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Rettung und Reform der Landesbanken

Einfluss der EU-Kommission auf den öffentlich-rechtlichen Bankensektor Deutschlands

Magisterarbeit 2010 129 Seiten

Politik - Internationale Politik - Thema: Europäische Union

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1. Einleitung
1.1 Thematische Einführung
1.2 Relevanz des Themas
1.3 Fragestellung und Untersuchungszeitraum
1.4 Methodologisches Vorgehen

2. Agenda-Setting
2.1 Agenda-Setting
2.2 Problemfeld Landesbanken
2.2.1 Der Fall WfA
2.2.2 Die Finanz- und Wirtschaftskrise
2.2.2.1 Politischer Druck aufgrund von Milliardenverlusten
2.2.2.2 Funktionierendes Verbundsystem Helaba
2.3 Die EU-Kommission als Motor

3. Politikformulierung und Entscheidungsfindung
3.1 Politikformulierung und Entscheidungsfindung
3.2 Probleme und Ziele
3.2.1 Aufbrechen eines geschlossenen Subsystems
3.2.2 Ziele der Landespolitik
3.2.3 Europäische Wettbewerbspolitik
3.3 Aufhebung der Gewährträgerhaftung und Anstaltslast 2001
3.3.1 Einschätzung der Problemlage
3.3.2 Entwicklung von Handlungsalternativen
3.3.3 Das Kommissionsprogramm
3.3.4 Entscheidungsfindung
3.4 Maßnahmen im Rahmen der Finanzmarktkrise
3.4.1 Staatliche Rettung am Beispiel der WestLB
3.4.1.1 Einschätzung der Problemlage
3.4.1.2 Entwicklung von Handlungsalternativen und Entscheidungsfindung
3.4.2 Reaktionen der EU-Kommission auf die Finanzmarktkrise
3.4.3 Finanzmarktstabilisierungsgesetz des Bundes
3.4.3.1 Einschätzung der Problemlage
3.4.3.2 Entwicklung von Handlungsalternativen und Entscheidungsfindung
3.4.4 Gesetz zur Fortentwicklung der Finanzmarktstabilisierung

4. Politikimplementation
4.1 Politikimplementation
4.2 Geschichte und Entwicklung des öffentlich-rechtlichen Bankensektors
4.3 Änderung der Sparkassengesetze infolge des Wegfalls der Gewährträgerhaftung
4.4 Umsetzung des FMStG
4.4.1 Das Konsolidierungsmodell am Beispiel der WestLB
4.4.2 Die „interne Restrukturierungseinheit“ der BayernLB

5. Politik-Evaluation
5.1 Politik-Evaluation
5.2 Positionen und Akteure im Evaluationsprozess
5.2.1 Erreichte Ziele
5.2.2 Prüfungen der EU-Kommission
5.2.2.1 Bewertung der WestLB-Maßnahmen
5.2.2.2 Bewertung der BayernLB-Maßnahmen
5.2.3 Einschätzungen anderer beteiligter Akteure

6. Zukünftige Konsolidierungsschritte im Landesbankensektor

7. Fazit

8. Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Anteil der einzelnen Institutsgruppen an der Bilanzsumme des deutschen Bankensystems

Abbildung 2: Kreditvergabe an Banken nach Bankgruppen

Abbildung 3: Einlagen von Banken nach Bankgruppen

Abbildung 4: Chronologie der Aufhebung von Gewährträgerhaftung und Anstaltslast

Abbildung 5: Chronologie des FMStG

Abbildung 6: Chronologie des Gesetzes zur Fortentwicklung der Finanzmarktstabilisierung

Abbildung 7: Programmtypen und Vollzugsprobleme

Abbildung 8: Ratings ausgewählter Banken im Vergleich

Abbildung 9: Verlauf des 3-monatigen Euribor seit Erlass des FMStG

1. Einleitung

1.1 Thematische Einführung

Bereits seit Jahren wird über eine Reform des öffentlich-rechtlichen Bankensektors in Deutschland diskutiert. Bis auf eine Fusion der Landesbank Schleswig-Holsteins mit der Landesbank Hamburg 2003 sowie die Übernahme der Landesbanken Rheinland-Pfalz und Sachsen durch die Landesbank Baden-Württemberg 2008 hat sich in den letzten Jahren allerdings nichts Grundsätzliches an der Struktur geändert. Ganz im Gegenteil: Nach dem geplanten Verkauf von 25 Prozent ihres Anteils an der SaarLB durch die BayernLB (vgl. Manager Magazin 2009a) wird es in Deutschland immer noch sieben eigenständige Landesbanken geben. (vgl. DSGV 2009a)

Jedoch gab es für den Landesbankensektor im zurückliegenden Jahrzehnt zwei einschneidende Ereignisse. Zum einen wurden am 17. Juli 2001 nach langjährigem Prozedere die Gewährträgerhaftung und Anstaltslast für die öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute[1] in Deutschland abgeschafft. (vgl. EU-Kommission 2001) Damit haben sie die Voraussetzungen für eine günstige Refinanzierung am Kapitalmarkt verloren, die sie jahrzehntelang genossen. Zum anderen wurden sie durch die Finanz- und Wirtschaftskrise 2007/08 besonders hart getroffen, denn sie mussten Abschreibungen in Milliardenhöhe vornehmen und durch Bürgschaften und Garantien ihrer Eigner, also den Bundesländern und Sparkassen, vor der Insolvenz gerettet werden. (vgl. Dohmen/Einecke 2008)

In beiden Fällen konnte man in der medialen Berichterstattung die EU-Kommission als einen der maßgeblichen und treibenden Akteure der Entwicklung ausmachen. Beim Wegfall der Gewährträgerhaftung bzw. der Anstaltslast setzte sich die Kommission erfolgreich gegen den energisch vorgetragenen Widerstand von Landespolitik, Bundespolitik, Landesbanken und Sparkassen durch. Im Zusammenhang mit der Finanz- und Wirtschaftskrise 2007/08 nutzte die Kommission die Gelegenheit, um den Landesbanken im Gegenzug zu den erteilten Genehmigungen der beantragten Beihilfen, Umstrukturierungspläne und Bilanzverkleinerungen aufzuerlegen. (vgl. Köhler 2008)

Im Folgenden wird noch genauer untersucht, was der Einfluss und die politischen Maßnahmen der europäischen Kommission auf dem bis vor kurzem noch starren und in sich geschlossenen öffentlich-rechtlichen Bankensektor in Deutschland bewegt hat. Allerdings lässt sich das Ausmaß der veränderten Situation bereits an aktuellen politischen Statements ablesen. Anfang Februar 2010 sprach sich der damalige nordrhein-westfälische Finanzminister Linssen (FDP), der zugleich auch für Nordrhein-Westfalen im Aufsichtsrat der WestLB saß, für eine „radikale Straffung im Landesbanken-Sektor“ (Handelsblatt 2010a) aus. Auch der bayerische Ministerpräsident und CSU-Vorsitzende Horst Seehofer hat inzwischen seine ablehnende Haltung gegenüber Fusionen im Landesbankensektor aufgegeben und spricht offen über mögliche Optionen, um schnellstmöglich den Ausstieg des Freistaates aus der BayernLB zu bewerkstelligen.

1.2 Relevanz des Themas

Die Relevanz des Themas „Rettung und Reform der Landesbanken“ ergibt sich unweigerlich aus seiner Aktualität. Im Beispiel der WestLB genehmigte die EU-Kommission am 22. Dezember 2009 eine Kapitalzufuhr des Bankenrettungsfonds SoFFin in Höhe von 3 Mrd. € sowie die Errichtung einer „Bad Bank“ lediglich unter Vorbehalt und mit Rücksicht auf die Finanzstabilität. Da sie Zweifel im Hinblick auf Transparenz, Offenlegung, Bewertung und Lastenteilung hatte, eröffnete sie ein förmliches Prüfverfahren im Hinblick auf die Errichtung einer „Bad Bank“. (vgl. Stern 2009) Durch das Prüfverfahren sieht sich die deutsche Bundesregierung offenbar veranlasst, den Prozess des Verkaufs der Düsseldorfer Landesbank bereits früher als gefordert zu beginnen. Die Veräußerung sollte nach einem Angebot der Bundesregierung bereits im ersten Halbjahr 2010 beginnen und spätestens bis Anfang 2011 zum Abschluss gebracht werden. (vgl. Reuters 2010a) Dieses Beispiel zeigt die aktuelle Bedeutung sowohl für die deutsche und europäische Politik als auch für den gesamten europäischen Bankensektor.

Ein weiterer Punkt, der die Relevanz des Themas Landesbanken veranschaulicht, ist deren große Bedeutung für den deutschen Bankensektor und damit verbunden auch für die deutsche Wirtschaft. Gemessen an der Bilanzsumme haben die Landesbanken in Deutschland einen Marktanteil von rund 20 Prozent. Wenn man die Sparkassen aufgrund ihrer engen Verbundenheit als Miteigentümer der Landesbanken dazu zählt, hat der öffentlich-rechtliche Bankensektor einen Marktanteil von gut einem Drittel. (vgl. Abb. 1)

Eine gewichtige Aufgabe innerhalb des Bankensektors übernehmen die Landesbanken darüber hinaus im Interbankengeldhandel. Wie man den beiden Abbildungen 2 und 3 entnehmen kann, liegt der Anteil der Landesbanken am Interbankengeldhandel, gemessen an der Kreditvergabe an andere Banken sowie den Einlagen anderer Banken bei Landesbanken, bei jeweils ca. 20 Prozent.

Abbildung 1: Anteil der einzelnen Institutsgruppen an der Bilanzsumme des deutschen Bankensystems

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Schrooten, Mechthild (2009a): Landesbanken: Zukunft ungewiss. In: Wirtschaftsdienst, Vol. 89, No. 10 (1. Oktober 2009), S. 666.

Die Marktführerschaft bei der Kreditvergabe an mittelständische Unternehmen und ihre enge und oftmals langjährige Verbundenheit zu diesen belegt zudem die große Bedeutung von Landesbanken und Sparkassen für die Finanzierung des deutschen Mittelstandes. (vgl. DSGV 2009b: 2; Merl 2008: 70ff.).

Abbildung 2: Kreditvergabe an Banken nach Bankgruppen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Eigene Berechnung nach dem Monatsbericht der Deutschen Bundesbank vom 01.03.2010. *Zu Großbanken zählen die Deutsche Bank AG, Commerzbank AG (inkl. der ehemaligen Dresdner Bank AG), Bayerische Hypo- und Vereinsbank AG und die Deutsche Postbank AG.

