Lobbyismus in Deutschland - Der stille Abschied von der Gemeinwohlorientierung

INHALTSVERZEICHNIS

1. EINLEITUNG
1.1 Thema und Relevanz
1.2 Fragestellung und Hypothesen
1.3 Theorie
1.4 METHODIK UND GLIEDERUNG

2. HAUPTTEIL
2.1 Lobbyismus - Definition und Vorteile
2.2 Die Bedeutung des Bundestages als gesetzgebende Versammlung
2.2.1 DIE PARTEIEN
2.2.2 Die Bundesregierung
2.2.2 Der Bundesrat
2.3 Veränderungen in der Lobbyismus-Landschaft
2.3.1 Bedeutungsverlust der Arbeitnehmervertretungen am Beispiel des DGB
2.3.2 Herausforderungen für die Arbeitgeberverbände
2.3.3 Neue Akteure
2.4 Anzeichen einer dauerhaften Eliten-Allianz
2.4.1 Demokratiedefizit durch Intransparenz
2.4.2 Abgeordnete und externe Mitarbeiter als bezahlte Lobbyisten
2.4.3 DAS „DREHTÜREN-PHÄNOMEN“

3. FAZIT

4. ANHANG
4.1 Quellenverzeichnis
4.2 Abbildungsverzeichnis
4.2 Datenblatt Statistik Gesetzesinitiativen

1.1 Thema und Relevanz

„Bestimmte machtvoll organisierte Interessen kommen regelmäßig eher zum Zuge, und allgemeine Interessen kommen häufig genug zu kurz.“

Prof. Hans Herbert von Arnim

Die Gesellschaft in Deutschland wird durch die globale Vernetzung, neue Technologien und die durch Wettbewerb freigesetzte Kreativität immer vielseitiger. Auch wenn diese Entwicklung eine Chance in Hinblick auf wachsende Toleranz und stärkeres kulturelles Verständnis birgt. Sie ist gleichzeitig eine große Herausforderung für die Identität der Bürger und der darauf basierenden Staatlichkeit. Schließlich sorgt die wachsende Komplexität der Innen- und Außenpolitik für ein immer schwierigeres Unterscheiden zwischen guten und schlechten Regelungen. Selbst die Expertise der Bundestagsabgeordneten mit deren Mitarbeitern ist begrenzt, so dass die Wirkung der Gesetzgebung - erst recht nach einem komplexen Interessenfindungsprozess - schwer zu beurteilen ist. Die Schwierigkeit, eine zustimmende oder ablehnende Position zu entwickeln besteht für den Politiker und erst recht für den konventionellen Wähler. Und trotzdem sind schnelle Entscheidungen darüber nötig, welche Richtung die Gesellschaft zur Lösung von Problemen wie der Demografie, der schwächelnden Konjunktur, der Arbeitslosigkeit, des Klimaschutzes, uvm. einschlagen soll. Eine Hauptfrage ist, welche Rahmenbedingungen es für die Wirtschaft als zentrales Organisationselement der Gesellschaft geben soll. Das Ziel scheint dabei immer die Nachhaltigkeit zu sein. Diese kann aber denkbar unterschiedlich definiert werden. Und von dieser Definition hängen die Mittel ab, die zur Problemlösung herangezogen werden.

Für die einen liegt Nachhaltigkeit in freiem (also unbegrenztem) Wachstum und wirtschaftlicher Effizienz, für die anderen in staatlichen Regelungen im Sinne des sozialen Ausgleichs und der Ökologie. Dahinter verbergen sich unterschiedliche Auffassungen, wie Wettbewerb in einer Wirtschaft aussehen soll; eher konkurrenzgeleitet oder eher wertegebunden. Politische Parteien und Akteure aus der Gesellschaft lassen sich in diesem Spektrum (von „rechts“ bis „links“) immer differenzierter einsortieren. Sicher wird oft zu Recht festgestellt, dass es durch die Entwicklungen der letzten Jahrzehnte die klassischen Massenparteien nicht mehr gibt. Der ursprüngliche Gegensatz von arm und reich ist aber - in anderer Form - nach wie vor vorhanden. Und damit auch eine Hauptaufgabe der Demokratie: auch schwach repräsentierte Interessen (bspw. die künftiger Generationen) als Teil des „Gemeinwohls“ mitzutragen.

