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Öffentliche Unternehmen

Begriff, Erscheinungsformen, Zulässigkeit, Aufgaben

Seminararbeit 2008 25 Seiten

Jura - Zivilrecht / Handelsrecht, Gesellschaftsrecht, Kartellrecht, Wirtschaftsrecht

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Zum Begriff „öffentliches Unternehmen“

2. Erscheinungsformen öffentlicher Unternehmen
2.1. Öffentlich-rechtliche Unternehmen ohne eigene Rechtspersönlichkeit
2.2. Öffentlich-rechtliche Unternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit
2.3. Öffentliche Unternehmen in privatrechtlicher Rechtsform

3. Zulässigkeit öffentlicher Unternehmen
3.1. Gesetzesrechtliche Grenzen
3.1.1. Haushaltsrecht
3.1.2. Kommunalrecht
3.1.3. Wettbewerbsrecht
3.2. Verfassungsrechtliche Grenzen
3.3. Gemeinschaftsrechtliche Grenzen

4. Aufgaben öffentlicher Unternehmen

5. Das Beispiel der Deutschen Bahn AG

Fazit und Zukunftstendenzen

Literaturverzeichnis

Einleitung

Seit es staatliche Gemeinwesen gibt, werden Güter und Dienstleistungen öffentlich erstellt. Jedoch erfolgte erst im 19. Jahrhundert im Rahmen der Industrialisierung ein bedeutender Ausbau öffentlicher Betriebe und Unternehmen. Seitdem waren öffentliche Betriebe und Unternehmen in den verschiedensten Bereichen tätig. Heute gehören beispielsweise Banken und Versicherungen ebenso zu öffentlichen Betrieben und Unternehmen wie Verkehrsbetriebe, Versorgungs- und Entsorgungsbetriebe (Strom-, Wasser- und Gasversorgung, Müllabfuhr und Entwässerung) und Wohnungsbaugesellschaften.[1]

„Öffentliche Unternehmen sind ein wichtiger Teil der Eigenwirtschaft der öffentlichen Hand.“[2] Zu Zeiten des Merkantilismus (eingeführt vom Finanzminister Ludwig XIV., Colbert) bestand der Zweck von öffentlichen Unternehmen vor allem in der Erzielung von Gewinn, da die wachsenden Aufgaben des Staates, bedingt durch den Ausbau des Behördenapparats und die ständige Unterhaltung eines Heeres, einen großen Finanzbedarf verursachten. Heute ist vielmehr das öffentliche Interesse an Qualität und Kontinuität einer bestimmten Tätigkeit maßgeblich. Dies zeigt sich in den verschiedenen Aktivitätsbereichen, die sich in überregionale öffentliche Unternehmen wie beispielsweise die Deutsche Bahn oder die Deutsche Post AG, aber auch in regionale und kommunale öffentliche Unternehmen wie bspw. die Müllabfuhr einteilen lassen. Öffentliche Unternehmen agieren meist auf verschiedenen Bereichen der Daseinsvorsorge, trotzdem gibt es weiterhin öffentliche Industrie- und Dienstleistungsunternehmen.[3]

Die praktische Bedeutung öffentlicher Unternehmen ist erheblich. Trotzdem stehen öffentliche Unternehmen – wie der öffentliche Sektor insgesamt – in der Kritik. Im öffentlichen Meinungsbild gelten öffentliche Unternehmen meist als unwirtschaftlich, inflexibel und kundenunfreundlich. Es finden sich sogar Forderungen nach der generellen Übertragung öffentlicher Aufgaben auf private Unternehmen und damit nach einer Auflösung öffentlicher Unternehmen. Weiterhin werden sie auch durch die desolate Haushaltssituation ihrer Träger in Frage gestellt. Es ist also diskussionswürdig, ob öffentliche Unternehmen überhaupt noch „zeitgemäß“ sind.[4]

1. Zum Begriff „öffentliches Unternehmen“

Gegenstand dieser Seminararbeit sind „öffentliche Unternehmen“. Da dieser Begriff als umstritten gilt und deshalb während der Untersuchung begriffliche Unklarheiten auftreten können, bedarf es zuerst der Klärung dieses Begriffs.

