Welchen Einfluss hat die COVID-19-Pandemie auf die zentralen Funktionen des Gesundheitsamtes im Landkreis Dahme-Spreewald?

Inhaltsverzeichnis:

1. Einleitung

2. Das Gesundheitsamt als kommunale Institution
2.1. Struktur und gesetzlicher Rahmen
2.2. Aufgaben

3. Aufgabenspektrum der Gesundheitsämter während der pandemischen Lage

4. Fallbeispiel Landkreis Dahme-Spreewald
4.1. Institutioneller Rahmen im brandenburgischen Kontext
4.2. Einfluss der Pandemie auf die Aufgaben des Gesundheitsamtes

5. Fazit

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Der Beschluss des “Paktes für den öffentlichen Gesundheitsdienst“, kurz “ÖGD-Pakt“, wurde von den Gesundheitsminister/innen von Bund und Ländern per Einigung aufgestellt und am 29. September 2020 von den Regierungschefs auf denselben Ebenen offiziell verabschiedet. Demnach sollen ab 2021 insgesamt vier Milliarden Euro für den Ausbau des öffentlichen Ge­sundheitsdienstes in den Bereichen Personal, Digitalisierung und moderne Strukturen den je­weiligen Ländern zur Verfügung gestellt werden, wobei der gesamte Förderzeitraum sechs Jahre beträgt. Dabei gelten als klare Zielsetzung der Aufbau neuer Arbeitsstellen in den Ge­sundheitsämtern und die Modernisierung der materiellen Ausstattung dieser Einrichtungen zur Vereinfachung von Arbeitsprozessen. Doch insbesondere die personelle Aufstellung soll bei diesem Finanzierungsprojekt die entscheidende Rolle spielen, weswegen etwa 3,1 Milliarden Euro von der Gesamtgage allein in dieses Problemfeld planmäßig investiert werden soll. Die­ses Unterfangen ist die Konsequenz aus bestehenden Problemen des öffentlichen Gesund­heitsdienstes, welche besonders mit dem Beginn der COVID-19-Pandemie verdeutlicht wur­den. So stellen vor allem der Personalmangel und die generalüberholte Ausstattung die Ge­sundheitsämter während der pandemischen Lage vor eine riesige Herausforderung. Der Kem dieser Studie besteht jedoch in den Auswirkungen dieser Situation auf die zentralen Aufgaben der Ämter, welche auch außerhalb der Pandemie zum Erhalt der allgemeinen Gesundheit der Bevölkerung erledigt werden müssen. Demnach wird in dieser Fallstudie hypothetisch von ei­nem negativen Effekt auf die Arbeit des ÖDG ausgegangen. Das im späteren Verlauf gewähl­te Fallbeispiel ist der brandenburgische Landkreis Dahme-Spreewald, bzw. das in diesem Landkreis zuständige Gesundheitsamt mit Hauptsitz in Königs Wusterhausen, wo die Auswir­kungen der COVID-19-Pandemie auf dessen Aufgaben anhand der vorhandenen Datenlage ermittelt werden sollen.

Die Relevanz der Thematik liegt eindeutig in dessen Aktualität aufgrund der weiterhin anhal­tenden pandemischen Lage, sowie in der bereits vorher misslichen Situation des öffentlichen Gesundheitsdienstes aufgrund finanzieller Engpässe und Mangel an Personal, sowohl bezogen auf den Nachwuchs als auch auf die Aussparung von Beschäftigungsstellen. Von daher soll bestmöglich erörtert werden, wie groß die Auswirkungen der Pandemie sind, bzw. wie sich die allgemeine Auslastung der Gesundheitsämter in dieser Zeit geändert hat. Demzufolge bil- det die Erläuterung der Aufgaben der Gesundheitsämter sowie deren Konstellation im bundes­deutschen, aber aufgrund der Thematik insbesondere brandenburgischen Kontext, die erste Phase dieser Fallstudie. Zum Zweiten werden diese Aufgaben mit den Begebenheiten der CO- VID-19-Pandemie in Verbindung gebracht, bzw. inwiefern die Gesundheitsämter ihren essen­tiellen Beitrag zur Eindämmung des Infektionsgeschehens leisten. In der dritten Phase wird der Fokus explizit auf den Landkreis Dahme-Spreewald und dessen Gesundheitsamt gelegt und mithilfe der verfügbaren Publikationen eine Korrelation zwischen dessen Arbeit und der pandemischen Lage festgestellt. Vorab muss jedoch erwähnt werden, dass es sich bei dieser Fallstudie um eine Auswertung von Daten aus der kommunalen Verwaltungsebene handelt, weswegen die allgemeine Verfügbarkeit von Studien oder etwaigen wissenschaftlichen Lite­raturen, anders als auf der Ebene der Bundesländer oder des Bundes, ziemlich rar sein dürfte. Auch der Forschungsstand bezüglich der Pandemie ist nach lediglich zumindest gegeben, aber dennoch ausgedünnt. Aus diesem Grund kann sich in der empirischen Analyse nur auf Her­ausgaben des Gesundheitsamtes Dahme-Spreewald selbst bezogen werden.