Abbildung 3: Einlagen von Banken nach Bankgruppen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Eigene Berechnung nach dem Monatsbericht der Deutschen Bundesbank vom 01.03.2010. *Zu Großbanken zählen die Deutsche Bank AG, Commerzbank AG (inkl. der ehemaligen Dresdner Bank AG), Bayerische Hypo- und Vereinsbank AG und die Deutsche Postbank AG.

In politischer Hinsicht bezüglich des Themas „Rettung und Reform der Landesbanken“ ist besonders die enge Verzahnung von Staat und Banken von Interesse. So handeln Landesbanken nicht nur nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten, sondern oftmals spielen bei bestimmten Entscheidungen auch politische Erwägungen eine große Rolle. Grund dafür sind die Eigentumsverhältnisse und die sich daraus ergebende Mitwirkung politischer Akteure in den Aufsichtsgremien der Landesbanken. (vgl. Heute-Journal 2010) Eine direkte Folge der staatlichen Beteiligungen an Landesbanken ist im Zuge der Finanz- und Wirtschaftskrise 2007/08 offensichtlich geworden. Die Eigentümer von LBBW, BayernLB, HSH Nordbank und WestLB, fast ausschließlich Sparkassen und Bundesländer[2], mussten für mindestens 15 Mrd. € Verlust einstehen und die Banken mit mehr als 20 Mrd. € Kapital und vergleichbar umfangreichen Garantien stützen. (vgl. Hesse 2010: 94) Über die Landeshaushalte sind somit auch die deutschen Steuerzahler unmittelbar von der Krise der Landesbanken betroffen.

Vor dem Hintergrund einer solch exponierten Marktstellung und der Beeinflussung durch die deutsche Landes- und Bundespolitik, sind die Einflussnahme der EU-Kommission und deren Auswirkungen auf den öffentlich-rechtlichen Bankensektor von besonderem politischem Interesse.

1.3 Fragestellung und Untersuchungszeitraum

Die vorliegende Arbeit konzentriert sich schwerpunktmäßig auf zwei Themenkomplexe. Der erste befasst sich damit, wie das Thema Landesbanken auf europäischer Ebene aufgekommen ist. 1994 reichte der Bundesverband deutscher Banken eine Beihilfebeschwerde bei der EG-Kommission ein, weil er den fairen Wettbewerb zwischen öffentlichen Banken und Privatbanken verletzt sah. Grund dafür war die Übertragung von Wohnungsbaufördervermögen zu - aus Sicht der Privatbanken - nicht marktgerechten Konditionen an die WestLB. (vgl. Bankenverband 2006: 74) Die Arbeit analysiert, wie es dem Bankenverband gelang, mittels der europäischen Kommission das Thema Landesbanken auf die politische Tagesordnung sowohl in Deutschland als auch in der Europäischen Union zu setzen. Dabei wird besonders auf die spezifischen Merkmale des öffentlich-rechtlichen Bankensektors eingegangen, wie beispielsweise die begrenzte Zahl an beteiligten Akteuren und die vorherrschende politische Einflussnahme der Landesregierungen. Das Ergebnis des Beihilfestreits, nämlich die Abschaffung der Gewährträgerhaftung und der Anstaltslast, soll darüber hinaus als eine der maßgeblichen Ursachen für die Betroffenheit der Landesbanken durch die Finanz- und Wirtschaftskrise 2007/08 verstanden werden.

Die Krise stellt zugleich den zweiten großen Themenkomplex dieser Arbeit dar. Nachdem das Thema Landesbanken im Nachgang des oben beschriebenen Beihilfestreits kurzfristig wieder von der politischen Agenda verschwunden war, wurde es in der Finanz- und Wirtschaftskrise zu einer der wichtigsten Angelegenheiten, mit denen sich die politischen Akteure befassen mussten. Sie mussten sowohl schnelle Rettungsmaßnahmen zur akuten Stabilisierung der Landesbanken treffen als auch langfristige Konzepte für die Zukunft entwickeln. Jene politischen Schritte stehen, unter Beachtung ihrer Entwicklungsgeschichte und ihrer Zielsetzung, im Fokus dieses thematischen Abschnitts. Präzise formuliert, hat die Arbeit zwei Schwerpunkte. Der erste liegt auf dem sog. Agenda-Setting, verstanden als der Selektionsprozess, in welchem sich aus mehreren Themen dasjenige herauskristallisiert, das von der Regierung als bearbeitungswürdig anerkannt wird. Der zweite befasst sich mit der Policy-Formulation, aufgefasst als Überführung von bestimmten Lösungsvorschlägen in politische Handlungsprogramme, um damit ein festgestelltes Problem zu beheben. Dahingegen werden die Analyse, wie die die beschlossenen Maßnahmen in der Realität tatsächlich umgesetzt wurden und die Bewertung der unternommenen Schritte aufgrund des laufenden Prozesses und der Aktualität lediglich knapp vorgenommen.

Maßgabe bei beiden Themenkomplexen ist die Herausarbeitung des Einflusses der europäischen Kommission auf den öffentlich-rechtlichen Bankensektor in Deutschland. Es wird erklärt, wie die EU-Kommission, sowohl im Falle des Beihilfestreits 1994 als auch im Zuge der Finanz- und Wirtschaftskrise, die ihr zur Verfügung stehenden Möglichkeiten genutzt hat, um nachhaltigen Einfluss auf die öffentlich-rechtliche Säule des deutschen Bankensystems auszuüben. Hinsichtlich der beiden behandelten Themenschwerpunkte werden drei Fragen formuliert:

1) Auf welche Weise und mit welchen Mitteln gelang es der europäischen Kommission als außerhalb des politischen Systems Deutschlands stehender Akteur, den bis dahin in sich geschlossenen Landesbankensektor zu Reformen zu bewegen?
2) Wie beeinflussten die beteiligten Akteure der unterschiedlichen politischen Ebenen, d.h. Bundesregierung, Landesregierungen und EU-Kommission, mit ihren verschiedenen Zielsetzungen die Formulierung und Umsetzung der Rettungs- und Reformmaßnahmen im Landesbankensektor?
3) Wie und aus welchen Erwägungen heraus unterscheiden sich die Maßnahmen zur Reorganisation von WestLB und BayernLB?

Untersucht werden im Wesentlichen zwei Zeiträume gemäß der thematischen Schwerpunktsetzung. Der erste umfasst die Zeit zwischen der Klageerhebung des Bundesverbandes deutscher Banken im Beihilfestreit zur Eingliederung des Wohnungsbaufördervermögens 1994 und der Abschaffung von Gewährträgerhaftung und Anstaltslast am 18. Juli 2005. Die zweite untersuchte Periode erstreckt sich vom Beginn der Finanzmarktkrise für die Landesbanken 2007 bis zur Sommerpause 2010.

1.4 Methodologisches Vorgehen

Wie sich aus der Fragestellung und dem Untersuchungsgegenstand ergibt, handelt es sich bei der vorliegenden Arbeit um eine Politikfeldanalyse. Ziel einer solchen ist es, zu erklären, wie eine bestimmte öffentliche Politik zustande gekommen ist und welche Wirkung sie hat. (vgl. Schneider/Janning 2006: 32) Ein Merkmal und im Rahmen dieser Arbeit auch ein Vorteil der Politikfeldanalyse ist, dass sie auf weniger theoretische Zugänge zurückgreift und damit einen engen Bezug zur politischen Praxis vorweisen kann. (vgl. Blum/Schubert 2009: 35) Letztlich wird bezweckt, das gesammelte Wissen über das politische Handeln im untersuchten Politikfeld, für die Politik, aber auch für andere interessierte Akteure, wie beispielsweise involvierte Verbände, wieder zur Verfügung zu stellen. (vgl. ebd.: 8)

Theoretische Grundlage dieser Arbeit wird das Modell des Policy Cycles sein. Dabei wird der Terminus „öffentliche Politik“ als ein Entscheidungs- und Produktionsprozess verstanden. (vgl. Schneider/Janning 2006: 48) Entscheidungen stellen demnach keine Wahlakte in bestimmten Momenten dar, sondern Prozesse, die Zeit benötigen und in deren Verlauf Probleme in verschiedenen Phasen verarbeitet werden. (vgl. Jann/Wegrich 2009: 79) Gemäß der Definition von Fritz W. Scharpf besteht der Problemverarbeitungsprozess aus der Artikulation lösungsbedürftiger Probleme, der Formulierung politischer Ziele, der Entwicklung alternativer Handlungsmöglichkeiten und letztlich der verbindlichen Festlegung auf eine Handlungsalternative. (vgl. 1973: 15) In Anlehnung daran hat sich die von Charles O. Jones und James E. Anderson Anfang der 70er Jahre eingeführte Unterteilung in Agenda Setting, Policy Formulation, Adoption, Implementation und Evaluation als das gebräuchlichste Phasenmodell herauskristallisiert. (vgl. Blum/Schubert 2009: 102f.)