Prof. von Arnim sieht den Zustand der deutschen Demokratie kritisch und stellt fest, dass genau diese Funktion kaum erfüllt wird. Zu groß sei der Einfluss gut organisierter und finanzstarker Partikularinteressen durch Lobbyisten. Damit vertritt er die Position, dass ein Wettbewerb und ein Ausgleich der Interessen - sei es durch Parteien oder Verbände - gar nicht wirklich stattfindet. Als unmittelbare Folge gibt es seiner Meinung nach dauerhafte Gewinner, also Interessen, die sich laufend durchsetzen und die Geschicke des Staates lenken. Das wäre eindeutig eine Scheindemokratie. Die Konzeption, durch die Wahl des Bundestages so etwas wie einen mehrheitlichen Volkswillen zu formen, der sich dann über die Abgeordneten in gerechter Gesetzgebung wiederfindet, wäre gescheitert.

In dieser Arbeit soll daher untersucht werden, welche Faktoren dafür sprechen, dass der Lobby­Einfluss in Deutschland erheblich ist und über das Maß einer punktuellen Mitarbeit hinausgeht. Dabei ist erstens von Interesse, wo Lobbyismus effektiv stattfinden kann, und zweitens wie er sich verändert hat. Fest steht zwar, dass Lobbyismus durch seine Funktion der Interessenartikulation neben den Parteien ein wichtiges Element der modernen Demokratie ist. Er garantiert so insbesondere für Minderheiten institutionelle Einflussmöglichkeiten während der Legislaturperiode. Doch wenn er das Mehrheitsprinzip aushebelt und der gesamtgesellschaftliche Interessenausgleich darunter leidet, müssen neue Regelungen für das politische System her.

1.2 Fragestellung und Hypothesen

Aus dem soeben beschriebenen Themenkomplex ergibt sich die zentrale Fragestellung dieser Arbeit: Sorgt Lobbyismus in Deutschland für eine langfristige Begünstigung partikularer Interessen in den Institutionen der Gesetzgebung?

Von großem Interesse ist in diesem Zusammenhang der Bundestag. Er ist schließlich die zentrale demokratische Institution, in der per Mehrheitsentscheid die allgemein gültigen Gesetze verabschiedet werden. Doch müssen mit der Bundesregierung und dem Bundesrat noch weitere wichtige Akteure des Gesetzgebungsprozesses berücksichtigt werden. Bevor also nach der Wirkung des Lobbyismus auf den Bundestag gefragt wird, muss klar sein, welche Bedeutung dieser aktuell überhaupt für die Gesetzgebung spielt. In dieser Arbeit soll herausgestellt werden, dass es sich im Falle Deutschlands um ein vergleichsweise schwaches Parlament handelt. Die ersten drei zu prüfenden Hypothesen lauten demnach:

H1: Die Bedeutung der Parteien als Verbindung zwischen Volk und Bundestag hat rapide abgenommen. Die kleinen Parteien profitieren kaum von der nachlassenden Bindewirkung der großen. Die Mobilisierung breiter Gesellschaftsgruppen fällt immer schwerer.

H2: Die Bundesregierung nimmt in der Gesetzgebung eine stärkere und erfolgreichere Stellung ein als der Bundestag. Es handelt sich nicht primär um eine parlamentarische Demokratie, sondern um eine Kanzlerdemokratie mit einflussreicher Ministerialbürokratie.

H3: Der Bundesrat hat auch nach der Föderalismusreform eine starke Stellung gegenüber dem Bundestag und ermöglicht die Blockade wichtiger Gesetzesvorhaben.

