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New Public Management beim Bund

Seminararbeit 2002 32 Seiten

BWL - Wirtschaftspolitik

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungen und Begriffe

Einleitung

1 Entstehung
1.1 Die Schweizerische Bundesverwaltung
1.2 Warum Reformen beim Bund?
1.3 Reformbedingungen beim Bund
1.3.1 Staatsaufbau
1.3.2 Wirtschafts- und Finanzlage
1.3.3 Parlament
1.3.4 Reformklima
1.3.5 Fazit

2 New Public Management beim Bund
2.1 Wandel auf der Ebene der Bundesverwaltung
2.2 Vier-Kreise-Modell
2.3 Regierungs- und Verwaltungsreform
2.3.1 Ziele der Regierungs- und Verwaltungsreform
2.3.2 Ablauf der RVR
2.3.3 Beispiel Neuordnungen im VBS durch die RVR
2.3.4 Schlussbemerkungen zur RVR
2.3.5 Fazit
2.4 Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget (FLAG)
2.4.1 Entstehung
2.4.2 Die FLAG-Grundsätze
2.4.3 Veränderungen einer Verwaltungsstelle durch FLAG
2.4.4 Die Ziele von FLAG
2.4.5 Instrumente zur politischen Führung der FLAG-Verwaltungsstellen
2.4.6 Voraussetzungen für die Einführung von FLAG
2.4.7 Die bisherigen FLAG-Verwaltungsstellen
2.5 Wie wirken FLAG-Reformen beim Bund
2.5.1 Wirkungsmodell von FLAG
2.6 Wirkungsmodell FLAG
2.6.1 Beurteilung des NPM-Reformprojektes FLAG
2.7 Beispiel für ein FLAG Amt: SMA/MeteoSchweiz
2.8 Fazit zum Projekt FLAG
2.9 Auslagerungen

3 New Public Management beim Bund, eine Zwischenbilanz

4 Zusammenfassung der Ergebnisse

Abkürzungen und Begriffe

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Einleitung

New Public Management ein Begriff der seinen Ursprung im angelsächsischen Raum hat und in den 80er Jahren weltweite Verbreitung fand. New Public Management ist ein Sammelbegriff für eine Reihe von im wesentlichen identischen Reformkonzepten, welche in der Schweiz auch unter dem Namen Wirkungsorientierte Verwaltungsführung (WoV) in Diskussion gebracht wurden.

Folgende Ideen zeichnen das Konzept des New Public Management oder der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung aus (vgl. Buschor 1993):

- Trennung von politischen Zielsetzungen und Managementverantwortung
- Dezentralisierung der Verwaltungsorganisation (Holding-Strukturen, Agency- Bildung)
- Schlanke Verwaltung und flache Hierarchien
- Neues Personal-Management (Führungskonzepte, Anreizsysteme)
- Kostenbewusstsein (Kostenrechnung, Controlling)
- Leistungs- und Wirkungsorientierung (Auditing, Evaluation)
- Kunden- und Marktorientierung (Service-Qualität, Wettbewerb)

Ich möchte in der folgenden Arbeit aufzeigen, wie es in der Schweizerischen Bundesverwaltung zu New Public Management Reformen gekommen ist, wie sie durchgeführt wurden und was sie bewirken.

1 Entstehung

Obwohl zu Beginn der 90er Jahre die Medien und die Politik dem New Public Management sehr grosses Interesse entgegenbrachten, war es erst der Spardruck der Rezession, und nicht der bewusste Entscheid für ein besseres Managementsystem, welche Reformprozesse ermöglicht haben. In der Euphorie der 90er Jahre wurde in New Public Management Massnahmen eine Wunderwaffe zur Bekämpfung verschiedener Probleme gesehen. Die zum Teil unrealistischen Erwartungen an New Public Management, führten beim Bund zu diversen Reformprojekten (vgl. Hofmeister 1999, 8). Ihnen gemeinsam ist eine verstärkte Ausrichtung der Verwaltungstätigkeiten auf Leistungen und Wirkungen. Ein einheitlich anerkanntes Konzept für die wirkungsorientierte Verwaltungsführung (WoV) existiert nicht (Bundesrat 2002, 3543).

In der Legislaturperiode 1991-1995 spricht sich der Bundesrat für eine Modernisierung der Verwaltung, unter dem Namen Regierungs- und Verwaltungsreform, aus. Dies kann als erster Schritt zur Umsetzung der Grundsätze von New Public Management beim Bund bezeichnet werden. Damals wurden drei Stossrichtungen abgeleitet: die Qualifizierung des Personals, die Flexibilisierung der Organisationsstrukturen und die Verstärkung der Führungsprozesse (Haldemann 1995, iv).

