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Ist der deutsche Länderfinanzausgleich wirklich so ungerecht wie es die drei großen Geberländer Hessen, Baden-Württemberg und Bayern behaupten?

Hausarbeit (Hauptseminar) 2008 35 Seiten

Politik - Politische Systeme - Politisches System Deutschlands

Leseprobe

Gliederung

1 Einleitung

2 Entwicklung des Finanzausgleichs seit Gründung der Bundesrepublik 1949
2.1 Ab 1949
2.2 1968/69
2.3 Deutsche Einheit
2.4 Grundstruktur des heutigen Finanzausgleichs

3
3.1 Probleme des heutigen Finanzausgleichs
3.1.1 Trenn- vs. Verbundsystem
3.1.2 Fiskalische Abhängigkeit
3.1.3 Fehlendes Anreizsystem
3.1.4 Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse
3.2 Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Finanzausgleich

4 Benachteiligung der GL/ Bevorzugung der NL?
4.1 Wirtschaftskraft als Faktor für Wanderungssalden
4.1.1 Unternehmenskultur
4.1.2 Qualifikationsunterschiede
4.1.3 Arbeitsplatzangebot
4.2 Ausgleichsgradintensität
4.3 Anreiz für Nehmerländer zur Haushaltssanierung

5 Lösungsvorschläge
5.1 Länderneugliederung
5.2 Einhaltung des Konnexitätsprinzips/Steuertrennsystem
5.3 Ausgleichsgrad zurückfahren
5.4 Vom Verbundsföderalismus zum Wettbewerbsföderalismus
5.5 Paradigmenwechsel in der Fiskalautonomie
5.6 Wahrscheinlichkeit eines solchen Paradigmenwechsels

6 Fazit

7 Literaturverzeichnis

8 Anhang
Tabelle 1: Finanzkraft der einzelnen Bundesländer in Mio. € 2006
Tabelle 2: Anteile am Steuerverbund 2006
Tabelle 3:
Tabelle 4: Schulabgängerquote im Jahre 2006
Tabelle 5: Erwerbstätigenquote in Deutschland (2ßß5)
Tabelle 6:

„Zehn Länder sagen: Wir wollen mehr. Drei Länder sagen: Wir geben nix.“ Und die übrigen drei der sechzehn Länder verhielten sich vermittelnd.[1]

1 Einleitung

Das eingangs gestellte Zitat beschreibt die Situation bei den Verhandlungen der Bundesländer über eine Neuordnung des Finanzausgleichs im Jahre 1999. Die Nehmerländer, zu denen 11 gezählt werden und die Geberländer, insgesamt 5, teilen sich in drei Gruppen auf. 10 Bundesländer sagen, sie wollen mehr bzw. unterstützen die Forderung. Zu diesen zählen Schleswig-Holstein, Niedersachsen, Bremen, Mecklenburg-Vorpommern, Berlin, Sachsen-Anhalt, Brandenburg, Rheinland-Pfalz, Saarland und Hamburg, welches eigentlich Geberland ist, aber die Stadtstaatenveredelung und Sonderbelastung Seehafen beibehalten will. Diese Staaten wollen mehr.Geld. In Opposition stehen 3 Geberländer, die sich weigern, (noch) mehr Geld zu zahlen, was zu Lasten ihrer Bürger und Landeshaushalte geht und ihren politischen Gestaltungsspielraum in erheblichem Maße einschränkt. Zu diesen gehören Baden-Württemberg, Bayern und Hessen und sie sagen: Wir geben nix! Als letztes gesellen sich 3 neutrale Länder hinzu, nämlich Nordrhein-Westfalen, Sachsen und Thüringen. Letztere zwei sind zwar Nehmerländer und Sachsen nach Berlin das größte, aber ihre Performanz in Wirtschafts- und Sozialfragen weist steil nach oben und es weist alles stark darauf hin, als müssten diese 2 Bundesländer in den nächsten 20 Jahren damit rechnen, von der Empfängerseite auf die Zahlerseite zu „fallen“. So kommt es, dass sie sich vermittelnd verhalten. Nordrhein-Westfalen ist zwar ein Geberland, war aber 1999 rot-grün regiert und wollte sich nicht auf die Seite der Geberländer schlagen, zumal die Höhe der Leistungen sehr gering sind und die Wirtschaftsindikatoren anzeigen, dass es auf mittelfristige Sicht Nehmerland werden könnte. Somit ist für letztere 3 eine kleine Lösung, die weder die eine noch die andere Seite finanziell bei einer Abkehr vom Status Quo zu sehr belasten würde, die interessanteste und vertretbarste. Da die Belastungen für die drei Geberländer Baden-Württemberg, Bayern und Hessen sehr groß geworden sind, bietet sich nun eine Untersuchung über die Gerechtigkeit des bundesdeutschen Finanzausgleichs geradezu an.

