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Das „Muddling Through“ auf dem Politikfeld des Arbeitsmarktes als Folge divergierender Partikularinteressen von Interessengruppen

Hausarbeit 2011 30 Seiten

Soziologie - Arbeit, Beruf, Ausbildung, Organisation

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

A. Einleitende Gedanken
A.1 Beleuchtung des verfassungsmäßigen Auftrags zur Sozialpolitik
A.2 Skizzierung der Entwicklungsphasen der Sozialpolitik in Deutschland
A.3 Problemstellung und Hypothesenentwicklung
A.4 Darlegung des Aufbaus der Analyse
A.5 Definition der Leitbegriffe „Entscheidung“ und „Inkrementalismus“

B Hauptteil
B.1 Aufbau des theoretischen Rahmens
B.1.1 Inkrementalismus
B.1.1.1 Darstellung und Zusammenfassung der Indikatoren des„Muddling Through“ von Lindblom, Popper und Scott
B.1.1.2 Die Bedeutung von „Output“ und „Outcome“ im Kontext vom „Muddling Through“
B.1.2 Erarbeitung des Governance-Bezugsrahmens
B.1.2.1 Beschreibung der Merkmale eines Policy-Feldes insbesondere des Aufbaus und der Funktion eines Policy-Netzwerks
B.1.2.2 Präsentation der zentralen Akteure im Policy-Feld der Arbeitsmarktpolitik und Herausarbeitung der
Handlungsorientierung der politischen Parteien
B.1.2.3 Verknüpfung der ökonomischen Theorien der Demokratie mit den Handlungsorientierungen der politischen Parteien im Policy-Feld der Arbeitsmarktpolitik
B.2 Entwicklung des Policy-Rahmens unter Berücksichtigung des Konzepts und der Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt
B.2.1 Die wesentlichen Inhalte des „Hartz-Konzepts“
B.2.2 Die Wirkungen der Hartz-Gesetze im Policy-Feld „Arbeitsmarkt“
B.2.3 Wirkungen der Hartz-Gesetze in der Gesellschaft
B.2.4 Resümee
B.3 Analyse-Teil
B.3.1 Entwicklung der Parteienlandschaft und der Regierungskonstellationen von 2002 bis 2011
B.3.2 Analyse der durchgeführten Veränderungen an den Hartz-Gesetzen innerhalb der verschiedenen Regierungsperioden
B.4 Fazit im Hinblick auf „Muddling Through“

C Abschließende Gedanken

D Quellenverzeichnis

A. Einleitende Gedanken

In vielen Artikeln werden u.a. die Konsequenzen der Globalisierung als Grund angeführt, warum die deutschen Arbeitsmarktgesetze einer permanenten An- passung unterliegen. Die Gefahr der Produktionsverlagerung und dass Deutschland den Ruf als Exportnation verlieren könnte sind in diesem Kontext häufig genannte Gründe (Kessler: 27-33). Dieser ökonomische Druck zwingt Deutschland Reformen durchzuführen, um Wettbewerbsfähig zu bleiben. Re- formen in Demokratien vollziehen sich jedoch nur evolutionär, d.h. sie sind nicht zu revolutionären Veränderungen fähig (Dror: 375-383), da die davon betroffenen Akteure politischen Widerstand leisten. Am Fallbeispiel der Um- setzung der Gesetze zur Reform des Arbeitsmarktes (auch Hartz-I bis Hartz- IV-Gesetze genannt) werden die Ursachen für die evolutionären Veränderun- gen dargelegt und analysiert.

A.1 Beleuchtung des verfassungsmäßigen Auftrags zur Sozialpolitik

Der Staat hat nach Benz vier Funktionen, zwei davon sind die „Ökonomische Funktion“ und die „Soziale Funktion“ (123-129). Aus diesen beiden Funktio- nen heraus ist bereits ein Dualismus erkennbar. Im GG Art. 20 Abs. 1 ist mani- festiert, dass die Bundesrepublik Deutschland ein „… sozialer Bundesstaat [.]“ ist (Grundgesetz: 20). Bereits an dieser Stelle wird deutlich, dass die Akteure, welche mehr die „Ökonomische Funktion“ vertreten, den Akteuren, die mehr die „Soziale Funktion“ im Fokus haben antagonistisch gegenüberstehen.