Agenda Setting beschreibt hierbei die Initiierung des Policy Making-Prozesses durch die Aufnahme eines relevanten sozialen Problems auf die politische Tagesordnung. (vgl. Jann/Wegrich 2009: 85) Die zweite Phase besteht aus der Policy Formulation, im Zuge derer Handlungsmöglichkeiten definiert, gesammelt und letztlich akzeptiert oder verworfen werden. (vgl. Howlett/Ramesh 2003: 143) Die anschließende Phase der Adoption, auch Decision-Making genannt, auf deutsch Entscheidungsfindung, bezieht sich auf das Zustandekommen einer Entscheidung über eine bestimmte Policy, die in einem formalen Verfahren von den zuständigen politischen Instanzen gefasst wird. (vgl. Jann/Wegrich 2009: 90) Da der Vollzug der in den vorangehenden Phasen formulierten und akzeptieren Policies nicht selbstverständlich ist (vgl. Schneider/Janning 2006: 58f.), befasst sich der Punkt Implementation mit der Umsetzung der politischen Absichten in messbare Taten. (vgl. Blum/Schubert 2009: 123) Formal abgeschlossen wird der Policy Making-Prozess mit der Phase der Evaluation, in der die Wirksamkeit der umgesetzten Policy im Hinblick auf die mit ihr verfolgten Ziele bewertet wird. (vgl. Gerston 1997: 120)

Die Evaluation stellt jedoch lediglich im idealtypisch formalisierten Phasenmodell den Abschluss des Problemverarbeitungsprozesses dar. In der Realität kann es zu fließenden Übergängen zwischen den verschiedenen Stufen sowie gegenseitigen Rückkopplungseffekten kommen (vgl. Schneider/Janning 2006: 49f.) Ebenso ist es möglich, dass der Prozess nach der „Bewertung“ einer Policy auf der ersten oder einer beliebigen anderen Stufe fortgeführt bzw. erneut begonnen wird. (vgl. Jann/Wegrich 2009: 102) Diesen beiden Gesichtspunkten wird durch die Gestaltung des Policy Making-Prozesses als Policy Cycle Rechnung getragen. Der Vorteil dieses Vorgehens liegt in der Simplifizierung des politischen Entscheidungsprozesses durch die Unterteilung in bestimmte Phasen. (vgl. Howlett/Ramesh 2003: 11)

Das nachfolgende zweite Kapitel wird sich mit der Frage beschäftigen, warum die deutschen Landesbanken nach Jahrzehnten fast unbehelligten Wirkens in den letzten 16 Jahren gleich zweimal ein wichtiges Thema auf der politischen Agenda darstellten bzw. darstellen. Dabei werden die wesentlichen Problemstellungen sowie die beteiligten Akteure im Fokus stehen. Es wird herausgearbeitet, wie es dem Bundesverband deutscher Banken 1994 gelungen ist, durch die Einschaltung der europäischen Kommission den bis dahin abgeschotteten öffentlich-rechtlichen Bankensektor zu einer einschneidenden Reform zu zwingen. Dass die EU-Kommission ihre Funktion als wichtige Antriebskraft in diesem Politikfeld seitdem weiter forciert, wird durch ihre Rolle im Zusammenhang mit der Finanz- und Wirtschaftskrise gezeigt.

Kapitel drei wird sich mit der Politikformulierung und Entscheidungsfindung im Rahmen der Abschaffung der Gewährträgerhaftung und Anstaltslast sowie in Bezug auf die Rettung und Stabilisierung der Landesbanken im Nachgang der Krise befassen. Dabei wird besonderes Augenmerk auf die vorherrschenden Akteurskonstellationen im öffentlich-rechtlichen Bankensektor und auf die jeweils verfolgten Ziele gelegt. Des Weiteren werden die verschiedenen Lösungsmöglichkeiten, die damit verbundenen Diskussionen sowie die letztlich beschlossenen Maßnahmen analysiert.

Das vierte Kapitel widmet sich der Umsetzung der beschlossenen Maßnahmen. Dafür wird in einem ersten Schritt die Entstehungs- und Entwicklungsgeschichte des öffentlich-rechtlichen Bankensektors dargestellt, um Chancen und Voraussetzungen hinsichtlich einer problemlosen und beabsichtigten Umsetzung der beschlossenen Maßnahmen einschätzen zu können. Darauf folgend wird im zweiten Schritt exemplarisch aufgezeigt, wie sich die gewählten Instrumente zur Konsolidierung bei WestLB und BayernLB unterscheiden und aus welchen Gründen sich die Bundesländer Nordrhein-Westfalen und Bayern für verschiedene Wege entschieden haben.

Im fünften Kapitel wird die Bewertung der getroffenen Maßnahmen durch die beteiligten Akteure erläutert. Ein Schwerpunkt wird hierbei auf der Einschätzung der EU-Kommission liegen. Durch die Betonung deren Wichtigkeit für die zukünftige Entwicklung des Landesbankensektors wird die in Kapitel zwei bereits angesprochene Rolle der EU-Kommission als antreibende Kraft nochmals unterstrichen.

Das sechste und letzte inhaltliche Kapitel wird sich abschließend mit den zu erwartenden Konsolidierungsschritten des öffentlich-rechtlichen Bankensektors befassen. Dabei liegt der Fokus nicht auf allen theoretisch möglichen Maßnahmen (vgl. hierzu Hofmann 2006), sondern auf denjenigen, die politisch und aktuell am wahrscheinlichsten erscheinen.

Zu Beginn eines jeden Kapitels wird der analytische Rahmen der jeweils betreffenden Policy-Phase dargelegt. Dabei werden die für die Themenstellung relevanten Faktoren herausgearbeitet, um dann in einem zweiten Schritt die Akteure und Prozesse in die vorgestellten Analysekategorien einordnen zu können. Der Anspruch liegt hierbei nicht auf einer umfassenden theoretischen Abhandlung des Policy Cycles, sondern es soll lediglich auf die für das vorliegende Thema wesentlichen Aspekte eingegangen werden. Prinzipiell umfasst die Themenstellung alle Landesbanken. Lediglich bei einem unterschiedlichen Vorgehen der Banken bzw. der Landesregierungen, wird die Situation aufgrund der Größe und den Besonderheiten in ihren Umstrukturierungsbemühungen exemplarisch für WestLB und BayernLB dargestellt.

2. Agenda-Setting

2.1 Agenda-Setting

Zu Beginn der Analyse eines Policy Making-Prozesses ist die maßgeblich interessierende Frage die des Agenda-Settings. Wie hat es das betreffende issue [3] geschafft, sich gegen andere um Aufmerksamkeit konkurrierende Themen durchzusetzen und auf die offizielle Agenda der Regierung zu gelangen? (vgl. Howlett/Ramesh 2003: 120) Zu klären sind demnach zuerst die Begriffe issue und politische Agenda.

Ersteres wird verstanden als „a social problem, often conflictual, that has received mass media coverage” (Dearing/Rogers 1996: 3). Ein Problem wird dabei als solches wahrgenommen, wenn es eine Diskrepanz gibt zwischen dem aktuell dominierenden und dem angestrebten Zustand, der nach normativen Grundsätzen herrschen sollte. (vgl. Sjöblom 1986: 75ff.) Da es zu jeder Zeit zahlreiche Sachverhalte gibt, die sich nach dieser Definition als Problem klassifizieren lassen, aber die politischen Entscheidungsträger nur limitierte Ressourcen zur Verfügung haben, stehen die verschiedenen Themen in Konkurrenz um Aufmerksamkeit zueinander (vgl. Kingdon 2003: 3f.) Grundlegend und notwendig, damit ein Problem durch das politische System zielgerichtet verarbeitet werden kann, sind eine spezifische und leicht verständliche Problemdefinition sowie eine klare Begrenzung des angemahnten Problemkomplexes. (vgl. Jann/Wegrich 2009: 87) Politisch relevant sind bestimmte Probleme jedoch erst dann, wenn eine bestimmte Sachlage gesellschaftlich unerwünscht ist und politische Akteure ihre Bearbeitung als notwendig anerkennen. (vgl. Raschke/Tils 2007: 193)

Ist dies der Fall, steht das issue auf der politischen Agenda. Den Begriff Agenda definierten Roger Cobb und Charles Elder als „a general set of political controversies that will be viewed at any point in time as falling within the range of legitimate concerns meriting the attention of the polity” (1972: 14). Den Prozess, in dem diejenigen issues aus zahlreichen Forderungen verschiedenster Akteure selektiert werden, die ernsthaft von politischen Akteuren behandelt werden sollen, nennt man Agenda-Setting. (vgl. Cobb/Ross 1997: 3) Zu beachten ist, dass sich Agenda-Setting auf der europäischen Ebene in drei Punkten maßgeblich von nationalen Prozessen unterscheidet. (vgl. Princen 2007) Aufgrund der weitgehend fehlenden öffentlichen Meinung auf EU-Ebene, spielt die Mobilisierung der Öffentlichkeit eine weitaus geringere Rolle. Des Weiteren müssen politische Maßnahmen europäischer Institutionen fundiert begründet werden, da die EU als supranationale Institution eine begrenztere Autorität als nationale Organe genießt. Damit einher geht als dritter Unterschied schließlich auch die Notwendigkeit für neue Vorschläge starke Mehrheiten organisieren zu müssen.

Von Interesse ist darüber hinaus die Art und Weise wie ein issue auf die politische Agenda gelangt. Cobb, Ross und Ross arbeiteten dazu drei grundlegende Modelle von Agenda-Setting aus. Im sogenannten outside initiation model werden Themen von außerhalb des Regierungsapparates stehenden Akteuren in die Öffentlichkeit gebracht und dort forciert. Eine nichtstaatliche Gruppe bemängelt also einen Missstand und fordert dessen Behebung durch die Regierung. Diese Gruppe versucht dann, genügend öffentlichen Druck auf die politischen Entscheidungsträger aufzubauen, um sie dadurch zu zwingen, sich des Themas anzunehmen und es auf ihre Agenda zu setzen. (vgl. Cobb et al. 1976: 132) Im Gegensatz dazu erfolgt die Initiierung eines issues im inside initiation model von innerhalb des Regierungsapparates stehenden Akteuren oder durch eine Gruppe, die einfach und häufig Zugang zu den politischen Entscheidungsträgern erhält. (vgl. ebd.: 135) Der maßgebliche Unterschied zum vorher dargestellten Modell zeigt sich in der Rolle der Öffentlichkeit. Im inside initiation model unternimmt der forcierende Akteur keinerlei Anstrengung, um das Thema auf die öffentliche Agenda zu bringen, sondern versucht dies sogar zu vermeiden. Durch die Verhinderung einer öffentlichen Diskussion, lässt sich das Ergebnis für den Initiator besser kontrollieren. (vgl. Fitzgerald 1996: 91) Das dritte Modell beschreibt die Mobilisierung der Öffentlichkeit aus dem Regierungsapparat heraus (Mobilization Model). Staatliche Akteure initiieren ein issue, für welches noch keine öffentliche Unterstützung existiert und versuchen durch Steuerungsinstrumente die Unterstützung der Bürger zu mobilisieren. (vgl. Blum/Schubert 2009: 110)