Ähnlich wie den Parteien ergeht es in den letzten Jahren auch den Verbänden als bisher zentralen Akteuren des Lobbyismus. Diese verlieren zunehmend an Bedeutung, da es immer schwieriger wird auseinanderdriftende Interessen zu integrieren und diese gegenüber der Politik zu vertreten. Es bilden sich verstärkt neue Organisationsformen und Zweckbündnisse, die effizientere Interessenartikulation betreiben:

H4: Der verbandliche Lobbyismus - insbesondere der der Arbeitnehmer - hat an Einfluss

verloren. Insgesamt haben aber Lobby-Gruppen an Gewicht in der Politik gewonnen.

In dieser Hypothese 4 sind wichtige Aspekte enthalten. Mit einer geringeren Bedeutung der Verbände ist ein Legitimitätsverlust des politischen Systems verbunden. Ein Verband nimmt bislang nämlich nicht nur die Aufgabe der Interessenartikulation wahr, sondern auch die der Kontrolle. Bevor eine zustimmende oder ablehnende Haltung zu einem Gesetzesentwurf geäußert werden kann, muss die Wirkung analysiert und eine gemeinsame Position der Mitglieder gefunden werden. Das entspricht einem demokratischen Prozess. Dieser nimmt jedoch Zeit in Anspruch. Neuartige Akteure im Lobbyismus (Kanzleien, Konzernvertretungen) können hingegen schneller Positionen entwickeln und so in einer höheren Frequenz an der politischen Willensbildung mitwirken. In Verbindung mit einer kundenspezifischen Informationshoheit macht sie diese Eigenschaft zu einem erfolgreichen und mächtigen Akteur gegenüber klassischen Verbänden und der Politik.

Die Akteure im politischen Willensbildungsprozess stehen wiederum im Wettbewerb um Informationen und haben ein Interesse daran, die Ressourcen der neuen Lobbyisten für sich zu nutzen. Gegenüber der Zusammenarbeit mit Verbandsführungen ist man zunehmend skeptisch eingestellt, da diese immer weniger die homogene Gefolgschaft ihrer Mitglieder als Gegenleistung für Änderungen an gesetzlichen Regelungen garantieren können. Bevor man eine öffentliche Auseinandersetzung mit ungewissem Ausgang riskiert, geht man also lieber eine Symbiose mit neuen, meist kommerziell orientierten Akteuren ein.

Es wird also außerdem von folgenden zu prüfenden Hypothesen ausgegangen:

H5: Neue Akteure betreiben Lobbying verstärkt als dauerhafte, intransparente Aktion und Prävention; nicht als Reaktion auf den politischen Prozess welche legitimierend wirkt.

H6: Es gibt die Tendenz zum verdeckten Austausch von Informationen und finanziellen Vorteilen.

Die Schwächen des politischen Systems werden genutzt, um Partikularinteressen durchzusetzen.

H7: Damit gehen politische und wirtschaftliche Akteure vermehrt den Weg des geringsten

Widerstands, sparen sich mühevolles Überbrücken von Interessengegensätzen in Parteien sowie Verbänden (Gemeinwohldefinition), und bilden eine langfristige Eliten-Allianz.

1.3 Theorie

Die Fragestellung und die entworfenen Hypothesen lassen bereits den theoretischen Blickwinkel erahnen. Das Hauptinteresse liegt darin, zu begründen, warum durch die aktuellen Entwicklungen in der „Lobbyismus-Landschaft“ ein Demokratiedefizit entsteht und wie dieses zu beheben ist. Damit kommt in dieser Arbeit vor allem die normative Demokratietheorie zum Zuge.

