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Chinas Herausforderung im Klimaschutz - Nationale Klimastrategie und rechtliche Umsetzung

Eine Untersuchung der Gesetzeslage im Energiesektor und der Effektivität angestrebter rechtlicher Anpassungsmaßnahmen im Rahmen der Nationalen Klimastrategie

Diplomarbeit 2009 106 Seiten

Politik - Klima- und Umweltpolitik

Leseprobe

INHALTSVERZEICHNIS

ABBILDUNGSVERZEICHNIS

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS

1. KAPITEL: FRAGESTELLUNG
1. EINLEITUNG UND FRAGESTELLUNG
II. RELEVANZ DES THEMAS

2. KAPITEL: CHINAS POSITIONIERUNG ZUM KLIMAWANDEL

I. KLIMASCHUTZPOLITIK IN China
1. Entwicklung und Wahrnehmung des Klimaschutze
2. Zusammenhang von Klimapolitik und Energiepolitik

3. KAPITEL: KLIMARECHTLICHES HANDLUNGSPROGRAMM UND GEGEN­WÄRTIGE RECHTSINSTRUMENTE ZUR KONTROLLE DER CO2-EMISSIONEN
I. GESETZGEBUNG IM BEREICH ENERGIEEINSPARUNG UND
ENERGIEEFFIZIENZ
1. Entwicklung der Energieeinsparungspolitik
2. Verstärkung der Energieeinsparung im nationalen Klimaschutzprogramm
3. Das Energieeinsparungsgesetz
II. GESETZGEBUNG IM BEREICH SAUBERER ENERGIEN UND ENERGIE­ERZEUGUNG
1. Chinas Energiestrukturen
2. Maßnahmen zum Energiesystem im nationalen Klimaschutzprogramm
3. Der Entwurf des Energiegesetzes
4. Förderung der erneuerbaren Energien im nationalen Klimaschutzprogramm
5. Das Erneuerbare-Energien-Gesetz
III. GESETZGEBUNG IM BEREICH DER UMGESTALTUNG DER
WIRTSCHAFTSSTRUKTUREN
1. Chinas Wirtschaftsstrukturen und das Konzept der Kreislaufwirtschaft
2. Maßnahmen zur Umgestaltung der Wirtschaftsstrukturen im nationalen
Klimaschutzprogramm
3. Das Kreislaufwirtschaftsgesetz

4. KAPITEL: FAZIT

RECHTSQUELLENVERZEICHNIS

LITERATURVERZEICHNIS

ABBILDUNGSVERZEICHNIS

ABBILDUNG 1: Zielsetzungen des Klimaschutzprogramms, Juni 2007

ABBILDUNG 2: Entwicklung der weltweiten CO2-Emissionen

ABBILDUNG 3: Vergleich der Wachstumsraten von Stromerzeugungs- und verbrauchskapazitäten in China 1980 - 2005

ABBILDUNG 4: Prognostizierter Energieverbrauch bis 2030

ABBILDUNG 5: China Energy Label

ABBILDUNG 6: Freiwillige Energieeffizienzkennzeichnung

ABBILDUNG 7: Stromerzeugungskapazitäten 2006

ABBILDUNG 8: Prognostizierte Energiegewinnungsstrukturen 2050

ABBILDUNG 9: Zielsetzungen des Plans zur Entwicklung der erneuerbaren Energien

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. KAPITEL: FRAGESTELLUNG

I. EINLEITUNG UND FRAGESTELLUNG

„Die Bewältigung des Klimawandels und die Verwirklichung einer nachhaltigen Entwicklung sind dringende[1] und langfristig vor uns liegende Aufgaben. Sie betreffen den Lebensraum der gesamten Bevölkerung als auch die zukünftige Entwicklung eines jeden Landes. Alle Länder müssen sich deshalb unaufhörlich um die Verwirklichung dieser Aufgaben bemühen.

Die Welt erwartet von uns nun zur Entwicklung des Klimawandels und damit zum Überleben der Menschheit eine Entscheidung zu treffen.“ (Ansprache Hu Jintao’ s auf dem UN-Sondergipfel zum Klimawandel am 22.09.2009 in New York)[2]

Einleitung

Mit dem Erlass des nationalen Klimaschutzprogramms im Juni 2007 hat China zum ersten Mal ein umfassendes Dokument zum Klimaschutz auf nationaler Ebene vorgelegt und damit die politische Aufmerksamkeit der chinesischen Regierung zum Klimaschutz deutlich gemacht.[3] Gleichzeitig hat die chinesische Regierung dadurch eine große Eigeninitiative bewiesen, da China als Schwellenland im Kyoto-Protokoll keine Verpflichtungen zur Reduktion der Treibhausgase hat.[4] Dennoch wurde im Jahr 2007 mit dem Klimaschutzprogramm eine nationale Strategie zum Klimaschutz ausgearbeitet und darin anspruchsvolle Ziele bis 2010 festgelegt.

Das Programm gibt eine ausführliche Begründung für die Handlungsnotwendigkeit zum Klimaschutz und beendet damit die jahrelange Missachtung dieser Problematik. Mit dem Dokument wird deutlich, dass ein Umdenken in der Wahrnehmung des Klimaschutzes stattgefunden hat und der Klimawandel mit seinen dramatischen Folgen für China endlich auch von höchster Regierungsebene anerkannt wurde. Es ist ein ambitioniertes Programm, in dem nationale Klimaziele mit sektorspezifischen Maßnahmen und Vorgaben für den Zeitraum bis 2010 festgelegt werden. Das Programm bestimmt dabei grundlegende Prinzipien für die Klimaschutzarbeit, die innerhalb des wissenschaftlichen Ansatzes zur Entwicklung, im Rahmen des Aufbaus einer sozialistischen und harmonischen Gesellschaft sowie unter dem Grundsatz des Ressourcenerhalt und den Umweltschutz als fundamentale nationale Politik verwirklicht werden soll. Darüber hinaus werden Maßnahmen zur Verringerung der CO2-Reduktion als auch zur Anpassung an den Klimawandel berücksichtigt. Bei einer vollständigen Umsetzung der 52 Maßnahmen soll dies zu einer Einsparung von insgesamt 950 Millionen t CO2 bis 2010 führen[5].

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

ABBILDUNG 1: Zielsetzungen des Klimaschutzprogramms, Juni 2007[6]

Fragestellung

Mit der Veröffentlichung des nationalen Klimaschutzprogramms (NCCP) wurden Maßnahmen, die ursprünglich mit dem Ziel zur Sicherstellung der Energiesicherheit und der Umweltproblematik erlassen wurden, neu geordnet und in einen klimarelevanten Zusammenhang gebracht. Die Bekämpfung des Klimawandels soll laut NCCP nun vor allem in sechs Schlüsselsektoren erfolgen und betreffen die Sektoren der Energieerzeugung und Umwandlung (Abschnitt 4.1.1), die Verbesserung der Energieeffizienz und Energieeinsparung (Abschnitt 4.1.2), industrielle Prozesse (Abschnitt 4.1.3), die Landwirtschaft (Abschnitt 4.1.4), den Wald (Abschnitt 4.1.5) und städtische Abfälle (Abschnitt 4.1.6). Dabei greifen die meisten Vorgaben auf bereits bestehende Prozesse, Entwicklungsprogramme und Gesetze zurück, deren Defizite durch die Vorgaben des NCCP behoben oder durch neue Maßnahmen und Gesetzesergänzungen erweitert werden sollen. Insgesamt werden jedoch kaum neue und übergreifende Maßnahmen geschaffen, die direkt auf eine Verminderung des Klimawandels zielen.[7]

Inwieweit diese gesetzlichen Vorgaben und die neuen Maßnahmen des NCCP zur effektiven Bekämpfung des Klimawandels in China ausreichen und ob sie überhaupt für eine Reduktion der CO2-Emissionen angemessen sind, soll in der vorliegenden Arbeit geprüft werden. Dazu werden die vorhandenen und für den Klimaschutz relevanten Regelungen im Bereich der chinesischen Gesetzgebung hinsichtlich ihrer Effektivität für eine Reduktion des CO2-Ausstoßes analysiert. Für die Untersuchung werden zunächst die Maßnahmen des NCCP zur Emissionsreduktion in den oben genannten Schlüsselsektoren herausgearbeitet, die auf eine Verbesserung, Ergänzung und Erneuerung im Bereich der Gesetzgebung und des institutionellen Regulierungsrahmens ausgerichtet sind. In der darauf folgenden Analyse werden diese Maßnahmen zusammen mit der bestehenden Gesetzgebung betrachtet und ihre positive Wirkung als auch Defizite für eine erfolgreiche Reduktion der Treibhausgase aufgezeigt.