So soll in der vorliegenden Hausarbeit der Frage nachgegangen werden, ob der deutsche Finanzausgleich wirklich so ungerecht ist wie es die drei großen Geberländer Hessen, Baden-Württemberg und Bayern behaupten.

Die Fragestellung bezieht sich konkret auf den Normenkontrollantrag der Länder Hessen, Baden-Württemberg und Bayern vor dem Bundesverfassungsgericht, in dem sie die Übernivellierung, die zu hohen Grenzausgleichswirkungen und die fehlenden Anreizwirkungen des heutigen Länderfinanzausgleiches beklagen.[2] Der Bitte nach Nichtigkeitserklärung des Finanzausgleichsgesetz (FAG) von 1995 von Seiten des Bundesverfassungsgerichts wurde stattgegeben in dem Sinne, dass es nur als Übergangsrecht gilt und vom Gesetzgeber bis zum 31.12.2004 neu geregelt werden muss, allerdings mit anderer Begründung als der der drei Antragsländer.[3] Weiter soll der Frage nachgegangen werden, ob ein Anreizsystem für finanzschwache Bundesländer besteht, den Schuldenstand zu reduzieren und damit der Schuldenfalle zu entfliehen. Die Frage zielt auf die komplizierte Struktur des gesamten Finanzausgleiches und seiner Anpassungsfähigkeit an sich dynamisch ändernde Strukturen ab. Die Überlegung zur Frage erklärt sich durch das oft von den großen Geberländern unterstellte wenig Ambitionen aufweisende Verhalten der Nehmerländer[4], etwas an ihrer finanziell abhängigen Situation zu ändern. Aufgrund der Einstandspflicht der Bundesländer scheint sich eine sogenannte Vollkaskomentalität der Nehmerländer herausgebildet zu haben. So haben einige Bundesländer ihren Schuldenstand sowie die Zinsausgabenquote im Vertrauen auf die Einstandspflicht der anderen Länder, die ihnen finanzielle Unterstützung gewährleistet, ausgebaut.[5]

Anfangen möchte ich mit einem geschichtlichen Umriss seit Gründung der Bundesrepublik Deutschland 1949, um dann über die großen Grundgesetzänderungen zu dem heute gültigen Finanzausgleich zu gelangen. Unter drittens gehe ich auf die dem deutschen Finanzausgleich inhärenten Probleme und die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in Hinblick auf den Finanzausgleich ein. Anschließend wird der Frage nachgegangen, ob es eine tatsächliche Benachteiligung der Geberländer im aktuellen Finanzausgleich gibt und parallel dazu, ob diese Benachteiligung gleichzeitig auch eine Bevorzugung der Nehmerländer bedeutet. Verschiedene Überlegungen hierzu dienen der Untersuchung der aufgestellten Behauptungen der Geberländer. Ferner wird die Frage behandelt, ob langfristig betrachtet ein Anreiz für die Nehmerländer besteht, ein Geberland zu werden.

Nach Analyse der aufgestellten Überlegungen anhand verschiedener Gesichtspunkte über die Auswirkungen der wirtschaftlich und gesellschaftlichen Einflüsse auf den Finanzausgleich unter den „reichen und armen Bundesländern“, komme ich zu diversen Lösungsvorschläge, die von kleinen, moderaten Änderungen bis hin zu einem Systemwechsel reichen. Bevor ich zum Fazit komme, werde ich noch mit Hilfe einer theoretischen Überlegung die Wahrscheinlichkeit der Implementierung der einzelnen Lösungsvorschläge beleuchten.

