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Das kamerale Haushaltswesen und das neue Haushaltssystem im Berliner Parlament. Die Folgen für das parlamentarische Budgetrecht

Masterarbeit 2003 74 Seiten

Politik - Sonstige Themen

Leseprobe

Inhaltsübersicht

Autorreferat, bibliographische Beschreibung

Verzeichnis der Abkürzungen

Einleitung

A. Das kamerale Haushaltswesen
1. Budgetrecht des Parlaments
2. Das kamerale Haushaltswesen
2.1 Instrumente des Haushaltswesens
2.2 Funktionen des Haushaltswesens und des Haushaltsplans
3. Kameralistik
3.1 Rechtliche Bestimmungen des Haushaltswesens
3.2 Kritik an der kameralistischen Haushaltswirtschaft
3.2.1 Inputorientierung der Kameralistik
3.2.2 Fehlende Berücksichtigung kalkulatorischer Kosten und interner Verrechnungen
3.2.3 Unübersichtlichkeit der Haushaltspläne
4. Verfahren zur Aufstellung eines Haushaltsplans
4.1 Haushaltszyklus
4.1.1 Erstellung des Entwurfs des Haushaltsgesetzes und des Haushaltsplans
4.1.2 Beratung und Beschluss des Haushaltsplans durch das Parlament
4.1.3 Ausführung des beschlossenen Haushaltsplans durch die Regierung
4.1.4 Entlastung der Regierung durch das Parlament
4.2 Probleme der bisherigen Steuerung und Kontrolle durch die Parlamente

B. Das neue Haushaltswesen
1. Verwaltungsreform im Bund und im Land Berlin
1.1 Verwaltungsreform im Bund
1.2 Verwaltungsreform im Land Berlin
2. Gesetzliche Grundlagen
2.1 Gesetz zur Fortentwicklung des Haushaltsrechts von Bund und Ländern
2.2 Umsetzung des Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetzes im Land Berlin
3. Neues Berliner Rechnungswesen
3.1 Allgemeine Zielsetzung des Neuen Berliner Rechnungswesens
3.2 Neue Steuerungsinstrumente
3.2.1 Dezentrale Fach- und Ressourcenverantwortung
3.2.2 Kosten- und Leistungsrechnung
3.2.3 Budgetierung
3.2.4 Controlling und Berichtswesen
3.2.5 Kontraktmanagement
3.2.6 Produktorientierter Haushaltsplan
4. Der Haushaltsplanungsprozess im neuen Haushaltswesen
4.1 Erstellung des Entwurfs des Haushaltsgesetzes und des Haushaltsplans
4.2 Beratung und Beschluss des Haushaltsplans durch das Parlament
4.3 Ausführung des beschlossenen Haushaltsplans durch die Regierung
4.4 Entlastung der Regierung durch das Parlament

C. Neues Verhältnis zwischen Parlament und Regierung
1. Auswirkung der neuen Steuerungsinstrumente auf das Budgetrecht
2. Sicherung des Budgetrechts in Bremen und Rheinland-Pfalz
2.1 Bremen
2.2 Rheinland-Pfalz
2.3 Maßnahmen zur Sicherung des Budgetrechts
3. Sicherung des parlamentarischen Budgetrechts im Land Berlin

D. Zusammenfassung

Literaturverzeichnis

Autoreferat, bibliographische Beschreibung

Nowak, Andreas

Does the implementation of new instruments in the budgetary law stand in conformity with the constitutional budget right of the parliament?

The Berlin parliament on the way from an input-oriented budget to an output-oriented budget.

Masterarbeit, Technische Fachhochschule Wildau 2002, 70 Seiten, 99 Literaturangaben

Content:

For several years an administrative reform has been accomplished in Berlin. Meanwhile different new instruments in the budgetary law were established. Elements of these new budget system are among other things the devolution of authority, the cost and activity accounting, budgeting, controlling and the contract management. The implementation of these new instruments in the budgetary law is supposed to increase the efficiency and effectiveness of national administrative action.

According to the idea of the “Neues Steuerungsmodell” (NSM) the parliament no longer discusses individual appropriations but rather the overall direction and trends in government expenditure during the budget debate. By this retreat of the parliament the administration is to be equipped with larger organization and decision-free scope in the budget execution. In practice it is feared that the parliamentary budget right could be limited

According to the constitutional law situation and after adjudication of the German Federal Constitutional Court the budget right of the parliament is in particular one of the substantial instruments of parliamentary government control.

The question arises whether the implementation of new instruments in the budgetary law stands in conformity with the constitutional budget right of the parliament.

The aim of this work is it to describe the basics of the previous and the new budget system, to explain the differences of the two systems and to show the effects on the parliamentary budget right. By presenting examples of two different German federal states possibilities are to be pointed out how the Berlin parliamentary budget right can be assured and enhanced.