Neben diesen Modellen der absichtlichen Initiierung durch bestimmte Akteure hat John Kingdon in den 1980er Jahren das multiple streams model entwickelt. In diesem hebt er die Bedeutung sogenannter Policy Entrepreneurs hervor, die bestimmte Möglichkeiten nutzen, um Themen auf die Regierungsagenda zu setzen. (vgl. Howlett/Ramesh 2003: 135) Kingdon hat in seinem Ansatz drei voneinander unabhängige streams ausgemacht. Der problem stream basiert hierbei auf der bereits beschriebenen Problemwahrnehmung und der Anerkennung, dass Regierungshandeln notwendig ist. Der policy stream umfasst eine Reihe von Ideen, die von Experten zur Lösung der Probleme entwickelt wurden und in gegenseitiger Konkurrenz um Akzeptanz stehen. (vgl. Zahariadis 2007: 72) Darüber hinaus beinhaltet der political stream, als dritter Strang, Faktoren wie Umschwung der öffentlichen Stimmung, administrativer Wechsel und Druck durch Interessengruppen. (vgl. Kingdon 2003: 145) Durch die Verbindung der drei beschriebenen streams versuchen bestimmte Akteure, sog. Policy Entrepreneurs, ein Thema auf die politische Agenda zu setzen. (vgl. Zahariadis 2007: 74) Policy Entrepreneurs sind demnach also Akteure, die Gelegenheiten für politischen Wandel erkennen und versuchen einen solchen auch gegen Widerstände durchzusetzen. Dazu weisen sie auf bestimmte Problemlagen hin, präsentieren passende Lösungsideen und versuchen andere politische Akteure von ihren Lösungsvorschlägen zu überzeugen, um letztendlich ihre Macht im politischen Prozess auszubauen. (vgl. Böcher 2006: 6f.) Um das zu erreichen, sind Policy Entrepreneurs auf die Öffnung eines policy windows angewiesen, von Kingdon verstanden als „the opportunity for action in the form of policy proposals and alternatives.“ (2003: 203) Kingdon unterscheidet dabei zwei grundlegende Arten. Einerseits kann sich ein policy window aufgrund von Veränderungen im political stream öffnen oder aber andererseits dadurch, dass ein neues Problem in den Fokus der Regierung gerät. (vgl. ebd.)

2.2 Problemfeld Landesbanken

2.2.1 Der Fall WfA

Durch die Festlegung auf das Ziel der Verwirklichung eines europäischen Binnenmarktes bis Ende 1992 (vgl. Art. 13 EEA) legte die Europäische Gemeinschaft in der Einheitlichen Europäischen Akte den Grundstein für tief greifende Veränderungen im europäischen, aber ganz besonders im deutschen Bankensektor. Um den Bankenmarkt in Europa zu vereinheitlichen, kam es in der Folge zu einigen EG-Richtlinien, die den Banken neue regulatorische Vorgaben gemacht haben.[4] Von herausgehobener Bedeutung für den deutschen Bankensektor waren hierbei die EG-Eigenmittel-Richtlinie und die Solvabilitäts-Richtlinie. Diese senkten die Obergrenze für risikotragende Aktivgeschäfte vom vorher im deutschen Kreditwesengesetz vorgeschriebenen 18-fachen des haftenden Eigenkapitals auf das dann nur noch geltende 12,5-fache. (vgl. Fleck 2002) Anders ausgedrückt stiegen die Anforderungen an die Banken für die Vorhaltung von Eigenkapital von 5,6 auf 8 Prozent. (vgl. Rat der Europäischen Gemeinschaften 1989) Dies bedeutete für Kreditinstitute, dass sie entweder ihr risikoträchtiges Aktivgeschäft gemäß dem neuen Grenzwert zurückführen oder aber ihr haftendes Eigenkapital entsprechend erhöhen mussten.

Im Gegensatz zu den Privat- und Genossenschaftsbanken, die ihren zusätzlichen Eigenkapitalbedarf durch Mittelzuführung von außen decken mussten, konnten die öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute auf Beiträge ihrer Gewährträger zurückgreifen. Die Bundesländer als Anteilseigner der Landesbanken nutzten diese Möglichkeit und brachten ihre landeseigenen Wohnungsbauförderungsanstalten (WfA) als Haftkapital ein (vgl. bspw. § 1 Gesetz zur Übertragung der Wohnungsbauförderungsanstalt auf die Westdeutsche Landesbank Girozentrale), um die Zinszahlungen für normale Mittelzuführung durch stille Einlagen, Genussrechte oder nachrangige Verbindlichkeiten zu vermeiden (vgl. EU-Kommission 1999a: Rn. 39)

Am 21. Dezember 1994 reichte der Bundesverband deutscher Banken e.V., als Vertreter der Privatbanken in Deutschland, Beschwerde gegen das Vorgehen der Länder bei der Europäischen Kommission ein. (vgl. Süddeutsche Zeitung 1995) Er beanstandete darin, dass die Übertragung des WfA-Vermögens auf die WestLB[5] eine verbotene Beihilfe i.S.d. Art. 92 Abs. 1 EGV[6] sei. Einerseits wäre das übertragene Eigenkapital von der WestLB mit lediglich 0,6 Prozent nicht marktgerecht vergütet gewesen. Andererseits wären aber auch die Geschäftsanteile des Landes Nordrhein-Westfalen nicht entsprechend erhöht worden, was einen geldwerten Vorteil der anderen Anteilseigner darstelle. (vgl. Bankenverband 1994: 13f.) Zusammengefasst verzerre das Vorgehen der nordrhein-westfälischen Regierung den Wettbewerb, sowohl auf dem deutschen als auch auf dem europäischen Bankenmarkt.

Während die EU-Kommission lange Zeit keine genauen Angaben dazu gemacht hat, ob sie die Beschwerde annehmen und weiter verfolgen würde oder nicht, kam es in Deutschland zu politischem Druck auf den Bankenverband, die Beschwerde zurückzuziehen. (vgl. Süddeutsche Zeitung 1996) Zusammen mit der EU-Kommission versuchte die deutsche Bundesregierung die Streitgegner zu einer Einigung auf nationaler Ebene zu drängen. Erstere wollte sich aus dem heiklen Thema „öffentlich-rechtlicher Bankensektor in Deutschland“ möglichst heraushalten und die Bundesregierung wollte verhindern, dass zusätzlich zu bereits anhängigen noch ein weiteres Beihilfeverfahren gegen die Bundesrepublik eröffnet wird. (vgl. Süddeutsche Zeitung 1997a) Am 1. Oktober 1997 leitete die Kommission schließlich ein wettbewerbsrechtliches Untersuchungsverfahren ein und reagierte damit auf die knapp drei Jahre vorher eingereichte Beschwerde des Bankenverbandes. (vgl. Süddeutsche Zeitung 1997b)

Parallel zu dieser Entwicklung versuchten der Verband öffentlicher Banken (VÖB) und der Deutsche Sparkassen- und Giroverband (DSGV) durch die Drohung, die Einführung des Euros nicht vollumfänglich zu unterstützen, einen stärkeren Beistand durch Landes- und Bundesregierung zu erzwingen. (vgl. Börsen-Zeitung 1997a) Dies führte im Februar 1997 zu einem vom Bundesrat angenommenen Entschließungsantrag des Landes Schleswig-Holsteins, der die Bundesregierung aufforderte, in den Maastricht II-Vertragsverhandlungen darauf hinzuwirken, dass Anstaltslast und Gewährträgerhaftung für öffentlich-rechtliche Kreditinstitute in Deutschland als beihilferechtlich irrelevant abgesichert werden. (vgl. Börsen-Zeitung 1997b) Mit einem solchen Protokoll zu Artikel 222 EGV sollte der WfA-Beihilfe-Beschwerde des Bankenverbandes, bzw. einem befürchteten weiteren Vorgehen der EU-Kommission gegen Gewährträgerhaftung und Anstaltslast, die Basis entzogen werden. Trotz teils heftiger Kritik aus Wissenschaft, Medien und der EU-Kommission (vgl. Sinn 1997; Fisher 1997a; Fisher 1997b), brachte die Bundesregierung unter Kanzler Helmut Kohl das Protokoll am 16. und 17. Juni 1997 in die Amsterdamer Konferenz ein. Allerdings wurde, aufgrund der Verweigerung der übrigen EU-Staaten, nicht das von der deutschen Regierung gewünschte Protokoll verabschiedet, sondern lediglich eine rechtlich weniger verbindliche Erklärung. Diese bewahrte in erster Linie die Stellung und Tätigkeit der deutschen Sparkassen vor dem Zugriff der EU-Kommission, nicht aber die Refinanzierungskosten der Landesbanken, über welche seit 1994 gestritten wurde. (vgl. Börsen-Zeitung 1997c)

Jedoch findet sich auch der entscheidende Schritt, der das Thema „öffentlich-rechtlicher Bankensektor in Deutschland“ auf die politische Agenda der EU-Kommission hob, in den Schlussfolgerungen der Amsterdamer Konferenz. Dort ersuchte der Europäische Rat „die Kommission, zu prüfen, ob es in den übrigen Mitgliedstaaten vergleichbare Fälle gibt, auf etwaige vergleichbare Fälle dieselben Maßstäbe anzuwenden und dem Rat Wirtschaft und Finanzen Bericht zu erstatten.“ (Europäischer Rat 1997a)

Die europäischen Staats- und Regierungschefs erkannten damit aufgrund des langwierigen Streits um die WfA-Eingliederung in Deutschland an, dass es zumindest Handlungsbedarf in der Hinsicht gab, dass der Bankenmarkt in den verschiedenen europäischen Mitgliedstaaten auf gleiche Wettbewerbschancen untersucht werden musste. Wie sich im Folgenden noch zeigen wird, hat sich mit diesem Auftrag an die Kommission, das mit dem Protokoll zu Art. 222 EGV verbundene Ziel in sein Gegenteil verkehrt. Durch die angeordnete Wettbewerbsuntersuchung kamen schließlich auch die staatlichen Garantien für Landesbanken und Sparkassen auf den Prüfstand.

Das vorliegende Problem konstatierte sich folglich in der von EU-Kommission und Europäischen Rat übernommenen Behauptung des Bankenverbandes, dass es, aufgrund der besonderen Situation des öffentlich-rechtlichen Bankensektors in Deutschland, Wettbewerbsverzerrungen auf europäischer Ebene geben könnte. Die Bevorzugung von Landesbanken und Sparkassen bei der Eingliederung von WfA-Vermögen als Eigenkapital, hätte im Gegensatz zur beabsichtigen Forcierung des europäischen Binnenmarktes und des damit einhergehenden gewollten europaweiten Wettbewerbs gestanden. Dadurch, dass sich die Beschwerde des Bankenverbandes nicht nur auf die Wettbewerbssituation auf dem deutschen Markt, sondern explizit auch auf die Auswirkungen für Kreditinstitute in anderen europäischen Mitgliedstaaten bezog (vgl. Bankenverband 1994: 35f.), wurden die europaweiten Implikationen des Sachverhaltes betont. Somit hob der Bankenverband hervor, dass es sich nicht um ein rein innerdeutsches Problem handelte, sondern um eines, welches nur auf europäischer Ebene gelöst werden könnte.