Das Fazit beendet die Bearbeitung der Hausarbeit und gibt eine Antwort auf die Annahmen über die Benachteiligung der Geberländer im derzeitigen Finanzausgleichssystem und den fehlenden Anreiz, finanziell unabhängig zu werden.

2 Entwicklung des Finanzausgleichs seit Gründung der Bundesrepublik 1949

Nachdem die Nationalsozialisten im Dritten Reich die föderative Ordnung aufgelöst und die Länder gleichgeschaltet hatten, wurde auch die Finanzwirtschaft zentralisiert. Ein Finanzausgleich war während des Naziregimes überflüssig, zumal die Qualität der Bundesländer der reiner Verwaltungseinheiten entsprach.[6] Daher bedurfte es nach Kriegsende im Einklang mit den Alliierten eines Konsens zum Aufbau einer neuen Staatsordnung. Maßgeblich beteiligt hieran waren die westalliierten Mächte, vertreten durch die Gouverneure, die Ministerpräsidenten der Länder und die Abgeordneten des Parlamentarischen Rates.[7]

2.1 Ab 1949

Unter Berücksichtigung der Vorgaben der Westalliierten ergab sich mit Gründung der Bundesrepublik eine Finanzhoheit, die vom Gedanken der Trennung von Bund und Ländern geprägt wurde. Die Gesetzgebungskompetenz war wie zuvor in der Weimarer Republik zentralistisch geregelt, wohingegen sich bei der Steuerertragskompetenz der Wille der Besatzungsmächte durchsetzte und die Einkommens- und Körperschaftssteuer nur den Ländern zustand.[8] Das anfänglich reine Trennsystem bei der Steueraufteilung wurde als vorübergehend betrachtet und durch das Finanzverfassungsgesetz 1955 hin zu einem Verteilungssystem geändert. So teilte man die Einkommens- und Körperschaftssteuer zwischen Bund und Ländern auf und fügte eine Revisionsklausel[9] im Grundgesetz hinzu, welche die Aufgabe hatte, veränderte Finanzbedürfnisse durch Anpassen der Steuerverteilung zu kompensieren. Außerdem verfolgte man mit Artikel 107 II GG, dass

„die unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen wird.“

und räumte dem Bund die Möglichkeit ein, den Ländern Ergänzungszuweisungen zukommen zu lassen. Hiermit machte man den Länderfinanzausgleich obligatorisch.[10]

2.2 1968/69

Die Idee, dass Aufgaben auf unterschiedlichen Ebenen strikt voneinander getrennt durchgeführt werden, hatte im Laufe der Sechziger Jahre aufgrund von zunehmender räumlicher und funktionaler Verflechtung an Konsistenz verloren. Die Einsicht setzte sich durch, dass die Mitwirkung mehrerer Aufgabenträger an der Gestaltung, also der Gesetzgebung sowie an der Durchführung, Verwaltung und Finanzierung erforderlich sei.[11] So kam es unter der ersten Großen Koalition 1969 zur Finanzreform, in welcher die Gemeinschaftsaufgaben in Artikel 91a und b GG festgelegt wurden. Das Verhältnis zwischen Bund und Ländern verstärkte sich hin zu Kooperation und schwächte damit den Gedanken der Vielfalt im deutschen Föderalismus. Das Prinzip der Einheitlichkeit bekam Oberhand, u.a. auch deshalb, weil Artikel 107 I S.1 GG (1969) ein Steuerverbundsystem vorsah, das dem Bund erheblich mehr Einnahmen versprach und ihn dadurch in die Lage versetzte, weitere Ausgleichsmechanismen wie z.B. Bundesergänzungszuweisungen zu installieren. Weitere Aufweichung erfuhr das zu Beginn eingeführte Trennsystem bei der Steuerverteilung indem man die Einkommens- und Körperschaftssteuer noch um die Umsatzsteuer zu einem „großen Verbund“ erweiterte.[12] Maßgeblich verantwortlich für die Einführung war die unterschiedliche Konjunkturabhängigkeit der einzelnen Steuern, verschärft durch eine Wirtschaftskrise 1967, mit der man die Gebietskörperschaften weniger abhängig von Konjunkturschwankungen machen wollte.