Verzeichnis der Abkürzungen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Einleitung

Zum Thema

Das Abgeordnetenhaus von Berlin hat in seiner 14. Sitzung am 27. Juni 2002 den Senat aufgefordert, dem Haushaltsplanentwurf 2004 eine produktorientierte Darstellung (Produkt­katalog) zur Finanzmittelzuweisung auf der Grundlage der Daten der Kosten- und Leistungsrechnung des Jahres 2002 beizufügen.[1] Die produktorientierte Darstel­lung des Haushalts ist ein Instrument des neuen Finanzmanagements im Land Berlin; weitere Instrumente sind die dezentrale Fach- und Ressourcenverantwortung, die Kosten- und Leistungs­rechnung, die Budgetierung, das Controlling und Berichtswesen sowie das Kontraktmanagement.[2]

Die Einführung dieser neuen Steuerungsinstrumente soll dazu dienen, die Effizienz und die Effektivität staatlichen Verwaltungshandelns zu steigern.[3] Durch die Verbindung von Leistungen mit Kosten und die Zusammenfassung der Leistungen zu Produkten, soll die bisher lediglich am Input orientierte Steuerung durch eine outputorientierte Steuerung abgelöst werden.[4]

Die durch das Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz des Bundes[5] ermöglichte Einführung von neuen Steuerungsinstrumenten führt zu erheblichen Änderungen im bisherigen kameralen Haushaltswesen und letztendlich zu einem neuen Haushalts­system. Dabei ist aber zu beachten, dass das bisherige kamerale Haushalts­wesen vorerst nicht durch das neue Haushaltssystem ersetzt wird; beide laufen parallel und ergänzen sich, wobei beispielsweise das Land Hessen davon ausgeht, dass die Ablösung der Kameralistik im gesamten Bereich der hessischen Landesverwaltung bis zum Jahr 2008 vollzogen sein wird.[6]

Nach der Verfassungsgeschichte und –rechtslage, insbesondere auch nach der Recht­sprechung des Bundesverfassungsgerichts ist das Budgetrecht des Parlaments eines der wesentlichen Instrumente der parlamentarischen Regierungskontrolle, die die rechts­staatliche Demokratie entscheidend prägt.[7]

Es stellt sich die Frage, inwieweit die Einführung dieser neuen Steuerungsinstrumente im Einklang mit dem verfassungsrechtlichen Budgetrecht des Parlaments steht.

Erkenntnisinteresse

Nach der Idee des Neuen Steuerungsmodells (NSM)[8] zieht sich das Parlament im neuen Haushaltswesen von einer inputorientierten Detailsteuerung auf die Vorgabe von strategischen Zielen – eine seiner seit langem vernachlässigten Kernaufgaben - zurück. Die Exekutive soll durch diesen Rückzug größere Gestaltungs- und Entscheidungs­freiräume im Haushaltsvollzug zurückgewinnen. Vielfach wird befürchtet, dass eine outputorientierte Budgetierung zu einem Steuerungs- und Kontrollverlust der Parlamente führt.[9] In anderen Bundesländern haben die Gesetzgeber die Einführung von neuen Steuerungsinstrumenten zum Anlass genommen, durch innovative Regelungen das parlamentarische Budgetrecht weiterzuentwickeln und es mit Blick auf die Gewalten­teilung neu zu definieren.[10]

Das Land Berlin hat u.a. mit dem Dritten Verwaltungsreform-Grundsätzegesetz (VGG)[11] einige der oben angesprochenen Steuerungsinstrumente normiert. Die Frage, welche Auswirkungen sich damit für das parlamentarische Budgetrecht ergeben, blieb dabei – nicht nur in Berlin - unberücksichtigt. Diese wurde z. B. auf Initiative des Verwaltungs­reformausschusses des Berliner Abgeordnetenhauses mit einer Debatte über ein politisches Kontraktmanagement wieder auf die politische Tagesordnung gesetzt. Zur Zeit gibt es noch kein Konzept für die „Neugestaltung des Verhältnisses von Senat und Abgeordnetenhaus“.[12]

Ziel dieser Arbeit ist es, anhand einer Gegenüberstellung des bisherigen kameralen Haushaltswesens und des neuen Haushaltssystems, deren Unterschiede zu verdeut­lichen und dabei die Auswirkungen auf das parlamentarische Budgetrecht darzustellen.

Zentrale These

Zentrale These dieser Arbeit ist, dass durch die Einführung von neuen Steuerungsinstrumenten die Gefahr besteht, dass das parlamentarische Budgetrecht in Berlin eingeschränkt wird, wenn das Berliner Parlament der bisherigen Entwicklung nicht entgegenwirkt.

Methodisches Vorgehen und Gliederung

Der Autor ist Mitarbeiter des Hauptausschusses (Haushalts- und Finanzausschuss) des Berliner Abgeordnetenhauses. Anhand der Analyse von Literatur und Dokumenten, von Beratungsunterlagen des Hauptausschusses, von Internetquellen, auch unter Berück­sichtigung der im Rahmen der beruflichen Tätigkeit gemachten Erfahrungen im parla­men­tarischen Bereich und Gesprächen mit dem Assistenten des Hauptausschusses, Herrn Schreiber, wurde diese Arbeit erstellt.

Um die Auswirkungen der neuen Steuerungsinstrumente auf das parlamentarische Budgetrecht zu verdeutlichen, wird diese Arbeit in drei Abschnitte aufgeteilt:

In Abschnitt A werden das parlamentarische Budgetrecht und das bisherige kamerale Haushaltswesen, u.a. am Beispiel des Haushaltszyklus, dargestellt. In diesem Zusammen­hang wird auch die Kritik an dem bisherigen kameralen Haushaltswesen zusammengefasst. Damit wird die Möglichkeit eröffnet, die Unterschiede zu dem im Abschnitt B dargestellten neuen Haushaltssystems mit seinen ganz anderen Wirkungen auf den Haushaltskreislauf zu erkennen. In Abschnitt B wird der aktuelle Stand der Einführung der neuen Steuerungsinstrumente im Land Berlin erläutert. Abschnitt C klärt die Frage, ob das parlamentarische Budgetrecht durch die neuen Steuerungsinstrumente eingeschränkt wird. Dabei wird auch untersucht, welche Möglichkeiten andere Bundesländer gefunden haben, das parlamentarische Budgetrecht weiterzuentwickeln. Insbesondere die Bundesländer Bremen und Rheinland-Pfalz haben im Bereich der Sicherung und Weiterentwicklung des parlamentarischen Budgetrecht weitgehende Regelungen getroffen. Anhand dieser beiden Bundesländer sollen praktischen Beispiele aufgezeigt werden, wie auch im Land Berlin das parlamentarische Budgetrecht erneuert und weiterentwickelt werden kann.