Nach einem ersten untauglichen Versuch des Bankenverbandes bereits 1993 die WfA-Übertragung bei der EU-Kommission anzuzeigen, konzentrierte sich das Vorgehen seit 1994, mit dem Fokus auf die nicht marktgerechte Bereitstellung von Eigenkapital, nur auf einen Argumentationskomplex. Die umfangreiche Beschwerde überzeugte die EU-Kommission davon, ein wettbewerbsrechtliches Untersuchungsverfahren einzuleiten und brachte den Europäischen Rat dazu, eine Wettbewerbsuntersuchung in Auftrag zu geben. Die Begründung der europäischen Kommission zur Eröffnung des Verfahrens bezüglich der Übertragung des WfA-Vermögens folgte weitestgehend der Argumentation des Bankenverbandes. Aufgrund einer möglichen Kreditausweitung der WestLB zu nicht marktkonformen Konditionen sah sie sich veranlasst, zu überprüfen, ob damit eine Benachteiligung privater Konkurrenten einherging. (vgl. EU-Kommission 1997a) Ebenso eindeutig formuliert war auch die Begründung des Europäischen Rates bezüglich der Wettbewerbsuntersuchung. Der Rat bestätigte zwar die Auffassung der Kommission, dass die bestehenden Wettbewerbsregelungen es zuließen, Vergünstigungen für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse zu gewähren, die öffentlich-rechtliche Kreditinstitute in Deutschland erfüllten. Allerdings dürften diese Vergünstigungen die aus den besonderen Aufgaben resultierenden Lasten in keinem Falle überkompensieren und damit dem „Interesse der Gemeinschaft“ entgegenwirken. (vgl. Europäischer Rat 1997a) Auf diese Erklärung im Amsterdamer Vertrag stützte sich der Auftrag an die Kommission, einen Überblick über den Umgang mit „Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse“ in der Europäischen Union zu erstellen, um zu ermitteln, ob es in bestimmten Fällen tatsächlich zu einer solchen Übererfüllung von Lasten kommt.

Mit dem Auftrag einer Wettbewerbsuntersuchung im europäischen Bankenmarkt wurde das Problem „Wettbewerbsverzerrung durch den öffentlich-rechtlichen Bankensektor in Deutschland“ zum ersten Mal von einer europäischen Institution als handlungsrelevant eingestuft. Ab diesem Zeitpunkt stand das Thema sowohl auf der Agenda der europäischen Kommission als auch auf der Tagesordnung des Europäischen Rates. In Deutschland wurde außerhalb der Privatbanken und deren Verband jedoch nach wie vor kein politischer Handlungsbedarf gesehen, sondern Bundes- und Landesregierungen reagierten ausschließlich auf die Aktivitäten der europäischen Institutionen.

Der gesamte Agenda-Setting Prozess wurde durch den Bundesverband deutscher Banken initiiert. Er ist ein nichtstaatlicher Interessenverband, der ca. 220 private Banken und elf Mitgliedsverbände vertritt und eine Reform des deutschen Bankenmarktes befürwortet. Hauptkritikpunkt ist dabei die strikte Trennung in drei zueinander in Konkurrenz stehende Sektoren. Ein solches abgegrenztes System verfälsche den Wettbewerb und behindere die Kreditinstitute in ihrer Gestaltungsfreiheit. (vgl. Bankenverband 2010) Damit agiert der Bankenverband in direkter Konkurrenz zu den öffentlich-rechtlichen Banken. Die Initiierung des Themas erfolgte also durch einen außerhalb des Regierungsapparates stehenden Akteur. Der maßgebliche Unterschied zum idealtypischen outside initiation model von Cobb, Ross und Ross besteht im weitgehenden Ausschluss der Öffentlichkeit, anstatt diese zu mobilisieren. So wurden nach Kenntnis des Autors weder Pressemitteilungen des Bankenverbandes zur Beschwerde veröffentlicht, noch wurde die Beschwerdeschrift selbst der Öffentlichkeit zugänglich gemacht. (vgl. Börsen-Zeitung 1995) Dieser Umstand war einerseits der Tatsache geschuldet, dass es keine einheitliche europäische Meinung gibt und eine öffentliche Mobilisierung zur Erzeugung politischen Drucks daher kaum Bedeutung hat. Andererseits vermied der Bankenverband somit eine größere öffentliche Diskussion, die eher den unter den Bürgern beliebten Sparkassen dienlich gewesen wäre und konnte den Prozess allein auf fachlicher Ebene besser kontrollieren.

Interessant ist in diesem Zusammenhang der Versuch der öffentlich-rechtlichen Bankenverbände VÖB und DSGV, durch die Drohung, die Einführung des Euros nicht mitzutragen, starken Druck auf die Bundesregierung auszuüben. Diesem Vorgehen lag die Vermutung zu Grunde, dass Helmut Kohl die europäische Währung nicht leichtfertig aufs Spiel setzen, sondern seine bereits des Öfteren bekundete Unterstützung der öffentlich-rechtlichen Banken intensivieren würde. (vgl. Handelsblatt 1997) Außer Acht gelassen wurde dabei aber die erforderliche Zustimmung der übrigen Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat, um die deutschen Sparkassen und Landesbanken vom europäischen Wettberwerbsrecht auszunehmen. Durch die vom Bankenverband betonten europaweiten Auswirkungen der beanstandeten Wettbewerbsverzerrung konnte nicht damit gerechnet werden, dass sich die anderen Mitgliedstaaten im Europäischen Rat trotz der direkten Konkurrenz von Sparkassen und Banken aus anderen EU-Mitgliedstaaten von einer solchen Ausnahmeregelung überzeugen lassen würden.

2.2.2 Die Finanz- und Wirtschaftskrise

Die Phase zwischen dem Auftrag für eine Wettbewerbsuntersuchung im Juni 1997 und dem Enddatum für die Verabschiedung der notwendigen rechtlichen Maßnahmen durch die Länderparlamente bezüglich der Gewährträgerhaftung und Anstaltslast im Dezember 2002 wird in den folgenden Kapiteln drei „Politikformulierung und Entscheidungsfindung“ und vier „Politikimplementation“ behandelt.

2.2.2.1 Politischer Druck aufgrund von Milliardenverlusten

Das Thema „Landesbanken“ wurde im Jahr 2007 zum zweiten Mal innerhalb kürzester Zeit aktuell, als es im Zuge der Finanzmarktkrise zu einem Kapitalbedarf in Milliardenhöhe bei den öffentlich-rechtlichen Instituten kam. Die erste Landesbank, die im August 2007 in den Fokus der Aufmerksamkeit geriet, war die SachsenLB. Durch den Zusammenbruch des Marktes für strukturierte Wertpapiere geriet das Kreditinstitut in Liquiditätsprobleme. Um die Refinanzierung ihrer 100-prozentigen Tochter Sachsen LB Europe plc zu sichern, bedurfte es einer Kreditlinie der Sparkassenfinanzgruppe in Höhe von 17,3 Mrd. €. (vgl. Sachsenbank 2007) Im Folgenden übernahm das Land Sachsen eine Bürgschaft von 2,75 Mrd. € und stellte 500 Mio. € frisches Kapital zur Verfügung. Für Verluste, die darüber hinausgingen, haftete der neue Eigentümer, die Landesbank Baden-Württemberg, mit weiteren 6 Mrd. €. Sollten die Verluste die Summe von 9,1 Mrd. € übersteigen, wurde eine nachrangige Haftung der übrigen Landesbanken vereinbart. Als direkte Reaktion auf die sächsische Bürgschaft kündigte die europäische Wettbewerbskommissarin Neelie Kroes eine eingehende Überprüfung an, um zu klären, ob es sich dabei um eine unzulässige Beihilfe handelte. (vgl. Tagesschau 2007)

Auch andere Landesbanken mussten auf staatliche Hilfen zurückgreifen. So stellten die Eigentümer der WestLB ihrem Kreditinstitut im Januar 2008 mittels einer Kapitalerhöhung 2 Mrd. € zur Verfügung, von denen das Land Nordrhein-Westfalen rund 760 Mio. € tragen musste. (vgl. Dohmen 2008) Bereits im Februar wurde allerdings ein auf 5 Mrd. € vergrößerter Risikoschirm notwendig, um die angefallenen Risiken abzusichern und eine Absenkung der Bonität zu verhindern. (vgl. Manager Magazin 2008a) Diese Maßnahme wurde umgehend bei der EU-Kommission angemeldet und am 30. April 2008 auch genehmigt. (vgl. EU-Kommission 2008a) In Bayern erhielt die Bayerische Landesbank eine Kapitalerhöhung in Höhe von 10 Mrd. € sowie einen Risikoschirm über 4,8 Mrd. €. Auch die größte deutsche Landesbank aus Baden-Württemberg erhielt eine Kapitalerhöhung von 5 Mrd. € sowie einen Risikoschirm über 12,7 Mrd. € von ihren Eigentümern. (vgl. Financial Times Deutschland 2009) Als einzige eigenständige Landesbank überstand die Helaba die Krise ohne auf die Unterstützung ihrer Eigentümer zurückgreifen zu müssen. (vgl. Handelsblatt 2010b)