Das auf dieser Regierungs- und Verwaltungsreform aufbauende Projekt FLAG (Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget), bei welchem ab dem 01.01.1997 erstmals zwei Bundesämter mitmachten, versucht die Ansätze von New Public Management ganzheitlich in der Verwaltung umzusetzen.

1.1 Die Schweizerische Bundesverwaltung

Im Jdtstellen, welche auf 7 Departemente verteilt sind. Die Ministerialverwaltung bildet den Kern der Allgemeinen Bundesverwaltung. Darunter ist das Personal zu verstehen, welches den Betrieb der Departemente und Bundesämter sicherstellt. Die Departemente werden jeweils von einem Bundesrat geleitet. Ihnen unmittelbar unterstellt sind die Bundesämter, welche sich hinsichtlich Umfang und Struktur stark unterscheiden. Jedes Bundesamt wird von einem Direktor geleitet, der einen Stellvertreter hat und dem ein oder mehrere Vizedirektoren zur Seite stehen. Diese bilden zusammen die direktionale Ebene, das Top-Management eines Bundesamtes. Es leitet in Zusammenarbeit mit den übrigen Abteilungschefs die Fachabteilungen, die ihrerseits in Sektionen und Dienste gegliedert werden.

1.2 Warum Reformen beim Bund?

Nach den Darstellungen der Bundeskanzlei erfordert eine Anpassung an den politischen, sozialen, und wirtschaftlichen Wandel Reformen im Sinne des New Public Management (Schweizerische Bundeskanzlei 2002:2, 4).

Nach Ansicht der Förderer von NPM Massnahmen bewirken die Folgen der Globalisierung, neue Technologien und die veränderte Stellung der Schweiz in Europa, eine Stärkung der staatlichen Legitimation und steigende Anforderungen an einen überforderten Staat. Falls nicht die nötigen Reformen vorgenommen werden, würde es zu einem Vertrauensverlust in der Bevölkerung kommen.

1.3 Reformbedingungen beim Bund

Die Einführung von New Public Management beim Bund erfordert tiefgreifende Reformen. Es entsteht ein neues Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung. Um die operativen- von strategischen Entscheiden zu trennen, mussten Volk, Parlament und Regierung zuallererst die nötigen Planungs-, Entscheidungs- und Kontrollkompetenzen an die Manager öffentlicher Verwaltungen delegieren (Haldemann 1995, 31). Die dazu nötigen Gesetze wurden im Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz1 (RVOG) erlassen. Auch für die Leistungs- und Wirkungsmessung mittels neuer Indikatoren musste die Gesetzgebung angepasst werden (Haldemann 1995, 32).

Im folgenden werden kurz die wichtigsten Einflussfaktoren und Reformbedingungen dargestellt, welche die Einführung von New Public Management in der Schweizerischen Bundesverwaltung behindert oder beschleunigt haben.

1.3.1 Staatsaufbau

Der Staatsaufbau der Schweiz stellt keine idealen Anwendungsbedingungen für New Public Management dar. Die durch NPM herbeigeführte Stärkung von Parlament, Regierung und Verwaltung, auf Kosten des direkten Volkswillen stellt die direkte Demokratie in Frage. Nach HALDEMANN müssen Volksabstimmung, Referendum und Initiative auf den Bereich der strategischen Entscheide reduziert werden, ebenso der starke Einfluss der Parteien und der Interessengruppen (Haldemann 1995, 32).

1.3.2 Wirtschafts- und Finanzlage

Das stetige Ansteigen der Staatsausgaben in den 90er Jahren und die vorhandenen Defizite führten zu strukturellen Problemen der öffentlichen Hand und ermöglichten New Public Management Reformen (Haldemann 1995, 33).

1.3.3 Parlament

Das Milizprinzip des Parlaments behindert die Durchführung von New Public Management Reformen. Nach HALDEMANN hat ein Parlament, welches nicht aus Profis besteht, Schwierigkeiten in der Behandlung von NPM Aufgaben (Haldemann 1995, 35). RITZ, THOM und RIEDER schliessen sich dieser Meinung an (Ritz, Thom, Rieder 2002). Nach einer von ihnen durchgeführten Umfrage, fühlen sich rund 60% der befragten Parlamentsmitglieder fachlich mit den neuen NPM betreffenden Geschäften und den andersartigen Steuerungsprozessen überfordert. Die Tendenzen den Parlamentsbetrieb zu professionalisieren, durch bessere Entschädigung und persönliche Mitarbeiter der Parlamentarier, ist ein Schritt in die richtige Richtung (vgl. Amstutz 2002).