A. Das kamerale Haushaltswesen

1. Budgetrecht des Parlaments

Das parlamentarische Budgetrecht ist in Art. 110 Abs. 2 Grundgesetz (GG) verortet. Danach wird der Haushaltsplan durch das Haushaltsgesetz festgestellt. Nach einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes handelt es sich bei dem Haushaltsplan um einen staatsleitenden Hoheitsakt in Gesetzesform, der wirtschaftliche Grundsatz­entscheidungen für zentrale Bereiche der Politik während des Planungszeitraums trifft.[13] Erst durch das Haushaltsgesetz werden die Regierung und andere Staatsorgane ermächtigt, die im Haushaltsplan in den Ansatz gestellten Mittel für die dort vorgesehenen Zwecke auszugeben.

Nach der Verfassungsrechtslage und insbesondere nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist das Budgetrecht des Parlaments eines der wesentlichen Instrumente der parlamentarischen Regierungskontrolle, die die rechtsstaatliche Demo­kratie entscheidend prägt.[14] Demgemäss liegt die ausschließliche Kompetenz zur Fest­stellung des Haushaltsplans beim Parlament. Dem Parlament kommt mit dem Budget­recht die zentrale politische Steuerungs- und Kontrollfunktion zu.[15]

Neben Art. 110 Abs. 2 GG findet das Budgetrecht der Legislative noch in einer Reihe von Grundsätzen seine Gestaltung. Diese Grundsätze sind zum Teil im Grundgesetz normiert, wie der Grundsatz der Vorherigkeit (Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG), der Grundsatz der Einheit und Vollständigkeit (Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG), der Grundsatz des Haushaltsausgleichs (Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG), der Grundsatz der Jährlichkeit (Art. 110 Abs. 2 GG) und das Bepackungsverbot (Art. 110 Abs. 4 Satz 1 GG). Weitere Grundsätze wie der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, der Grundsatz der Gesamtdeckung, der Grund­satz der sachlichen und zeitlichen Bindung, der Grundsatz der Haushaltswahrheit und –klar­heit, das Fälligkeitsprinzip und das Bruttoprinzip sind außerhalb des Grundgesetzes im Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) bundeseinheitlich geregelt.[16]

Zusammengefasst hat das parlamentarische Budgetrecht insbesondere folgende Funktionen:

- Vermittlung der demokratischen Legitimation für das Finanzgebaren der Regie­rung, indem der vom Parlament beschlossene Haushalt den Haushaltsvollzug durch die Exekutive steuert.
- Die Entscheidung des Parlaments über den Haushalt ist gleichzeitig parla­mentarische Kontrolle, d.h. die Kontrolle des Haushaltsentwurfs der Regierung.
- Der Haushalt, seine Beratung und Beschlussfassung im Parlament ermöglicht eine öffentliche Kontrolle und damit die demokratische Rückbindung zum Volk.
- Der Haushalt ist Maßstab für die Rechnungsprüfung.[17]

Historische Entwicklung des Budgetrechts des Parlaments

Zumindest seit dem Mittelalter hatte die Schatzkammer die Funktion, Einnahmen und Ausgaben zu verbuchen und dafür zu sorgen, dass die erforderlichen Mittel zur Verfügung standen. Wenn das Geld nicht mehr reichte, war es Sache der Kammer, über entweder neue Steuern oder eine verbesserte Steuererhebung für einen größeren Mittelfluss zu sorgen. Unterstützt wurde die Kammer dabei von den Ständen, die seit 1303 über die Höhe der Steuern und den Kreis der Steuerpflichtigen zu befinden hatten. Diese Mitwirkung galt aber nur für die Einnahmen. Bei der Festlegung der Ausgaben war der Monarch der allein Entscheidende. Nicht selten nahm der Monarch keine Rücksicht auf die Höhe der möglichen Einnahmen, vielmehr musste die Kammer die erforderlichen Mittel aufbringen.[18] Es war ein Problem, dass diejenigen, die Steuererhöhungen zu beschließen hatten, gleichzeitig auch diejenigen waren, die am ehesten diese Steuern zahlen mussten. Die Motivation, Steuern zu erhöhen, war deshalb nicht sehr hoch und der einzig gangbare Ausweg war die Staatsverschuldung.[19] Das führte in allen europäischen Ländern zu Finanzkrisen.