Im Falle der Finanzmarktkrise äußerte sich das Problem bzgl. der Landesbanken, anders als bei der Beschwerde im Hinblick auf die Eingliederung der Wohnungsbauförderungsanstalten, nicht auf rein juristischer bzw. politischer Ebene. Sondern im Gegenteil konnte sich die Öffentlichkeit über die Milliardenverluste bzw. staatlichen Hilfen, die notwendig wurden, in allen Medien informieren. Es besteht kein Zweifel darüber, dass es sich bei den Verlusten der Landesbanken und den staatlichen Hilfsmaßnahmen, die die Banken vor einer Insolvenz schützen sollten, um ein soziales, also die Gesellschaft als Ganzes betreffendes, Problem handelte. Als Miteigentümer waren die Bundesländer immer an den Kapitalzufuhren beteiligt. Des Weiteren mussten die Bundesländer, gemäß der im Streit über Gewährträgerhaftung und Anstaltslast mit der EU-Kommission vereinbarten Grandfathering-Regelungen, die Haftung für viele Verbindlichkeiten ihrer Landesbanken, wie im Beispiel der SachsenLB, übernehmen. (vgl. Sachsenbank 2007) Dies führt, laut einer Studie von Merrill Lynch, in der Summe zu einer erhöhten Schuldenbelastung für die Steuerzahler. (vgl. Handelsblatt 2008a) Obwohl noch nicht absehbar ist, in welchem Umfang die Garantien und Risikoschirme von den Banken tatsächlich in Anspruch genommen werden, wären die finanziellen Mittel trotzdem gebunden und würden laut Merrill Lynch damit die Verschuldung der betroffenen Bundesländer erhöhen. So schätzte die amerikanische Investmentbank, dass sich die Pro-Kopf-Verschuldung in Bayern und Nordrhein-Westfalen durch die Rettungsmaßnahmen um jeweils 10 Prozent steigern würde. In Sachsen würde am Maßstab von 2007 sogar ein Viertel der Steuereinnahmen auf staatliche Garantien entfallen und somit die Schuldenlast pro Bürger um ca. 1000 € erhöhen, was einem Anstieg der Pro-Kopf-Verschuldung um 30 Prozent entsprechen würde. (vgl. Süddeutsche Zeitung 2008)

Hinzu kommt, dass im Hinblick auf die Finanzmarktkrise eine ziemlich deutliche Diskrepanz zwischen dem eigentlich gewünschten Zustand und der de facto vorliegenden Situation bei den Landesbanken herrschte. Landesbanken haben laut Gesetz, hier exemplarisch am Bayerischen Landesbank-Gesetz aufgezeigt, maßgeblich drei Aufgaben bzw. Funktionen:

1. Versorgung der Wirtschaft, insbesondere des Mittelstandes, mit Geld und Krediten; eindeutiger Schwerpunkt der Geschäftstätigkeit liegt hierbei in dem jeweiligen Bundesland;
2. Unterstützung des Landes und seiner kommunalen Körperschaften, einschließlich der Sparkassen, bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben;
3. Funktion der Sparkassenzentralbank (Berücksichtigung der Belange der Sparkassen) und Hausbank des Bundeslandes.

Im Widerspruch zu den gesetzlichen Aufgaben und Funktionen standen die tatsächlichen Geschäftspraktiken. Aus diesen entwickelten sich letztlich die Milliardenrisiken bzw. -verluste. Aufgrund der von den Eigentümern meist vorgegebenen ambitionierten Renditezielen von ca. 15 Prozent (vgl. Stuttgarter Zeitung 2005) und der erhöhten Refinanzierungskosten seit Juli 2005, sahen sich die Landesbanken gezwungen, ihre ursprünglichen Geschäftsmodelle in Richtung der internationalen Kapitalmärkte zu verlagern, weil das normale Kreditgeschäft nicht rentabel genug war. Verlockend war für die Banken ferner, dass sie Geschäfte mit Wertpapieren aus Subprime-Krediten über Zweckgesellschaften abwickeln konnten, die außerhalb der Bilanzen standen. (vgl. Schrooten 2009b: 393) In der Folge führte dies zu einer geschätzten Summe von ungefähr 100 Mrd. € an strukturierten Kapitalmarktprodukten, die die deutschen Landesbanken im August 2007 in ihrem Bestand hielten. (vgl. Köhler 2007) Zusätzlich wurde das Problembewusstsein durch den Fakt geschärft, dass öffentlich-rechtliche Banken im Zuge der Finanzmarktkrise durchschnittlich dreimal so hohe Verluste und Abschreibungen wie private Banken bekannt geben bzw. tätigen mussten. (vgl. Hau/Thum 2009: 3) Dies verstärkte das Gefühl, dass die Steuerzahler nicht nur für Verluste aufkommen müssen, die aus Geschäften resultieren, welche nicht zum Aufgabenspektrum der Landesbanken gehören, sondern darüber hinaus auch für Verluste, die speziell in öffentlich-rechtlichen Instituten aufgrund inkompetenten Handelns anfielen. (vgl. ebd.)

Vor dem Hintergrund ihrer eigentlichen Aufgaben sorgten die aus dem Engagement in strukturierten Wertpapieren resultierenden Verluste und Risiken einiger Landesbanken für das Bewusstsein bei Bürgern und Politikern, dass hier ein teils überraschender, aber definitiv unerwünschter Zustand vorherrschte, der so nicht bleiben könne.

Schon zu einem relativ frühen Zeitpunkt der Krise veranlasste diese Problemlage entscheidende Landespolitiker dazu, das Thema auf die politische Agenda zu setzen. Den ersten Schritt machte der scheidende bayerische Ministerpräsident Edmund Stoiber (CSU) im September 2007. Er betonte die konstruktive Haltung seiner Regierung bei einer möglichen Neuordnung des Landesbankensektors. Dabei behielt er sich nach Gesprächen mit dem damaligen nordrhein-westfälischen Ministerpräsidenten Jürgen Rüttgers (CDU) und dem ebenfalls zu diesem Zeitpunkt noch amtierenden baden-württembergischen Regierungschef Günther Oettinger (CDU) explizit auch einen Zusammenschluss von BayernLB, LBBW und WestLB vor. (vgl. DPA-AFX 2007a) Die umgehend erfolgte Forderung des Geschäftsführenden Präsidenten des Sparkassenverbands Bayern Siegfried Nasers, dass ein Zusammengehen nur als gleichberechtigter Partner von den bayerischen Sparkassen mitgetragen würde, belegt aber, dass eine solche Fusion zu diesem Zeitpunkt unrealistisch und die Aussage Stoibers vorwiegend taktischer Natur war. (vgl. DPA-AFX 2007b) Ferner hätte auch weder der baden-württembergische Ministerpräsident noch der bayerische Regierungschef Kompromissbereitschaft bei der Frage gezeigt, wo der prestigeträchtige Firmensitz und damit das Machtzentrum des fusionierten Kreditinstituts liegen sollte. (vgl. Platow-Brief 2007) Das endgültige Aus für das von Stoiber für möglich erachtete Zusammengehen der drei größten Landesbanken erfolgte im November 2007 durch Jürgen Rüttgers. Der Ministerpräsident von NRW schloss eine Fusion der WestLB mit der LBBW kategorisch aus und forcierte stattdessen einen Verkauf der Landesanteile an den Meistbietenden. (vgl. Hillebrand/Müller/Reitz 2007)

Drei Monate später, im Februar 2008, machte Rüttgers jedoch einen ersten entscheidenden Schritt, mit dem er versuchte das Thema „Landesbanken-Reform“ über die Landesebene hinaus auch auf die politische Agenda der Bundesregierung zu setzen. Vor dem Düsseldorfer Landtag sprach er von einer „bundesweiten Krise“ bei den Landesbanken und forderte die Bundesregierung zur Übernahme einer „aktiven Rolle“ im öffentlich-rechtlichen Bankensektor auf. (vgl. Manager Magazin 2008b) Diesem Statement lag die Einsicht der nordrhein-westfälischen Landesregierung zugrunde, dass eine Neuordnung des Landesbankensektors definitiv erforderlich sei. Ebenso machte Rüttgers klar, dass NRW „einen Beitrag zur Neuordnung leisten“ und „auf gleicher Augenhöhe“ mit anderen Landesbanken verhandeln werde. (vgl. Börsen-Zeitung 2008a) Dem Versuch Rüttgers, die Bundesregierung bei der Rettung und Reform der Landesbanken einzubinden, verwehrte diese sich jedoch umgehend durch den Hinweis, dass für die WestLB ganz alleine die nordrhein-westfälische Landesregierung zuständig sei. (vgl. DPA-AFX 2008a) Dessen ungeachtet bestätigte der Bundesfinanzminister Peer Steinbrück Ende Februar 2008 die aus seiner Sicht bereits lange überfällige Notwendigkeit einer stärkeren Konsolidierung des Landesbankensektors. (vgl. DPA-AFX 2008b)

Somit wurde auf deutscher Ebene von drei maßgeblichen politischen Akteuren ein Handlungsbedarf im öffentlich-rechtlichen Bankensektor anerkannt: durch die Fusionspläne Stoibers im September 2007; durch die von Rüttgers im Februar 2008 vor dem Landtag in Düsseldorf festgestellte Notwendigkeit, den Landesbankensektor in Deutschland reformieren zu müssen; sowie durch die Bestätigung dieser Sichtweise von Steinbrück Ende Februar 2008.

Auch auf europäischer Ebene kam das Thema „Landesbanken“ im Zuge der Finanzmarktkrise nach der Beschwerde des Bankenverbandes 1994 erneut auf die Tagesordnung. Um den Verkauf der SachsenLB an die LBBW zu ermöglichen, stellte das Land Sachsen im August 2007, wie bereits beschrieben, eine Garantie über 2,75 Mrd. € für ein in eine Zweckgesellschaft ausgelagertes strukturiertes Investmentportfolio sowie frisches Kapital in Höhe von 500 Mio. € bereit. Da Deutschland die Maßnahmen mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers für vereinbar hielt, meldete die Bundesrepublik sie im Januar 2008 bei der europäischen Kommission als beihilfefrei an. (vgl. EU-Kommission 2008b) Nach eingehender Untersuchung kam diese zu dem Ergebnis, dass ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber die Liquiditätshilfe zwar nicht gegeben hätte, die Unterstützung aber trotzdem als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbare Rettungsbeihilfe angesehen werden könne. Grund dafür war, dass Sachsen die Maßnahme bereits nur auf sechs Monate bis zur Durchführung eines Umstrukturierungsplanes angelegt hatte. Die Garantie wurde im Gegensatz dazu als strukturelle Maßnahme gewertet und in Verbindung mit dem Umstrukturierungsplan ebenfalls genehmigt. (vgl. EU-Kommission 2008c) Die schnelle und positive Bewertung der sächsischen Beihilfemaßnahmen basierte einerseits auf dem von deutscher Seite schon mitgelieferten Restrukturierungsplan für die Bank und andererseits auf dem bereits abgeschlossenen Verkauf an die LBBW. (vgl. Hauschild 2008)

