New Public Management. Verwaltungsreform am Beispiel der Stadt Passau

Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis

I. Abbildungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Begriffserklärung: New Public Management

3 Herausforderungen des NPM

4 Das neue Steuerungsmodell als Reform in Passau
4.1 Passau und seine Verwaltung
4.2 MaßnahmeninPassau
4.3 Herausforderungen

5 Umsetzung der Theorie in die Praxis

6 Schlussteil

II. Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Die Zufriedenheit der Bürgerinnen mit Behördendienstleistungen ist dem Staat sehr wichtig, was die Lebenslagenbefragung verdeutlicht, die vom Statistischen Bundesamt im Auftrag der Bundesregierung alle zwei Jahre durchgeführt wird (Statistisches Bundesamt, 2021). Darüber hinaus gibt es ein Programm der Bundesregierung, was sich mit dem Abbau von Bürokratiestrukturen beschäftigt (Bundesregierung, n.d.).

Sowohl die Zufriedenheit der Bürgerinnen als auch die Bürgernähe sind zentrale Ziele, welche mithilfe des NewPublic Management erreicht werden sollen (Oschmiansky, 2010).

Das New Public Management (NPM) bezeichnet die Verwaltungsreformen, die weltweit nahezu einheitlich eingeführt wurden (Hopp & Göbel, 2013, S.14) und die öffentliche Verwaltung effizienter, künden- und ergebnisorientierter umgestalten sollte (Salmon, 2018, S.14). Auf Kommunalverwaltungsebene in Deutschland wird das NPM als neues Steuerungsmodell (NSM) bezeichnet (Hopp & Göbel, 2013, S.39).

Ich habe mich für das Thema für meine Hausarbeit entschieden, da ich bei der Recherche zu New Public Management auf das Beispiel der Einführung des Steuerungsmodells bei der Stadtverwaltung Passau aufmerksam geworden bin und dieses mein Interesse geweckt hat. Ich fand dabei besonders interessant, dass die Stadt Passau bereits in den 1990er Jahren den Abbau von bürokratischen Strukturen und modernen Ansätzen im Personalmanagement, wie eines Gleitzeitmodels und einem Pilotprojekt zur Telearbeit, eingeführt hat (Schütz et al., 2000, S.33-34). Gerade im Hinblick auf die heutige Zeit, in der Flexibilität in Form von Telearbeitszeit immer wichtiger wird, ist das Thema der Einführung des neuen Steuerungsmodells bei der Stadtverwaltung Passau besonders interessant.

Im Jahr 1992 wurde das neue Steuerungsmodell zur Reformierung der Verwaltung der Stadt Passau eingeführt (Schmöller, 2000, S.127). Passau liegt in Niederbayern und hat 53.000 Einwohner (Tourist-Information Passau, n.d.). 2000 beschäftigte die Stadt etwa 840 Mitarbeiterinnen in der Verwaltung (Schütz et al., 2000, S.27).

Zu Beginn der Arbeit werde ich zunächst das Konzept und die Herausforderungen des New Public Managements vorstellen, bevor ich die Umsetzung des Konzepts am Beispiel der Stadt Passau vorstelle. Dabei werde ich kurz die Stadt Passau vorstellen, bevor ich auf die Einführung des neuen Steuerungsmodells zur Reformierung der Stadtverwaltung eingehe. Anschließend werden ich die Herausforderungen der Modelleinführung vorstellen, bevor ich den theoretischen Ansatz des NPMs mit der Umsetzung in Passau vergleiche. Anschließend folgt der Schlussteil, in dem ich eine Zusammenfassung der Arbeit gebe und die Chancen aufzeige, die sich durch die Einführung des Steuerungsmodells ergeben, um ein Fortschreiten der Digitalisierung zu stärken.

Begriffserklärung: New Public Management

2 Begriffserklärung: New Public Management

New Public Management (NPM) ist ein übergeordneter Begriff, der die Verwaltungsreformen bezeichnet, die weltweit nahezu einheitlich eingeführt wurden (Hopp & Göbel, 2013, S.43). Das Konzept trat erstmalig in den 1970 Jahren auf und schließt eine Vielzahl von Reformmaßnahmen ein, welche bürokratische Strukturen in der staatlichen Verwaltung aufbrechen sollte. Die Bürokratie in der öffentlichen Verwaltung wurde als starre Struktur wahrgenommen und mitverantwortlich gemacht für die damaligen Finanzkrisen, weshalb es zu einem Vertrauensbruch in die Bürokratie kam. Das New Public Management sollte die öffentliche Verwaltung neu orientieren und Effizienz, Ergebnis- und Kundenorientierung fördern (Salmon, 2018, S.14). Das neue Steuerungsmodell (NSM), wie das Konzept auf Kommunalverwaltungsebene in Deutschland bezeichnet wird (Hopp & Göbel, 2013, S.39), und seine Instrumente werden in vielen Arbeitsbereichen, wie Kindergärten, Altenheimen und in der Jugendsozialarbeit eingesetzt und reichen von der Budgetierung bis hin zur Qualitätssicherung (Oschmiansky, 2010).