Als Antwort auf diese Krisen wurde in England im Jahr 1689 ein geradezu revolutionärer Schritt getan, indem die jährlichen Ausgaben für die Kriegsführung und den Unterhalt des Heeres in Friedenszeiten von der Zustimmung des Unterhauses abhängig gemacht wurden. Die nächsten Jahre zeigten allerdings, dass die Zustimmungspflicht bei den Ausgabenbereichen Kriegsführung und Unterhalt des Heeres den Zusammenbruch der Staatsfinanzen nicht verhindern konnten. Die Zustimmungspflicht des Parlaments wurde ausgeweitet und schließlich die Leistung sämtlicher Ausgaben der Zustimmung des Parlaments unterstellt.[20] Neben den Finanzkrisen der Staaten spielte für den Macht­zuwachs der Parlamente vor allem das Schutzbedürfnis der Bürger gegenüber den Ausgabewünschen des Staates eine zentrale Rolle.[21]

In Preußen entwickelte sich das Budgetrecht im frühen 19. Jahrhundert zum wichtigsten Kontrollinstrument der Stände gegenüber der monarchischen Exekutive. Die preußische Verfassung von 1850 normierte ein Budgetbewilligungsrecht für das Abgeordnetenhaus. Dabei handelte es sich um ein Ausgabenbewilligungsrecht, nicht aber ein Steuer­bewilli­gungsrecht.[22] In den darauf folgenden Jahren standen zwei Probleme im Vorder­grund, die regelmäßig zu Konflikten zwischen der Regierung und dem Landtag führten. Zum einen fehlte eine Regelung für den Fall, dass kein Haushaltsgesetz verabschiedet werden konnte, weil Regierung und Landtag bei Konflikten keine Einigung fanden. Zum anderen wurde über die Bindung der Regierung an die Etatposten im Haushaltsplan gestritten. Etat­überschreitungen waren nur über die nachträgliche Genehmigung des Landtags zulässig. Rechtlich blieb aber offen, unter welchen Voraussetzungen Etatüber­schrei­tungen zulässig waren und welche Sanktions­möglichkeiten das Parlament hatte, falls Etatüberschreitungen nicht genehmigt wurden.[23] Bei diesen beiden Punkten ging es nicht nur um reine Rechtsfragen, sondern in erster Linie um den Machtkampf zwischen Regierung und Parlament. Am deutlichsten kam dieser Machtkampf im soge­nan­nten „Heeres­konflikt“ zum Ausdruck, der von 1862 bis 1866 andauerte. Bei diesem Konflikt verweigerte das Parlament seine Zustimmung zu zwei Gesetzesanträgen der Regierung, die eine Erweiterung der Landwehr und deren Finanzierung betrafen. Die Regierung zog daraufhin die beiden Gesetzesanträge zurück und verlangte vom Parlament die Bewilli­gung einer Pauschalsumme, was vom Parlament abgelehnt wurde. Dieser Konflikt bewirkte, dass in den Jahren 1862 bis 1866 kein Haushaltsgesetz zustande kam.[24] Der sogenannte „Heereskonflikt“ prägte auch die Verhandlungen über die Verfassung des Nord­deutschen Bundes und dessen Regelungen für das Budgetrecht wurden schließlich in die Reichsverfassung von 1871 übernommen. Das Parlament konnte sich in vielen haushaltsrechtlichen Fragen durchsetzen (u.a. einjährige Budget­periode, Verzicht der Trennung der Heeresausgaben vom Bundesetat, Vorherigkeit des Haushaltsgesetzes).[25] Mit der Reichsverfassung von 1871 bekam der Reichstag endlich ein umfassendes Budgetrecht. Einige Budgetgrundsätze dieser Reichsverfassung von 1871, wie die Grundsätze eines ausgeglichenen Haushalts, der Vollständigkeit, der Klarheit und Über­sichtlichkeit, der Vorherigkeit, der Öffentlichkeit und der Wirtschaft­lichkeit sind bis heute erhalten geblieben.

Von der Weimarer Reichsverfassung wurden 1919 die budgetrechtlichen Regelungen der Reichsverfassung von 1871 zum überwiegenden Teil übernommen, und die das Haushaltsrecht betreffenden Regelungen der Weimarer Reichsverfassung gingen im wesentlichen in das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland ein.

Zusammenfassend kann man sagen, dass das Budgetrecht historisch gesehen das dem Monarchen abgerungene Recht des Parlaments ist, darüber zu entscheiden, welche Ziele und Zwecke mit den verfügbaren öffentlichen Mitteln verfolgt werden sollen.[26] Heute zählt das Budgetrecht zu den zentralen Funktionen aller Parlamente.[27]

2. Das kamerale Haushaltswesen

In einem demokratischen Gemeinwesen hat die Frage, für welchen Zweck das vom Staat eingenommene Geld verwendet wird, eine große Bedeutung. Ziel eines Haushaltes ist es, die voraussichtliche Finanzsituation einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft[28] für einen konkreten Zeitraum verbindlich zu erfassen und die Mittel in Bezug zu bestimmten Leistungen der Körperschaft zu setzen. Der Begriff des Systems in der Bezeichnung „Haushaltssystem“ zeigt an, dass er die Gesamtheit der organisatorischen und norma­tiven Regelungen erfassen soll, die der Ordnung staatlicher Finanzen dienen. Diese Verklammerung von geplanter Handlung und prognostiziertem Finanzbedarf im Rahmen der Haushaltswirtschaft wird für die gesamtstaatliche Ebene mit dem Begriff der „öffentlichen Finanzwirtschaft“ beschrieben. Er umfasst die Gesamtheit aller staatlichen Aktivitäten im Rahmen der Beschaffung, Verwaltung und Verwendung öffentlicher Mittel.[29]