Neben der klimarelevanten Gesetzgebung wird auch ihre politische Priorisierung auf der Agenda der chinesischen Regierung in die Analyse einbezogen, da dieser Aspekt für eine effektive Umsetzung der Gesetzesvorgaben eine entscheidende Rolle spielt. China sieht sich neben der Bekämpfung des Klimawandels einer Vielzahl anderer Herausforderungen gegenüber, die eine erfolgreiche Umsetzung der Klimaschutz­bemühungen erschweren. So befindet sich China in dem Dilemma ein anhaltendes Wirtschaftswachstum bei gleichzeitiger Verlangsamung der Treibhausgasemissionen sicherstellen zu müssen. Darüber hinaus soll die Kluft der ungleichen Entwicklung des Landes nicht weiter vergrößert und auch die Problematik der Millionen von Wanderarbeitern gelöst werden. Ein anhaltendes Wachstum ist dafür notwendig, um neue Arbeitsplätze zu schaffen, Ausschreitungen dieser Gruppen vorzubeugen, eine Infragestellung der politischen Führung zu verhindern und die Stabilität des ganzen Landes nicht zu gefährden. Das Wachstum muss jedoch unter gleichzeitiger Reduktion oder zumindest einer Verlangsamung des Treibhausgasausstoßes vollzogen werden. Andernfalls würde die wirtschaftliche Entwicklung durch die starke Anfälligkeit des Ökosystems für Umweltverschmutzungen gebremst werden und sich das Wirtschaftswachstum aufgrund der enorm hohen Folgekosten für das gesamte System gegen Null verringern. Infolgedessen steht die chinesische Regierung einer Problematik gegenüber, die bisher kein Industrieland bewältigen musste.[8]

Bei der Betrachtung der chinesischen Klimaschutzbemühungen dürfen diese Aspekte deshalb nicht unbeachtet bleiben und werden in die Darstellung und Bewertung mit einbezogen.

Methodik und Eingrenzung des Themas

Mit der Gesetzgebung eines Landes werden Vorgaben und Ziele rechtsverbindlich auf nationaler Ebene verankert, Verantwortlichkeiten geklärt, Verpflichtungen und Ansprüche festgelegt, Fehlverhalten korrigiert und sanktioniert, Akteure und die gesamte Entwicklung eines Landes mit dem Einsatz verwaltungsrechtlicher als auch marktwirtschaftlicher Instrumente in eine vom Staat gewünschte Richtung gelenkt. Der Gesetzgebung kommt damit eine grundlegende Bedeutung im politischen System zu. Die vorliegende Arbeit macht deshalb die Gesetzgebung zum Gegenstand ihrer Analyse der chinesischen Klimaschutzpolitik.

Im ersten Kapitel der Untersuchung erfolgt zunächst ein kurzer Überblick über die Entwicklung der Klimapolitik in China, die erst in den letzten Jahren in die Aufmerksamkeit der chinesischen Regierung gerückt ist. Die Wahrnehmung dieser Thematik erfolgt dabei vornehmlich als ein Entwicklungsproblem, woraus sich Implikationen für den Fokus gesetzlicher Maßnahmen ergeben. Die Bedeutung der Energiegesetzgebung für die Klimapolitik wird anschließend erläutert, da Regelungen zur Energieerzeugung, und - Nutzung, und -verbrauch einen entscheidenden Einfluss auf die Entstehung und das Ausmaß von klimaschädlichen Emissionen haben. Es folgt eine kurze Zusammenfassung der Inhalte des nationalen Klimaschutzprogramms vom Juni 2007.

Das 3. Kapitel befasst sich mit der eigentlichen Analyse der Klimaschutzmaßnahmen im NCCP und der damit verbundenen Gesetzgebung. Die Maßnahmen des NCCP sind dabei in zwei Bereiche unterteilt: 1. die Bekämpfung des Klimawandels durch die Treibhausgasreduktion und 2. die Anpassung an den Klimawandel. Aufgrund der vorerst dringenderen Handlungsnotwendigkeit für den ersten Aufgabenbereich und wegen des begrenzten inhaltlichen Umfangs dieser Arbeit, können nur die Maßnahmen zur Reduktion der CO2-Emissionen Gegenstand der vorliegenden Untersuchung sein.

Die Reduktionsmaßnahmen sind dabei auf sechs Schlüsselsektoren gerichtet und betreffen die Bereiche der Energieeinsparung und Energieeffizienz, die Energieerzeugung und -umwandlung, den Sektor der industriellen Prozesse, die Landwirtschaft, den Wald und die städtischen Abfälle. In Anlehnung an diese Aufteilung werden im 3. Kapitel zum einen die dafür relevanten Gesetze nacheinander auf ihre Inhalte, Wirkung und Defizite untersucht. Zum anderen wird geprüft, ob die Maßnahmen des NCCP bereits Eingang in die Gesetzgebung gefunden haben und ob weitere und bisher unberücksichtigt gebliebene Probleme bestehen. Die von der Untersuchung betroffenen Gesetze sind das Energieeinsparungsgesetz, das Gesetz zur Förderung der erneuerbaren Energien, der Entwurf des Energiegesetzes, das Kreislaufwirtschaftsgesetz und das Gesetz zur Förderung einer sauberen Produktion.

Darüber hinaus spielen für die Umsetzung der Reduktionsmaßnahmen im NCCP eine Reihe weiterer Gesetze und Bestimmungen eine direkte oder indirekte Rolle, wie beispielsweise das Waldschutzgesetz, das Abfallgesetz, das Elektrizitätsgesetz oder das Kohlegesetz. Auch die Maßnahmen zum Verkehrssektor im Energieeinsparungsgesetz haben eine emissionsreduzierende Wirkung, besitzen aber erst seit kurzem eine klimarelevante Wirkung in China. Eine vollständige Betrachtung aller dieser Gesetze ist jedoch im Rahmen dieser Diplomarbeit nicht möglich, da sie den Umfang der Arbeit sprengen würde.

Durch die vorgenommene Begrenzung bleibt mehr Raum, um die ausgewählten fünf Gesetze eingehend in Bezug auf ihre klimaschutzrelevante Wirksamkeit zu untersuchen. Mit ihnen werden zudem zwei grundlegende Strukturen des chinesischen Systems untersucht - der Energiesektor und die Wirtschaftsstrukturen -, die die weitreichendste Wirkung auf eine Reduktion der CO2-Emissionen haben. Damit sind sie von besonderer Bedeutung für den Klimaschutz.

Im abschließenden 4. Kapitel werden die wichtigsten Ergebnisse der einzelnen Abschnitte zusammengefasst und die Gesetze und Maßnahmen des NCCP in ihrer Gesamtwirkung für eine erfolgreiche CO2-Reduktion bewertet. Es folgt ein Ausblick auf zu erwartende neue Maßnahmen zur weiteren Reduktion der CO2-Emissionen, die sich beispielsweise aus den kommenden UN-Klimaverhandlungen im Dezember 2009 ergeben könnten.

II. RELEVANZ DES THEMAS

In den letzten 200 Jahren wurden im Zuge der Industrialisierung durch Verbrennungen enorme Mengen an Treibhausgasen (Kohlendioxid CO2, Methan CH4, Lachgas N2O) freigesetzt, die zu einem wissenschaftlich bewiesenen vom Menschen verursachten globalen Klimawandel geführt haben. In der Erdgeschichte hat es zwar schon immer klimatische Schwankungen gegeben, jedoch haben sich keine dieser Klimaveränderungen jemals in solcher Geschwindigkeit abgespielt, wie wir sie heute vorfinden. Jedes Ökosystem verliert dadurch die Möglichkeit zur Anpassung an diese sich zu schnell veränderten Bedingungen und führt zu dramatischen Folgen für die weltweite Biodiversität. Trotz des Wissens um diese Zusammenhänge wurde bisher wenig zur Bekämpfung der Ursachen unternommen.[9] Jedoch werden die Auswirkungen in den letzten Jahrzehnten immer stärker sichtbar und die Zunahme von Wetterextremen, das Schmelzen der Polkappen und die längeren eisfreien Perioden der Arktis oder der rapide Verlust der Artenvielfalt in den vergangenen Jahrzehnten beweisen, dass der Klimawandel bereits begonnen hat und wir uns mitten darin befinden.

Durch das lange Zögern und die ungebremsten Ressourcenraubbau ist das Zeitfenster, in dem überhaupt noch eine Begrenzung der Erderwärmung auf 2°C erreicht werden kann, immer kleiner geworden und ist nur noch auf wenige Jahre begrenzt.[10] Klimaforscher warnen außerdem in neuesten Untersuchungen immer eindringlicher, dass der Klimawandel schneller und mit dramatischeren Folgen als erwartet voranschreitet.