Ein zentraler Vertreter dieser Theorierichtung ist Benjamin R. Barber, der die repräsentative Demokratie als anfällig ansieht und sich für eine stärkere direktdemokratische Beteiligung der Bürger einsetzt. In seinem Konzept der starken Demokratie spricht er sich unter anderem für eine Form des öffentlichen Argumentierens aus, die nicht konformistisch ist. Lobbyismus ist im Gegenzug eine Art der Interessensartikulation, die überwiegend nicht-öffentlich und versteckt stattfindet. Genau hierin muss eine große Gefahr gesehen werden. Wenn es einen immer eingeschränkteren öffentlichen Diskurs über Gesetze gibt, obliegen die richtungsweisenden Entscheidungen zunehmend einem begrenzten Kreis von Personen, der die Bindung zum Volk verliert.

Sicherlich muss im Sinne einer praktischen Regierungstätigkeit Verantwortung delegiert werden. Wie bereits in der Einleitung beschrieben wurde, werden die Sachverhalte, für die Gesetze entwickelt werden müssen, immer komplexer und schwieriger. Das darf aber nicht dazu führen, dass demokratische Teilhabe kontinuierlich auf dem Rückzug ist. Schließlich führt das zu einer schleichenden Entkopplung der Bevölkerung vom politischen System. Neben der Bewältigung von alltäglichen Sachfragen müssen daher Institutionen wie der Bundestag oder die Bundesregierung die Bevölkerung motivieren, sich zu beteiligen. Leider scheint genau das aktuell nicht stattzufinden. Es ist zu vermuten, dass führende Politiker allein mit dem internen Machtkampf beschäftigt sind und darüber hinaus die „Motivationsfunktion“ nicht wahrnehmen können. Oder noch pessimistischer formuliert: dass führende Politiker frei nach der Devise „viele Köche verderben den Brei“ handeln und den Weg des geringsten Widerstandes wählen, um ihren Posten nicht zu gefährden.

Ein Aspekt, dem in diesem Zusammenhang sicherlich auch eine große Bedeutung zuzuschreiben ist, ist der der politischen Kultur. Die idealistische Forderung nach stärkerer bürgerlicher Beteiligung ist ja nicht neu und hat immer wieder Konjunktur. Die Chancen für eine Verwirklichung hängen aber nicht allein von Spitzenpolitikern sondern auch insbesondere vom Zustand der Gesellschaft ab. Wenn es keine Streitkultur gibt, hört die politische Beteiligung bereits an der Wahlurne auf; so sehr auch ein Politiker motivieren mag. Es handelt sich also um ein wechselseitiges Verhältnis zwischen Bürger und Politiker, das sich verändert hat. Als Ursache kann zum Teil die enorme Komplexität der Probleme, zum Teil aber auch der starke wirtschaftliche Wettbewerb gesehen werden. Die Bereitschaft sich a. auseinanderzusetzen und b. gemeinsam Lösungen zu finden scheint mit wachsendem Wettbewerb nachgelassen zu haben.

Wettbewerb spielt auch in der Systemtheorie von Arend Lijphart eine große Rolle. Er hat in den 70er und 80er Jahren die idealtypische Unterscheidung von Konsens- und Konkurrenzdemokratie eingeführt. Ihm ging es dabei insbesondere darum, Merkmale zu definieren, an denen die wettbewerbliche Ausrichtung eines Staates festgestellt werden kann; also ob es sich entweder um eine Demokratie mit vielen „checks and balances“ oder um eine mit starker Orientierung an einer Mehrheit handelt. Die deutsche Demokratie lässt sich zwar dort nicht eindeutig einordnen. Trotzdem sind die Merkmale, die Lijphart beschreibt sehr nützlich. Er fragt unter anderem nach dem Grad der Konzentration der Exekutivmacht (ein oder mehrere Regierungsparteien), nach dem Verhältnis zwischen Exekutive und Legislative, nach der Art des Wahlsystems und nach dem System der Interessengruppen. Bei letzterem unterscheidet er zwischen Pluralismus im Falle der Konkurrenzdemokratie und Korporatismus/Koordination¹ im Falle der Konsensdemokratie.