A.2 Skizzierung der Entwicklungsphasen der Sozialpolitik in Deutsch- land

Die oben genannten Gründe, dazu wirtschaftpolitische Erfordernisse und wech- selnde Kräfteverhältnisse bei den Repräsentanten der beiden Strömungen in der Regierung und im Parlament, ließen die Deutsche Sozialpolitik nicht geradlinig wachsen. Sie kann im Wesentlichen in sechs Phasen eingeteilt werden:

- 1949 bis 1966: Aufbauphase unter Führung der CDU/FDP
- 1966 bis 1969: Neuordnung und Sanierung während der CDU/SPD- Koalition
- 1969 bis 1982: Ausbau des Wohlfahrtsstaats während der SPD/FDP- Koalition
- 1982 bis 1989: Umbau und Konsolidierung während der CDU/FDP- Koalition
- 1990 bis 1998: Sozialpolitische Angleichung der CDU/FDP-Koalition (Pilz: 34-47)
- 1999 bis heute (2011): Neustrukturierung der sozialen Systeme erst un- ter der SPD/Grünen-Koalition, während der CDU/SPD-Koalition bis zur heutigen CDU/FDP-Koalition.

Diese Phasen zeigen bereits auf, dass die Deutsche Sozialpolitik mit jedem Wechsel der Regierungsverantwortung eine neue Weichenstellung erfahren hat. Eine Ausnahme bildet scheinbar die letzte Phase, also die Phase der „Neustrukturierung“, welche schon drei Koalitionen lang andauert.

Die Sozialpolitik beinhaltet als ein Element die Arbeitslosenversicherung (Das Lexikon der Wirtschaft: 148f.) und befindet sich damit an der Schnittstelle zur Arbeitsmarktpolitik, welche zusätzlich noch Elemente der aktiven und passiven Arbeitsmarktpolitik umfasst (ibid: 125f.). Damit sind Sozial- und die Arbeits- marktpolitik eng miteinander verwoben, so dass die Akteure in diesen Politik- feldern die Gleichen sind.

A.3 Problemstellung und Hypothesenentwicklung

Wie aus dem vorangegangenen Abschnitt klar ersichtlich geworden ist, sind die diversen Problemfelder häufig miteinander verknüpft und bilden eine kom- plexe Gesamtstruktur, welche das rationale Entscheiden schwierig gestaltet. Schimank bezeichnet deshalb auch die gegenwärtige Gesellschaft als Entschei- dungsgesellschaft, in der den Akteuren rationales „… Entscheidungshandeln unter Bedingungen hoher Komplexit ä t …“ zugemutet wird (Schimank 2005: 11).

Seit 2002 sind die Inhalte der sog. Arbeitsmarktreformen (auch Hartz IV ge- nannt) permanent Gegenstand in der politischen und öffentlichen Diskussion. Aus ideologischen Gründen und dem Ausbleiben der prognostizierten Effekte auf dem Arbeitsmarkt sind schon eine Vielzahl von Modifikationen durchge- führt worden. Dadurch entfernt sich die Realität immer weiter vom ursprüngli- chen Konzept.

Welche Ursachen führen dazu, dass der „outcome“ nicht als fix betrachtet wer- den kann und sich im Laufe der Zeit immer weiter vom originären „output“ entfernt? „Muddling Through“ ist eine Theorie, welche die Ursachen für das „endlose Entscheiden“ in den Phasen der „Implementation“ und „Evaluation“ nennt. Am Fallbeispiel der Arbeitsmarktreformen soll diese Analyse zur Här- tung dieser Theorie beitragen.

Die Fragestellung dabei ist, ob das Spannungsfeld der divergierenden nutzenmaximierenden Partikularinteressen von Interessensorganisationen, beispielsweise den politischen Parteien, eine Ursache für „Muddling Through“ auf dem Politikfeld des Arbeitsmarktes bei der Implementation und Systemerhaltung der Arbeitsmarktreformgesetze ist.

Die Eigennutzorientierung des Wählers und der Parteimitglieder führt zu einem permanenten Prozess von Zielanpassungen. Die Wähler drücken dies in ihrem Wahlverhalten aus, die Parteimitglieder mit „voice“ und „exit“. Dadurch kommt es zu Machtverschiebungen im Politiknetzwerk und damit auch zu Kor- rekturen im laufenden Implementations- und Evaluationsprozess. Da die politi- schen Parteien ein starkes Interesse an der Machterhaltung, bzw. der Machtge- winnung haben, sind sie dazu bereit Zielkorrekturen durchzuführen.