Die Politik ist deshalb dringend gefordert, auf diese Erkenntnisse zu reagieren und u.a. durch entsprechende Anpassung der Gesetzgebung zu handeln. Die globalen als auch nationalen Entwicklungsstrukturen müssen schnell und effektiv in Richtung kohlenstoffarmer oder mehr in Richtung kohlenstoffneutraler Wirtschafts- und Gesellschaftsformen gelenkt werden. Andernfalls werden die Folgen durch die Beibehaltung bisheriger Energie- und Ressourcennutzungsstrukturen gewaltig sein und können zu einem durchschnittlichen Temperaturanstieg von bis zu 6°C am Ende dieses Jahrhunderts führen.[11] Die resultierenden klimatischen Veränderungen (wie Veränderungen bei den Niederschlagsmengen, die Stagnation der globalen Meeresströme, das Ansteigen des Meeresspiegels etc.) wären in jedem Fall politisch als auch ökonomisch untragbar. Die wirtschaftlichen Konsequenzen wurden vom ehemaligen Weltbankchef Nicholas Stern erstmals auch in Zahlen ausgedrückt und zeigen, dass den jährlichen Kosten in Höhe von 1% des globalen BIP’s, die zur Stabilisierung der Treibhausgase erforderlich sind, Verluste von jährlich 5% bis zu 20% des globalen BIPs im Falle des Nichthandelns gegenüberstehen werden.[12]

Besonders China wird von den Auswirkungen der Klimaveränderung stark betroffen sein und das chinesische Ökosystem zeigt, nach chinesischen als auch internationalen Untersuchungen, eine besonders hohe Anfälligkeit für klimatische Veränderungen. Allein durch den Anstieg des Meeresspiegels wären die Folgen für die Gesamtwirtschaft immens, da hauptsächlich die Wirtschaftszentren in den anfälligen Küstengebieten liegen.[13]

Doch nicht nur Chinas Betroffenheit ist groß, auch der eigene Anteil an den globalen CO2-Emissionen ist seit Beginn der Modernisierung sprunghaft angestiegen und hat einen Anteil von 20% an globalen CO2-Emissionen erreicht. Im Jahr 2006 wurde China damit zum weltweit größten CO2-Emittenten.[14] Bei einer angestrebten Vervierfachung des BIP bis 2020 würde dies bei gleich bleibender Energieintensität zu einer Vervierfachung der CO2-Emissionen (auf 11 bis 13 Milliarden t) im Vergleich zu 2000 führen.[15] Chinas eigene klimapolitische Verantwortung ist demzufolge enorm, doch auch eine globale Reduktion kann nur mit einem wesentlichen Beitrag Chinas Erfolg haben, selbst wenn die historische Verantwortung für den Anstieg der CO2-Emissionen bei den Industrieländern liegt. Angesichts des kurzen verbleibenden Zeitfensters ist auch das unverzügliche Handeln der chinesischen Regierung erforderlich.[16] Die gegenwärtigen politischen und gesetzgeberischen Entscheidungen sind damit ausschlaggebend, ob die globale Erwärmung noch auf 2°C begrenzt werden kann und wie stark wir alle vom Klimawandel betroffen sein werden.

2. KAPITEL: CHINAS POSITIONIERUNG ZUM KLIMAWANDEL

I. KLIMASCHUTZPOLITIK IN CHINA

1. Entwicklung und Wahrnehmung des Klimaschutzes

Mit der kontinuierlichen Aufwertung des Klimaschutzes auf internationaler Ebene in den letzten vier Jahren ist der Klimawandel auch von China zunehmend als ernsthafte Bedrohung wahrgenommen worden.[17] Vorher waren Zielsetzungen zum Klimaschutz hauptsächlich außenpolitisch orientiert und die Thematik wurde mehr als Problem und Aufgabe der westlichen Länder betrachtet, deren Emissionsausstoß die Ursache war. Die wenigen Aktivitäten auf diesem Gebiet blieben lange Zeit nur Lippenbekenntnisse und wenig bis gar keine konkreten Maßnahmen wurden zum Klimaschutz unternommen.[18] Die Prioritäten Chinas lagen vielmehr in der Entwicklung und Modernisierung des Landes. Diese sollten keinesfalls gehemmt werden.

Ein Wahrnehmungswandel vollzog sich erst nach der Amtsübernahme der neuen Führungsgeneration im Jahr 2002, die sich mit enormen Herausforderungen, wie u.a. den Auswirkungen der gravierenden Umweltzerstörungen, konfrontiert sah. Es wurden zunehmend alternative und nicht mehr einseitig auf das Wirtschaftswachstum ausgerichtete Entwicklungsstrategien berücksichtigt.[19] Eine nachhaltigere Entwicklung mit einem ausgeglichenen Wirtschaftswachstum sollte nun durch neue offizielle Prinzipien des „wissenschaftlichen Entwicklungskonzepts“ und der „harmonischen Gesellschaft“ verwirklicht werden. Dabei spielten die Umgestaltung der Ressourcennutzung in eine Kreislaufwirtschaft, die Verbesserung von Umweltschutzbemühungen und die Bekämpfung des Klimawandels eine wichtige Rolle.[20]

Zusätzlich ließ der gestiegene Erkenntnisstand über die Auswirkungen der Klimaveränderungen und die zukünftigen Kosten ab Mitte der 2000er Jahre klimarelevante Entscheidungen stärker auf die innenpolitische Agenda rücken, da die chinesische Regierung auch eine Beeinträchtigung des Wirtschaftswachstums und der sozialen Stabilität befürchtete. Mit der Vorlage des ersten nationalen Berichts zur Einschätzung der Auswirkungen des Klimawandels vom Dezember 2006 wurden erstmals die konkreten Auswirkungen auf China deutlich gemacht.[21] Im folgenden Jahr 2007, dem sogenannten weltweiten ,Klimajahr’ verabschiedete die chinesische Führung eine Reihe neuer Maßnahmen mit denen die Klimaschutzarbeit in China vorangetrieben werden sollte. So fand im Januar 2007 die Gründung der Nationalen Expertengruppe zum Klimawandel statt, das als ein Beratungsgremium der Regierung unter dem Vorsitz Wen Jiabaos fungiert. Von ihm sollen wichtige Strategien, Politikvorgaben und Maßnahmen in Verbindung mit dem Klimaschutz und dies betreffende Probleme ausgearbeitet werden. Im Juni 2007 folgte die Veröffentlichung des Nationalen Klimaschutzprogramms, mit dem erstmals eine offizielle nationale Klimaschutzstrategie für China vorgelegt wurde. Bei den internationalen UN-Verhandlungen in Bali Ende des Jahres 2007 trat China zudem für starke zukünftige Reduktionsziele ein (die jedoch vor allem am Widerstand der USA scheiterten) und wurde für seine konstruktive Haltung gelobt.[22] Trotz dieser Aktivitäten ist China nur unter der Bedingung zu Reduktionsmaßnahmen bereit, wenn die Industrieländer mit drastischen Reduktionsverpflichtungen vorangehen und zudem angemessene finanzielle Mittel für die Entwicklungs- und Schwellenländer zum Technologietransfer und für die Anpassung an den Klimawandel bereitstellen.[23] Das Argument des sogenannten ,Rechts auf Entwicklung’ wird dabei von der chinesischen Regierung immer wieder herangezogen, um sich damit das zukünftige Wirtschaftswachstum auf keinem Fall nehmen zu lassen.[24]

Dennoch hat Chinas politische Führung erkannt, dass die Zukunft des eigenen Landes nur durch neue Schritte in Richtung einer kohlenstoffarmen Entwicklung sichergestellt werden kann und die bestehenden Ressourcen- und Energienutzungsstrukturen verändert werden müssen. Nur so können auch die grundlegenden nationalen Entwicklungsziele wie die Energiesicherheit, die Armutsbekämpfung oder die Verbesserung der Umweltverschmutzung gewährleistet werden. Deshalb ist die Einbindung von Reduktionszielen in den kommenden 12.

Fünfjahresplan höchst wahrscheinlich[25]. Zudem wurde im August 2009 erstmals von der höchsten Gesetzgebungsinstitution des Ständigen Komitees des NVKs ein Beschluss zum Klimaschutz getroffen. Demzufolge soll die Verringerung der CO2-Emissionen als Notwendigkeit beim Wirtschaftswachstum anerkannt und durch Anpassung bestehender Gesetze (u.a. zum Umweltschutz, der Energieeinsparung, den erneuerbaren Energien, der Kreislaufwirtschaft) eine Umgestaltung der Wirtschaftsstrukturen sowie die Verringerung des CO2-Ausstoßes erzielt werden.[26]

Dies macht deutlich, dass der politische Handlungswillen zum Klimaschutz in letzter Zeit stark zugenommen hat und das vor allem mit der kürzlichen Verlautbarung des chinesischen Staatsrats, die CO2-Emissionen um 40% bis 45% bis 2020 reduzieren zu wollen, einiges für die kommende UN-Klimakonferenz im Dezember 2009 sowie für neue Maßnahmen nach dem Ablauf der 11. Fünfjahresplan-Periode zu erwarten ist.[27]

2. Zusammenhang von Klimapolitik und Energiepolitik

Der anthropogene, vom Menschen verursachte, Treibhauseffekt resultiert hauptsächlich aus der Verbrennung fossiler Energieträger wie Kohle, Erdgas und Erdöl. Bei ihrer Verbrennung werden Kohlenstoff und Sauerstoff in Kohledioxid (CO2) umgewandelt. Dies ist ein klimawirksames Gas, das sich ab bestimmten Konzentrationshöhen auf das Klima auswirkt. Die Verbrennung fossiler Rohstoffe dient dabei hauptsächlich dem Antrieb der Wirtschaft und der Stromversorgung ihrer einzelnen Sektoren. Damit ist die Energieerzeugung der wesentliche Motor einer jeden Wirtschaft und ihre Strukturen entscheidend für die Klimapolitik.