1.3.4 Reformklima

Die Einführung von New Public Management auf Bundesebene erweist sich in der Schweiz als schwierig. Nach HOFMEISTER (Hofmeister 1999, 10) besteht nicht ein Konzeptdefizit, sondern ein Vollzugsdefizit. Er ist der Meinung, dass die bürokratischen Strukturen so dominant sind, dass die Zusammenführung von Sach- und Ressourcen-Kompetenzen oder die Stärkung der Eigenverantwortung nicht zum Tragen kommen. Zu stark ist der Wille der Machterhaltung und die Misstrauenskultur. Daher ist der Autor der Meinung, obwohl New Public Management ein überzeugendes Konzept ist, man nicht damit rechnen kann, dass sich die bürokratischen geprägten Strukturen grundlegend verändern werden.

Nach HALDEMANN (Haldemann 1995, 33) zeichnet sich die Verwaltungskultur in der Schweiz durch grosse Beständigkeit aus. Diese vorherrschende Kultur hat viele Reformen gar nicht erst aufkommen lassen. Es scheinen sich in einem normalen Umfeld höchsten einzelne wenige kleine Reformschrittchen durchzusetzen.

1.3.5 Fazit

Das politische System der Schweiz weisst schwierige Reformbedingungen auf, denn die Ausprägungen der direkten Demokratie erschweren die Einführung von New Public Management. Dies bedeutet, dass hier gegenüber dem Ausland die New Public Management Prinzipien, bedingt durch die demokratischen Strukturen, eher langsam und von unter her (bottom-up Strategie) vorankommen werden (Haldemann 1995, 37).

2 New Public Management beim Bund

2.1 Wandel auf der Ebene der Bundesverwaltung

Soll eine Reform in Regierung und Verwaltung durchgesetzt werden, muss sie in mehreren Dimensionen gleichzeitig stattfinden. THOM und RITZ vertreten die Meinung, dass die Verwaltungsmodernisierung sowohl Veränderungen bei den Strategien, als auch bei den Strukturen, Prozessen und Kulturen erfordern (vgl. Thom & Ritz 2000, 75).

Das oberste Ziel des Staates ist und bleibt die Förderung und Sicherung des gesamtgesellschaftlichen Wohls (Thom & Ritz 2000, 96). Allerdings haben sich in jüngster Zeit die Wege geändert, die zur Erreichung dieses Ziels beschritten werden. New Public Management gibt die neue Richtung der Zielerreichung an. Öffentliche Verwaltungen treten vermehrt in Konkurrenz zu privaten Organisationen. Aus diesem Grund müssen auch im öffentlichen Sektor die Ziele Kundenorientierung, Kostenminimierung und Leistungsoptimierung eine prioritäre Rolle übernehmen. NPM führte also zu einem Wandel der Strategie im öffentlichen Sektor. Absolutes Erfordernis für eine nachhaltige Veränderung der Strategien, welche wirkungsorientiertes Handeln langfristig sichern, bildet der Wandel zu einer innovationsfreudigen und wandlungsfähigen Kultur (Thom & Ritz 2000, 92). Die traditionelle Führungskultur der militärischen drei „K‘s“ - kommandieren, kontrollieren, korrigieren - soll geändert werden in kommunizieren, kooperieren und koordinieren.

Leistungsorientierung, Marktverhalten, Wettbewerb, Anreizbewusstsein, Vereinbarungskultur sowie Mitarbeiter- und Kundenorientierung stehen im Zentrum der nach NPM ausgerichteter Verwaltungskultur (Haldemann 1995, 59). Sie soll sich von einer Regel-, Kontroll- und Misstrauenskultur zu einer Vertrauens- und Verantwortungskultur bewegen. THOM und RITZ betrachten den kulturellen Wandel als einen Lernprozess der Beteiligten und der staatlichen Institutionen durch eine gezielte Umwandlung der Motivations- und Qualifikationskomponenten (Thom & Ritz 2000, 92). Der Wandel spielt sich nicht nur in den Köpfen der Mitarbeitenden ab, sondern er steht in direktem Zusammenhang mit der Aufbau- und Ablauforganisation der öffentlichen Institutionen. Um die neuen Ziele zu erreichen, ist es unerlässlich, die Strukturen und Prozesse darauf auszurichten, was die Zielsetzung der Regierungs- und Verwaltungsreform und des Projektes Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget ist.