A.4 Darlegung des Aufbaus der Analyse

Mit Hilfe des empirisch-analytischen Ansatzes sollen die Ergebnisse dieser Fallstudie des Typus „most-likely-case“ zur Härtung der Theorie von Lindblom beitragen (Blatter et al.: 147-151). Durch eine Prozessanalyse soll bewiesen werden, dass u.a eine Veränderung der politischen Machtstrukturen auch eine Veränderung der Arbeitsmarktreformen nach sich zieht (Schimmel- fenning: 263-268). Als Ursachen werden permanente Zielkonflikte der Akteure im Policy-Netzwerk aufgrund ihrer konfligierenden Partikularinteressen, sowie den nicht fixen Kräfteverhältnissen im Policy-Netzwerk in Verbindung mit internen Spannungen bei den kollektiven Akteuren genannt. Dies geschieht dadurch, dass anhand der empirisch vorgefundenen Indikatoren der politischen Theorie der Demokratie und der politischen Theorie der Organisationen bei den politischen Parteien durch deren Entscheidungen eine Verknüpfung zu den Merkmalen von „Muddling Through“ hergestellt wird (Kromrey: 87-90).

A.5 Definition der Leitbegriffe „Entscheidung“ und „Inkrementalis- mus“

Ausgangspunkt aller Überlegungen ist, dass die moderne Gesellschaft ein kom- plexe Gebilde ist, in dem zwischen individuellen Akteuren und kollektiven Akteuren mehrdimensionale Interdependenzen bestehen (Preisendörfer: 169- 171). Kollektive Akteure bestehen aus individuellen Akteuren und/oder kollek- tiven Akteuren (Schimank 2007: 306-308). In dieser Fallstudie setzen sich die politischen Parteien, als kollektive Akteure, aus individuellen Akteuren, den Parteimitgliedern, zusammen. Aufgrund dieser mehrdimensionalen Verflech- tungen handelt es sich bei den zu treffenden Entscheidungen um komplexe Entscheidungen, die sich evolutionär vollziehen (Schimank 2005: 11f.). Eine Entscheidung ist ein „… Vorgang der Wahl einer Handlung aus einer Menge von mehr oder weniger fest umrissenen Menge von Handlungsmöglichkeiten “ (Wienold: 171). Jede Entscheidung setzt sich aus den Dimensionen „Zeit- knappheit“, „unvollständige Information“ und „Interdependenzbewältigung“ zusammen (Schimank 2005: 121). Der Fokus dieser Arbeit liegt auf der Di- mension der „Interdependenzbewältigung“ von kollektiven Akteuren, die so- wohl externen als auch internen Interdependenzen ausgesetzt sind. Der Inkre- mentalismus ist eine politische „… Entscheidungsstrategie, die die Bearbei- tung bestehender Probleme mittels Reformen schrittweise vollzieht und zudem begrenzte Ver ä nderungen anvisiert “ (Nohlen: 377).

B Hauptteil

Der Hauptteil besteht aus vier Bausteinen. Der erste Baustein ist der Analyse- rahmen, in den als Überleitung zu Beginn der Inkrementalismus noch mal auf- genommen und verfeinert wird. Der zweite Baustein setzt sich aus der Be- schreibung der Inhalte und der Entwicklung der Arbeitsmarktreformen zusam- men. Der dritte Baustein ist die Analyse der Inhalte des zweiten Bausteins mit den Instrumenten aus dem ersten Baustein. Im vierten Baustein wird das Re- sümee aus der Analyse gezogen.

B.1 Aufbau des theoretischen Rahmens

Der Aufbau des theoretischen Rahmens erfolgt so, dass die für die folgende Analyse benötigen Elemente aus dem Inkrementalismus und der Neuen Politi- schen Ökonomie so herausgearbeitet werden, dass sie später mit den Auslösern und Gründen der Modifikationen der Arbeitsmarktreformen empirisch verifiziert werden können.