Chinas Energiesituation unterscheidet sich dabei in drei wesentlichen Aspekten von denen anderer Länder und die Energiestrukturen sind von Faktoren geprägt, die sich besonders gravierend auf die Entwicklung der CO2-Emissionen auswirken. Zum einem hat der seit langem anhaltende und mit hohen Wachstumsraten voranschreitende Wirtschaftsaufschwung zu einem enormen Anstieg des Energieverbrauchs geführt, der in
den letzten 20 Jahren um 80% zugenommen hat.[28] Infolgedessen wurde China im Jahr 2006 zum weltweit zweitgrößten Energieverbraucher nach den USA.[29] Gleichzeitig führte die drastische Erweiterung der Energieerzeugungskapazitäten, die zum Antrieb der Wirtschaft notwendig waren, zu einem entsprechend starken Anstieg des Ausstoßes an CO2-Emissionen. Nach Schätzungen der IEA traten dabei zwischen 1990 und 2006 Wachstumsraten von bis zu 250% auf.[30]

Die zweite Besonderheit bei den chinesischen Energiestrukturen liegt in dem sehr hohen Kohleanteil, der bei der Primärenergieerzeugung 76% und bei der Stromerzeugung sogar 80% ausmacht.[31] Diese Situation ist einerseits auf die große Verfügbarkeit an heimischen Kohleressourcen zurückzuführen und hängt andererseits mit der Unterbepreisung der Kohle zusammen, die lange Zeit sogar unter den Abbaukosten für Kohle lag.[32] Kohle wurde damit zu einem extrem billigen Energieträger. Damit kommt Größtenteils der Energieträger mit dem höchsten CO2-Ausstoß pro Einheit in Chinas Energiesektor zum Einsatz und macht die chinesische Wirtschaft deshalb besonders CO2- intensiv.[33] Zusätzlich sind Chinas Produktionsstrukturen von einer hohen Energieintensität geprägt und heimische Prozesse erfordern im internationalen Vergleich das Fünffache an Energie.[34] Aufgrund dieser Konstellation aus einem anhaltenden und hohen Wirtschaftswachstum, einem hohen Kohleanteil bei der Energieversorgung und energieineffizienten Produktionsprozessen, hat sich Chinas Anteil an den globalen CO2- Emissionen in nur etwas mehr als 20 Jahren von 8% im Jahr 1980 auf 17% im Jahr 2004 verdoppelt.[35]

ABBILDUNG 2: Entwicklung der weltweiten CO2- Emissionen[36]

Die Energieerzeugungs- und -verbrauchsstrukturen und damit der Anteil fossiler Brennstoffe stehen also in enger Verbindung zum Kohlendioxidausstoß und haben einen direkten oder indirekten Einfluss auf die Emissionshöhe. Energiepolitische Entscheidungen haben damit eine starke auf die Klimapolitik und machen Energiepolitik zur Klimapolitik.

Bereits seit den 1980er Jahren wurden von der chinesischen Regierung Maßnahmen zur Energieeinsparung und Steigerung der Energieeffizienz angestoßen und das Wirtschaftswachstum konnte so vom Energieverbrauch entkoppelt werden. Zwischen 1980 und 2000 verringerte sich dadurch die Energieintensität um 50%, bei einer gleichzeitigen Vervierfachung des BIP’s. Dies stellt eine außergewöhnliche Leistung für ein Entwicklungsland in diesem Stadium dar.[37] Jedoch kehrte sich diese Situation Ende der 1990er Jahre und besonders im Zuge des WTO-Beitritts 2001 wieder um und die rasante Ausweitung der Produktionskapazitäten führte zu alarmierenden Wachstumsraten beim Energieverbrauch. Die steigende Energienachfrage konnte selbst mit den relativ großen Eigenvorräten an Kohle und Öl immer weniger befriedigt werden und führte in den Jahren 2003 und 2004 zum zeitweisen Stillstand ganzer Produktionsanlagen. China musste zunehmend fossile Brennstoffe, wie Öl, importieren und im Jahr 2007 auch erstmals Kohle.[38] Die Abhängigkeit von Rohstofflieferungen aus dem Ausland vergrößerte sich damit zusehends und rückte damit die Frage nach der zukünftigen Energieversorgung und den Aspekt der energiepolitischen Sicherheit in den Fokus. Die Energiesicherheit wurde im Zuge dieser Entwicklungen zur höchsten Priorität auf der politischen Agenda und machte Reformen im Energiesektor erforderlich.[39] Es galt neue Wege für die Sicherstellung der Energiesicherheit zu finden, damit die Entwicklung des Landes weiterhin sichergestellt werden konnte.

Die Neuausrichtung der Energiepolitik erfolgte im Jahr 2004 mit dem Erlass der Mittel- und Langfristigen Pläne zur Energieentwicklung und der Energieeinsparung. Eine grundlegenden Umgestaltung der Energiestrukturen und die Verringerung der Importabhängigkeiten sollte durch Maßnahmen zur Optimierung der Energieverbrauchsstrukturen, der Diversifizierung der Energiequellen und durch ein ressourcensparendes Wirtschaften erreicht werden.[40] Die Verringerung des Emissionsausstoßes oder der gravierenden Umweltauswirkungen stand dabei nicht im Vordergrund, sondern vielmehr war die Gewährleistung der Energiesicherheit der entscheidende Faktor. Der Klimaschutz fand damit noch Anfang des 21. Jahrhunderts nur indirekt, bei der Verringerung des Energieverbrauchs und der Sicherstellung der Energieversorgung, eine Berücksichtigung.

Dennoch tragen diese Anstrengungen letztendlich zur Verlangsamung des CO2- Ausstoßes bei und können als klimaschutzwirksame Maßnahmen gesehen werden. Viele dieser Anordnungen sind deshalb in das nationale Klimaschutzprogramm eingeflossen und werden seit Anerkennung dieser Problematik explizit innerhalb der Klimaschutzbemühungen erweitert.[41] Mit gesetzlichen Vorgaben und Maßnahmen zur Energiepolitik wird die rechtliche Grundlage für die Ausgestaltung des Energiesystems und der Energieträger geschaffen. Sie legen die Verantwortlichkeiten der Akteure, das Instrumentarium ihres Handlungsspielraums fest und haben dabei einen direkten oder indirekten Einfluss auf die Höhe der CO2-Emissionen. Die Betrachtung der gegenwärtigen Energiegesetzgebung muss deshalb ein wesentlicher Bestandteil bei der Darstellung der klimapolitischen Anstrengungen sein.

3. KAPITEL: KLIMARECHTLICHES HANDLUNGSPROGRAMM UND GEGENWÄRTIGE RECHTSINSTRUMENTE ZUR KONTROLLE DER CO2-EMISSIONEN

I. GESETZGEBUNG IM BEREICH ENERGIEEINSPARUNG UND ENERGIEEFFIZIENZ

1. Entwicklung der Energieeinsparungspolitik

Der Bereich der Energieeinsparung bietet ein enormes Potenzial zur Verringerung des CO2-Ausstoßes. Dieser Aspekt wird von der chinesischen Regierung anerkannt und die Energieeinsparung durch umfangreiche Maßnahmen im NCCP berücksichtigt. Zusätzlich wurde mit dem 11. Fünfjahresplan aus dem Jahr 2006 die Energieeinsparung zur grundlegenden Entwicklungspolitik des Landes erhoben.

Bereits in den 1980er Jahren wurden im sechsten und siebten Fünfjahresplan die Energieeinsparung und die Steigerung der Energieeffizienz durch gezielte Maßnahmen gefördert.[42] Effizienzsteigerungen bieten zahlreiche Vorteile und verringern nicht nur die Importabhängigkeit von fossilen Energieträgern oder tragen zur Gewährleisten der Energiesicherheit bei, sondern sie stellen vor allem einen der kostengünstigsten, schnellsten und effektivsten Methoden dar, um verschiedene Umweltprobleme gleichzeitig anzugehen.[43] Energieeffizientere Prozesse tragen dabei zur Verbesserung der Luft-, Wasser- und Bodenqualität bei, da durch sie der Ausstoß verschiedener Schadstoffe verringert wird. Zusätzlich sind geringere Investitionen in fossile Energievorräte und Anlagen erforderlich und bestehende Stromnachfragekapazitäten können zu einem erheblichen Teil bereits durch Verbesserungen der Energieeffizienz gedeckt werden. Im Weiteren verringern sich die Energiekosten und führen zu einer Steigerung der Produktivität mit positiven Auswirkungen für die internationale Wettbewerbsfähigkeit. Da die Weltmärkte in vielen Sektoren von chinesischen Herstellern dominiert werden, hat der Export energieeffizienterer Produkte eine globale Auswirkung.

