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Bundesstaatliche Problemstellung der Mitgliedschaft in der Europäischen Union: Die Mitwirkungsrechte des Deutschen Bundestags an der EU-Politik

Hausarbeit (Hauptseminar) 2003 27 Seiten

Politik - Internationale Politik - Thema: Europäische Union

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Die Herausforderung der Parlamente durch die europäische Integration
1.1. Die Übertragung von Hoheitsrechten und die Auswirkungen auf das Parlament
1.2. Politikwissenschaftliche Thesen

2. Die Beteiligung des Deutschen Bundestags an der Gestaltung der EU-Politik
2.1. Bedeutung des Maastrichturteils des Bundesverfassungsgerichts
2.2. Die Rechtsgrundlagen
2.2.1. Das Grundgesetz
2.2.2. Amsterdamer Protokoll

3. Der EU-Ausschuß des Bundestags
3.1. Die rechtliche Grundlage
3.2. Arbeit, Aufgaben und Funktionen
3.3. Der EU-Ausschuß als Chance des Bundestags an der EU-Politik mitzuwirken ?

4. Die Konferenz der Europa-Ausschüsse
4.1. Der Vertrag von Amsterdam
4.2. Die Chancen und Grenzen von COSAC – Vertragstiger oder Vertretung der Parlamente ?

5. Fazit

6. Literaturverzeichnis

Einleitung

Die Integration eines Bundesstaates wie der Bundesrepublik Deutschland in einer Supranationalen Organisation[1] ist ein ebenso schwieriger wie interessanter Prozeß. Während prinzipiell die Bundesregierung der Verhandlungspartner der Europäischen Union ist, berühren viele der Integrationsaufgaben nicht einmal die Kompetenzen des Bundes. Statt dessen gibt es starke Eingriffe in die Rechtsgebiete anderer Institutionen, so sehen sich Bundestag und Bundesländer mit einer ganz neuen Situation konfrontiert: einerseits sollen sie die Verordnungen und Richtlinien aus Brüssel umsetzen und Gesetze erlassen, andererseits werden ihre eigenen Kompetenzen und Spielräume immer geringer.

Bereits in den neunziger Jahren verdichtete sich die Diagnose hinsichtlich von Erosionstendenzen zentraler Strukturmerkmale des politisch-administrativen Systems (Föderalismus, Parlamentarismus, kommunale Selbstverwaltung) durch die Europäisierung[2]. In der Literatur[3] spricht man von einer zunehmenden Entparlamentarisierung der Gesetzgebung. Der Bundestag, in der verfassungsrechtlichen Terminologie der „Gesetzgeber“, sieht sich innerhalb des politischen Systems, aber auch in Folge des fortschreitenden Prozesses der europäischen Vergemeinschaftung wachsenden Handlungs- und Verhandlungszwängen gegenüber. Handlungszwänge ergeben sich, weil das Parlament in viele autonomisierte gesellschaftliche Entwicklungen nicht mehr steuernd eingreifen, sondern nur noch nachregulieren kann; Verhandlungszwänge entstehen wiederum, weil in dem verwobenen Mehrebenensystem der EU eine unübersichtliche Reihe von Akteuren an den Entscheidungsprozessen sowohl in der horizontalen als auch in der vertikalen Dimension teilnimmt.

Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit mehreren Fragen unter dem Oberbegriff der staatsorganisatorischen Problematik[4] der europäischen Integration, die vom Spannungsverhältnis zwischen nach wie vor nationalistisch organisierten politischen und kulturellen Gemeinschaften einerseits und einer zunehmenden Europäisierung des Regierens anderseits gekennzeichnet ist. Zunächst soll kurz auf dieses oben skizzierte Spannungsverhältnis eingegangen werden, um darzustellen, warum die europäische Integration eine „Gefährdung“ des (nicht nur) deutschen Parlamentarismus bedeuten kann. Im Folgenden werden dann die Maßnahmen zur Kompensierung der Kompetenzverluste der mitgliedstaatlichen Parlamente bis zum Vertag von Amsterdam für den Deutschen Bundestag vorgestellt. Obwohl durch die Gemeinschaftsverträge klargestellt werden sollte, daß den mitgliedstaatlichen Parlamenten, so auch dem Deutschen Bundestag, eine entscheidende Rolle für die Vermittlung von demokratischer Legitimation zukommt, lohnt sich anschließend eine Analyse dieser Positionsstärkung, denn die Beteiligung an mehr Zuständigkeiten bedeuten keinesfalls einen Zuwachs an materieller Mitwirkung. Ohne auf die lange Geschichte der Gremien zur Europapolitik des Deutschen Bundestages einzugehen, soll im nächsten Schritt die Arbeit und Effizienz des Europaausschusses des Deutschen Bundestages skizziert werden. Abschließend möchte ich die Chancen und Grenzen der Konferenz der Europa-Ausschüsse[5] diskutieren, die es den nationalen Parlamenten in europäischen Fragen gemeinsam wie allein ermöglicht agierend mitzuwirken. Dies soll letztlich zu einer Beurteilung führen, ob und inwiefern der Deutsche Bundestag an der Europapolitik (der Exekutive) real partizipieren sowie materiell mitwirken kann.

1. Die Herausforderung der Parlamente durch die europäische Integration

1.1. Die Übertragung von Hoheitsrechten und die Auswirkungen auf das Parlament

Die vielfältigen Herausforderungen des europäischen Integrationsprozesses für den deutschen Parlamentarismus lassen sich auf zwei zentrale Probleme reduzieren. Zum einen hat sich mit der schrittweisen Kompetenzübertragung an die Institutionen der Europäischen Union die innerstaatliche Balance zwischen Integration und Autonomie weiter in Richtung des Integrationspols verschoben. Die daraus resultierenden Störungen des innerstaatlichen Gleichgewichts verursachen einen beträchtlichen Anpassungsdruck auf die Institutionen.[6]

Legitimierende Aufgaben in der Europapolitik werden dem Bundestag in unterschiedlicher Weise zugestanden. Bei der Fortentwicklung des gemeinschaftlichen Primärrechts (Verträge die die Gemeinschaft selbst betreffen) hat dieser zusammen mit dem Bundesrat formal das letzte Wort, denn jede Änderung der Gemeinschaftsverträge bedarf der Bestätigung durch ein nationales Ratifizierungsgesetz, im Falle der Bundesrepublik Deutschland durch ein sogenanntes Zustimmungsgesetz gemäß Artikel 59 Absatz 2 Grundgesetz (GG). Neben der Approbation und Ratifikation des Primärrechts gibt es die Umsetzung von gemeinschaftlichen Sekundärrecht, also das von der Europäischen Union ausgehende in der Bundesrepublik ankommende Recht, das zu implementieren ist. Das von der Europäischen Union kreierte Recht besteht für die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 189 EU-Vertrag aus Richtlinien und Verordnungen. Die Richtlinien sind für die Mitgliedsstaaten verbindlich, überlassen jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und Mittel. Die EU-Verordnungen besitzen hingegen allgemeine Geltung, sie sind in allen ihren Teilen verbindlich und gelten unmittelbar in jedem Mitgliedstaat.