B.1.1 Inkrementalismus

Wie in Abs. A.5 bereits angerissen wurde, ist der Inkrementalismus ein evolu- tionärer Problemlösungsansatz, welcher in sechs Varianten1 unterteilt wird, die abhängig von den Akteuren und deren Handlungsorientierungen, sowie den drei Dimensionen der Entscheidung ausgewählt werden können. Schimank verortet den Inkrementalismus als „ [b]egrenzte Rationalit ä t auf mittlerem Ni- veau “ (Schimank 2005: 237). Lindblom ist der Hauptrepräsentant des Ansatzes des „Sich-durchwursteln“ (engl.: Muddling Through). Er kennzeichnet Inkre- mentalismus durch drei Merkmale: (1) für ein Problem wird nur eine begrenzte Analyse hinsichtlich der Alternativen durchgeführt, (2) es fehlt eine zusam- menhängende Gesamtstrategie, d.h. es werden meistens nur Insellösungen ge- funden und (3) es wird in diesem Kontext keine tiefgreifende wissenschaftliche Analyse durchgeführt (Lindblom 1979: 517f.).

B.1.1.1 Darstellung und Zusammenfassung der Indikatoren des„Muddling Through“ von Lindblom, Popper und Scott

Lindblom entwickelte seine These, in dem er „Rational-Comprehensive com- parisons“ gegenüber „Successive Limited Comparisons (Muddling Through)“ abgrenzt. Die Merkmale für „Muddling Through“ sind, dass (1) unterschiedli- che Wertesysteme der Akteure unterschiedliche Lösungsansätze implizieren, dass (2) Ziele durch eine gleichzeitige Mittel-Zweck Definition festgelegt wer- den, dass (3) es keine Tests für die richtigen Maßnahmen gibt, sondern dass diese „Tests“ durch die Ergebnisse in der Praxis bewiesen oder falsifiziert wer- den. (4) Eine begrenzte Alternativensuche stattfindet und diese sich nur auf Modifikationen innerhalb des definierten Lösungsansatzes bezieht. (5) Kom- plexe Probleme in Bezug auf die aktuelle Relevanz vereinfacht, dadurch wer- den wichtige, später eintretende Konsequenzen, außer Acht gelassen. (6) So- genannte „watchdogs“, d.h. Akteure mit einem anderen Problemlösungsansatz, aufgrund eines anderen Wertesystems, achten darauf, dass die aktuellen Lö- sungsansätze ihr Wertesystem nicht zerstören. (7) „Nichts ist in Stein gemei- ßelt“. Kleine Lösungsschritte sind leichter revidierbar als große, komplexe Lö- sungsschritte und (8) die Entscheidungen der Akteure beruhen auf einem paar- weisen Vergleich mit den bereits durchgeführten Lösungsschritten (Lindblom 1959: 78-88).

Fast zeitgleich (1957) hat Popper seinen Ansatz des „piece-meal“ entwickelt. Er grenzt seinen Ansatz gegenüber dem holistischen Ansatz ab. Sein Hauptar- gument ist die Unberechenbarkeit des Faktors „Mensch“, der jeden holistischen Ansatz in der Realisierungsphase zum Kippen bringt. Er sagt, dass das Ende nicht technisch vorhersehbar ist und sich Veränderungen in einem Netz von überwiegend unintendierten Institutionen bewegen. Der „piece-meal“- Anwender instrumentalisiert die Institutionen, geht in kleinen überschaubaren Schritten vor und lernt aus den Fehlern der bereits durchgeführten Schritte (Popper: 53-64).

Scott kam ausgehend von seiner Analyse, warum bestimmte Lösungsansätze zur Verbesserung der menschlichen Lebensbedingungen beitragen zu der Erkenntnis, dass Veränderungsprozesse (1) in kleinen Schritten durchgeführt werden müssen, (2) dass nur Schritte durchgeführt werden sollten, die - wenn sie sich als falsch erweisen sollten - revidiert werden können, (3) dass immer mit Überraschungen zu rechnen ist, und dass (4) der menschliche Erfindungsreichtum der Betroffenen zu berücksichtigen ist (Scott: 345).