Damit tragen Effizienzsteigerungen durch viele Faktoren zur Verringerung des CO2-Austoßes bei und können nach Untersuchungen der Internationalen Energieagentur

(IEA) sogar den größten Beitrag zur CO2-Reduktion leisten. Sie spielen damit eine Schlüsselrolle im Klimaschutz.[44]

Entkoppelung von Wirtschaftswachstum und Energieverbrauch (1980 und 1998)

Die Energieeinsparungspolitik nahm in den 1980er Jahren ihren Anfang. Der treibende Faktor war dabei die Aufrechterhaltung des Wirtschaftswachstums durch ausreichend Energie, was Einsparungen beim Energieverbrauch zur Deckung des Energiebedarfs notwendig machte. So wurden im sechsten und siebten Fünfjahresplan im Zeitraum von 1981 und 1990 Belange der Energieeinsparung berücksichtigt und zwischen 8% bis 10% der Investitionen in Energievorräte flossen in Projekte zur Energieeinsparung.[45] Die Energieintensität - der Energieverbrauch pro Einheit des BIP (RMB 10.000) - konnte durch diese gebündelten Maßnahmen aus Investitionen in neue Energiespartechnologien, mit der Einführung energieeffizienterer Produktionsprozesse und mit Hilfe von Steuer- und Kreditvergünstigungen in einem Zeitraum von 20 Jahren um 50% verringert werden.[46] Außerdem spielte der strukturelle Wandel zur weniger energieintensiven Leichtindustrie eine große Rolle.[47] Dadurch erfolgte in diesem Zeitraum lediglich eine Verdoppelung des Energieverbrauchs, statt sich in Anlehnung an das Wachstum des BIP zu vervierfachen. Diese Entkoppelung von Wirtschaftswachstum und Zunahme des Energieverbrauchs war eine außergewöhnliche Leistung, die bisher kein anderes bedeutendes Entwicklungsland in diesem Stadium der Entwicklung erreicht hat. In der Regel erfolgt diese Entwicklung in umgekehrter Richtung und der Wirtschaftsaufbau wird von einem schnelleren Anstieg des Energieverbrauchs begleitet. Die Gründe hierfür liegen vor allem in den Industrialisierungs- und Urbanisierungsprozessen, die starke energie- und materialintensive Prozesse erfordern und damit den Energieverbrauch ansteigen lassen.[48]

Rückkehr zu starken Wachstumsraten beim Energieverbrauch

Trotz dieser Erfolge bei der Energieeinsparung bis in die 1990er Jahre hinein, konnten sie auf Dauer nicht mit dem Wachstum des Energieverbrauchs mithalten und machte China 2007 zum zweit größten Energieverbraucher weltweit, knapp hinter den USA.[49] Diese alarmierenden Entwicklungen waren dabei vor allem auf einen Wechsel des politischen Fokus Ende der 1990er Jahre zurückzuführen, wodurch der Schwerpunkt von der Leichtindustrie weg und hin zur Schwerindustrie gelegt wurde. Die Auswirkungen der

Asienkrise sollten damit abgemildert und die Wirtschaft durch ein umfangreiches Investitionsprogramm zum Ausbau der Infrastrukturen belebt werden. In Folge dessen flossen große Investitionen in die energieintensive Schwerindustrie (Eisen, Stahl, Zement, Chemieindustrie) und den Bausektor. Projekte in diesen Sektoren wurden mit bevorzugten Kreditkonditionen von Staatsbanken unterstützt.[50] Gleichzeitig gingen die energierelevanten Investitionen im Bereich der Energieeinsparung zurück und ihr Anteil sank von 13,2% im Jahr 1983 auf 4,5% im Jahr 2003.[51] Es fehlte dadurch die finanzielle Unterstützung für neue Energiesparmaßnahmen und zur Förderung neuer energieeffizienter Technologien. Zusätzlich wurde durch den mangelnden politischen Rückhalt die Umsetzung bestehender Vorgaben vorgeschwächt.

Mit dem Beitritt zur World Trade Organisation (WTO) im Jahr 2001 weitete China seine Produktionskapazitäten nochmals stark aus und wurde zunehmend zum billigen Produktionsmarkt für globale Konsumgüter. Für die globale Wirtschaft stellte chinesische Hersteller nun 48% des globalen Zements, 35% des Stahls und 28% des Aluminiums im Jahr 2006 her.[52] Doch auch die schnelle Urbanisierung und der gestiegene Lebensstandard von Millionen von Chinesen, die eine Zunahme der elektrischen Geräte in den Haushalten und damit des Stromverbrauchs mit sich brachten, trieben die Energienachfrage weiter an.[53] Die Dekade der kontinuierlichen

Energieeffizienzverbesserungen und der Entkoppelungen des Wirtschaftswachstums vom Energieverbrauch waren mit der Jahrtausendwende beendet.[54] Es folgte ab 2000 ein wesentlich schnelleres Wachstum des Energieverbrauchs als das der Wirtschaft und Chinas Anteil am weltweiten Energieverbrauch erhöhte sich in nur fünf Jahren um 5% und stieg von 10% im Jahr 2000 auf 15% im Jahr 2006 an.[55]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

ABBILDUNG 3: Vergleich der Wachstumsraten von Stromerzeugungs- und Verbrauchskapazitäten in China 1980 - 2005[56]

Konsequenzen

Der enorm gestiegene Energieverbrauch ging zwangsläufig mit einem starken Zuwachs der CO2- Emissionen einher und führte nach Schätzungen der IEA zu einer Zunahme der Energie bezogenen CO2 -Emissionen von 250% im Zeitraum von 1996 bis 2006.[57] [58] China war damit zu den traditionellen Entwicklungsstrukturen von energieintensiven Produktionsprozessen und der Verknüpfung des Wirtschaftswachstums mit dem Energieverbrauch zurückkehrt. Ohne eine politische Neuorientierung und Fokussierung von Energiesparmaßnahmen mit der Festlegung von verbindlichen Zielen und entsprechenden Maßnahmen, würde sich andernfalls der Primärenergieverbrauch bis 2020 vervierfachen. Dieses ungebremste Wachstum des Energieverbrauchs hätte nicht nur gravierende Auswirkungen auf die Energieversorgungssicherheit, die heimische Industrie und Umwelt, sondern würde auch zu hohen Folgekosten führen. Wenn China seine zukünftige und vor allem nachhaltige Entwicklung des Landes sicherstellen wollte, dann musste dieser Prozess verlangsamt und das Wirtschaftswachstum wieder vom Energieverbrauch entkoppelt werden.

Neuausrichtung der Energiepolitik

Mit dieser Erkenntnis und besonders durch die spürbaren Auswirkungen der Stromknappheit im Jahr 2004 rückte die Energieeinsparung im Jahr 2004 wieder in den Fokus der politischen Aufmerksamkeit. Das Wirtschaftswachstum sollte vom steigenden Energieverbrauch entkoppelt werden, damit eine Entwicklung und Wachstum ohne zu große Abhängigkeiten von ausländischen Märkten möglich wurde. Auch das eigene Überleben als Zentralregierung hing von der Sicherstellung eines kontinuierlichen Wachstums mit der Schaffung neuer Arbeitsplätze ab, dass nur durch eine stabile und ausreichende Energieversorgung erreicht werden und damit soziale Unruhen und einer

Infragestellung der politischen Führung verhindern würde.

Mit dem Mittel- und Langfristigen Plan zur Energieeinsparung vom November 2004 wurde die Energieeinsparung als eine langfristige und strategische Leitlinie in Chinas wirtschaftlicher und sozialer Entwicklung festgelegt. Die Schlüsselsektoren der Industrie, des Verkehrswesens, des Baugewerbes sowie der häusliche und gewerbliche Stromverbrauch sollten durch die Festlegung von Einsparungszielen sowie durch gezielte Maßnahmen und Schlüsselprogramme zur Steigerung der Energieeffizienz angehalten werden.[59] Zur grundlegenden nationalen Politikausrichtung wurde die Energieeinsparung allerdings erst mit dem 11. Fünfjahresplan, in dem erstmals ein verbindliches und quantitatives Ziel zur Energieeinsparung festgelegt wurde. Bis 2010 soll der Energieverbrauchs pro BIP Einheit (RMB 10.000) um 20% im Vergleich zu 2005 reduziert werden, was zu einer Verringerung des CO2-Ausstoßes von 1.5 Milliarden Tonnen führen wird. Mit dieser Zielvorgabe liegt Chinas Einsparung an CO2-Emissionen viermal so hoch wie die Einsparungsverpflichtungen von 340 Millionen Tonnen der fünfzehn europäischen Mitgliedstaaten unter dem Kyoto-Protokoll.[60] Die chinesische Regierung hat damit eines der anspruchsvollsten Zielsetzungen im Bereich der Treibhausgasreduktion weltweit festgelegt, auch wenn die Hintergründe dieses Ziels nicht der Klimaschutz, sondern mehr die Gewährleistung der Energiesicherheit und der eigenen Entwicklungsziele sind. Nichtsdestotrotz macht es die strategische Veränderung der chinesischen Wirtschafts­und Energieplanung in Richtung einer ressourcensparenden und umweltfreundlichen Gesellschaft im Rahmen des „wissenschaftlichen Ansatzes der Entwicklung“ sichtbar und offenbart auch die Einsatzbereitschaft zum internationalen Klimaschutz. Neben der Verbindlichkeit des Energieeinsparungsziels, das alle Ministerien und Provinzregierungen zur Umsetzung verpflichtet, ist damit zum ersten Mal nicht mehr das Wirtschaftswachstum der ausschlaggebende Indikator der Wirtschaftsentwicklung, sondern nun auch die Umsetzung der Energieeinsparungsvorgaben. Zur Verwirklichung der Energieeinsparung von 20% bis 2010 ist eine jährliche Reduktion von 4% im Zeitraum von 2006 bis 2010 erforderlich und macht diesen Indikator zum Bewertungskriterium für Regierungsbeamte.[61] Es ist ein seit langem notwendiger Schritt, der bei konsequenter Ausführung zu einem Umdenken der Regierungskader führen kann und einen großen Beitrag zur Verringerung der massiven Umweltdegradierung durch fossile Brennstoffe sowie zum Aufbau nachhaltiger Gesellschafts- und Wirtschaftstrukturen leistet.