Des weiteren gibt es neben der Verlängerung von Vorlagen aus Brüssel in nationale Subnormen den Prozeß der Mitwirkung und Kommunikation des Bundestages an Formulierung, Interpretation und Verständnis von europäischen Recht beiderlei Gestalt, also alltagsnormierender und institutioneller Art. Daneben besteht die Beeinflussung und Kontrolle des Abstimmungs- und Verhandlungsverhaltens der Mitglieder der Bundesregierung im Ministerrat und im Europäischen Rat. Hier eröffnen sich dem Bundestag Chancen zur inhaltlichen Mitgestaltung an der europäischen Politik.[7] Die Grenzen sollten aber auch skizziert werden. Die von den Regierungskonferenzen ausgehandelten und vom Europäischen Rat verabschiedeten Verträge können von den mitgliedstaatlichen Parlamenten nicht mehr geändert werden, d.h. es bleibt grundsätzlich nur die Entscheidung über Annahme oder Ablehnung des jeweiligen Vertrages. Diese legitimierende Aufgabe ist für die Parlamente zu einer stumpfen Waffe geworden, denn auch wenn den Parlamenten ein nachträgliches Zustimmungsrecht gegenüber den von ihren Regierungen zuvor ausgehandelten Entscheidungen eingeräumt wird, ist diese Kontrollmöglichkeit aus Gründen der Parteiräson bis hin zum Reputationsverlust des Landes im Falle einer Nichtratifikation nicht möglich.[8]

Zweitens stellt sich mit der institutionellen Weiterentwicklung der Europäischen Union (z.B. die wachsende Bedeutung des Europäischen Parlament) die Frage, welche institutionellen Konsequenzen sich daraus langfristig für den deutschen Parlamentarismus ergeben. Auf Grund der formal getrennten Zuständigkeitsbereiche von Deutschen Bundestag und Europäischen Parlament könnte vielmehr ein Konkurrenzverhältnis entstehen, wenn den mitgliedstaatlichen Parlamenten eine legitimierende Aufgabe für die Organe der Europäischen Union zugestanden wird.[9] Die Demokratisierung der Europäischen Union hat paradoxerweise einen Beitrag zur Entparlamentarisierung der nationalen Ebene geleistet. Bis 1979 waren die Europa-Abgeordneten noch an die nationalen Parlamente rückgekoppelt. Seit der Direktwahl zum Europäischen Parlament geht selbst der europäische parlamentarische Entscheidungsprozeß an den nationalen Parlamenten weitestgehend vorbei.[10] Eine Schwächung der nationalen Parlamente geht von mehreren Umständen aus:

1. In einem Prozeß der Regionalisierung versuchen regionale Versammlungen, sich auf Kosten der nationalen Parlamente über die Regionalpolitik der EU zu stärken.[11]
2. In dem Prozeß der fortschreitenden Europäisierung werden immer mehr Materien, die den nationalen Parlamenten vorbehalten schienen, von Europa her geregelt. Die Rechtsetzungstätigkeit der Gemeinschaftsorgane führt nämlich zu einem sachlichen Bedeutungsverlust mitgliedstaatlicher Rechtsetzungstätigkeit; das gilt auch im Falle des Erlasses bloßer Richtlinien nach Maßgabe der in diesem Richtlinien enthaltenen, inhaltlich oft recht weitgehenden Bindungen. Selbst wenn Richtlinieninhalte durch die Parlamente umgesetzt werden müssen, ist ihnen der Regelungsinhalt vorgegeben. Dieser Prozeß wird durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und durch die Harmonisierung der Rechtssysteme Europas untermauert.[12] Während aber die mitgliedstaatliche Zentralregierungen immerhin über den Rat der Europäischen Union an der Gemeinschaftsrechtsetzung beteiligt bleiben, verlieren die Parlamente ihre entsprechende inhaltliche Regelungsmacht. Aus dieser Sicht bedeutet Gemeinschaftsrechtsetzung gleichzeitig Entparlamentarisierung auf mitgliedstaatlicher Ebene.[13]
3. Weiterhin geht man in der Literatur[14] davon aus, daß die Verlagerung politischer Entscheidungskompetenzen von der nationalstaatlichen auf die europäische Ebene tendenziell die Autonomie der nationalen Zentralregierungen gegenüber anderen innerstaatlichen Akteuren stärkt, da die Exekutiven der Mitgliedsstaaten privilegierten Zugang zu den europäischen Entscheidungsprozessen besitzen.
4. Mangelnde Informationspolitik[15] und Bürgernähe sowie die Intransparenz von Entscheidungsprozessen verschärfen die Ohnmacht der nationalen Parlamente. Da der Rat als eigentlicher Gesetzgeber nicht öffentlich tagt, gab es keinen genauen Einblick über den stetigen Verlauf seiner Beratungen und Beschlußfassungen. Einige Parlamente mußten sich die Informationen über schon in Kraft gesetzte Rechtsakte aus den Medien, vom Europaparlament oder aus dem Amtsblatt der Europäischen Union verschaffen.[16]