Anders war der Fall bei der WestLB gelagert. Die Kommission genehmigte den am 27. März 2008 angemeldeten Risikoschirm lediglich bis zum 8. August 2008. Zu diesem Zeitpunkt musste dann entweder ein Umstrukturierungsplan vorgelegt oder aber die wirtschaftlichen Auswirkungen des Risikoschirms rückgängig gemacht werden. (vgl. EU-Kommission 2008a) Es war allerdings aufgrund der Verwerfungen an den Finanzmärkten nicht damit zu rechnen, dass der 5 Mrd. € große Risikoschirm für die WestLB nach sechs Monaten bereits wieder rückgängig gemacht werden könnte. Folglich musste sich die Landesbank mit einer Umstrukturierung und Neuausrichtung ihres Geschäftsmodells befassen. Gleiche Vorgaben aus Brüssel erhielten unter anderem auch die BayernLB und die LBBW. (vgl. Kroes 2008: 14; Euractiv 2009) Äußerungen der Wettbewerbskommissarin Neelie Kroes aus dem September 2008 verdeutlichen, dass die europäische Kommission die sich ihr bietende zweite Chance zur Reform des deutschen Bankenmarktes nutzen wollte und das Thema Landesbanken weit oben auf ihrer Agenda führte. Sie drohte in deutschen Zeitungen damit, dass sie die beantragten Beihilfen mit dem von der WestLB im August vorgelegten Umstrukturierungsplan nicht genehmigen würde, wenn die Landesbank keinen Zugang zum Privatkundenmarkt erhalten und ihr internationales Geschäft nicht zurückfahren würde. (vgl. Focus 2008) Dadurch erkannte schließlich auch die EU-Kommission als vierter wichtiger Akteur nach den beiden Ministerpräsidenten Stoiber und Rüttgers sowie dem Bundesfinanzminister Steinbrück einen Handlungsbedarf im Landesbankensektor an.

2.2.2.2 Funktionierendes Verbundsystem Helaba

Neben den bereits beschriebenen Staatshilfen bei WestLB, LBBW und BayernLB mussten auch NordLB und die HSH Nordbank in der Finanzmarktkrise mit milliardenschweren staatlichen Finanzhilfen gestützt werden. (vgl. Der Tagesspiegel 2008a; Handelsblatt 2008b) Alle fünf großen Landesbanken mussten sich in der Folge die Hilfsprogramme der Bundesländer von der EU-Kommission genehmigen lassen. Lediglich die sechst-größte Helaba aus Hessen und Thüringen fand man nicht auf der Agenda der Kommission. Sie musste keine Hilfsmaßnahmen ihrer Eigentümer in Anspruch nehmen und zudem waren von ihr auch keine Katastrophenmeldungen über Milliardenrisiken oder –verluste zu vernehmen, sondern wohlmeinende Berichte darüber, wie relativ unbeschadet sie durch die Krise gekommen sei. (vgl. Zeit 2008)

Diese Stabilität im Vergleich zu den anderen Landesbanken basierte auf zwei Säulen. Einerseits bildet sie mit den Sparkassen aus Hessen und Thüringen, die im Übrigen mit 85 Prozent bundesweit den höchsten Trägeranteil von Sparkassen an einer Landesbank halten, einen starken und in Deutschland einmaligen Verbund. Dieser wurde bereits 2003 in einer öffentlich-rechtlichen Satzung als Vorbereitung auf die Zeit nach dem Wegfall von Gewährträgerhaftung und Anstaltslast festgeschrieben und im Folgenden auch von den Ratingagenturen durch ein sog. Verbundrating gewürdigt. (vgl. Brenner 2009) Die seit Gründung stetig steigende Verbundquote zeigt, in welchem Umfang die Sparkassen auf Produkte und Dienstleistungen der Helaba zurückgreifen und verdeutlicht den auch weiterhin stattfindenden Annäherungsprozess. Damit übernimmt die Landesbank, an der die Bundesländer Hessen und Thüringen lediglich 10 Prozent bzw. 5 Prozent der Anteile halten, die bereits erwähnte und gesetzlich festgehaltene Funktion der Sparkassenzentralbank in höherem Maße als Landesbanken dies in anderen Bundesländern tun. (vgl. ebd.)

Andererseits hat sich die Helaba mit dem Kauf der Frankfurter Sparkasse im Jahr 2005, inklusive deren Online-Tochtergesellschaft 1822direkt, einen unmittelbaren Zugang zum stabilen Kunden- und Einlagengeschäft verschafft. Durch den Kauf der viertgrößten Sparkasse Deutschlands betreut die Helaba derzeit ungefähr 400.000 Privat- und Geschäftskunden mit Kundengeldern im Umfang von 13,6 Mrd. €. (vgl. Frankfurter Sparkasse 2009: 5ff.) Diese zwei Säulen sorgen für ein Geschäftsmodell, welches die Helaba besser durch die Finanz- und Wirtschaftskrise kommen ließ als andere Landesbanken. In der Folge wurde bei der Landesbank aus Hessen und Thüringen trotz Verlusten im Jahr 2008 kein politischer Handlungsbedarf gesehen und der Name Helaba tauchte auf der politischen Agenda auch nur als übernehmender Kandidat für zu verkaufende Landesbankenteile aus anderen Bundesländern auf. (vgl. Die Welt 2009a)

2.3 Die EU-Kommission als Motor

Mit dem von den europäischen Staats- und Regierungschefs 1986 beschlossenen und 1992 in Maastricht konkretisierten Ziel eines einheitlichen Binnenmarktes in Europa öffnete sich für die EU-Kommission ein weites Betätigungsfeld. Allerdings dauerte es eine Weile, bis sie ihre zögerliche Haltung gegenüber den Mitgliedstaaten aufgab und ihre Kompetenzen gerade auch auf dem Bankenmarkt zur Anwendung brachte. (vgl. Dicke 2004: 234) Der lange Zeitraum bis zur Erkenntnis, dass der vom Bankenverband beanstandete Sachverhalt eine beihilfe-rechtliche Relevanz besaß, zeugte von einer gewissen Unsicherheit der Kommission, ob sie sich in einem derart politisch aufgeladenen Bereich wie dem deutschen Bankensektor, tatsächlich gegen den größten und einflussreichsten Mitgliedstaat stellen sollte.

Nach dieser Phase der Zurückhaltung in Bezug auf die Zulässigkeit der Beschwerde des Bankenverbandes, begann sie allerdings mit der Kritik am Zusatzprotokoll zum Amsterdamer Vertrag, ihre Rolle als oberste Wettbewerbshüterin im Bankensektor aktiver zu interpretieren. Darin brachte sie klar zum Ausdruck, dass sie in der von Deutschland geforderten Ausnahmeregelung für den öffentlich-rechtlichen Bankensektor eine große Gefahr sah. (vgl. Fisher 1997b)

Erst durch die Ablehnung des Zusatzprotokolls auf dem Amsterdamer Treffen der Staats- und Regierungschefs fühlte sich die Kommission ausreichend stark, um die Beschwerde des Bankenverbandes endgültig anzunehmen. Ab diesem Zeitpunkt übernahm sie eine engagiertere Rolle und eröffnete auch gegen andere Landesbanken Verfahren wegen der Übertragung von Wohnungsbaufördervermögen. Wie die Kommission ihre gefestigte Position im weiteren Verlauf bis zur Aufhebung der Gewährträgerhaftung und Anstaltslast genutzt hat, ist Bestandteil des folgenden dritten Kapitels.

Aus ihrer Ablehnung des staatlichen Bankensektors in Deutschland machte die Kommission im Folgenden kein Geheimnis mehr. (vgl. hierzu Scheerer 2007) Jedoch dauerte es bis zur Finanzmarktkrise 2007/08 bis sich ihr nach Abschaffung der Gewährträgerhaftung erneut eine Gelegenheit bot, auf dem deutschen Bankenmarkt für einen politischen Wandel zu sorgen. Die Geschwindigkeit mit der sie diese Möglichkeit wahrnahm, zeigt wie ernst es ihr damit war. Obwohl der Kommission 18 Monate für die Prüfung des Umstrukturierungsplans der WestLB zur Verfügung standen, stellte die Wettbewerbskommissarin Kroes bereits nach einem Monat klar, dass sie ihre Kompetenzen ausschöpfen würde, um eine Öffnung der Landesbanken in Richtung Privatkunden und eine Abkehr vom internationalen Geschäft zu erzwingen. (vgl. Hammerschmidt 2008)

Die präjudizierende und weit reichende Wirkung dieser Aussage von Kroes verdeutlicht sich durch die Orientierung der übrigen von Landesbanken in der Folge angemeldeten Umstrukturierungspläne am Beispiel der WestLB. (vgl. Manager Magazin 2009b) Mit dem Hinweis auf die hohe Belastung der deutschen Steuerzahler durch die Landesbanken versuchte die Wettbewerbskommissarin zudem, das Ziel und den Sinn ihres Vorgehens für die Bürger zu erklären und die deutschen Steuerzahler von diesem zu überzeugen.

Die europäische Kommission ist folglich nach dem Modell von Kingdon klar als Policy Entrepreneur einzustufen. Auf die Problemlage im deutschen Bankenmarkt machte sie im Vorfeld der Finanzmarktkrise zu jeder sich bietenden Gelegenheit aufmerksam. Als die Landesbanken gezwungen wurden, ihre Hilfen bei der Kommission anzumelden, erkannte sie die Möglichkeit, die sich bot und präsentierte die von ihr präferierten Lösungen für eine Umstrukturierung der Banken. Durch die Betonung der Folgen für die deutschen Steuerzahler versuchte sie schließlich, sich mit den Wählern die Unterstützung eines wichtigen politischen Akteurs in Deutschland zu sichern.

Durch Milliardenverluste und die in der Folge notwendigen staatlichen Hilfen für die Landesbanken öffnete sich ein policy window, welches die EU-Kommission nutzen konnte, um problem stream (Milliarden-Verluste bei Landesbanken), policy stream (Lösungsvorschläge zur Konsolidierung des deutschen Bankensektors) und political stream (Unmut der deutschen Steuerzahler) miteinander zu verbinden. Damit vermochte es die europäische Kommission, als Policy Entrepreneur das Thema „Landesbanken“ auf die Agenda zu setzen und dort entsprechend zu positionieren.