2.3 Deutsche Einheit

Die Deutsche Einheit 1989/90 brachte die Notwendigkeit mit sich, zwei Staaten unterschiedlicher Vergangenheit systematisch zusammenzufügen. Dies führte unweigerlich zu Problemen, welche man versuchte, durch Übergangsregelungen in den Jahren von 1990 bis 1994 zu lösen. Als höchste Priorität galt es das Problem der schweren Erblasten der sozialistischen Planwirtschaft und somit die Strukturschwächen der ostdeutschen Wirtschaft zu lösen.[13] Ebenso mangelte es an nutzbarer Infrastruktur als Voraussetzung für die Ansiedelung von Unternehmen. Zuletzt galt es, zusätzlich zu den eben genannten Problemen, sich dem Wiederaufbau der Staatsorganisation der neuen Länder zu widmen. Kurz gesagt, es bedurfte der vollkommenen, zumindest langfristig gesehen, Integration der neuen sechs Bundesländer in den Finanzausgleich der alten Bundesländer. Geschehen sollte dies auf der Basis des Einigungsvertrages zu einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion zwischen den zwei Staaten, welcher vorsah, dass ein Einheitsfonds[14] bis 1994 als Anpassungshilfe diente. Die neuen Bundesländer waren trotz der Deutschen Einheit finanzverfassungstechnisch noch nicht in den Finanzausgleich integriert.[15] Dies geschah am 01.01.1995 mit der Einführung des gesamtdeutschen Länderfinanzausgleichs nach Art. 107 II GG.

Zu erwähnen ist, dass das föderale Konsolidierungsprogramm von März 1993 aufgrund „mangelnder Entscheidungsreife“ nicht zu der so notwendigen Änderung der Finanzverfassung führte. Schon vor der Wende war bekannt, dass der Finanzausgleich in bestimmter Hinsicht kontraproduktives Verhalten und Unmut unter den alten Bundesländern hervorrief und dringend reformbedürftig sei.

2.4 Grundstruktur des heutigen Finanzausgleichs

Nachdem die drei am Finanzausgleich maßgeblich beteiligten Geberländer[16] Hessen, Baden-Württemberg und Bayern den Finanzausgleich, insbesondere die Übernivellierung sowie die hohen Grenzausgleichswirkungen als verfassungswidrig zur Beurteilung vor das Bundesverfassungsgericht gebracht hatten, verpflichtete dieses den Gesetzgeber 1999 zum Erlassen eines Maßstäbegesetzes und Solidarpaktfortführungsgesetzes.

Im sogenannten Maßstäbegesetz sollte das verfassungsrechtlich nur in unbestimmten Rechtsbegriffen festgelegte Steuerverteilungs- und Ausgleichssystem der Artikel 106, 107 GG durch anwendbare, allgemeine und den Gesetzgeber selbst bindende Maßstäbe konkretisiert und ergänzt werden.[17] Dies musste verbindlich bis zum 31.12.2002 geregelt sein, damit das Bundesverfassungsgericht den alten Finanzausgleich noch als Übergangsrecht bis zum 31.12.2004 für rechtskonform gelten ließ. Der Gesetzgeber sollte

„die nach Maßgabe der Gründe notwendigen verfassungskonkretisierenden und verfassungsergänzenden allgemeinen Maßstäbe für die Verteilung des Umsatzsteueraufkommens und für den Finanzausgleich einschließlich der Bundesergänzungszuweisungen bestimmen.“[18]