[...]


[1] Bellers, Jürgen: Supranationale Einbindung und internationale Verflechtungen, in: Westphalen, Raben Graf von: Deutsches Regierungssystem, München Wien 2001, 411. Künftig zitiert: Bellers, Supranationale Einbindung und internationale Verflechtungen.

[2] Europäisierung oder Vergemeinschaftung wird hier definiert als ein Prozeß, durch den politische Entscheidungen zunehmend auf europäischer Ebene getroffen werden. Der Prozeß ist im wesentlichen durch die Übertragung staatlicher Kompetenzen auf die Europäische Union getragen. Vgl. Börzel, Tanja A.: Europäisierung und innerstaatlicher Wandel. Zentralisierung und Entparlamentarisierung?, in PVS 42 (2) (2000), 237. Künftig zitiert: Börzel, Europäisierung und innerstaatlicher Wandel.

[3] Byme, Klaus von: Niedergang der Parlamente, in: Internationale Politik 53 (4) (1998), 22-23. Künftig zitiert: Beyme, Niedergang der Parlamente. Wolf, Klaus Dieter: Globalisierung, Global Gouvernance und Demokratie (2001), 14. <www.bundestag.de/gremium/welt/gutachten/vg10.pdf>. Künftig zitiert: Wolf, Globlaisierung, Global Gouvernance und Demokratie.

[4] Das Verhältnis zwischen dem europäischen Gemeinschaftsrecht und dem Verfassungsrecht der BRD ist keineswegs unproblematisch, bei näherem Zusehen können drei Konfliktbereich erkannt werden. Die Souveränitätsfrage als erster Konfliktbereich wäre hier zu nennen. Innerhalb der staatsorganisatorischen Problematik, den zweiten Konfliktbereich, lassen sich Infragestellungen der Bundesstaatlichkeit und des Parlamentarismus unterscheiden. Im letzten der drei Konfliktbereiche, stellen sich Fragen des Grundrechtschutzes gegenüber der Gemeinschaftsgewalt einerseits und gegenüber der deutschen Hoheitsgewalt anderseits. Vgl. Scheuning, Dieter H.: Zur Europäisierung des deutschen Verfassungsrechts, in: Kreuzer, Karl F., Scheuning, Dieter H. und Sieber, Ulrich (Hg.): Die Europäisierung der mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen in der Europäischen Union, Baden-Baden 1997, 89.

[5] Ihr Name ist ein Akronym der französischen Konferenzbezeichnung „Conférence des Organes Specialisées sur le Affaires Communautaires“. Die zutreffende deutsche Bezeichnung ist „Konferenz der Europaausschüsse der nationalen Parlamente und des Europäischen Parlaments“.

[6] Börzel, Europäisierung und innerstaatlicher Wandel, 230.

[7] Zeh, Bundestag und Bundesrat bei der Umsetzung von EU-Recht, 40. Sturm, Roland u. Pehle, Heinrich: Das neue deutsche Regierungssystem, Opladen 2001, 58. Künftig zitiert: Sturm/Pehle, Das neue deutsche Regierungssystem.

[8] Sturm/Pehle, Das neue deutsche Regierungssystem, 59.