Kernelemente des New Public Managements sind neben einer Stärkung der Marktorientierung und der Einführung von Wettbewerbselementen auch dezentrale Führungs- und Organisationsstrukturen, sowie Privatisierung und mehr Bürger- und Kundennähe. Eine Steuerung, die ergebnisorientiert durchgeführt wird, und eine Kunden- und Bürgernähe steht ebenso im Fokus (Oschmiansky, 2010). Über das neue Steuerungsmodell wird durch Prozessoptimierung und den Abbau von Bürokratie, sowie steigender E-Verwaltung und Integrität der Verwaltung eine Modernisierung in der Verwaltung erreicht (Hopp & Göbel, 2013, S.43). Außerdem wurden Managementkonzepte aus der privaten Wirtschaft abgewandelt auf den öffentlichen Bereich übertragen, um einen schlanken Staat durch Steigerung der Effizienz und Flexibilität zu erreichen (Thom & Ritz, 2017, S.10).

Das NPM findet weltweit uneinheitlich Anwendung. Die Lösungsansätze sind länderspezifisch, teilweise sogar gegensätzlich. Dabei können drei Ländergruppen zusammengefasst werden, welche die wesentliche Reformentwicklung darstellen. Die erste Gruppe stellt die angelsächsischen Länder Australien, Neuseeland, Großbritannien und die USA dar, welche den Fokus auf die Etablierung von leistungsorientierten und marktähnlichen Strukturen legen, welche das Ziel einer Effizienz-, sowie Effektivitätssteigerung des öffentlichen Bereichs anstreben. Die zweite Gruppe setzt sich aus den nordeuropäischen Staaten Finnland, den Niederlanden, Norwegen und Schweden zusammen, wobei eine konsensbasierte Vorgehensweise und eine teilweise Eigeninitiative aus der Verwaltung selbst dominieren. Ziel dieser Gruppe ist eine Binnenmodernisierung durch eine Personal- und Organisationsentwicklung. Die dritte Gruppe bilden die deutschsprachigen Länder Deutschland, Österreich und die Schweiz, welche besonders durch eine anfänglich abwartende Haltung geprägt ist. Der Fokus liegt hier wie in der zweiten Gruppe auf der Binnenmodernisierung (Thom & Ritz, 2017, S.13-14).

Herausforderungen des NPM

Insgesamt lässt sich zusammenfassen, dass in allen Gruppen ein Abwenden von klassischen Bürokratiemethoden und eine Steigerung von Kunden- und Bürgerorientierung, sowie eine Auslagerung und Privatisierung von staatlichen Aufgabenbereichen angestrebt wird (Thom & Ritz, 2017, S.14-15).

3 Herausforderungen des NPM

Zu Beginn ist anzumerken, dass Reformen grundsätzlich die Herausforderung der Reformfeindlichkeit bewältigen müssen. Aus diesem Grund werden schwerwiegende Veränderungen nur angestrebt, wenn sich traditionelle Strukturen in einer Krise befinden oder Ziele nicht erfüllt werden konnten (Thom & Ritz, 2017, S.24).

Bei so vielen unterschiedlichen Zielen, wie im vorherigen Kapitel beschrieben, die durch das New Public Management erreicht werden sollen, können folglich auch Zielkonflikte entstehen und diese zu Spannungen führen (Veit et al., 2019, S. 6). Dabei entsteht die Gefahr, dass andere zentrale Elemente der öffentlichen Verwaltung vernachlässigt werden, wenn der Fokus auf die Effizienz gelegt wird (Veit et al., 2019, S. 69).