Der Begriff des öffentlichen Unternehmens wird in der Rechtssprache häufig verwendet, er lässt sich jedoch in keinem deutschen Gesetz finden. Im Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EG-Vertrag) wird er in Artikel 86 Absatz 1 verwendet. In der daraufhin erlassenen sogenannten Transparenz-Richtlinie (Richtlinie 2000/52/EG) der Kommission vom 26. Juli 2000, zur Änderung der Richtlinie 80/723/EWG über die Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den öffentlichen Unternehmen, wird der Begriff öffentliches Unternehmen sogar definiert. Danach ist ein öffentliches Unternehmen „jedes Unternehmen, auf das die öffentliche Hand aufgrund Eigentums, finanzieller Beteiligung, Satzung oder sonstiger Bestimmungen, die die Tätigkeit des Unternehmens regeln, unmittelbar oder mittelbar einen beherrschenden Einfluss ausüben kann“.[5] Im Sinne dieser Richtlinie gehören zur öffentlichen Hand „alle Bereiche der öffentlichen Hand, inklusive Staat sowie regionale, lokale und alle anderen Gebietskörperschaften“. Nach § 130 Abs. 1 S. 1 GWB werden Unternehmen der öffentlichen Hand als Einheiten definiert, „die ganz oder teilweise im Eigentum der öffentlichen Hand stehen oder die von ihr verwaltet oder betrieben werden“.

Es lassen sich drei Mindestvoraussetzungen für öffentliche Unternehmen aufstellen: Zum ersten muss eine faktisch oder rechtlich verselbständigte Organisationseinheit vorliegen, weiterhin muss der Gegenstand schwerpunktmäßig eine wirtschaftliche Tätigkeit darstellen und letztendlich ist der Träger eines öffentlichen Unternehmens die öffentliche Hand.[6] Abgrenzungsprobleme bestehen jedoch im Hinblick auf den Begriff „wirtschaftliche Tätigkeit“. Die Begriffsdefinition der Wirtschafts-wissenschaften, wonach „Wirtschaften als die Gesamtheit der Maßnahmen zur Bewirtschaftung knapper Güter“[7] bezeichnet wird, ist zu abstrakt, um die Abgrenzung im Bereich öffentlicher Wirtschaft vornehmen zu können. Nach Bernd Janson dagegen sind die wesentlichen Merkmale öffentlicher Unternehmen die wirtschaftlich rationale Tätigkeit, die Befriedigung materieller Lebensbedürfnisse und die organisatorische Verselbständigung.[8]

Es gibt eine Abgrenzung zwischen dem Begriff des öffentlichen Unternehmens und dem Begriff der öffentlichen Einrichtung. Öffentliche Einrichtungen sind Institutionen, die der Leistungserbringung auf den Gebieten des Sozialwesens, der Kultur und der Ordnungsverwaltung dienen und damit im kommunalen Bereich wesentliche organisatorische Mittel einer Kommune zur Erfüllung der Aufgaben der Daseinsfürsorge. Beispiele hierfür sind Theater, Büchereien, Museen, Bäder, Messen usw.[9] Weiterhin ist das öffentliche Unternehmen von übrigen Wirtschaftsunternehmen, insbesondere auch gemeinnützigen Unternehmen zu unterscheiden, was noch am leichtesten fällt. Schwieriger ist es, innerhalb des Bereichs der öffentlichen Hand zwischen öffentlichen Unternehmen und öffentlichen Betrieben Unterscheidungen zu treffen. Der Einfachheit halber schließe ich mich der Meinung von T. Thiemeyer an und wir behandeln im Folgenden die Bezeichnungen „Unternehmen“ und „Betriebe“ als Synonym[10].