Doch zwei Jahre nach Erlass des 11. Fünfjahresplans war die Erreichung dieser Zielsetzung mehr als fraglich und die jährlichen Energieeinsparungsraten lagen bei nur 1,79% im Jahr 2006 und bei 3,66% im Jahr 2007.[62] Diese offiziellen Angaben werden zudem von Umweltorganisationen wie Greenpeace angezweifelt und nach untern korrigiert.[63] Somit konnten die Effizienzgewinne in den ersten zwei Jahren in keiner Weise mit dem starken Wachstum der Wirtschaft mithalten. Durch den starken Ausbau der energieintensiven Schwerindustrie und Infrastrukturen sowie durch die Zunahme des städtischen Konsums, hoben sich Steigerungen bei der Energieeffizienz mehr als auf.

Erst im folgenden Jahr 2008 konnte das jährliche 4%-Ziel mit einer Reduzierung des Energieverbrauchs von 4,59% erreicht werden, was vor allem durch verstärkte Maßnahmen und Investitionen in Energiesparprojekte sowie auf das Inkrafttreten des neuen Energieeinsparungsgesetzes am 1. April 2008 zurückzuführen war.[64] Für die kommenden zwei Jahre machte dies jedoch Energieeinsparungen von ambitionierten 10,4% erforderlich, um das Ziel bis 2010 noch erreichen zu können.[65] Bei den energieintensiven Wirtschaftsstrukturen und einer Fokussierung des Infrastrukturausbaus ist die nicht einfach umzusetzen. Die Erfolge aus den 1980er und 1990er Jahren, in denen die Energieintensität um 5% bis 8% verringert werden konnte, zeigen dennoch dass mit genügend politischem Willen und entsprechend starken Maßnahmen diese Raten wieder realisiert werden können.[66]

2. Verstärkung der Energieeinsparung im nationalen Klimaschutzprogramm

Die nationale Politikausrichtung zur Energieeinsparung, die im 11. Fünfjahresplan eine grundlegende Bedeutung erhält, nimmt auch im NCCP eine große inhaltliche Bedeutung ein.[67] Vorgaben und Maßnahmen zur Energieeinsparung und Effizienzsteigerung werden im NCCP umfangreich berücksichtigt und machen dabei einen Großteil der Aufgaben im Bereich der Emissionsverringerung aus. Das enorme Potenzial, das Energiesparmaßnahmen aufgrund ihrer Effektivität und vergleichsweise einfachen Umsetzung bieten, wird damit anerkannt. Darüber hinaus geben die Maßnahmen des NCCP einen weiteren Anstoß zur schnellen Durchführung bestehender und neuer Vorgaben.

Bereits in den Grundsätzen des NCCP werden die verstärkte Umsetzung der Energieeinsparungsvorgaben und die Förderung neuer Energieeinsparungstechnologien als wesentliche Prinzipien der chinesischen Klimapolitik festgelegt und machen damit die Energieeinsparung zur Grundlage der Klimapolitik.[68] Die einzelnen Bereiche der Energieeinsparung werden im Kapitel 4.1.2 Verbesserung der Energieeffizienz und Energieeinsparung’ durch detaillierte Vorgaben ausgestaltet. Dabei werden vor allem die Ergänzung und Verbesserung der Gesetzgebung sowie die Stärkung der institutionellen Strukturen und Kontrollmechanismen genannt. Hier sollen bestehende Defizite behoben werden. Vor allem sollen Regelungslücken im Bereich der Energieeinsparung durch die schnelle Ausarbeitung und Ergänzung von Gesetzen und Bestimmungen geschlossen und die rechtliche Durchsetzungskraft gestärkt werden. Die Verbesserung des Energieeinsparungsgesetzes aus dem Jahr 1998, das als ein Rahmengesetz die Grundlage für energieeffiziente Maßnahmen bildet, spielt eine wesentliche Rolle und die Vorgaben des NCCP sollen den Revisionsprozess für das wenig effektive Gesetz beschleunigen.

Verantwortlichkeiten

Durch die Errichtung eines strengen Managementsystems zur Energieeinsparung und die eindeutige Festlegung der Verantwortlichkeiten für alle relevanten Behörden soll die Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben sichergestellt und durch stärkere Disziplinarmaßnahmen unterstützt werden. Bis dahin bestehende Unklarheiten über Kompetenzen sollen durch eine genaue Aufgabenzuweisung im Energieeinsparungsgesetz ausgeräumt werden. Eine generelle Schwachstelle der chinesischen Gesetzgebung wird damit berücksichtig und geschlossen. Bisher hatte die ungenaue Festlegung der Zuständigkeiten eine effektive Umsetzung von Vorgaben verhindert und die Wirkungskraft des Energieeinsparungsgesetzes von 1998 stark verringert. Fehlende Sanktionsmechanismen haben dies noch verstärkt und behördliches Fehlverhalten konnte kaum belangt werden. Diese Defizite sollen gemäß den Vorgaben des NCCP nun bei der Ergänzung des Energieeinsparungsgesetzes berücksichtigt werden. Zusätzlich soll durch den Erlass weiterer unterstützender Bestimmungen und Standards zur Energieeinsparung und Energieeffizienz die Regelungsdichte in den Bereichen der Industrie und des Bausektors verbessert und ausdehnt werden.

Kontrollen[69]

Die Kontroll- und Prüfmechanismen als ein weiterer Schwachpunkt der chinesischen Gesetzgebung, rückt im folgenden Abschnitt des NCCP in den Fokus. Die mangelhafte rechtliche Umsetzung soll durch stärkere Kontroll- und Prüfmechanismen verbessert werden. Vor allem mit dem starken Instrument des Verbots, mit dem Zuwiderhandlungen strenger sanktionieren werden kann, wird eine Verbesserung der Umsetzungsraten angestrebt. Durch konkrete Produktions-, Import- und Verkaufsverbote für nicht den Minimaleffizienzstandard entsprechende Produkte wird diesen Erzeugnissen von vorne herein der Markteintritt verwehrt. Gleichzeitig soll mit stärkeren Kontrollen der Industrie und des Bausektors die Einhaltung dieser Verbote sowie die Anwendung der Effizienzstandards und -Kennzeichnungen sichergestellt werden. Insgesamt werden strengere Überwachungen des gesamten Energieverbrauchs energieintensiver Industrien, von Regierungs- und anderen öffentlichen Gebäuden angestrebt, um so die Energieverschwendung effektiver einzudämmen.

Bewertungs- und Informationssysteme[70]

Ein wesentlicher Faktor für Kontrollen sind Bewertungs- und Informationssysteme, deren Ausbau im Abschnitt zur „Institutionellen Erneuerung und des Aufbaus von Instrumenten“ gefördert wird. Dementsprechend sollen diese Systeme auf dem Gebiet der Energieeinsparung erweitert und dadurch die Kontrolle durch staatliche

Regierungsabteilungen sowie eine zeitnahe Bekanntgabe von Informationen an alle Ebenen gewährleistet werden. Darüber hinaus bilden moderne Technologien und Messgeräten erst die Voraussetzung, um Energieeinsparungs- und Effizienzangaben verifizieren zu können. Ohne diese technologische Ausrüstung kann andernfalls das Ausmaß der gesetzlichen Umsetzung nicht beurteilt und Defizite nicht offen gelegt werden. Ein System ist also erforderlich, dass zuverlässige Messungen zum Energieverbrauch in den einzelnen Sektoren gestattet und dann die Grundlage für die Ausarbeitung passender Maßnahmen zur Energieeinsparung bildet.