Komplexe Verwaltungsreformen, wie das New Public Management, erfordern außerdem eine Zusammenarbeit von vielen beteiligten Personen, was eine effektive Kommunikation und ein schnelles Handeln oft zusätzlich erschwert. Im Handbuch zur Verwaltungsreform (Veit et al., 2019) werden die verschiedenen Akteure beschrieben, welche bei der Verwaltungsreform Zusammenwirken, wobei viele verschiedene Meinungen und eigene Interessen der Beteiligten aufeinandertreffen. Diese verschiedenen Ansichten und Standpunkte machen das komplexe Thema des New Public Managements zusätzlich komplizierter. Die Schwierigkeit der Kommunikation zwischen den Beteiligten im NPM wurde bereits Mitte der 1990er-Jahre erkannt, weshalb NPM durch das New Public Governance (NPG) zunehmend abgelöst wurde. Hier liegt der Fokus auf der Wichtigkeit der Netzwerke zwischen den Akteuren (Veit et al., 2019, S. 6-7).

Darüber hinaus darf das NPM nicht als schnelle Lösung für über Jahre entstandene Missstände werden. Es ist außerdem keine universelle Strategie, die auf alle Bereiche grundsätzlich angewendet werden kann. Laut Thom und Ritz (2017, S.10) kann NPM ein Hilfsmittel sein, um eine bessere Verwaltungsführung zu erreichen.

4 Das neue Steuerungsmodell als Reform in Passau

4.1 Passau und seine Verwaltung

Passau liegt im Dreiflüsse-Eck von Donau, Inn und llz in Niederbayern an der Grenze zu Österreich. Die Stadt hat etwa 53.000 Einwohner und ist bekannt für ihren Dom St. Stephan mit der größten Domorgel derWelt (Tourist-Information Passau, n.d.).

Die Verwaltung der Stadt Passau beschäftigte im Jahr 2000 circa 840 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter (Schütz et al., 2000, S.27). 1992 wurde das neue Steuerungsmodell zur Reformierung derVerwaltung in Passau eingeführt (Schmöller, 2000, S.127).

4.2 Maßnahmen in Passau

Das neue Steuerungsmodell sollte in Passau als Verwaltungsreform unter dem Aspekt Betroffene zu Beteiligten machen eingeführt werden und hatte das Ziel, die Bürgerinnen stärker in das Geschehen der Stadtpolitik und -entwicklung einzubinden. So haben die Bürgerinnen zusammen mit Stadträten und Verwaltungsmitarbeiterinnen herausgearbeitet, was in der Stadt Passau als positiv oder negativ zu bewerten galt. Dieser Entwurf wurde anschließend allen Bürgerinnen über die Presse zur Verfügung gestellt und diese konnten sich dann über Änderungswünsche ebenfalls an dem Projekt beteiligen. Das so entstandene Leitbild besteht aus den drei Bereichen Leben in der Stadt, Politik und Verwaltung und beinhaltet konkrete Ziele und Visionen für die Entwicklung der Stadt Passau, welche in Teilentwicklungspläne gegliedert wurden. Zu jedem Teilentwicklungsplan gibt es eine Projektgruppe, welche ganz offen Meinungen und Interessen diskutiert und so ihr Ideenpotenzial entfaltet (Schütz et al., 2000, S.27-30).

Im Anschluss an die Ausarbeitung des Leitbilds wurden die Veränderung der Verwaltungsstruktur unter Einbindung der betroffenen Mitarbeiterinnen umgesetzt. Dabei wurden einzelne Abteilungen und Dienststellen in Unternehmen überführt, die über mehr Kompetenz und Verantwortlichkeiten verfügen konnten (Schütz et al., 2000, S.30). Über diese Organisationsentwicklung hinaus gab es einen Gesprächskreis zwischen Stadtrat und Verwaltung, welcher viele Schwächen in der Zusammenarbeit aufgedeckt hat. So konnte auch hier das Miteinander optimiert werden. Des Weiteren wurde eine dezentrale Ressourcen- und Ergebnisverantwortung angestrebt, wobei Abteilungen der Verwaltung selbständiger arbeiten sollen und wie betriebswirtschaftliche Unternehmen (Privatisierung) organisiert werden. Die Vorgaben für die Reform stammen aus dem neuen Steuerungsmodell und werden laufend überarbeitet (Schütz et al., 2000, S.31). Ein weiteres Element des neuen Steuerungsmodells ist die Qualitätssicherung. Diesen Bereich deckt die Stadt Passau durch öffentliche Befragungsaktionen zur Servicequalität ab, welche ausgewertet und anschließend über die Medien veröffentlicht werden (Schütz et al., 2000, S.32). Außerdem wird der Bürger kundenorientiert behandelt, indem die Wartezeit in öffentlichen Bereichen verkürzt wurde und die Räumlichkeiten ansprechender eingerichtet wurden (Schütz et al., 2000, S.33). Im Bereich Personalmanagement setzt die Stadt Passau auf Flexibilität in Form von einem Gleitzeitmodell, einem Pilotprojekt zur Telearbeit und einer freiheitgebenden erweiterten Verantwortung bei der Erledigung von Arbeitsaufgaben aufgrund der dezentralen Ressourcenverantwortung. Darüber hinaus wurden Schulungen und Mitarbeitergespräche eingeführt, um die Zufriedenheit der Mitarbeiterinnen zu steigern (Schütz et al., 2000, S.33-34), sowie deren Sach- und Fachkompetenz zu steigern (Berhorst, 1995). Verantwortungen und Entscheidungen wurden übertragen, so dass sich für die Mitarbeiterinnen neue Handlungsspielräume eröffnen konnten und dadurch die Motivation gesteigert werden konnte (Berhorst, 1995).