2.1 Instrumente des Haushaltswesens

Das bisherige traditionelle Haushaltswesen im Bund und in den Ländern soll alle geplanten Einnahmen und Ausgaben einer Rechnungsperiode erfassen. Dies wird durch ein Rechenwerk ermöglicht, das in Deutschland als Haushaltsplan, in den angel­sächsischen Ländern als Budget, bezeichnet wird. Der Haushaltsplan dient der Fest­stellung und Deckung des Finanzbedarfs, der zur Erfüllung der Aufgaben im Bewilligungszeitraum voraussichtlich notwendig ist.[30] Gesetzeskraft erhält der Haushalts­plan durch die Beschlussfassung im Parlament über das Haushaltsgesetz.[31]

2.2 Funktionen des Haushaltswesens und des Haushaltsplans

Das Haushaltswesen stellt eine Grundlage für das zukünftige Handeln einer Körperschaft dar, in ihm werden die erforderlichen Finanzen geplant und bereitgestellt. Die Entschei­dung darüber, welche Einnahmen erzielt und welche Ausgaben getätigt werden sollen, ist die Basis für Aktivitäten im Haushaltsjahr. Die Bestimmung, wofür die Mittel der öffentlich-rechtlichen Körperschaft verwendet werden, bedarf in der demokratischen Ordnung des Grundgesetzes parlamentarischer Legitimation. Neben die Festlegung der finanziellen Aktivitäten tritt auch noch die parlamentarische Kontrolle ihrer Einhaltung.[32]

Nach Rürup/Hansmeyer[33] hat der Haushaltsplan[34] folgende Funktionen zu erfüllen:

„Volkswirtschaftliche Lenkungsfunktion:

Da über die Ausgabenseite die gesamtwirtschaftliche Nachfrage direkt und über die Einnahmeseite indirekt beeinflusst werden kann, wird im Haushalt ein Instrument zur Realisation insbesondere stabilisierungspolitischer Zielsetzungen gesehen.

Politische Programmfunktion:

Im Etat sollen politische Ziele in konkrete Ausgabenprogramme umgesetzt werden, mithin stellt der Haushaltsplan den monetären Ausdruck des politischen Handlungsprogrammes der Regierung dar.

Politische Kontrollfunktion:

Durch die regelmäßig wiederkehrende parlamentarische Beratung und ggf. Beeinflussung der ausgabenwirksamen Regierungstätigkeit ermöglicht das Budget eine vorherige und nachträgliche politische Kontrolle des Regierungshandelns.

Finanzwirtschaftliche Ordnungsfunktion:

Durch planmäßige Gegenüberstellung von Einnahmen und Ausgaben sollen für die Planungsperiode das finanzielle Gleichgewicht und die finanzwirtschaftlich-ökonomische Rationalität des Regierungshandeln gewährleistet werden.

Administrative Kontrollfunktion:

Der Haushalt stellt die gesetzliche Bewirtschaftungsgrundlage für die Verwaltung dar, bindet deren Handeln und ermöglicht somit der Regierung und dem Parlament eine Kontrolle des Verwaltungsapparates.“

3. Kameralistik

Grundlage des bisherigen Haushaltswesens ist die Kameralistik. Als Kameralistik bezeichnet man die Art der Buchführung, die traditionell im Bereich der öffentlichen Haushalte angewandt wird. Die Kameralistik in ihrer ursprünglichen Form erfasst lediglich Geldbewegungen, die einen Eingang oder Ausgang im Haushalt darstellen. Mit diesem System soll eine Kontrolle der Geldbestände durch Führen eines „Kassenbuchs“ und ein Vergleich der tatsächlich verbuchten Einnahmen und Ausgaben mit den im Haushaltsplan veranschlagten Posten erfolgen, so dass am Ende eines Haushaltsjahres vor allem Aussagen über das finanzielle Gleichgewicht zwischen Einnahmen und Ausgaben getroffen werden können.[35]

Die Kameralistik hat eine rein finanzwirtschaftliche Ausrichtung. Dies zeigt sich daran, dass nur die Einhaltung von vorgegebenen Haushaltsansätzen verfolgt und keine Erfolgsgrößen ermittelt werden. Die Kameralistik ist keine kaufmännische Buchführung, da sie auf die Inventur und Bewertung des Vermögens verzichtet.[36] Das öffentliche Haushalts- und Rechnungswesen dient als Instrument zur Erfüllung der gesamt­wirtschaftlichen Ziele der Bedürfnisbefriedigung (Effektivität) und Wirtschaftlichkeit (Effizienz). Die Kontrolle des Haushaltsgebarens bezieht sich vornehmlich auf die Ordnungs­mäßigkeit der Mittelbewirtschaftung und die Einhaltung des Haushalts­vollzuges.[37]

3.1 Rechtliche Bestimmungen des Haushaltswesens

Die rechtlichen Bestimmungen des Haushaltswesens im Land Berlin sind in Art. 85 - 90 VvB, dem Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz)[38], der LHO Berl sowie im Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft (Stabilitäts- und Wachstumsgesetz, StWG)[39] normiert.