Marktwirtschaftliche Anreize[71]

Einen wichtigen Beitrag zur Verbreitung energiesparender Produkte und Technologien leisten Marktanreize, die im Energieeinsparungsgesetz von 1998 noch kaum eingebunden waren und erst seit den letzten Jahren größere Beachtung in der chinesischen Gesetzgebung finden. Für eine effektive Umsetzung gesetzlicher Vorgaben ist jedoch eine stärkere Anwendung dieser Instrumente unbedingt notwendig, um Marktteilnehmer, wie Konsumenten und Hersteller direkt und indirekt zum energiesparenden Verhalten anzuhalten. Das NCCP berücksichtigt dies und legt besonders für den Bereich energiesparender Produkte verschiedene Vorzugsmaßnahmen fest. Dabei sollen vor allem für die zunehmende Zahl der Endverbrauchergeräte Anreize geschaffen werden, die zur Herstellung und zum Kauf energieeffizienter Produkte ermutigen. Auch der Bausektor soll durch neue Anreizmaßnahmen zum energiesparenden Bauen und einer vollständigen Umsetzung der Energiesparbestimmungen angeregt werden. Unklar bleibt bei diesen Vorgaben allerdings, durch welche konkreten Mechanismen dies erfolgen soll und explizite Maßnahmen, wie zum Beispiel von Steuervergünstigungen für Käufer oder Hersteller energiesparender Produkte, werden nicht genannt. Dadurch fehlt an dieser Stelle des NCCP eine klare Vorgabe, die eine konkrete Handlungsaufforderung an die entsprechenden Regierungsstellen gibt. Die Entscheidung über die Art der Anreize sowie den Zeitpunkt der Realisierung bleibt somit den verantwortlichen Stellen überlassen und kann den Prozess verzögern. Gleiches gilt nicht für Projekte zur Energieeinsparung, technologische Entwicklungen und Demonstrationsprojekt. An dieser Stelle werden die Anreizmechanismen genau definiert und als Investitionen, finanzielle Hilfen und zinsgünstige Kredite bestimmt.

3. Das Energieeinsparungsgesetz

Mit der Intensivierung der Energieeinsparungsbemühungen im Jahr 2004 wurde die Ineffizienz der bestehenden gesetzlichen Bestimmungen, die zu großen Misserfolgen in den vergangenen Jahren bei der Energieeinsparung geführt hatten,[72] immer deutlicher zu Tage. Zudem machte der alarmierende Anstieg des Energieverbrauchs eine Revision des Energieeinsparungsgesetzes von 1998 immer dringender erforderlich. Die Verbesserung der Gesetzgebung zur Energieeinsparung rückte in den Fokus, um die zahlreichen Missstände im gesamten Energiesektor durch neue und angemessenere Bestimmungen zu beheben. Eine starke Veränderung der institutionellen Strukturen war in der Vergangenheit im Energiesektor erfolgt und hatte zu zahlreichen Umstrukturierungen in der Regierungsverwaltung geführt. Abteilungen wurden zusammengeführt, aufgelöst oder verkleinert. Viele der ursprünglichen für die Energieeinsparung verantwortlichen Abteilungen bestanden nicht mehr oder nicht in gleicher Form und stellte damit viele Behörden bei der Anwendung der gesetzlichen Vorgaben vor eine große Herausforderung, die vielfach nicht bewältigt werden konnten und zur schwachen Umsetzung führte. Diese Situation wurde zusätzlich durch ungenaue Festlegungen der Verantwortlichkeiten verstärkt, wodurch große Unsicherheiten über die tatsächliche Art der Pflichten der einzelnen Abteilungen entstanden.[73]

[...]


[1] Vgl. Xinhua News Agency (2009b, [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten]): „Eröffnungsrede des chinesischen Präsidenten Hu Jintao auf dem UN­Klimagipfel“ 23.09.2009.

[2] „China’s National Climate Change Programme“ ([Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten]); National Development and Reform Commission (NDRC, ([Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten]), Beijing, Juni 2007.

[3] Das Kyoto-Protokoll ist ein Zusatzprotokoll der UN-Klimarahmenkonvention (UNFCC), in dem verbindliche Reduktionsziele von Treibhausgasen für 38 Industrieländer (Annex I) in der Periode 2008 - 2012 festgelegt werden. Das Kyoto-Protokoll wurde von 184 Ländern ratifiziert, einschließlich China, und trat im Februar 2005 in Kraft. Aufgrund seines Status als Entwicklungsland hat China keine Verpflichtungen. Vgl. United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCC) http://unfccc.int/kyoto_protocol/items/2830.php.

[4] Vgl. NCCP: „Part 4 China’s Policies and Measures to Address Climate Change

2007, S. 29 - 41.

[5] Vgl. Ebd., S. 29 - 41.

[6] Vgl. Hallding, Karl; Han, Guoyi; Olsson, Marie: „A Balancing Art: China’s role in climate change“; 2009, S. 54.

[7] Vgl. Ebd., S. 16.

[8] Bereits in den 1970er Jahren wurde die erste wissenschaftliche Untersuchung dazu verfasst. Im Jahr 1992 wurde der Zusammenhang - von Umweltschutz und Entwicklung - erstmals auf der UN-Konferenz über Umwelt und Entwicklung in Rio de Janeiro von 172 Staaten anerkannt und Grundsätze für eine nachhaltige Entwicklung in der sogenannten Agenda 21 festgelegt. Vgl. Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung, UNCEDa: „Rio-Erklärung über Umwelt und Entwicklung“; 1992. Und: UNCEDb: „Agenda 21“, 1992.

[9] Bei einer Begrenzung auf unter 2°C Celsius können die Folgen der Erwärmung auf ein gewisses vertretbares Maß begrenzt werden. Dafür müssen allerdings die globalen Treibhausgasemissionen bis 2020 auf unter 450 ppm (Teilchen pro Million CO2-Einheit) begrenzt werden, damit mit einer Wahrscheinlichkeit von 50% das 2°C Ziel erreicht werden kann. Besser wäre es jedoch, nach neuesten Erkenntnissen des renommierten Physikers Dr. James E. Hansen, die globalen Emissionen auf 350 ppm zu begrenzen, wodurch sich die Wahrscheinlichkeit auf über 50% erhöhen würde. Vgl. Lee, Bernice; Froggatt, Antony et al: „Changing climates“, 2008, S. 5; Und: Intergovernmental Panel on Climate Change IPCC: „Klimaänderung 2007“, 2007, S. 41.

[10] Vgl. Intergovernmental Panel on Climate Change IPCC: „Klimaänderung 2007“, 2007, S. 13.

[11] Der Stern-Report ist ein am 30. Oktober 2006 veröffentlichter Bericht des ehemaligen Weltbank-Chefökonomen Nicholas Stern. Der im Auftrag der britischen Regierung erstellte rund 650 Seiten starke Bericht untersucht insbesondere die wirtschaftlichen Folgen der globalen Erwärmung.

[12] Vgl. NCCP: „Part 2 Impacts and Challenges of Climate Change on China“ (?~??? 2007, S. 14 - 22.

[13] Vgl. Netherlands Environmental Assessment Agency: „China now no. 1 in CO2 emissions“; 22.06.2007.

[14] Es liegen unterschiedliche Berechnungen vor, nach: Oberheitmann, Andreas werden die CO2-Emissionen auf 13,9 Mrd. t im Jahr 2020 steigen. Bzw. nach Robin, Nick; Clover, Robert; Singh, Charanji werden sich die Emissionen bei dem sog. ,business as usual’ Szenario bis 2030 auf 11,71 Mrd. t erhöhen. Vgl. Oberheitmann, Andreas: „Langer Marsch in die cO2 Freiheit“, S. 10; Bzw. Robin, Nick; Clover, Robert; Singh, Charanjit: „A Climate for Recovery“; 2009, S. 15.

[15] Nach Untersuchungen des IPCC müssen die globalen CO2-Emissionen bis 2030 ihren Höchststand erreicht haben und bis 2050 ist eine Reduzierung um 50-80% im Vergleich zu 2000 erforderlich. Nur so kann die Erwärmung mit 50%-iger Wahrscheinlichkeit auf 2°C begrenzt werden. Vgl. Ürge-Vorsatz, Diana; Metz, Bert: „Energy efficiency?“; 2009, S. 87.

[16] Vgl. Hallding; Han; Olsson: „A Balancing Art“; 2009, S. 50.

[17] 1990 errichtete die chinesische Regierung eine Koordinierungsgruppe zum Klimaschutz, die 1998 in das Nationale Koordinierungskomitee zum Klimaschutz, als eine interministerielle Institution, mündete. 1994 veröffentlichte China als erstes Entwicklungsland ein nationales Aktionsprogramm (Agenda 21) zur Umsetzung der, auf der UNO-Konferenz in Rio de Janeiro 1992, vereinbarten nachhaltigen Entwicklungsziele. Das Programm zielte dabei auf eine Revision und Umgestaltung des gesamten Umweltrechts unter dem Aspekt der Nachhaltigkeit. Doch zogen all diese Aktivitäten keine konkreten Maßnahmen nach sich. Vgl. Heggelund, Gorild: „China’s climate change policy“; 2007, S. 168; Und: Teng, Fei; Wang, Yu; Gu, Alun; Xu, Ruina; McMahon, Hilary; Seligsohn, Deborah: „Mitigation actions in China, S.15.

[18] Vgl. Nathan, J. Andrew; Gilley, Bruce: „China’s new rulers - The secret files“; S. 3.