Insgesamt lässt sich somit zusammenfassen, dass die Stadt Passau aufgrund der beschriebenen Maßnahmen ihre Bürgerorientierung verbessert hat und leistungsstärker geworden ist (Schütz et al., 2000, S.35). Die Behördenstruktur wurde über einen ganzheitlichen Ansatz, indem Mitarbeiterinnen und Bürgerinnen miteinbezogen wurden, in eine Dienstleistungsstruktur umgewandelt. Dies führte zu einer guten Akzeptanz bei der Einführung des neuen Steuerungsmodells (Berhorst, 1995).

4.3 Herausforderungen

Eine der schwierigsten Herausforderungen bei der Einführung des neuen Steuerungsmodells stellt laut Schmöller die Aufgabenverteilung und das Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung dar. Außerdem sei es nicht möglich, eine Verwaltungsmodernisierung ohne eine Politikreform durchzuführen, da ein neues Verhältnis zwischen den beiden Parteien geschaffen werden müsse In Passau gab es ein Misstrauen und unzureichende Kommunikation zwischen dem Stadtrat (Politik) und der Verwaltung, sowie öffentliche Vorwürfe gegenüber der Verwaltungsabteilung durch den Stadtrat (Schmöller, 2000, S.125-126). Diese Problematiken konnten unter Beteiligung aller Betroffenen gelöst werden, indem die Mitarbeiterinnen in die Verwaltungsreform aktiv eingebunden wurden (Schmöller, 2000, S.127).

Eine weitere Herausforderung stellte die Unzufriedenheit der Bürgerinnen da, die in die Stadtpolitik und -entwicklung eingebunden werden wollten und nicht bloß Entscheidungsempfängerinnen sein wollten (Schmöller, 2000, S.126). Diesem Wunsch ist die Stadt Passau durch das aktive Einbinden der Bürgerinnen in Form von Umfragen und Beteiligung an Änderungsvorschlägen nachgekommen. (Schütz et al., 2000, S.27-29).

Durch die Umorganisation der Verwaltung in Unternehmen stehen diese nun im Wettbewerb mit anderen privaten Unternehmen, wodurch diese konkurrenzfähig bleiben müssen, um bestehen zu können. Berhorst (1995) nennt hier einige Beispiele von Unternehmen der Stadtverwaltung: der Teilbereich Blumenschmuck der städtischen Gärtnerei konnte beispielsweise dem Wettbewerb mit den privaten Unternehmen nicht standhalten und wird somit von den kommunalen Unternehmen nicht mehr beauftragt. Außerdem musste die städtische Musikschule ihr Angebot konzentrieren, die Gebühren erhöhen und Mietkosten, sowie Reinigungskosten einsparen. Auch im Bereich der Bibliothek und des Museums wurden Entgelte eingeführt oder erhöht, sowie Sponsoren gesucht, um Geld einzuspielen.

Um das Ziel der kundenorientierten Verwaltung zu erreichen, müssen die Leistungen der städtischen Unternehmen sowohl qualitativ als auch quantitativ den Ansprüchen der Bürgerinnen gerecht Umsetzung derTheorie in die Praxis werden. Dies wird dadurch sichergestellt, dass regelmäßig weiterhin Befragungen zur Zufriedenheit mit den Leistungen durchgeführt werden und die Ergebnisse entsprechend ausgewertet werden (Berhorst, 1995).

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