Lade Inhalt...

Chancen und Risiken externer Verwaltungsberatung

©2019 Hausarbeit (Hauptseminar) 18 Seiten

Zusammenfassung

Diese Arbeit soll die Fragen beantworten, wie vorvertragliche Handlungen verbessert und Verträge (hier: Beratungsverträge) ausgestaltet werden können, um Agenturkosten zu minimieren und damit Chancen zu erhöhen und Risiken zu senken.

Die Arbeit ist wie folgt aufgebaut. Im Anschluss der Einleitung soll im zweiten Teil der Arbeit ein grundlegendes Verständnis der wichtigsten Begriffe geschaffen werden. Im dritten Abschnitt werden Chancen und Risiken, die sich für öffentliche Behörden ergeben, wenn sie im Zuge von Reformen mit externen Beratern zusammenarbeiten, betrachtet. Anschließend sollen die Ergebnisse in einer kritischen Diskussion gewürdigt werden. Die Arbeit endet mit einem abschließenden Fazit.

Die New Public Management (NPM) Bewegung der 80er Jahre kann als Ausgangspunkt grundlegender Veränderungen von Verwaltungsreformen gesehen werden (Hood 1991). NPM führte dazu, dass öffentliche Verwaltungen die Übernahme von Managementtechniken, -prozessen und -strukturen aus der Privatwirtschaft anstrebten (Lapsley et al. 2013). Die deutsche Version des NPM wurde von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle (KGSt) als Neues Steuerungsmodell (NSM) entwickelt und gewann in den deutschen Behörden der 90er Jahre schnell an Bedeutung (Holtkamp 2008). Das NSM war Anstoß zahlreicher Verwaltungsreformen, die durch externe Verwaltungsberatung unterstützt wurden.

Die Nachfrage nach externer Verwaltungsberatung ist aber nicht abgeflacht. Im Gegenteil. Allein im Jahr 2017 ist die Nachfrage nach Verwaltungsberatung um erneut 11,2% gestiegen (BDU 2018). Der öffentliche Sektor reagiert damit auf verschiedenste Anforderungen, die durch kontinuierliche Umweltveränderungen hervorgerufen werden (ebd.). In der Literatur wird konstatiert, dass sich Unternehmensberater bereits in der öffentlichen Verwaltung etabliert haben (Kozica et al. 2014).

Verwaltungsberatung ist ein kontrovers diskutiertes Thema. Die Bewertung von externer Beratung bewegt sich „in auffällig ambivalenter Weise zwischen naiver Faszination und dem Vorwurf eklatanter Geldverschwendung“ (Brüggemeier 2005).
Vor diesem Hintergrund scheint es umso wichtiger, Chancen und Risiken externer Verwaltungsberatung hervorzuheben.

Leseprobe

Gliederung

1 Einleitung

2 Grundlagen

3 Chancen und Risiken externer Verwaltungsberatung
3.1 Chancen
3.2 Risiken

4 Diskussion

5 Fazit

Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Die New Public Management (NPM) Bewegung der 80er Jahre kann als Ausgangspunkt grundlegender Veränderungen von Verwaltungsreformen gesehen werden (Hood 1991: 3). NPM führte dazu, dass öffentliche Verwaltungen die Übernahme von Managementtechniken, -prozessen und -strukturen aus der Privatwirtschaft anstrebten (Lapsley et al. 2013: 117). Die deutsche Version des NPM wurde von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle (KGSt) als Neues Steuerungsmodell (NSM) entwickelt und gewann in den deutschen Behörden der 90er Jahre schnell an Bedeutung (Holtkamp 2008: 423). Das NSM war Anstoß zahlreicher Verwaltungsreformen, die durch externe Verwaltungsberatung unterstützt wurden.