2. Das Gesundheitsamt als kommunale Institution

Zunächst ist es von erheblicher Relevanz die Stellung der Institution “Gesundheitsamt“ inmit­ten des öffentlichen Gesundheitsdienstes (ÖGD) näher zu beleuchten, bzw. wie sie gesetzlich manifestiert ist, auf welcher Verwaltungsebene sie agiert und welche Aufgaben diese zu ver­folgen hat.

2.1. Struktur und gesetzlicher Rahmen

Gesundheitsämter bilden die kommunale Ausprägung des Öffentlichen Gesundheitsdienstes (ÖGD), welcher auf allen Verwaltungsebenen institutionalisiert ist. Auf der Bundesebene gilt das Bundesministerium für Gesundheit (BMG) als oberste Verwaltungsbehörde für den Ge­sundheitsdienst und ist für den Entwurf von Gesetzes- und Verordnungsmaßnahmen für zen­trale Aufgaben des ÖGD zuständig (Teichert 2020: 102). In den Bundesländern sind die Re­gelungen zur Organisation des ÖGD variabel, jedoch gilt als oberste Landesbehörde stets das jeweilige Landesministerium, bzw. in Berlin, Hamburg und Bremen die Senatsverwaltung (ebd.: 97). Für den weiteren Verlauf der Fallanalyse ist jedoch lediglich die kommunale Ebene von Interesse. Hierbei werden die Aufgaben des Gesundheitsdienstes schließlich von den Gesundheitsämtern realisiert, welche in allen Landkreisen und kreisfreien Städten ange­siedelt sind. Gemäß Art. 74 GG werden bereits Kompetenzen über wesentliche gesundheits­fördernde Maßnahmen den Ländern zugeteilt (Teichert 2015: 353). Dies geschieht jedoch im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung, wonach die diesbezügliche Kompetenzen den Ländern unterliegen, sofern der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit keinen Ge­brauch macht. Ist dies nicht der Fall, werden zentrale Rahmenbedingungen und Aufgaben in den Gesundheitsdienstgesetzen der jeweiligen Länder definiert.

Um im Folgenden nun im Kontext der Fallauswahl zu bleiben, ist es sinnvoll, zunächst das Brandenburgische Gesundheitsdienstgesetz (BbgGDG) näher zu betrachten, welches besagte Strukturen und Aufgabenverteilung noch einmal verdeutlicht. Die ebenenübergreifenden In­stitutionen werden in § 2 Abs. 2 erläutert, wonach die Aufgaben des Gesundheitsdienstes 1) vom Gesundheitsministerium, 2) vom Landesamt für Arbeitsschutz, Verbraucherschutz und Gesundheit und 3) von den Gesundheitsämtern der 14 Landkreise und den vier kreisfreien Städten wahrgenommen werden. Ein wichtiger Aspekt bezüglich der Legitimation dieser Auf­gabenverteilung findet sich in Absatz 3 desselben Paragraphen wieder: Die zu erfüllenden Aufgaben der Landkreise und kreisfreien Städte sollen als verpflichtende Selbstverwaltungs­angelegenheit verstanden werden. Diese Tatsache entspricht dem fundamentalen Konzept der kommunalen Selbstverwaltung, welche im Art. 28 Abs. 2 GG festgelegt ist. Demnach muss gewährleistet sein, dass die Gemeinden ihre örtlichen Angelegenheiten im Rahmen der Geset­ze ausführen können. Doch aufgrund dieses Konzeptes ist die grundlegende Ausführung der Aufgaben der kommunalen Institutionen, die Gesundheitsämter logischerweise mit einge­schlossen, von einem gewissen Paradoxon geprägt: Zum einen agieren diese wie eben schon beschrieben als selbständig verwaltende Instanz, welche die Beschlüsse der selbst gewählten Gemeindevertretung (z.B. Kreistag, Stadtverordnetenversammlung etc.) ausführt, zum Ande­ren haben sie als staatliches Ausführungsorgan den Beschlüssen des Bundes oder des Landes ebenfalls Folge zu leisten (Rudzio 2015: 355). Durch dieses als “Janusköpfigkeit“ titulierte Phänomen runden die Gemeinden die föderale Verwaltungsstruktur Deutschlands ab, da sämt­liche Beschlüsse, seien sie auf der Bundes- oder Landesebene oder in Eigenregie entstanden, auf der offensichtlich “bürgemähesten“ Ebene umgesetzt werden müssen.