2.2 Vier-Kreise-Modell

Die folgenden Ausführungen zum Vier-Kreise-Modell beziehen sich auf die Ausführungen im Schlussbericht zur Regierungs- und Verwaltungsreform (Schweizerische Bundeskanzlei 2000, 15). Bei der Verwaltungsführung trägt der Bundesrat dem Umstand Rechnung, dass die allgemeine Bundesverwaltung ein komplexes Gebilde mit verschiedenen Typen von Verwaltungsaufgaben ist, welche unterschiedliche Anforderungen an die Führung stellen. Als Führ ungsmodell im Sinne des New Public Managements dient ihm ein Vier-Kreise-Modell, welches von konventionell geführten Verwaltungsstellen (Kreis 1) über solche, die nach den Prinzipien des Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget (FLAG) geführt werden (Kreis 2), bis zu Betrieben und Anstalten mit eigener Rechtspersönlichkeit und Rechnung (Kreis 3) sowie gemischtwirtschaftlichen Unternehmen und privaten Unternehmungen reicht, welche mit dem Vollzug von Bundesaufgaben betraut werden (Kreis 4). In diesem Modell ist der Handlungsspielraum und die Eigenverantwortung eines Trägers von Bundesaufgaben grösser, je weiter er vom Zentrum entfernt ist.

1. Kreis: Zentral- und Ministralverwaltung, mit politischen Koordinations- und Steuerungsleistungen.
2. Kreis: Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget.
3. Kreis: Öffentlichrechtliche Betriebe und Anstalten zu 100% in Besitz des Bundes.
4. Kreis: Privatrechtliche und spezialgesetzliche Unternehmen im Mehrheitsbesitz des Bundes.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1 Vier-Kreise-Modell

Dieses Vier-Kreise-Modell bewirkt eine differenzierte und flexible Einführung des New Public Management. Im Zentrum dominiert die Politik, am Rand der Markt und dazwischen sind Mischformen möglich.

Die vier Kreise lassen sich folgendermassen genauer beschreiben:

Der 1. Kreis besteht aus der Zentral- oder Ministerialverwaltung, die in erster Linie politische Steuerungs- und Koordinationsleistungen erbringt. Hier wird im Rahmen der eigenen Kompetenzen des Bundesrates und der Bundesverwaltung die Leistungs- und Wirkungsorientierung der Aufgabenerfüllung und der Ressourcensteuerung schrittweise verbessert (Beispiel Staatssekretariat für Wirtschaft seco).

Im 2. Kreis befinden sich jene Verwaltungsstellen, die mit Leistungsauftrag und Globalbudget (FLAG) geführt we rden. Diese Ämter definieren Produkte sowie Produktgruppen und bauen ein betriebliches Rechnungswesen auf. Der Bundesrat verabschiedet, nach vorgängiger Konsultation der zuständigen parlamentarischen Kommissionen, einen mehrjährigen Leistungsauftrag. Das Parlament genehmigt ein Globalbudget, aufgeteilt auf die einzelnen Produktgruppen (Beispiel SMA/MeteoSchweiz).

Der 3. Kreis umfasst die „Agenturen“ der dezentralen Bundesverwaltung. Diese verfügen über eine eigene gesetzliche Grundlage sowie in der Regel über eine eigene Rechtspersönlichkeit (Beispiel ETH).

Im 4. Kreis finden sich schliesslich die privatrechtlichen oder spezialgesetzlichen Unternehmungen, die öffentliche Aufgaben erfüllen und sich im Allein- oder Mehrheitsbesitz des Bundes befinden (Beispiel Swisscom).

Nach Angaben des Bundesrates eignet sich dieses Modell „als zweckmässiger pragmatischer Denkansatz zur Systematisierung von Grundsatzfragen der Verwaltungsführung. Ihm liegt die Vorstellung zugrunde, dass die Verwaltung - um den neuen Herausforderungen besser begegnen zu können - vermehrt nach wirtschaftlichen und politischen Gesichtspunkten aufgebaut und geführt wird.“ (Bundesrat 2002, 3538).

2.3 Regierungs- und Verwaltungsreform

Im Rahmen der Regierungs- und Verwaltungsreform hat der Bundesrat massgeschneiderte Führungs- und Organisationsformen nach den Prinzipien der wirkungsorientierten Verwaltungsführung umgesetzt, neue Führungsinstrumente eingeführt und angewendet, sowie ein modernes Personalmanagement ermöglicht, welches den unterschiedlichen Ansprüchen sowohl der Arbeitnehmenden als auch des Arbeitgebers gerecht wird.

[...]


1 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) vom 21. März 1997, SR 172.10

Details

Seiten
32
Jahr
2002
ISBN (eBook)
9783638211253
Dateigröße
1.1 MB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v16213
Institution / Hochschule
Universität Basel – Wirtschaftspolitik
Note
5.3
Schlagworte
Public Management Bund Seminar Finanzen

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Titel: New Public Management beim Bund