Die Nachfrage nach externer Verwaltungsberatung ist aber nicht abgeflacht. Im Gegenteil. Allein im Jahr 2017 ist die Nachfrage nach Verwaltungsberatung um erneut 11,2% gestiegen (BDU 2018: 10). Der öffentliche Sektor reagiert damit auf verschiedenste Anforderungen, die durch kontinuierliche Umweltveränderungen hervorgerufen werden (ebd.: 4). In der Literatur wird konstatiert, dass sich Unternehmensberater bereits in der öffentlichen Verwaltung etabliert haben (Kozica et al. 2014: 305).

Verwaltungsberatung ist ein kontrovers diskutiertes Thema. Die Bewertung von externer Beratung bewegt sich „in auffällig ambivalenter Weise zwischen naiver Faszination und dem Vorwurf eklatanter Geldverschwendung“ (Brüggemeier 2005: 86).

Vor diesem Hintergrund scheint es umso wichtiger, Chancen und Risiken externer Verwaltungsberatung hervorzuheben. Für die vorliegende Untersuchung wird die institutionenökonomische Prinzipal-Agenten-Theorie als Grundlage fungieren. Dies soll die Fragen beantworten, wie vorvertragliche Handlungen verbessert und Verträge (hier: Beratungsverträge) ausgestaltet werden können, um Agenturkosten zu minimieren und damit Chancen zu erhöhen und Risiken zu senken.

Die Arbeit ist wie folgt aufgebaut. Im Anschluss der Einleitung soll im zweiten Teil der Arbeit ein grundlegendes Verständnis der wichtigsten Begriffe geschaffen werden. Im dritten Abschnitt werden Chancen und Risiken, die sich für öffentliche Behörden ergeben, wenn sie im Zuge von Reformen mit externen Beratern zusammenarbeiten, betrachtet. Anschließend sollen die Ergebnisse in einer kritischen Diskussion gewürdigt werden. Die Arbeit endet mit einem abschließenden Fazit.

2 Grundlagen

Im nachfolgenden Teil sollen wichtige Grundlagen für das weitere Verständnis der Arbeit geschaffen werden. Zunächst sollen kurz die Begrifflichkeiten der Verwaltung und Verwaltungsreform definiert werden. Auf Basis dieses Grundwissens kann anschließend der Begriff Verwaltungsberatung erläutert, abgrenzt sowie dessen Gründe genannt werden. Anschließend wird die Prinzipal-Agenten-Theorie kurz dargestellt, um auf dieser Basis im nachfolgenden Teil die Chancen und Risiken externer Verwaltungsberatung ableiten zu können.

Verwaltung ist ein Teil des Staates, die sich als formale Organisation versteht und mit den finanziellen Mitteln der Bürger auf Gesetzesgrundlagen handelt (Seibel 2018: 1279). Als wesentliches Merkmal kann die Ausrichtung nach der allgemeinen Wohlfahrt bestimmt werden, wohingegen privatwirtschaftliche Unternehmen auf „kommerzielle Partikularinteressen“ (Armbrüster et al. 2010: 82) ausgerichtet sind (ebd.).

Die klassische Auffassung von Reformen kann als Zusammenhang zwischen Zielen und Mitteln dargestellt werden (Bach/Veit 2019: 65). Reformen sollen dazu beitragen ein bestimmtes Ziel zu erreichen, beispielsweise die Verbesserung von Transparenz- oder Effizienz (ebd.). Verwaltungsreformen zielen also auf die Veränderung der Verwaltung selbst ab (ebd.).

Diese Definition beschreibt die wesentlichen Eckpunkte externer Beratung. Aus sozialwissenschaftlicher Sicht wird Beratung als Interaktionsform definiert, die Wissenstransfer möglich macht (Pohlmann/Zillmann 2006: 33). Sie ist durch zeitliche Begrenzung charakterisiert (ebd.) und „zielt auf je einen spezifischen Problem- und Handlungshorizont des Beratenen ab“ (ebd.: 36). Auf Grundlage dieser Definition kann Verwaltungsberatung als zeitlich begrenzter Wissenstransfer verstanden werden. Raffel skizziert Verwaltungsberatung als Umsetzung von bereits entschiedenen politischen Maßnahmen (Raffel 2006: 4). Die durch vergütete Projektarbeit mithilfe von Prozessen und Instrumenten umgesetzt werden (ebd.).