Im Rahmen des Solidarpaktfortführungsgesetzes (SFG) wurde unter anderem das Finanzausgleichsgesetz neu geregelt. In Artikel 5 SFG befindet sich das vierstufige Ausgleichssystem, welches in seinen Grundzügen bestehen geblieben ist. In den Artikeln 106 und 107 GG ist das vierstufige System geregelt. Aufgrund einer ausgeklügelten, mehrjährigen Finanzplanung der Länder, die auf Deckung der Einnahmen und Ausgaben basiert, wird auf der ersten Stufe des Finanzausgleichs das Umsatzsteueraufkommen vertikal, also zwischen Bund und Ländern, verteilt. Anschließend erfolgt eine auf der Einwohnerzahl der Bundesländer basierenden Aufteilung der Umsatzsteuer unter den Ländern.[19] Ein Viertel des Gesamtbetrages kann Ländern zugewiesen werden, die steuerertragstechnisch unterdurchschnittlich ausgestattet sind. Nachdem die Finanzausstattung der Bundesländer feststeht[20], erfolgt der horizontale Finanzausgleich unter den Ländern, welcher besser bekannt ist als Länderfinanzausgleich. Sinn und Zweck dieses ist es, die Bundesländer in die Lage zu versetzen, finanziell selbständig und eigenverantwortlich zu arbeiten. Eine Beseitigung der Finanzkraftunterschiede soll nicht stattfinden, die ursprüngliche Reihenfolge der Bundesländer vor Ausgleich muss bestehen bleiben, aber die Finanzkraftunterschiede sollen vermindert werden. Allerdings ist diese Bedingung, wie Tabelle 1 eindeutig zeigt, seit 1985 nicht mehr gegeben. In diesem Sinne sind in Art. 107 II S.3 GG die Bundesergänzungszuweisungen enthalten, welche dann gewährt werden, wenn Länder nach dem Ausgleich immer noch eine unterdurchschnittliche Finanzkraft aufweisen und dies teilungsbedingten Folgen geschuldet ist.[21]

Hauptsächlich hat der Gesetzgeber 2001 die Ausgleichstarife geändert und zahlreiche Detailregelungen modifiziert.[22] So hat auf der zweiten Stufe des Finanzausgleichssystems eine Stärkung des Umsatzsteuervorwegausgleichs stattgefunden, in Art. 5 § 7 Abs. 3 SFG wurde ein Prämienmodell auf Druck der Geberländer eingeführt, welches vorsieht, dass überdurchschnittliche Mehr- bzw. Mindereinnahmen pro Einwohner zu 12 % ausgleichsfrei sind. Außerdem wurde beschlossen, dass die Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen bis 2019 in Höhe von 105 Mrd. € fortgezahlt werden sollen, während man die Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen zur Förderung des wirtschaftlichen Wachstums in Ostdeutschland auslaufen lassen wolle.

Zuletzt ist dem Grundgesetz eine Ausgleichsregelung hinzugefügt worden, die die Problematik der Länderverschuldung inkludiert. So sind gemäß Artikel 104a VI GG neuer Fassung Bund und Länder, je nach innerstaatlicher Zuständigkeitsverteilung, für Pflichtverletzungen verantwortlich, die aus Staatshaftungsansprüchen aus Verletzung supranationaler Verpflichtungen entstehen.[23]

Die Detailregelungen und die Ausgleichstarife, die oben erwähnt wurden, sollen hier mit Absicht nicht behandelt werden, da auf diese sowie die wichtigsten Änderungen zum Zweck des Erkenntnisgewinns der Hausarbeit im folgenden Kapitel etwas näher eingegangen wird.