Es ist nicht erforderlich, dass öffentliche Unternehmen eine eigene Rechtspersönlichkeit besitzen. Auch die Rechtsform ist kein wesentliches Kriterium[11], daher können von Staat zu Staat, aber auch innerhalb eines Staates ihre Rechtsformen variieren. Einen Sonderfall des öffentlichen Unternehmens und daher kein konkretes Thema dieser Seminararbeit stellen die Gemischtwirtschaftlichen Unternehmen dar („mixed enterprise“ bzw. „joint venture“). Sie stehen nicht in alleiniger Trägerschaft der öffentlichen Hand, der Staat ist also nicht zu 100 % Eigentümer. „Solche Beteiligungsverhältnisse sind dann als öffentliche Unternehmen zu bewerten, wenn die öffentliche Hand beherrschenden Einfluss auf das Unternehmen ausüben kann, was nicht unbedingt eine Mehrheitsbeteiligung voraussetzt.“[12] Dem entspricht die obige Definition des öffentlichen Unternehmens in der sogenannten Transparenz-Richtlinie zu Artikel 86 EGV, in der „die öffentliche Hand aufgrund Eigentums, […] die Tätigkeit des Unternehmens regeln, unmittelbar oder mittelbar einen beherrschenden Einfluss ausüben kann“. Aus dieser Definition lassen sich zwei entscheidende Kriterien für öffentliche Unternehmen ableiten: Eigentum (bzw. Beteiligung am Unternehmen) und Kontrolle. Mit dem Begriff „Kontrolle“ ist dabei aber nicht nur die Möglichkeit der Überwachung, sondern auch die Einflussnahmen auf wichtige Unternehmensentscheidungen gemeint.[13]

Aber nicht nur die Rechtsform, sondern auch die Bezeichnungen für öffentliche Unternehmen können durchaus variieren. In Deutschland werden bspw. Ausdrücke wie „Staatsbetrieb“, „Verstaatlichte Industrien“ oder „Öffentliche Anstalten“ verwendet, wobei im Ausland Termini wie „agency of a State“, „state agent“ oder „public corporation“ üblich sind.[14] Weiterhin gibt es Öffentliche Unternehmen auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene.

2. Erscheinungsformen öffentlicher Unternehmen

Der Begriff des öffentlichen Unternehmens ist unabhängig von der konkreten Organisationsform, d.h. Öffentliche Unternehmen können sowohl in öffentlich-rechtlichen als auch in privatrechtlichen Formen betrieben werden. Bei den öffentlich-rechtlichen Formen wird in solche mit und solche ohne eigene Rechtspersönlichkeit unterschieden. Gehören privatrechtliche Unternehmen vollständig der öffentlichen Hand, spricht man von rein öffentlichen Unternehmen. Sind jedoch Private neben der öffentlichen Hand an ihnen beteiligt, werden sie als gemischtwirtschaftliche Unternehmen bezeichnet.[15]

Abbildung 1: Betriebsformen öffentlicher Betriebe

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Landerer, Christoph / Röhricht, Dietmar, Zur Betriebsführung und Rechtsform öffentlicher Unternehmen, Wulf-Mathies, Monika (Hrsg.), Köln 1991, S. 17.

2.1. Öffentlich-rechtliche Unternehmen ohne eigene Rechtspersönlichkeit

Nicht rechtsfähige Öffentlich-rechtliche Unternehmen können noch einmal in reine Regiebetriebe und verselbständigte Regiebetriebe unterteilt werden. Die reinen Regiebetriebe sind „[…] rechtlich und organisatorisch unselbständige Teile der Trägerkörperschaften, in deren Haushalt ihre Einnahmen und Ausgaben ausgewiesen werden“.[16] Für die unternehmerische Tätigkeit sind sie allerdings kaum geeignet. Da sie uneingeschränkt den Weisungen der Verwaltung unterworfen und stark in diesen integriert sind, kommen sie deshalb auch nur noch sehr selten vor.[17] Beispiele für reine Regiebetriebe sind Staatsbäder, Theater oder Wasserwerke[18].