Die Akteure von Verwaltungsberatung können in zwei Gruppen eingeteilt werden (Kozica et al. 2014: 307). Unternehmensberater1, Stiftungen, Forschungseinrichtungen und Interessensverbände definieren hierbei die externe Gruppe (ebd.: 308). Interne Gruppen sind beispielsweise Stabsstellen von Behörden (ebd.: 307-308). Diese Arbeit konzentriert sich auf die externe Unternehmensberatung, da diese auftragsgebunden und profitorientiert arbeitet und damit einen signifikanten Unterschied zu anderen Anbietern aufweist (Glaab 2018: 1087).

Warum entsteht eine Nachfrage nach Verwaltungsberatung? „Die managerielle Stoßrichtung des Neuen Steuerungsmodells mit seinem Leitbild des ,Dienstleistungsunternehmens Kommunalverwaltung‘ eröffnete einen neuen Marktplatz für Managementwissen, den externe Berater bei gleichzeitiger Sättigung anderer Märkte nutzen und ausbauen konnten“ (Seidenschnur et al. 2018: 17-18). Angesichts dieser betriebswirtschaftlichen Ausrichtung lag es nahe, dass sich öffentliche Verwaltungen Hilfe von außen gesucht haben (Brüggemeier 2005: 86). Als relevante Gründe können dabei Legitimation, schnellere Umsetzung von Reformen, Überwindung interner Probleme, Gewinnung von Verbündeten, verbesserte Durchsetzbarkeit, Kapazitätsgewinn sowie die Tatsache, dass Haushaltsmittel für Berater leichter bewilligt werden als für interne Lösungen, genannt werden (ebd.: 87).

Die Prinzipal-Agenten-Theorie untersucht die Beziehung, zwischen einem Prinzipal (Auftraggeber) und einem Agenten (Auftragnehmer) (Jensen/Meckling 1976: 308), die von Informationsasymmetrien geprägt ist (Schölermann 2003: 11) und die zu Vertragsproblemen führen kann (Hochhold/Rudolph 2009: 135). Aus diesem Grund scheint die Theorie für diese Arbeit besonders geeignet (Schölermann 2003: 11).

Die asymmetrischen Informationsverteilungen entstehen aus dem Wissensvorsprung des Beraters (Beratungsfachwissen), den eingeschränkten Kontrollmöglichkeiten des Prinzipals und dessen Wissensvorsprung über seine Organisation (ebd.: 135-136). Asymmetrische Informationen führen einerseits zu Unsicherheiten auf beiden Seiten der Beziehung, andererseits auch zu opportunistischem Verhalten und Entscheidungen (ebd.). Dabei unterscheidet die Theorie zwischen adverse selektion und moral hazard (ebd.: 135).

Adverse selektion bedeutet dabei, dass der Prinzipal keine Gewissheit über den Grad der Leistungsqualität des Agenten, vor Vertragsabschluss, hat (ebd.).

Wenn moral hazard vorliegt, verfügt üblicherweise eine der beiden Parteien über einen Informationsvorsprung nachdem der Vertrag abgeschlossen wurde (ebd.). Dabei wird zwischen hidden action, hidden information (ebd.: 136), hidden knowledge und hidden intention unterschieden (Weiershäuser 1996: 47). Diese können als Handlungen oder Entscheidungen definiert werden, die der Prinzipal, aber auch der Agent, nicht beaufsichtigen kann.

Die Konsequenz aus Unsicherheit und Informationsasymmetrie sind Agenturkosten, die in Steuerungs- und Kontrollkosten, Residualkosten (Kosten zwischen einer optimalen Soll-Situation und der Ist-Situation) und Garantiekosten eingeteilt werden können (Tomenendal 2012: 17).