Haushaltsgrundsätze

Die in diesen Vorschriften normierten Prinzipien werden als Haushaltsgrundsätze be­zeichnet. „Haushaltsgrundsätze“ meint die Gesamtheit der Regeln, die für den Inhalt des Haus­halts­gesetzes, insbesondere des Haushaltsplans maßgeblich sind. Diese Grund­sätze dienen auch der Wahrnehmung und Sicherung der Steuerungs- und Kontroll­funktion des Parlaments.[40] Ausführung, Planung und Kontrolle des Haushalts sind an die Einhaltung dieser Grundsätze gebunden. Nach zur Zeit herrschender Meinung gehören folgende formale Grundsätze der Budgetgestaltung zu den Standardprinzipien:[41]

Grundsatz der Vorherigkeit (Art. 110 Abs. 2 GG)

Nach dem Grundsatz der Vorherigkeit muss der Haushaltsplan vor Beginn des Haushaltsjahres festgestellt werden, da er seine planerische Steuerungsfunktion nur dann erfüllen kann, wenn er vor Beginn des Zeitraumes, für den er durch das Haushaltsgesetz festgestellt wird, aufgestellt und verabschiedet wird.[42]

Grundsatz der Haushaltseinheit (Art. 110 Abs. 1 GG)

Der Grundsatz der Einheit des Haushalts verlangt, dass die Einnahmen und Ausgaben in einem einzigen Haushaltsplan zusammenzustellen sind. Er verfolgt den Zweck, die Gesamt­betrachtung über den für die Haushaltsperiode geltenden Plan zu gewährleisten und zu sichern, so dass die finanzpolitischen Entscheidungen im Gesamtzusammenhang getroffen werden können.[43]

Grundsatz der Vollständigkeit/Bruttoprinzip (Art. 110 Abs. 1 GG)

Der Grundsatz der Vollständigkeit fordert, dass alle Einnahmen und Ausgaben in den Haushaltsplan einzustellen sind und vorhersehbare Einnahmen und Ausgaben nicht außer Ansatz gelassen werden dürfen. Der Grundsatz der Vollständigkeit soll ins­besondere die Bildung von sogenannten „Schwarzen Kassen“ (Sonderfonds) durch Mittel, die unkontrolliert ein- oder ausgezahlt werden, verhindern.[44] Vom Grundsatz der Vollständigkeit muss das Bruttoprinzip abgegrenzt werden. Durch das Bruttoprinzip soll sichergestellt werden, dass die Einnahmen und Ausgaben in voller Höhe und getrennt voneinander im Haushaltsplan veranschlagt, bewirtschaftet und in der Haushaltsrechnung nachgewiesen werden.[45]

Grundsatz der Fälligkeit (§ 8 Abs. 2 HGrG)

Nach dem Fälligkeitsprinzip dürfen im Haushaltsplan nur diejenigen Einnahmen und Ausgaben veranschlagt werden, die in dem betreffenden Haushaltsjahr voraussichtlich fällig und damit kassenwirksam werden. Das Fälligkeitsprinzip umfasst auch die voraus­sichtlich benötigten Verpflichtungsermächtigungen. Durch das Fälligkeitsprinzip soll erreicht werden, dass die Einnahmen im Haushaltsplan nur für Ausgaben des laufenden Jahres festgelegt werden. Durch die Einbeziehung von Verpflichtungsermächtigungen wird Raum für überjährige Planungen geschaffen.[46]

Grundsatz der Gesamtdeckung (§ 8 LHO Berl)

Nach dem Grundsatz der Gesamtdeckung dienen alle Einnahmen als Deckungsmittel für alle Ausgaben. Das heißt, dass nicht bestimmte Einnahmen aus den allgemeinen Deckungsmitteln herausgelöst und bestimmten Ausgaben zugeordnet werden sollen.

Grundsatz der Jährlichkeit (Art. 110 Abs. 2 GG)

Nach dem Grundsatz der Jährlichkeit wird der Haushaltsplan für ein oder mehrere Jahre nach Jahren getrennt aufgestellt. Dieser Grundsatz dient damit vor allem der Bedarfsdeckungsfunktion, weil nur durch die Begrenzung des Haushaltsplans auf einen überschaubaren Zeitraum eine bedarfsgerechte Planung in Form der Veranschlagung des Bedarfs und der verfügbaren Deckungsmittel möglich ist. Damit wird auch dem parlamentarischen Budgetrecht Rechnung getragen, indem jährlich Entscheidungen gefällt werden müssen.[47]

Grundsatz des Haushaltsausgleichs (Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG)

Nach dem Grundsatz des Haushaltsausgleichs ist der Haushaltsplan in Einnahmen und Ausgaben auszugleichen. Der Grundsatz zwingt Regierung und Parlament, sich ernsthaft und gewissenhaft mit der Deckung ihrer ausgabewirksamen Beschlüsse auseinander zu setzen.

Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit (§ 6 Abs. 1 HGrG)

Nach dem Grundsatz der Sparsamkeit sind die einzusetzenden Mittel auf den zur Er­füllung der Aufgabe unbedingt notwendigen Umfang zu beschränken. Nach dem Grund­satz der Wirtschaftlichkeit ist bei allen Maßnahmen die günstigste Relation zwischen dem verfolgten Zweck und den einzusetzenden Mitteln anzustreben.[48]

Grundsatz der Haushaltsklarheit und Haushaltswahrheit (§ 10 und 11 HGrG)

Der Grundsatz der Haushaltsklarheit resultiert aus der abstrakten Zusammenfassung der in den §§ 10 und 11 HGrG geregelten Themen. Mit diesem Grundsatz soll sichergestellt werden, dass der Haushaltsplan formal übersichtlich und aussagekräftig aufgebaut wird. Der ungeschriebene Grundsatz der Haushaltswahrheit gebietet, dass die voraus­sichtlichen Einnahmen und Ausgaben mit größtmöglicher Zuverlässigkeit zu veran­schlagen sind.[49]

3.2 Kritik an der kameralistischen Haushaltswirtschaft

Die traditionelle kameralistische Haushaltswirtschaft wird immer wieder kritisiert.[50] Die drei wichtigsten Kritiken werden im folgenden dargestellt:

3.2.1 Inputorientierung der Kameralistik

Aufgabe der öffentlichen Finanzwirtschaft ist es, politisch festgelegte Ziele mit knappen Mitteln zu erreichen. Dabei soll ein möglichst vorteilhaftes Verhältnis zwischen den eingesetzten Mitteln und dem Grad der Zielerreichung realisiert werden.[51] Sämtliche Ausgabenansätze werden gemäß einer Funktionengliederung verschiedenen politischen Handlungsfeldern zugewiesen. Allerdings wird nicht deutlich, welche Sachziele hin­sichtlich Art, Umfang und Qualität verfolgt werden. Zwar wird bei den meisten Haus­halts­titeln über die Erläuterungen ein Zweck der Ausgaben nachgewiesen, allerdings be­schreibt dieser Zweck in der Regel nicht ein Ziel im ökonomischen Sinne, sondern den „Kauf von Produktionsfaktoren“.[52] Die Steuerung der Verwaltungstätigkeit erfolgt somit ausschließlich über Mittelzuweisungen (Input), nicht aber über Zielvorgaben (Outputs). Die starke Inputorientierung und die damit einhergehende Vernachlässigung der „Output-Sphäre“ ist eine der Hauptursachen der vielfältigen Unzulänglichkeiten des öffentlichen Haushaltswesens.[53]

3.2.2 Fehlende Berücksichtigung kalkulatorischer Kosten und interner Verrechnungen

Aufgrund weitgehend fehlender systematischer und umfassender Vermögensrechnungen ist die Be- und Verrechnung kalkulatorischer Kosten nicht möglich. Die mangelnde Planung und Kontrolle zukünftiger Belastungen als Folge heutiger Entscheidungen betrifft nicht nur den Werteverzehr betrieblich genutzter Sachwerte, sondern zum Beispiel auch zukünftig fällig werdende Pensionszahlungen von Bediensteten. Im Ergebnis führen diese Mängel zu irreführenden Kosteninformationen und aufgrund nicht vorhandener Rück­stel­lungen zu Finanzierungsengpässen.[54]

In diesem Zusammenhang steht auch die mangelhafte innerbetriebliche Leistungs­verrechnung. Interne Verrechnungen sind im kameralen Rechnungswesen nur im Bereich der kostenrechnenden Einheiten vorgesehen. Dies führt dazu, dass interne Vorleistungen für die Mitarbeiter/-innen subjektiv einen „Gratischarakter“ haben.[55]

3.2.3 Unübersichtlichkeit der Haushaltspläne

Ausgehend von der demokratischen Kontrollfunktion soll der Haushaltsplan auch als Grundlage für ein vollzugsbegleitendes Controlling dienen. Die tiefe Gliederung der Einzelveranschlagungen – der Haushalt 2002 des Landes Berlin umfasst rund 60.000 Einzelansätze - machen das kamerale Rechnungswesen zu einem unübersichtlichen, transaktionskostenträchtigen und praktisch unbrauchbaren Kontrollinstrument.[56] Die Kritik geht soweit, dass befürchtet wird, dass das Parlament gerade wegen der detaillierten und tief gegliederten Titelstruktur seine Steuerungsfähigkeit verliert und das Budgetbe­willigungsrecht des Parlaments zu einer rein notariellen Funktion degeneriert.[57] Die Beratungen des Haushalts seien häufig Inszenierungen der Selbsttäuschung der Parlamentarier über ihre realen Entscheidungsmöglichkeiten.[58] Hinzu kommt, dass für die Vielzahl der Titel eines Haushaltsplans ein hoher Verwaltungsaufwand bei der Auf­stellung, Ausführung und Kontrolle des Haushaltsplans notwendig ist.[59]

4. Verfahren zur Aufstellung eines Haushaltsplans

In dem folgenden Kapitel wird am Beispiel des Berliner Landeshaushalts für das Jahr 1999 das gegenwärtige und überholungsbedürftige kamerale Haushaltssystem darge­stellt, das im Bund und in den Ländern seit Jahrzehnten zur Anwendung kommt. Um die Darstellung zu vereinfachen, wird nur das Verfahren im Bereich der Berliner Senatsver­waltung beschrieben und lässt den Bereich der Bezirke zum großen Teil außen vor.

4.1 Haushaltszyklus

Der traditionelle Haushaltsplanungsprozess ist ein „bottom-up“-Prozess.[60] Die politische Steuerung wird über den sogenannten Haushaltszyklus realisiert und durchläuft verschie­dene gesetzlich vorgeschriebene Phasen, die in den folgenden Abschnitten näher erläu­tert werden.[61]

4.1.1 Erstellung des Entwurfs des Haushaltsgesetzes und des Haushaltsplans

Die Aufstellung des Haushaltsentwurfs beginnt im Land Berlin in der Regel ein Jahr vor dem Jahr, für das der Haushalt gilt, das heißt in diesem Beispiel im Jahr 1998. Tradi­tioneller Ausgangspunkt ist ein – für den Haushalt 1999 am 19. Februar 1998[62] abgesandtes – Aufstellungsrundschreiben, in dem die Behörden aufgefordert werden, die Voranschläge für den Haushalt 1999 bis zu einem bestimmten Zeitpunkt zu übersenden.[63]

Die für ihren Einzelplan zuständige Senatsverwaltung meldet bei der Senatsverwaltung für Finanzen die aus ihrer Sicht benötigten Mittel an. Die Senatsverwaltung für Finanzen prüft die von den Senatsverwaltungen übersandten Voranschläge gem. § 28 Abs. 1 Satz 1 LHO Berl. Dabei muss sie sicherstellen, dass die Ausgaben insgesamt nicht höher sind als die geschätzten Einnahmen einschließlich der aus gesamtwirtschaftlicher Sicht vertret­baren Nettokreditaufnahme.