Von den reinen Regiebetrieben sind die verselbständigten Regiebetriebe zu unterscheiden. Sie sind gewöhnlich als Sondervermögen aus den allgemeinen Trägerkörperschaften ausgegliedert und beinhalten den Begriff der Eigenbetriebe.[19] Diese sind „[…] organisatorisch und wirtschaftlich selbständige Einrichtungen auf kommunaler Ebene, ohne eigene Rechtspersönlichkeit, aber mit eigenem Wirtschaftsplan für ihre Einnahmen und Ausgaben (§ 18 Abs. 1 HGrG) und mit eigenen Organen (Werkleitung, Werkausschuss) auf der Grundlage einer (Betriebs-) Satzung“.[20] Eigenbetriebe sind Nettobetriebe und deren Buchführung erfolgt nach kaufmännischen Grundsätzen.[21] Vertreter dieser Organisationsform sind meist gemeindliche Versorgungs- und Verkehrsunternehmen, die Tendenz geht jedoch zunehmend in Richtung Privatisierung.[22] Vorteile des Eigenbetriebs gegenüber dem reinen Regiebetrieb sind dessen größere Flexibilität in Bezug auf Investitionen und Personalausstattung (u.a. Vergütung), eine Verkürzung der Entscheidungswege insbesondere durch die eigenen Organe, mehr Transparenz und Erfolgskontrolle durch die kaufmännische Rechnungslegung und die Ermöglichung einer wirtschaftlichen Unternehmensführung trotz Kontrolle und Einflussnahme durch die Trägerverwaltung.[23]

Weitere verselbständigte Regiebetriebe sind nach § 26 Bundeshaushaltsordnung die geführten Sondervermögen des Bundes und der Länder wie bspw. die Bundesdruckerei.[24] Die sog. Sondervermögen sind „[…] autonome Wirtschaftseinheiten ohne eigene Rechtspersönlichkeit […], die jeweils durch Sondergesetze geschaffen werden“.[25] Bis zu ihrer Privatisierung wurde dieser Status früher der Deutschen Bahn sowie der Deutschen Post zuteil.[26] Die Rechtsverhältnisse der DB wurden durch das Bundesbahngesetz von 1951 und die der Deutschen Post durch das Postverwaltungsgesetz von 1953 geregelt. Beide waren nach Art. 87 GG bundeseigene Verwaltungen und wurden als Sondervermögen aus dem allgemeinen Vermögen ausgegliedert.[27] Nachdem jedoch 1993 der Art. 87 Abs. 1 geändert wurde und die Art. 87e und 87f GG eingefügt wurden, werden beide seit 1994 wieder in privater Rechtsform betrieben.[28]

2.2. Öffentlich-rechtliche Unternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit

Die öffentlich-rechtlichen Unternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit werden in rechtsfähige Anstalten, rechtsfähige Stiftungen und öffentlich-rechtliche Körperschaften unterteilt, zu denen u.a. Zweckverbände zählen. Rechtsfähige Anstalten ähneln den Eigenbetrieben insofern, dass sie organisatorisch und haushaltsmäßig von ihrem Verwaltungsträger getrennt sind[29], also weitgehende Autonomie genießen, dieser aber über ein Organ, i.d.R. über einen Verwaltungsrat oder durch bestimmte Aufsichtsmaßnahmen, Einfluss und Kontrolle ausüben kann.[30] Beispiele für diese Rechtsform sind Kreditinstitute von Bund, Ländern und Gemeinden[31], soweit für sie noch keine privatrechtliche Rechtsform gewählt wurde.

„Stiftungen sind rechtlich verselbständigte Vermögensmassen, die in Hinsicht auf einen konkreten Zweck verwaltet werden.“[32] Da sie streng an ihren Zweck gebunden sind und dieser Widmungszweck auch nicht willkürlich geändert werden kann, gelten sie als unternehmerisch unelastisch. Ein Beispiel für eine rechtsfähige Stiftung ist die Stiftung Warentest.

Zu den öffentlich-rechtlichen Körperschaften gehören u.a. Zweckverbände und Gemeindeverbände. „Zweckverbände sind Zusammenschlüsse von Gemeinden und Gemeindeverbänden zur gemeinsamen Erfüllung einer oder mehrerer Aufgaben wie bspw. die Müllabfuhr, Müllverbrennungsanlagen oder Bäder.“[33] Gemeindeverbände sind Zusammenschlüsse von Gemeinden und Gemeindeverbänden zu Gebietskörperschaften zur Erfüllung überregionaler Aufgaben wie Straßenbau, Energie- und Wasserversorgung, Sozialaufgaben usw.[34]

[...]


[1] Vgl. Landerer, Christoph / Röhricht, Dietmar, Zur Betriebsführung und Rechtsform öffentlicher Unternehmen, Wulf-Mathies, Monika (Hrsg.), Bund-Verlag GmbH, Köln 1991, S. 15.