Aus Satz 2 des zuvor erwähnten Paragraphen ergibt sich ebenfalls das für die kommunale Selbstverwaltung essentielle Subsidiaritätsprinzip. Insofern bedeutet dieses Prinzip, dass die örtlichen Aufgaben möglichst bürgemah geregelt werden und nicht per Gesetz bereits an die Bundes- oder Landesebene gebunden sind. Wenn ein bestimmtes Aufgabenfeld nicht direkt zur jeweiligen Landesbehörde gehört, wird diese “kommunalisiert“ und von den jeweiligen örtlichen oder überörtlichen Behörden (z.B. Gesundheitsämter, Schulverwaltungsämter, Steu­erämter usw.) wahrgenommen (Bogumil & Jann 2020: 295). Dieses Aufgabenfeld unter Ei­genverantwortung zu verwalten bedeutet jedoch auch, eigene Ressourcen aufzubringen, seien diese finanzieller oder personeller Natur. Kann diese Leistung nicht erbracht werden, kann die Behörde der nächsthöheren Ebene (im Fall des ÖGD wäre dies die für Gesundheit zuständige Landesbehörde) in das Aufgabenfeld eingreifen oder eine unterstützende Funktion als soge­nannte “Hilfe zur Selbsthilfe“ ausüben.

2.2. Aufgaben

Da der Schutz und die Förderung Gesundheit der Bevölkerung als primärer Leitfaden des ÖGD sehr allgemein gefasst ist, fallt das Aufgabenspektrum der Gesundheitsämter entspre­chend komplex und breitflächig aus. Wie, bzw. mit welchen Instrumenten die Aufgaben be­werkstelligt werden, kann sich in den Landkreisen oder in den einzelnen Bundesländern un­terscheiden, jedoch sind einheitliche Aufgabenschwerpunkte eindeutig festgelegt: Gesund­heitsforderung und -prävention, Gesundheitsschutz und Gesundheitsplanung (Weth 2013: 303).

Unter Ersterem werden Maßnahmen verstanden, die zur langfristigen Erhaltung gesunder Le­bensverhältnisse der Bevölkerung mittels Aufklärung oder Erziehung beitragen (Teichert 2015: 361). Bereits durch Kommunikation und Beratung sollen, insbesondere in pädagogi­schen Stätten wie Schulen oder Kitas, bereits frühzeitig im Kindes- und Jugendalter auf die ei­gene Gesundheit sowie präventive Maßnahmen aufmerksam gemacht werden. Doch nicht nur jüngere Bevölkerungsgruppen sollen in diesem Aufgabenfeld hervorgehoben werden, sondern auch sozial Benachteiligte, welche nur begrenzte Versorgung erhalten, bzw. diese nur be­grenzt wahmehmen (ebd.). Eine solche Art der Kommunikation bieten die Gesundheitsämter über Beratungen an, ob vor Ort, telefonisch oder digital in Form von Interviews. Besondere Schwerpunkte sind dabei unter anderem AIDS-, Sucht-, Demenz- oder Tuberkuloseberatun­gen.

Unter Gesundheitsschutz wird ebenfalls ein sehr breitgefachertes Aufgabengebiet verstanden, welches darauf abzielt, die Bevölkerung vor übertragbaren Krankheiten oder ähnlichen ge­sundheitlichen Schäden zu schützen. Entsprechende Schwerpunkte in diesem Aufgabenfeld bilden der Infektionsschutz und die Hygieneüberwachung (ebd.: 357). Der Infektionsschutz basiert hauptsächlich auf dem Gesetz zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrank­heiten beim Menschen, bzw. dem Infektionsschutzgesetz (IfSG). Dabei besteht zunächst die Aufgabe der Gesundheitsämter darin, Maßnahmen zur Nachverfolgung und zur Bekämpfung von Infektionsketten zu ergreifen. Zweiteres kann durch die Durchführung von Impfkampa­gnen oder -aufrufen erfolgen oder durch die Evaluierung dieser Ketten mittels Gesundheitsbe­richten (ebd.: 362). Die Hygieneüberwachung, welche zwar als eigene, großflächig angelegte Disziplin gilt, jedoch sinngemäß ein Teil des Infektionsschutzes darstellt, wird zur Einhaltung hygienischer Standards in jeglichen Sektoren oder Einrichtungen praktiziert. Zu diesen Sekto­ren zählen zumeist Krankenhäuser, Praxen, Gemeinschaftseinrichtungen (worunter gemäß §33 IfSG Schulen, Kitas, Kinderheime etc. gehören), Badestellen, Sportstätten oder Trinkwas­serversorgungsanlagen (Weth 2013: 304). Ein wichtiges Instrument ist dabei die Aushändi­gung einer Bescheinigung gemäß §43 IfSG, dessen Inhalt die Belehrung über Tätigkeits- und Beschäftigungsverbote beim Auftreten nachgewiesener Infektionskrankheiten oder Krank­heitserreger ist (Teichert 2015: 362). Nur mit einer solchen Bescheinigung ist es Betreibern solcher Institutionen gestattet ihre Tätigkeit vollends auszuüben. Insbesondere im Lebensmit­telbereich tätige Personen, auch Azubis oder Praktikant/innen, benötigen diesen für die grund­legende Arbeit.