3

3.1 Probleme des heutigen Finanzausgleichs

Im System des heutigen Finanzausgleichs in der Bundesrepublik Deutschland trifft man auf die unterschiedlichsten Problemfelder und angesichts der Wissenschaftler und somit des Umfangs der Literatur, die sich mit dem Thema beschäftigen, auch auf zahlreiche Lösungsvorschläge zur Behebung der Finanzausgleichsproblematik. Es scheint als gäbe es so viele Vorschläge wie Wissenschaftler, die sich mit dem Thema befassen. Um bei der Aufarbeitung der Fragestellung voranschreiten zu können, bedarf es einer kurzen Exkursion. Seit Beginn des Länderfinanzausgleichs hat es bei der Struktur unter den Ländern wenig Veränderung gegeben. Lediglich Bayern ist vom Nehmerland zu einem Geberland geworden. Das zu Anfangs schwächste Bundesland Schleswig-Holstein konnte sich bis heute ins Mittelfeld hocharbeiten. Zuletzt hat sich Hessen von einem kleinen zum größten Geberland unter den Bundesländern gewandelt.[24] Ein Ziel der Finanzverfassungsänderung von 1969, der Angleichung der Leistungsfähigkeit, wurde weit verfehlt. Im Jahre 2005 zahlten hauptsächlich Hessen, Baden-Württemberg und Bayern ein. Nordrhein-Westfalen und Hamburg leisteten einen geringen Beitrag. Das Dilemma ist folgendes: Die negativen Folgen unterschiedlicher Leistungskraft sollen abgefedert werden, aber der Finanzausgleich ist nicht in der Lage, die Ursache zu beheben.[25] Die strukturellen Begebenheiten bleiben bestehen. Auch nach der Änderung des Finanzgesetzes 2002 durch das Maßstäbegesetz hat es keine substantielle Besserung gegeben. Das wirft die Frage auf, wieso man nicht in der Lage ist, diese zu beheben. Hierzu benenne ich die Hauptprobleme und befasse mich dann mit den zentralen Fragen der Benachteiligung der Geberländer durch den gegenwärtigen Finanzausgleich.

[...]


[1] Frankfurter Allgemeine Zeitung Nr. 251, 28.10.2000, S.2.

[2] BVerfGE 101, 158 vom 11. November 1999.

[3] Näheres hierzu unter Punkt 3.

[4] Die Begriffe Geber- und Nehmerländer werden noch spezifiziert.

[5] Vgl. Charles Blankart, S. 147, 2007.

[6] So Byoung-Hyo Moon, S. 29, 2005.

[7] Vgl. Charles Blankart, S. 132, 2007.

[8] Siehe Hans-Günter Henneke, S. 21, 2000.

[9] Art. 106 IV GG (1955).

[10] So Byoung-Hyo Moon, S. 30, 2005.

[11] Vgl. Gutachten zum Länderfinanzausgleich in der BRD – Bundesministerium der Finanzen, S. 9, 1993.

[12] So Byoung-Hyo Moon, S. 31, 2005.

[13] Vgl. Hartmut Bauer, S. 258, 1997.

[14] Dieser wurde Fonds „Deutsche Einheit“ genannt und war ausgestattet mit 115 Mrd. DM „Sondervermögen des Bundes“. Geregelt war dies im Staatsvertrag Art. 31.

[15] Vgl. Gutachten zum Länderfinanzausgleich in der BRD – Wissenschaftlicher Beirat beim BMF, S. 114, 1993.

[16] § 6 FAG spricht von ausgleichspflichtigen (Ausgleichsverbindlichkeiten der Länder mit überdurchschnittlicher Finanzkraft) und ausgleichsberechtigten Bundesländern (Ausgleichsansprüche der Länder mit unterdurchschnittlicher Finanzkraft).

[17] Vgl. Hartmut Maurer, S. 745, 2003.

[18] BVerfGE 101, 158.

[19] Artikel 107 I GG.

[20] BT-Drs. 14/6533, S. 14.

[21] So Byoung-Hyo Moon, S. 43, 2005.

[22] So Henrik Scheller, S. 68, 2005.

[23] Heinrich Wilms, S. 306, 2007.

[24] Vgl. Wolfgang Renzsch, S. 156, 2000.

[25] Vgl. Wolfgang Renzsch, S. 159, 2000.

Details

Seiten
35
Jahr
2008
ISBN (eBook)
9783640128792
ISBN (Buch)
9783640134519
Dateigröße
590 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v112708
Institution / Hochschule
Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg – Institut für Politische Wissenschaften
Note
1,7
Schlagworte
Länderfinanzausgleich Geberländer Hessen Baden-Württemberg Bayern Deutschland Reformstau Veränderung Theorien Politikfelder Reformkonzepte Vergleich

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Titel: Ist der deutsche Länderfinanzausgleich wirklich so ungerecht wie es die drei großen Geberländer Hessen, Baden-Württemberg und Bayern behaupten?