Zusammenfassend lässt sich also sagen, dass es sowohl im Falle der Übertragung des Wohnungsbaufördervermögens bzw. später beim Thema „Gewährträgerhaftung und Anstaltslast“ als auch im Zuge der Finanzmarktkrise jeweils die europäische Kommission war, die als treibende Kraft für die entscheidenden Impulse im deutschen Bankenmarkt sorgte, während die deutsche Politik eher zögernd bzw. sogar bremsend agierte, um den öffentlich-rechtlichen Bankensektor vor dem Wettbewerb mit Privatbanken zu schützen.

3. Politikformulierung und Entscheidungsfindung

3.1 Politikformulierung und Entscheidungsfindung

Befindet sich ein issue erst einmal auf der politischen Agenda, steht die Frage des Umgangs der verantwortlichen politischen Akteure mit dem erkannten Problem im Mittelpunkt des Interesses. Dabei geht es in erster Linie um die Einschätzung der Problemsituation, die hieraus abgeleitete Entwicklung von Handlungsalternativen und um konkrete Vorschläge, was unternommen werden sollte, um das Problem zu lösen. (vgl. Blum/Schubert 2009: 113)[7]

In der Phase der Politikformulierung werden festgestellte Probleme zusammen mit bestimmten Lösungsvorschlägen und Forderungen in Regierungsprogramme überführt. (vgl. Jann/Wegrich 2007: 48) Solche Programme der Regierung können unter anderem Gesetze, Verordnungen oder aber auch mehr oder weniger explizite Willenserklärungen wie bspw. Regierungserklärungen sein. (vgl. Jann/Wegrich 2009: 83) In ihnen wird sowohl festgelegt, welche Ziele erreicht werden sollen als auch wer der angesprochene Adressat der Maßnahme ist. Darüber hinaus bestimmen sie diejenigen Akteure, die die Maßnahmen umsetzen sollen und welche Mittel diesen zur Verfügung stehen werden. (vgl. Sidney 2007: 79) Einer der wesentlichen Aspekte während der Politikformulierungsphase ist die Bewertung und gegenseitige Abwägung der unter Umständen zahlreichen Lösungsoptionen, die geeignet sind, um das definierte Problem zu beheben. (Howlett/Ramesh 2003: 143) Dieser Prozess findet in Form von Verhandlungen im betreffenden policy subsystem statt und beeinflusst, obwohl die letztendliche Entscheidung in den zuständigen politischen Institutionen getroffen wird, das Ergebnis hinsichtlich der Politikinhalte oftmals in größerem Maße als die eigentliche Entscheidungsfindung beispielsweise im Parlament. (vgl. Jann/Wegrich 2007: 49) Das policy subsystem umfasst dabei alle thematisch relevanten Akteure, die das issue unter Verfolgung ihrer Ziele und Interessen diskutieren bzw. verhandeln. (vgl. Howlett/Ramesh 2003: 53) Das können Interessenvertreter, Regierungsmitglieder und Ministerialbeamte sein. Innerhalb eines solchen policy subsystems koordinieren verschiedene Akteure mit gleichen Zielen ihr Vorgehen, um das Ergebnis der Entscheidungsfindung schließlich in ihrem Sinne zu beeinflussen. (vgl. Weible/Sabatier 2007: 125)

In den Vereinigten Staaten führte die auf verschiedenen Politikfeldern gemachte Beobachtung, dass Interessengruppen, Ministerialverwaltung und Parlamentsausschüsse in ständiger Interaktion ein System gegenseitiger Unterstützung gebildet haben, zu der Bezeichnung iron triangles. Dieser Begriff steht für die Kontrolle und „Beherrschung“ des betreffenden Policy Prozesses und drückt die Missbilligung aus, dass die betreffenden Akteure weniger das Gemeinwohl als vielmehr ihre Eigeninteressen im Blick haben. (vgl. Howlett/Ramesh 2003: 148) In Erwiderung auf diese Klassifizierung als in sich geschlossenes policy subsystem, entwickelte Hugh Heclo das Konzept der issue networks. Diese umfassen, im Gegensatz zu Subsystemen in Form von iron triangles, eine größere Anzahl von Akteuren, die in sehr unterschiedlichen Verhältnissen zueinander stehen. Daher ist es in der Praxis sehr schwer, ein issue network eindeutig abzugrenzen. Der verbindende Aspekt für alle diesem Netzwerk angehörenden Akteure ist das konkrete issue des Policy Prozesses (vgl. Heclo 1978: 102)

Je nach Grad der Offenheit gegenüber neuen Akteuren bzw. Ideen des policy subsystems, entwickelten Howlett und Ramesh verschiedene Stile der Politikformulierung. Sie gehen davon aus, dass bei nach Außen geschlossenen Netzwerken, wie zum Beispiel iron triangles, eine Abschottung gegenüber neuen Ideen und alternativen Vorgehensweisen vorherrscht, während eher offene Netzwerke, wie issue networks, eine breitere Akzeptanz gegenüber der Beschreitung neuer Wege zur Problemlösung hegen. Die beiden Autoren gehen davon aus, dass die Wahl der Handlungsalternativen von Art und Motivation der im jeweils betroffenen Subsystem vorhandenen Akteure abhängt. (vgl. 2003: 158)

Bei den Verhandlungsprozessen innerhalb solcher Politiknetzwerke werden die Ergebnisse maßgeblich durch die Interessenkonstellation und die jeweilige Einflussverteilung bestimmt und weniger durch eine objektiv rationale Auswahl von Lösungsalternativen. Aufgrund der hohen Komplexität in der gleichberechtigten Zusammenarbeit von verschiedenen Institutionen, wie etwa zwischen Ministerien, dominiert bei der Erarbeitung von Lösungsvorschlägen überwiegend eine Form der „negativen Koordination“. Hierbei werden auf Grundlage eines entwickelten Programmentwurfs nach und nach andere Akteure in den Prozess eingebunden, die dann prüfen, ob ihre Interessen in ausreichendem Maße berücksichtigt wurden. Diese Vorgehensweise entlastet das politisch-administrative Entscheidungssystem von den im Falle der „positiven Koordination“ notwendigen Abstimmungs- und Entscheidungskosten und reduziert somit die Komplexität. (vgl. Jann/Wegrich 2009: 91)

In der Phase der Entscheidungsfindung bestimmt sich die Durchsetzbarkeit einer bestimmten Handlungsoption hauptsächlich, aber nicht ausschließlich, durch zwei Faktoren. Einerseits bedarf es ausreichender Ressourcen, damit die anschließende Umsetzung auch realistisch erscheint. Darunter fallen allerdings nicht nur finanzielle Mittel, sondern in großem Maße auch die politische Unterstützung für eine Maßnahme. Andererseits kommt es ebenso auf die Kompetenz- und Machtverteilung im betreffenden Politikfeld an. (vgl. Jann/Wegrich 2007: 50) Hierzu zählen in Deutschland u.a. die Punkte Mitbestimmungsrecht des Bundesrates im Gesetzgebungsprozess, die Haltung der Landesregierungen sowie die jeweiligen Mehrheitsverhältnisse in Bundestag und Bundesrat. Von Bedeutung sind in diesem Zusammenhang auch der Umfang und die Art der wissenschaftlichen Beratung. Macht die Regierung ihre Entscheidungen einseitig vom Rat wissenschaftlicher Experten abhängig, spricht man von technokratischen Entscheidungen. Fällt sie diese jedoch souverän und ohne große Beachtung der Expertenmeinungen, nennt man die Entscheidungen dezisionistisch. (vgl. Jann/Wegrich 2009: 93)

[...]


[1] Förderinstitute, die Aufgaben der Daseinsvorsorge übernehmen, für die es keinen Markt gibt, wurden davon ausgenommen. (vgl. Kirsch 2005)

[2] Lediglich bei der HSH-Nordbank AG (9 Trusts und die Freie und Hansestadt Hamburg), der WestLB AG (Landschaftsverband Rheinland und Westf.-Lippe) und der LBBW (Landeshauptstadt Stuttgart) sind auch andere Eigentümer beteiligt. (vgl. VOEB 2009)

[3] Um eine ungenaue Übersetzung von issue (z.B. Angelegenheit bzw. Streitgegenstand) zu vermeiden, wird hier im Weiteren meist die englische Form verwendet.

[4] Vgl. Richtlinie über die Eigenmittel (1989), Richtlinie über die EG-Solvabilitätskoeffizienten (1989), Zweite Richtlinie zur Bankrechtskoordinierung (1989), Richtlinie zur Neufassung der Konsolidierungsrichtlinie (1992), Richtlinie über die Überwachung und Kontrolle von Großkrediten (1992), Richtlinie über die angemessene Eigenkapitalausstattung von Wertpapierfirmen und Kreditinstituten (1993), Richtlinie über die Einlagensicherungssysteme (1994).

[5] Die Beschwerde richtete sich auch gegen die Eingliederung von Wohnungsbauförderungsanstalten in Niedersachsen, Berlin, Schleswig-Holstein, Hamburg und Bayern. Der Bankenverband nutzte in seiner Beschwerde den Fall der WestLB stellvertretend für die anderen Maßnahmen.

[6] Der „Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft“ (EGV) heißt seit dem 01.12.2009 „Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union" und hat eine abweichende Artikelabfolge. Da der vorliegende Sachverhalt größtenteils vor dem Umstellungsdatum liegt, wird in dieser Arbeit, aufgrund der Verständlichkeit und Vergleichbarkeit mit der Quellenlage, weiterhin die Bezeichnung des EGV verwendet.

[7] Obwohl einige Autoren zwischen den Phasen „Formulierung“ und „Entscheidungsfindung“ unterscheiden, wird hier der Ansicht gefolgt, dass Policies nicht immer in formellen Programmen festgelegt werden und darüber hinaus abschließende formelle Entscheidungen im Parlament selbst oftmals kontrovers diskutiert werden. (vgl. Jann/Wegrich 2009: 89) Daher werden „Formulierung“ und „Entscheidungsfindung“ in der vorliegenden Arbeit als eine Phase gesehen.

Details

Seiten
129
Jahr
2010
ISBN (eBook)
9783640889280
ISBN (Buch)
9783640889761
Dateigröße
1.2 MB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v170250
Institution / Hochschule
Universität Trier
Note
1,7
Schlagworte
Landesbanken Eu-Kommission DSGV Öffentlich-rechtliche Banken VÖB Banken Bankenverband Policy-Cycle Agenda-Setting Policy-Formulation WfA Wohnungsbauförderungsanstalten WestLB BayernLB Gewährträgerhaftung Anstaltslast Bundesverband deutscher Banken

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Titel: Rettung und Reform der  Landesbanken