1 Anm.: Korporatismus beschreibt die Beteiligung von Interessengruppen an der Formulierung und Implementation von politischen Programmen und zwar auf der Basis von Interorganisationsnetzwerken zwischen Regierung und politischer Verwaltung einerseits und starken, zentralisierten gesellschaftlichen Verbänden andererseits.

In den in dieser Arbeit getroffenen Hypothesen wird unter anderem davon ausgegangen, dass der Einfluss der Verbände (des Korporatismus) nachlässt und dass die Exekutive gegenüber der Legislative ein starkes Gewicht hat. Beides ist nach Lijphart ein Merkmal für eine Konkurrenzdemokratie. Das deckt sich wiederum mit der hier vertretenen Auffassung, dass zunehmender Wettbewerb aktuell weg von einer einbeziehenden Konsens-Demokratie führt. Pluralismus und neue, verdeckte Formen der Interessendurchsetzung sind die Folge. Korporatismus war gestern, Lobbyismus ist heute.

1.4 Methode und Gliederung

In dieser Arbeit werden Praktiken des geisteswissenschaftlich-hermeneutischen mit denen des empirisch-analytischen Forschungsansatzes kombiniert, um die gestellten Hypothesen zu überprüfen und die Fragestellung zu beantworten.

Die Generierung und Analyse von Daten erfolgt über die qualitative sowie quantitative Inhaltsanalyse von Primär- und Sekundärquellen. Primärquellen sind Statistiken, Studien der Initiativen „Lobby Control“, „Transparency International“ und „Transpolicy“, Presseberichte und diverse Internetauftritte. Als Sekundärquellen werden Fachpublikationen in Form von Büchern, einzelnen Aufsätzen, Diskussionspapieren und Berichten verwendet.

Da Lobbyismus von Natur aus inoffiziell und nicht-öffentlich stattfindet, ist es schier unmöglich auf vollständige und oder gesicherte Analysen zurückzugreifen.

In Kapitel 2.1 erfolgt zunächst eine Definition von Lobbyismus, später eine Beschreibung der Vorteile. Daran soll eine kurze Analyse der Bedeutung des Bundestages für die Gesetzgebung anschließen (Kapitel 2.2 - Hypothesen 1 bis 3). Dabei werden unter anderem Statistiken herangezogen, um darzulegen, dass Bundesregierung sowie Bundesrat eine sehr starke Rolle inne haben. Auch wird darauf eingegangen, wie die Bindewirkung des Parlamentes gegenüber der Bevölkerung nachgelassen hat.

Durch das Kapitel 2.3 soll auf Veränderungen in der „Lobbyismus-Landschaft“ hingewiesen werden, um zu verdeutlichen, wie und warum neben den klassischen Verbänden vermehrt neue Akteure Einfluss auf die Politik ausüben (Hypothese 4).

Unter 2.4 werden Anzeichen für eine dauerhafte „Eliten-Allianz“ zwischen Wirtschaft und Politik beschrieben. Es soll belegt werden, dass Lobbyismus mittlerweile über die punktuelle Beteiligung an spezifischen Sachentscheidungen hinaus geht (Hypothesen 5 bis 7).

2.1 Lobbyismus - Definition und Vorteile

“Lobbying ist die Beeinflussung der Regierung durch bestimmte Methoden, mit dem Ziel, die Anliegen von Interessengruppen möglichst umfassend bei politischen Entscheidungen durchzusetzen.

Lobbying wird von Personen betrieben, die selbst am Entscheidungsprozess nicht beteiligt sind.“² So lautet die Definition von der Tätigkeit Lobbying nach Thomas Leif und Rudolf Speth. Viel allgemeiner fassen es Dr. Guido Knott und Harm Voigts: „Maßnahmen [...] des Lobbying dienen folglich der Kommunikation zwischen den Akteuren politischer Entscheidungsprozesse sowie der Interessenkoordination von Gesellschaft, Politik, Unternehmen und Organisationen.“³ Im Zuge dieser Untersuchung soll unter Lobbyismus/Lobbying die Tätigkeit der Interessenartikulation und Interessendurchsetzung durch Akteure außerhalb des politischen Systems gegenüber der Legislative und oder der Exekutive verstanden werden. Dabei kann zwischen starken partikularen und schwachen allgemeinen Interessen unterschieden werden. Während beispielsweise Gewerkschaften oder Arbeitgeberverbände in erster Linie starke ökonomische Interessen vertreten und einen hohen Organisationsgrad finanzieren können, sind etwa Nichtregierungsorganisationen wie Greenpeace mit der Vertretung von diffusen Interessen, also Interessen bei der meist keine persönliche Betroffenheit der unterstützenden Klientel vorhanden ist, vergleichsweise schlechter gestellt.