[2] Siehe Gramlich, Ludwig, Öffentliches Wirtschaftsrecht schnell erfasst, Springer-Verlag, Berlin u.a. 2007, S. 79.

[3] Vgl. ebenda.

[4] Vgl. Mühlenkamp, Holger, Öffentliche Unternehmen aus der Sicht der Neuen Institutionenökonomik, in: Schulz-Nieswandt u.a. (Hrsg.), Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen, Band 29, Nomos Verlagsgesellschaft, o.O. 2006, S. 390 f.

[5] Siehe EUR-Lex, Richtlinie 2000/52/EG der Kommission zur Änderung der Richtlinie 80/723/EWG über die Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den öffentlichen Unternehmen, 26.07.2000, http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexapi!prod!CELEXnumdoc&lg= DE&numdoc=32000L0052&model=guichett, [04.05.2008].

[6] Vgl. Vollmöller, Thomas, Kompendium Öffentliches Wirtschaftsrecht, hrsg. v. Schmidt, Reiner / Vollmöller, Thomas, 2.Aufl., Springer-Verlag, Berlin u.a. 2004, S. 139 f.

[7] Siehe Püttner, Günter, Die öffentlichen Unternehmen, Handbuch, Richard Boorberg Verlag, Hannover 1985, S. 53.

[8] Vgl. Janson, Bernd, Rechtsformen öffentlicher Unternehmen in der Europäischen Gemeinschaft, Schriften zur öffentlichen Verwaltung und öffentlichen Wirtschaft, hrsg. v. Eichhorn, Peter / Friedrich, Peter, Band 55, Nomos-Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 1980, S. 21.

[9] Vgl. Fabry, Beatrice / Augsten, Ursula, Handbuch Unternehmen der öffentlichen Hand, Nomos-Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2002, S. 4.

[10] Vgl. Thiemeyer, Theo, Wirtschaftslehre öffentlicher Betriebe, Rowohlt Taschenbuch Verlag GmbH, Hamburg 1975, S. 20.

[11] Vgl. Janson, Bernd, a.a.O., S. 19 f.

[12] Siehe Vollmöller, Thomas, a.a.O., S. 140.

[13] Vgl. Gramlich, Ludwig, a.a.O., S. 79.

[14] Ebenda.

[15] Vgl. Landerer, Christoph / Röhricht, Dietmar, a.a.O., S. 16.

[16] Siehe Gramlich, Ludwig, a.a.O., S. 83.

[17] Vgl. ebenda.

[18] Vgl. Thiemeyer, Theo, a.a.O., S. 35.

[19] Ebenda.

[20] Siehe Gramlich, Ludwig, a.a.O., S. 83.

[21] Vgl. Thiemeyer, Theo, a.a.O., S. 35 f.

[22] Vgl. Gramlich, Ludwig, a.a.O., S. 83.

[23] Vgl. Fabry, Beatrice / Augsten, Ursula, a.a.O., S. 9.

[24] Vgl. Landerer, Christoph / Röhricht, Dietmar, a.a.O., S. 17.

[25] Siehe Gramlich, Ludwig, a.a.O., S. 83.

[26] Vgl. ebenda.

[27] Vgl. Thiemeyer, Theo, a.a.O., S. 36.

[28] Vgl. Gramlich, Ludwig, a.a.O., S. 83.

[29] Vgl. Gramlich, Ludwig, a.a.O., S. 83.

[30] Vgl. Vollmöller, Thomas,, a.a.O., S. 141.

[31] Vgl. Thiemeyer, Theo, a.a.O., S. 37.

[32] Ebenda.

[33] Siehe ebenda, S. 38.

[34] Vgl. Klüber, Gemeinderecht, in: Thiemeyer, Theo, a.a.O., S. 38.

Details

Seiten
25
Jahr
2008
ISBN (eBook)
9783640774500
ISBN (Buch)
9783640774456
Dateigröße
581 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v161612
Institution / Hochschule
Technische Universität Chemnitz
Note
1,7
Schlagworte
Unternehmen Begriff Erscheinungsformen Zulässigkeit Aufgaben öffentliche Unternehmen Deutsche Bahn

Autor

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Titel: Öffentliche Unternehmen