[19] Auf dem XVII. Parteitag im Oktober 2007 wurde das, von 2004, formulierte „wissenschaftliche Entwicklungskonzept“ und die „harmonische Gesellschaft“ in das Statut der KP Chinas aufgenommen. Vgl. Holbig, Heike: „Sinisierung der Demokratie“; 2007, S. 2.

[20] Vgl. Ministry of Science and Technology, The China Meteorological Administration, The Chinese Academy of Science „National Assessment Report on Climate Change“ ) ; 27.12.2006.

[21] Vgl. Hallding; Han; Olsson: „A Balancing Art“; 2009, S. 50f.

[22] China fordert unter dem Prinzip der „gemeinsamen aber differenzierten Verantwortung“ von den Industrieländern Reduktionsverpflichtungen in Höhe von 40% bis 2020. Vgl. China Climate Change Info-Net (lTH‘Tf8^/fb'®,ftRI,2009c): „China calls for deeper CO2 cuts by rich nations“; 14.05.2009.

[23] Vgl. Ständiges Komitee des Nationalen Volkskongresses „Komitees des Nationalen Volkskongresses zu den Beschluss zur Bewältigung des Klimawandels“ 27.08.2009

[24] Diesbezügliche Äußerungen erfolgten 2009 von Wen Jiabao Anfang Juni sowie durch He Jiankun (stellvertretender Vorsitzender des Expertengremiums für Klimapolitik im Staatsrat). Vgl. Fu, Jing (2009b): „Making officials see green“; 06.07.2009.

[25] Vgl. Ständiges Komitee des Nationalen Volkskongresses „Stellungnahme des Ständigen Komitees des Nationalen Volkskongresses zu dem Beschluss zur Bewältigung des Klimawandels“ 27.08.2009.

[26] Die Reduktion der CO2-Intensität soll, wie beim Energieeinsparungsziel, im Verhältnis zum BIP erfolgen, das Basisjahr ist 2005. Vgl. China Climate Change Info-Net (??^^^?^??, 2009d): „China announces targets on carbon dioxide emission cuts“; Xinhua, 26.11.2009.

[27] 7 Vgl. Niederberger, Anne Arquit; Brunner, Conrad U.; Dadi, Zhou: „Energy efficiency in China“; 2006, S. 85.

[28] Vgl. Energy and Security Group: „Clean Energy: An Exporter’s guide to China“; 2008, S. 9.

[29] Vgl. Oberheitmann, Andreas: „Langer Marsch in die CO2 Freiheit“; S. 8, 2008.

[30] Vgl. Heggelund, Gorild: „China’s climate change policy“; 2007, S. 162.

[31] Vgl. Hallding; Han; Olsson: „A Balancing Art“; 2009, S. 47.

[32] Vgl. Rommeney, Dirk: „Climate & Energy Policy in the People’ s Republic of China“; 2008, S. 22.

[33] Vgl. Zhuang, Guiyang: „Energy subsidy policies and their reform“; 2007, S. 95.

[34] Vgl. Ürge-Vorsatz, Diana; Metz, Bert: „Energy efficiency?“; 2009, S. 87-92.

[35] Vgl. Rommeney, Dirk: „Climate & Energy Policy in the People’s Republic of China“; 2008, S. 22.

[36] Vgl. Climate Progress: „The immorality of China’s coal policy is breathtaking (literally) - Part I“; Center for American Progress Action Fund, 31.10.2007.

[37] Vgl. Krahl, Daniel: „Chinas Energie- und Umweltpolitik in der Krise?“; 2009, S. 2.

[38] Vgl. Lin, Jiang; Zhou, Nan; Levine, Mark; Fridley, David: „Taking out 1 billion tons of CO2“; 2007, S. 955.

[39] Vgl. Handelsministerium der VR China ([Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten]): „China weltweit nun zweitgrößter Energieproduzent und -Verbraucher“; Beijing, 19.08.2008.

[40] Vgl. Krahl, Daniel: „Chinas Energie- und Umweltpolitik in der Krise?“; 2009, S. 2.

[41] Vgl. Expert Workshop: „Shaping China's Energy Security: Actors and policies”; 2007.

[42] Vgl. Findlay, Matthew; Preston, Felix: „Low Carbon Zone“; 2008, S. 2.

[43] Vgl. Krahl, Daniel: „Chinas Energie- und Umweltpolitik in der Krise?“; 2009, S. 2.

[44] Vgl. Hallding; Han; Olsson: „A Balancing Art“; 2009, S. 63f.

[45] Vgl. Krahl, Daniel: „Chinas Energie- und Umweltpolitik in der Krise?“; 2009, S. 2.

[46] Abbildung entnommen aus: Hui Ren: „Electric Power Industry in China“; S. 15, 2007.

[47] Vgl. Robin; Clover; Singh: „A Climate for Recovery“; 2009, S. 15.

[48] Abbildung entnommen aus: Energy and Security Group: „Clean Energy: An Exporter’s guide to China“; S. 8, 2008.

[49] 9 Vgl. Wen, Hong; Steller Chiang, Madelaine; Shapiro, Ruth A.; Clifford, Mark L.: „Building Energy Efficiency - Why Green Buildings are key to Asia’s future“; 2007, S. 156f.

[50] Vgl. Findlay, Matthew; Preston, Felix: „Low Carbon Zone“; 2008, S. 3.

[51] Vgl. Zhuang, Guiyang: „Energy subsidy policies and their reform“; 2007, S. 95.

[52] Vgl. National Bureau of Statistics; National Development and Reform Commission; National Bureau of Energy, (Jahrgänge 2006, 2007): „China Energy Statistical Yearbook“.

[53] 3 Vgl. Greenpeace, European Renewable Energy Council EREC: „Energy (R)evolution“; 2007, S, 82.

[54] Vgl. National Bureau of Statistics; National Development and Reform Commission; National Bureau of Energy: „Communiqué on Energy Consumption per Unit of GDP by Regions in 2008“; 30.06.2009.

[55] Vgl. McElwee, Charlie (2009a): „China’s Energy efficiency gains“; China Environmental Law , 27.02.2009.

[56] Vgl. Hu, Angang: „A new approach at Copenhagen (2)“; China Dialogue (?^^?), 06.04.2009.

[57] Vgl. NCCP: „Part 4.1.2 Energy efficiency improvement and energy conservation“ (-) 2007, S. 34 - 40.

[58] 8 Vgl. NCCP: „Part 3: Guidelines, Principles and Objectives of China to Address Climate Change - 3.1 Guidelines“

[59] - - ???? 2007, S. 23.

[60] Vgl. NCCP, Part 4.1.2: „(1) Accelerate the formulation and implementation of related laws and regulations - Strengthen supervision and monitoring on energy conservation“ (1. 2007, S. 35.

[61] Vgl. NCCP, Part 4.1.2: „(2) Strengthen institutional Innovation and mechanism construction“ (2. [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten]); 2007, s. 35.

[62] Vgl. NCCP, Part 4.1.2: „(3) Strengthen relevant policies and measures“ (3.??^?^?); S. 2007, S. 36.

[63] „Energieeinsparungsgesetz“f^^XSÄ?B^^?MS); Änderungsantrag verabschiedet auf der 30. Sitzung des Ständiges Komitees des 10. NVK am 28.10.2007

[64] 2007-10-280), Dekret der Volksrepublik China Nr. 77 [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten]).

[65] Vgl. Expert Workshop: „Shaping China’s Energy Security”; 2007, S. 3ff.

[66] Vgl. National Bureau of Statistics; National Development and Reform Commission; National Bureau of Energy, (Jahrgänge ] 2006, 2007): „China Energy Statistical Yearbook“.

[67] Vgl. Greenpeace, European Renewable Energy Council EREC: „Energy (R)evolution“; 2007, S, 82.

[68] Vgl. National Bureau of Statistics; National Development and Reform Commission; National Bureau of Energy: „Communiqué on Energy Consumption per Unit of GDP by Regions in 2008“; 30.06.2009.

[69] Vgl. McElwee, Charlie (2009a): „China's Energy efficiency gains“; China Environmental Law , 27.02.2009.

[70] Vgl. Wen, Hong; Steller Chiang, Madelaine; Shapiro, Ruth A.; Clifford, Mark L.: „Building Energy Efficiency - Why Green Buildings a] re key to Asia's future“; 2007, S. 156f.

[71] Vgl. Findlay, Matthew; Preston, Felix: „Low Carbon Zone“; 2008, S. 3.

[72] Vgl. Zhuang, Guiyang: „Energy subsidy policies and their reform“; 2007, S. 95.

[73] Vgl. Robin; Clover; Singh: „A Climate for Recovery“; 2009, S. 15.

Details

Seiten
106
Jahr
2009
ISBN (eBook)
9783640796441
ISBN (Buch)
9783640796403
Dateigröße
1.2 MB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v164554
Institution / Hochschule
Universität zu Köln – Ostasiatisches Institut - Moderne China Studien
Note
1.0
Schlagworte
China Klimaschutz Energie Gesetzgebung Erneuerbare Energien Kreislaufwirtschaft Energieeffizienz Klimawandel

Autor

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Titel: Chinas Herausforderung im Klimaschutz - Nationale Klimastrategie und rechtliche Umsetzung