In der Konsequenz sind auch die Methoden des Lobbying unterschiedlich. Starke Interessen suchen informelle Wege, allgemeine hingegen Öffentlichkeit. Aus demokratietheoretischer Sicht sind letztere folglich weniger bedenklich; vor allem da es sich meistens um Interessen der Nachhaltigkeit im Sinne des Gemeinwohls handelt. Kritisch ist hingegen das verdeckte Lobbying, von dem nicht sicher behauptet werden kann, dass im Laufe der politischen Willensbildung verantwortungsvoll von den Akteuren gehandelt wird.

Doch trotz der Bedenken hat Lobbyismus zunächst auch seine positiven Seiten. In erster Linie sichert er die Rückbindung der Theorie an die Praxis. Der Bundestag oder die Bundesregierung kann im Zuge eines Gesetzesentwurfes auf den Sachverstand eines betroffenen gesellschaftlichen Akteurs/Lobbyisten zurückgreifen. In Zeiten des Internet, eines immer schnelleren Informationsaustausches und einer Flut an Studien werden bspw. für einen Abgeordneten konstruktive Gespräche mit Betroffenen immer wichtiger. So lassen sich auch von Beginn an Fehler vermeiden oder Wünsche berücksichtigen. Das schafft wiederum Akzeptanz und Einvernehmen, etwa bei einem Verband. Ineffizient wäre es hingegen, wenn bspw. der Bundestag - nur auf parlamentarischem Wissen basierend - Regelungen schafft, die kurz darauf schnell korrigiert werden müssen. Langfristiges Einvernehmen, also gute Beziehungen zwischen Lobbyisten und Politiker/Beamten, garantiert außerdem Wählerstimmen. Hier wird wahrscheinlich die Symbiose zwischen den Akteuren am offensichtlichsten. Getauscht wird, etwas zugespitzt formuliert, die Sicherung der ökonomischen Macht mit der Sicherung der politischen Macht. Darüber hinaus gibt es noch einen vierten Vorteil des Lobbying: die Finanzen. Spenden und Vergütungen sichern den nächsten Wahlkampf, die nächste Konferenz, oder auch das persönliche Wohl eines Abgeordneten.

Es wird in den nächsten Kapiteln darum gehen, herauszuarbeiten, wie die Aspekte „Einvernehmen“ und „Wählerstimmen“ als demokratische Elemente des Lobbying an Bedeutung verlieren.

[...]

¹ Anm.: Korporatismus beschreibt die Beteiligung von Interessengruppen an der Formulierung und Implementation von politischen Programmen und zwar auf der Basis von Interorganisationsnetzwerken zwischen Regierung und politischer Verwaltung einerseits und starken, zentralisierten gesellschaftlichen Verbänden andererseits.

² Vgl. Leif, Thomas; Speth, Rudolf: Die fünfte Gewalt - Lobbyismus in Deutschland; Bonn 2006; S. 12.

³ Vgl. Knott, Dr. Guido; Voigts, Harm: Warum muss ein Unternehmen seine Interessen vertreten - und wie kann es dieses verantwortungsvoll tun? - Argumente aus der Sicht eines Energieunternehmens; in: Lobbying zwischen Eigeninteresse und Verantwortung; Ritter, Feldmann (Hrsg.); Baden-Baden 2005, S.66.