[...]


[1] vgl. Protokoll der 14. Sitzung vom 27. Juni 2002 des Abgeordnetenhauses von Berlin, S. 863

[2] vgl. http://www.berlin.de/Verwaltungsmodernisierung/finanzen.html (13.02.2003)

[3] vgl. Sächsischer Rechnungshof (2002), S. 83

[4] vgl. Hill (2001a), S. 793

[5] vgl. BGBl. I S. 3251 vom 22. Dezember 1997

[6] vgl. Lüder (2000), S. 838

[7] vgl. Ockermann (1998), S. 97

[8] vgl. Zielinski (2000)

[9] vgl. Ockermann (1998), S. 794

[10] vgl. Hill (2001a), S. 793

[11] vgl. GVBl. Berl S. 171 vom 28. Mai 1999

[12] Engelniederhammer/Köpp/Reichard/Röber/Wollmann (1999), S. 91

[13] vgl. BVerfGE 79, 311 (329)

[14] vgl. Ockermann (1998), S. 97

[15] ebenda, S. 94

[16] zu den einzelnen Grundsätzen s. Abschnitt A, Kapitel 3.1

[17] vgl. Edinger (2001), S. 21

[18] vgl. Bennemann (1997), S. 82

[19] vgl. Jones (1995), S. 97

[20] vgl. Bennemann (1997), S. 83

[21] vgl. Mäding (2001), S. 313

[22] vgl. Strube (2002), S. 73

[23] vgl. Mende (2000)

[24] vgl. Strube (2002), S. 75

[25] ebenda, S. 75

[26] vgl. Ockermann (1998), S. 97

[27] vgl. Mäding (2001), S. 313

[28] Öffentlich-rechtliche Körperschaften sind mitgliedschaftlich organisierte, rechtsfähige Verbände öffentlichen Rechts, die staatliche Aufgaben wahrnehmen (Prümm (2000), S. 22).

[29] vgl. Wiesner (1992), S. 18

[30] vgl. § 1 LHO Berl in der Fassung vom 20. November 1995 (GVBl. Berl S. 805), zuletzt geändert durch Fünftes Gesetz zur Änderung der Landeshaushaltsordnug vom 24. Juli 2001 (GVBl. Berl S. 303)

[31] vgl. Art. 85 VvB vom 23. November 1995 in der Fassung des 1. Gesetzes zur Änderung der Verfassung von Berlin vom 14. Juni 1996 (GVBl. Berl S. 233), geändert am 3. April 1998 (GVBl. Berl S. 82)

[32] vgl. Meyer (2001)

[33] vgl. Rürup/Hansmeyer (1984), S. 9

[34] zum formalen Aufbau des Haushaltsplans vgl. Buch (2001)

[35] vgl. Seeger/Walter/Liebe/Ebert (1999), S. 7

[36] vgl. Heller (1998), S. 131

[37] vgl. Ahlgrimm, C. (1999), S. 19

[38] Gesetz vom 19. August 1969 (BGBl. I S. 1273), zuletzt geändert durch Gesetz vom 26. August 1998 (BGBl. I S. 2512)

[39] Gesetz vom 8. Juni 1967 (BGBl. I S. 582)

[40] vgl. Ockermann (1998), S. 98

[41] vgl. Piduch/Dreßler (1997), S. 17 ff.

[42] vgl. Heller (1998), S. 104

[43] ebenda, S. 174

[44] vgl. Piduch/Dreßler (1997), Art. 110 Rn. 19

[45] vgl. Borrmann/Schwanenberg (1990), S. 75

[46] vgl. Heller (1998), S. 176

[47] vgl. Heller (1998), S. 104

[48] ebenda, S. 116

[49] vgl. Tschirmer (2001), S. 14

[50] vgl. u.a. Ahlgrimm (1999), S.19 f.; Osner (2001), S. 168 f .

[51] vgl. Peffekoven (1976), S. 2

[52] vgl. Schwarzner (1991), S. 84

[53] vgl. Heller (1998), S. 88

[54] vgl. Osner (2001), S. 171

[55] ebenda, S. 172

[56] ebenda, S. 172

[57] vgl. Seidler (1996), S. 75

[58] vgl. Hoffmann-Riem (1999), S. 221

[59] vgl. Heller (1998), S. 88

[60] vgl. Ahlgrimm (1999), S. 187

[61] vgl. Brückmann (2000), S. 11 f.

[62] vgl. Senatsverwaltung für Finanzen (1998)

[63] vgl. § 27 Abs. 1 LHO Berl

Details

Seiten
74
Jahr
2003
ISBN (eBook)
9783638206051
Dateigröße
602 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v15520
Institution / Hochschule
Technische Hochschule Wildau, ehem. Technische Fachhochschule Wildau – Fachbereich Wirtschaft, Verwaltung und Recht
Note
1,3
Schlagworte
Steht Einführung Steuerungsinstrumente Haushaltsrecht Einklang Budgetrecht Parlaments Berliner Parlament Haushaltsführung

Autor

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Titel: Das kamerale Haushaltswesen und das neue Haushaltssystem im Berliner Parlament. Die Folgen für das parlamentarische Budgetrecht