Zum Dritten spielen Monitoring-Prozesse eine wichtige Rolle im Aufgabenspektrum der Ge­sundheitsämter. Die gesundheitliche Lage der Bevölkerung oder bestimmte Defizite sollen mittels Untersuchungen oder Sammeln gesundheitsbezogener Daten veranschaulicht, bzw. dazu genutzt werden Handlungsempfehlungen herauszugeben (ebd.: 361). Die Erledigung dieser Aufgabe findet überwiegend in Zusammenarbeit zwischen den Landkreisen oder kreis- freien Städten und den zuständigen Behörden auf der Landesebene statt. Dies wird im Fall von Brandenburg gemäß §9 Abs. 2 BbgGDG geregelt, wonach die kommunalen Gesund­heitsämter für die Beobachtung und Evaluierung der gesundheitlichen Verhältnisse ihrer Be­völkerung zuständig sind und das Landesamt für Arbeitsschutz, Verbraucherschutz und Ge­sundheit für die Erstellung von Gesundheitsberichten, um den Status Quo der gesundheitli­chen Situation des Bundeslandes öffentlich zusammenzufassen und somit einen Leitfaden für neue Maßnahmen oder die Bewältigung bestimmter Defizite zu bilden.

3. Aufgabenspektrum der Gesundheitsämter während der pandemischen Lage

Da es sich bei der COVID-19-Pandemie nach der Änderung des Infektionsschutzgesetzes ab dem 28. März 2020 namentlich um eine “Epidemische Lage von nationaler Tragweite“ han­delt (gemäß §5 IfSG), werden die Gesundheitsämter vor besonderen und zusätzlichen Heraus­forderungen gestellt. Die Bundesärztekammer beschreibt die groben Aufgabenfelder des öf­fentlichen Gesundheitsdienstes wie folgt:

- Die Erkennung von Verdachtsfallen sowie die Anordnung von Tests bei SARS-CoV-2-In- fektionen
- Die allgemeine Koordinierung des Meldewesens zur Evaluierung von Neuinfektionen
- Die Ermittlung und Nachverfolgung der unmittelbaren Kontaktpersonen von Infizierten
- Die Anordnung und Durchsetzung von Quarantänemaßnahmen und die Erkundung über den Gesundheitszustand der Infizierten
- Die Unterstützung von ambulant zu versorgenden Infizierten zur Gewährleistung einer un­verzüglichen medizinischen Versorgung

Die Gesundheitsämter als “bürgemäheste“ Behörde spielen dabei eine wichtige Schlüsselrol­le, insbesondere wenn es um die Kontaktnachverfolgung sowie um die Dokumentation und Übermittlung von Neuinfektionen geht. Die diesbezüglichen Schritte werden in §11 Abs. 1 IfSG näher definiert, wonach die rund 400 Ämter die Daten der meldepflichtigen Krankheiten (CoVID-19 gehört gemäß §6 Abs. It zu diesen) spätestens am nächsten Werktag der zuständi­gen Landesbehörde zu übermitteln haben, welche diese Daten wiederum dem Robert-Koch- Institut (RKI) zur Verfügung stellen müssen. Der tägliche Verkehr dieser riesigen Datensätze wird durch das Deutsche Elektronische Melde- und Informationssystem für den Infektions­schutz (DEMIS) ermöglicht, wodurch die dokumentierten Infektionszahlen fast konstant öf­fentlich in eines vom RKI erstellten Dashboards einlesbar sind (Bremer & Schaade 2021: 385). Die Kontaktaufhahme zu Infizierten, das Anordnen von Quarantäne und dazugehörige Maßnahmen und die Aktualisierung des Gesundheitszustandes über telefonische Kommunika­tion sind ein ebenso wichtiger Bestandteil des Aufgabenkatalogs der Gesundheitsämter wäh­rend der Pandemie (Hildebrandt 2021: 39). Dabei ist die Ermittlung über die Infektionskrank­heit, Ursache, Ansteckungsquelle und Ausbreitung gemäß §25 IfSG verpflichtend, worauf Quarantänemaßnahmen auf Grundlage des §30 IfSG zur “Absonderung“ verhängt und ent­sprechend bescheinigt wird.

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