Das Ziel der Agenturtheorie ist es aufzuzeigen, welche vertraglichen Konstellationen dazu führen, dass Agenturkosten gesenkt werden können, um Unsicherheiten und Informationsasymmetrien abzubauen (ebd.).

3 Chancen und Risiken externer Verwaltungsberatung

Im vorherigen Teil wurden die Grundlagen für die nachfolgende Ableitung der Chancen und Risiken mittels Prinzipal-Agenten-Theorie geschaffen.

3.1 Chancen

Adverse Selektion

Vor Vertragsbeginn wird der Prinzipal (nachfolgend immer als Führungskraft/Auftraggeber in der Verwaltung zu verstehen) versuchen seine Unsicherheiten hinsichtlich der Beratungsqualität des Agenten (nachfolgend immer als externer Berater/ externes Beratungsunternehmen zu verstehen) abzubauen. Hierbei kann der Prinzipal beispielsweise durch Screening (Hochhold/Rudolph 2009: 138) versuchen, relevante Informationen über den Agenten einzuholen. Dies hat wiederum zur Folge, dass Agenten stets bemüht sein werden ihren Nutzen durch Reputationsaufbau oder -erweiterung zu maximieren. Die Verwaltung profitiert insofern von Reputation, da der Prinzipal die Chance hat, einen Agenten zu beauftragen, der tatsächlich über eine hohe Leistungsqualität verfügt und dies nicht nur behauptet.

Aufgrund der Reputation, die der Agent hat, kann zudem die Glaubwürdigkeit und Wertschätzung der Verwaltung, die innerhalb der Öffentlichkeit herrscht, gestärkt werden (Armbrüster et al. 2010: 43). Der Einsatz der Agenten zeigt der Außenwelt, dass sich die Behörde effizient und modern aufstellt (ebd.: 46). Somit kann der Einsatz der externen Verwaltungsberatung zu einer positiven Außenwahrnehmung der Verwaltung führen. Der Prinzipal kann zudem die Reputation nutzen, um seine Entscheidung besser zu rechtfertigen (Ernst/Kieser 1999: 11) und Legitimation zu erhalten (Schuster 2019: 719). Die Wirkung der Legitimation wird umso höher ausfallen, je höher die Reputation der Berater ist (ebd.).

Durch den Wissens- und Erkenntnisvorsprung, den der Agent besitzt, verfügt er zudem über einen Kostenvorteil gegenüber einer internen Lösung (Armbrüster et al. 2010: 32). Dies wird zusätzlich durch die Tatsache begünstigt, dass öffentliche Verwaltungen von langfristigen Arbeitsverhältnissen und erhöhtem Kündigungsschutz geprägt sind und Einstellungen von Mitarbeitern für kurzfristige Zwecke daher nicht lohnenswert sind (ebd.: 75). Kostenvorteile können, angesichts angespannter Haushaltslagen, eine Chance für die Verwaltung bedeuten.

Moral hazard

Sobald der Agent beauftragt wurde, kann er das Niveau seiner Anstrengung verbergen oder Handlungen (hidden action) vollziehen, die nicht im Sinne des Prinzipals sind (Schölermann 2003: 12). Wenn der Agent aber seine Reputation beibehalten oder (weiter) ausbauen möchte, wird er vermutlich keine hidden action durchführen und seinen Wissensvorsprung (fachspezifisches Beratungswissen) positiv einsetzen, dies kann folgende Chancen implizieren:

Erstens kann die Verwaltungsberatung lernauslösend wirken (Kozica et al. 2014: 318). Dies geschieht durch das Wissen vom Vergleich zahlreicher anderer Verwaltungen, den Verweis auf Verbesserungsmöglichkeiten, die Beeinflussung von Werten und Meinungen der beteiligten Akteure und der systematischen Auswertung von behördeninternen Informationen (ebd.).