[9] Zeh, Wolfgang: Bundestag und Bundesrat bei der Umsetzung von EU-Recht, in: Derlien, Hans-Ulrich u. Murswieck, Axel (Hg.): Der Politikzyklus zwischen Bonn und Brüssel, Opladen 1999, 47. Künftig zitiert: Zeh, Bundestag und Bundesrat bei der Umsetzung von EU-Recht.

[10] Sturm/Pehle, Das neue deutsche Regierungssystem, 60.

[11] Börzel, Europäisierung und innerstaatlicher Wandel, 243-245. Vgl. Knodt, Michele: Europäisierung regionalen Regierens: Mit Sinatra zum „autonomieorientierten Systemwechsel“ im deutschen Bundesstaat, in: PVS, 43(2) (2002), 219-221.

[12] Die fortschreitende Integration Europas führt dazu, daß das Bundesverfassungsgericht an Bedeutung einbüßt. Die EU hat eine eigenständige, von den nationalen Rechtsordnungen unabhängige Rechtsordnung geschaffen. Das europäische Recht geht dem nationalen im Rang vor, d.h. daß deutsches Recht, das dem europäischen Recht widerspricht, nicht zur Anwendung gelangen darf. Der Prozeß der Überlagerung der nationalen Rechtsordnung durch das europäische Rechtssystem hat inzwischen eine beträchtliche Dimension gewonnen, etwa 80 % aller Regelungen des deutschen Wirtschaftsrecht werden durch das EU-Recht determiniert, fast 50 % der deutschen Gesetze werden durch das Europarecht veranlaßt. Vgl. Bellers, Supranationale Einbindung und internationale Verflechtungen, 415.

[13] Beyme, Niedergang der Parlamente, 24-25. Vgl. Scheuning, Zur Europäisierung des deutschen Verfassungsrechts, 91. Pöhle, Klaus: Das Demokratiedefizit der Europäischen Union und die nationalen Parlamente. Bietet COSAC einen Ausweg?, in: ZParl 29 (1998), 79. Künftig zitiert: Pöhle, Das Demokratiedefizit der Europäischen Union und die nationalen Parlamente.

[14] Pöhle, Klaus: Europäische Union á la Maastricht – Eine ernste Herausforderung für die Parlamente der EG, in: ZParl 24, (1993), 52-54. Künftig zitiert: Pöhle, Europäische Union á la Maastricht.

[15] Die Beteiligung des Deutschen Bundestages an der europäischen Rechtsetzung basierte auf Artikel 2 des Zustimmungsgesetzes zu den Verträgen zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und Europäischen Atomgemeinschaft vom 27.07.1957. Dort wurde festgelegt, daß die Bundesregierung dem Deutschen Bundestag gegenüber eine Informationspflicht über die Entwicklungen von EWG und EURATOM schuldete. Obwohl die Unterrichtung vor der eigentlichen Beschlußfassung des Rates erfolgen sollte, beriet der Deutsche Bundestag über EG-Vorlagen, die der Rat in Brüssel schon längst in Form von Richtlinien oder Verordnungen schon längst verabschiedet hatte. Eine Einflußnahme des Bundestages kann nicht festgestellt werden. Vgl. Sturm/Pehle, Das neue deutsche Regierungssystem, 65.

[16] Pöhle, Europäische Union á la Maastricht, 53-55. Vgl. Börzel, Europäisierung und innerstaatlicher Wandel, 247.

Details

Seiten
27
Jahr
2003
ISBN (eBook)
9783638209700
Dateigröße
548 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v16011
Institution / Hochschule
Ruhr-Universität Bochum – Sektion Politikwissenschaft
Note
2-
Schlagworte
Bundesstaatliche Problemstellung Mitgliedschaft Europäischen Union Mitwirkungsrechte Deutschen Bundestags EU-Politik Europa Mehrebenensystem

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Titel: Bundesstaatliche Problemstellung der Mitgliedschaft in der Europäischen Union: Die Mitwirkungsrechte des Deutschen Bundestags an der EU-Politik