Der fundamentale Unterschied zwischen Poppers und Lindbloms Ansatz ist, dass Popers Konzept nicht von einem vorher genau definierten Gesamtziel aus- geht, sondern per se sagt, dass gesellschaftliche Veränderungen sich evolutio- när entwickeln und deshalb keine Kenntnis über das finale Ziel besteht, son- dern bei jeder Intervention nur minimale Ziele innerhalb des Interventionsrah- mens definierbar sind, die allerdings nicht fix sind. Auch bei Scott kommt der Faktor „Mensch“ aus Perspektive des Betroffenen zum Zuge. Laut Scott kön- nen die Betroffenen durch ihren Einfallsreichtum geplante Wirkungen absor- bieren und dadurch möglicher Weise unintendierte Effekte aus Perspektive der politischen Akteure verursachen.

B.1.1.2 Die Bedeutung von „Output“ und „Outcome“ im Kontext vom „Muddling Through“

Schimank verorted den Ansatz von „Muddling Through“ aus der Perspektive des „Policy-Cycles“ in die Phase der Implementation (Schimank 2005: 280). Schmidt definiert den Policy-Cycle in sieben Phasen: (1) der Problemdefiniti- on, (2) der Agendagestaltung, (3) der Politikformulierung, (4) der Entschei- dung, hier als Policy-Output bezeichnet, (5) der Implementationsphase, (6) dem Policy-Outcome, auch als Politikergebnis bezeichnet, sowie (7) der Neu- formulierung oder der Beendigung einer politischen Maßnahme (Schmidt: 577). Eine Entscheidung, also der „Output“ wird von den politischen Akteuren unter der Prämisse der begrenzten Rationalität getroffen und wesentlich von „simple minded research“ und „satisficing“ beeinflusst (Schimank 2007: 88- 92). Das Ergebnis ist dann entweder „hinreichend“, „am besten passend“ oder „zufriedenstellend“ (Schmidt: 577). Der „outcome“, auch Auszahlung oder „payoff“ genannt, ist das positiv oder negativ bewertete Ergebnis einer Hand- lung (Wienold: 75). In diesem Kontext ist der „outcome“ als Wirkung bei den Empfängern, also den Unternehmen, Arbeitnehmern, Arbeitslosen und auch den Mitgliedern von Interessenorganisationen zu verstehen. Da es kein allge- meingültiges Gemeinwohl gibt, und dies auch unter der Prämisse von begrenz- ter Rationalität nicht realisierbar ist, muss man in diesem Kontext Rousseau mit seiner These von „la volonté des tous“ zitieren (Rousseau: 62-63). Mit an- deren Worten, die Interessenorganisationen, die Mitglieder der Interessenorga- nisationen und die Empfänger der Leistungen, stehen aufgrund ihrer divergie- renden Nutzenziele in einem permanenten Spannungsverhältnis zueinander, welches sich aus den Output-Ergebnissen, z.B. in Form von Gesetzen und der Zufriedenheit mit den Inhalten, ergibt.

B.1.2 Erarbeitung des Governance-Bezugsrahmens

Der Governance-Ansatz ist im Rahmen dieser Untersuchung insoweit hilfreich, weil Governance als „… Koordination von interdependenten Handlungen …“ (Jansen/Wald: 93) definiert werden kann. Policy-Netzwerke sind eine Gove- rance-Form, die bestimme Merkmale aufweisen (ebenda: 93). Die Akteure stehen in einem horizontalen Beziehungsgeflecht zueinander und orientieren sich an kollektiven Sachverhalten (Raab: 133). Diese kollektiven Sacherhalte sind in den Kontext eines gemeinsamen Politikfeldes eingebunden.

[...]


1 Die sechs Varianten sind: 1. reaktive Problemfixierung, 2. reduzierte Informationsverarbeitung, 3. „Partisan Mutual Adjustment“, 4. „Satisficing“, 5. „Sich-durchwursteln“ und 6. Fehlerfreundlichkeit (Schimank 2005).

Details

Seiten
30
Jahr
2011
ISBN (eBook)
9783640950638
ISBN (Buch)
9783640950218
Dateigröße
515 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v174385
Institution / Hochschule
FernUniversität Hagen – Kultur- und Sozialwissenschaften
Note
2,0
Schlagworte
through“ politikfeld arbeitsmarktes folge partikularinteressen interessengruppen

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Titel: Das „Muddling Through“ auf dem Politikfeld des Arbeitsmarktes als Folge divergierender Partikularinteressen von Interessengruppen