Zweitens kann die Beratung als „starker Beschleuniger“ dienen, Beschlüsse werden mit höherer Geschwindigkeit hervorgerufen (Armbrüster et al. 2010: 115) und das Projekt kann unter höherer Effizienz durchgeführt werden, als es mit internen Mitarbeitern möglich wäre (ebd.: 75).

Drittens verfügt der Agent über einen „unabhängigen Blick von außen“ (Schuster 2019: 719), bringt genügend Distanz vom alltäglichen Routinegeschäft mit und kann vorhandene Probleme besser quantifizieren (Wind 2003: 63).

Viertens bringt der Agent neue Ideen (Momani 2013: 386) in die Verwaltung ein, die oft nur dann eine Chance haben, wenn sie durch Externe in der Behörde vorgeschlagen werden (Stöbe-Blossey 2003: 39).

3.2 Risiken

Adverse Selektion

Während der Überlegungen für oder gegen einen Beratungsauftrag wird der Prinzipal sich, aufgrund seiner Unsicherheiten, auf dem Beratermarkt umsehen, um einen geeigneten Agenten zu finden. Dabei wird er sich vielzähligen Managementkonzepten konfrontiert sehen (Ernst/Kieser 1999: 7). Seine Unsicherheit wird noch verstärkt, denn er könnte den Eindruck erhalten, dass diese Konzepte ohne die Hilfe von Berater nicht umsetzbar sind (ebd.). Damit besteht das Risiko, dass der Prinzipal beeinflusst wird und sich für eine Beratung entscheidet, für die er sich ohne die Beeinflussung nicht entscheiden würde.

Durch hidden characteristic wird es dem Prinzipal zudem schwer fallen, die Beratungsqualität festzustellen (Schölermann 2003: 12). Der Agent kann dies zwar durch Reputation signalisieren, allerdings kann Reputation nicht als verlässliches Merkmal bezeichnet werden, da Reputation eine Vertrauenseigenschaft darstellt (ebd.).

Sobald der Prinzipal sich für die Beauftragung eines Agenten entschieden hat, werden die asymmetrischen Informationsverteilungen ihn hindern, die Qualität der Beratungsleistung zu beurteilen (Schölermann 2003: 12). Das Risiko wird umso höher, je weniger Informationen der Prinzipal über die Leistung und Motive sowie das Verhalten des Agenten hat (Tomenendal 2012: 17). Folgende Risikoszenarien könnten aufgrund der beschriebenen Problematik auftreten:

Es wird ein Agent ausgewählt, der zwar über entsprechend gute Methodenkompetenzen verfügt, dafür möglicherweise Defizite innerhalb des verwaltungsfachspezifischen Wissens hat (Armbrüster et al. 2010: 88). Der Agent wird diese Defizite nicht offen zeigen und sie bleiben für den Prinzipal verborgen (hidden characteristic) (Schölermann 2003: 12). Dies kann einerseits zu Akzeptanzproblemen bei den beteiligten Akteuren führen (Armbrüster et al. 2010: 71) und andererseits können die Methoden nicht richtig eingesetzt werden (ebd.: 90).

[...]


1 In dieser Arbeit wird aus Gründen der besseren Lesbarkeit stets das generische Maskulinum verwendet. Weibliche und anderweitige Geschlechteridentitäten werden dabei ausdrücklich mitgemeint, soweit es für die Aussage erforderlich ist.

Details

Seiten
18
Jahr
2019
ISBN (PDF)
9783346744395
ISBN (Paperback)
9783346744401
Sprache
Deutsch
Institution / Hochschule
Universität Kassel
Erscheinungsdatum
2022 (Oktober)
Note
1,7
Schlagworte
chancen risiken verwaltungsberatung
Zurück

Titel: Chancen und Risiken externer Verwaltungsberatung