Inwieweit wandelten sich die Versuche der Wiedereingliederung Arbeitsloser in das Erwerbsleben in der Bundesrepublik Deutschland seit 1990?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Ursachen der Arbeitslosigkeit

3. Ziele der Arbeitsmarktpolitik

4. Ein historischer Umriss des deutschen Fürsorgesystems

5. Arbeitsmarkt- und sozialpolitische Neuorientierung in den 1990er Jahren

6. Die Einführung des SGB III

7. Wandel auf institutioneller Ebene

8. Die Arbeitsvermittlung durch Bewerberprofile

9. Die „Hartz-Kommission“ & ihre Ergebnisse
9.1. „Hartz I“
9.2. „Hartz II“
9.3. „Hartz III“
9.4. „Hartz IV“- die Zusammenführung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe
9.4.1. Aktivierung und Betreuung im Zuge der Einführung des SGB II
9.4.2. Arbeitsgelegenheiten mit Mehraufwandsentschädigung
9.4.3. Kritik gegen die Maßnahmen der „Hartz-Gesetze“
9.4.4. Anreiz zur Arbeitsaufnahme durch Sanktionen?

10. Fazi

Abkürzungsverzeichnis

Quellen- und Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Deutschland gehört im internationalen Vergleich zu den reichsten Ländern der Erde. Dem entgegen stehen die Entwicklungen auf dem Arbeitsmarkt. Es zeigt sich, dass die Dynamik und Wohlstandsteigerung keinen Beschäftigungswachstum mit sich bringt (vgl. Boeck/ Huster/ Benz 2006: 213). Die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit und ihre ökonomischen und gesellschaftlichen Folgen, stellt daher eine wichtige Aufgabe der Politik dar und ist ein, in der Bundesrepublik Deutschland, viel debattiertes Thema. Erwerbslosigkeit belastet zum einen jene, die keine Beschäftigung haben, zum anderen ergeben sich gesamtwirtschaftliche Folgen (vgl. Gerster 2003: 9).

Neben den passiven Leistungen im Rahmen der Arbeitsmarktpolitik, welche der Einkommenssicherheit während der Arbeitslosigkeit dienen, zielen die aktiven Leistungen auf die Überwindung der Arbeitslosigkeit ab (vgl. Boeckh/ Huster/ Benz 2006: 224f.). Die Versuche der Wiedereingliederung von Arbeitslosen, das heißt die aktiven Leistungen, stellen insoweit einen wichtigen Pfeiler in der deutschen Sozialpolitik dar, als dass die Arbeitslosigkeit die Finanzierung des Staates gefährdet. Es ergeben sich Einnahmeausfälle in den Sozialversicherungssystemen und öffentlichen Haushalten, steigende Sozialbeiträge, wachsende Lohnnebenkosten und somit eine negative wirtschaftliche Entwicklung (vgl. Pilz 2004: 132). Die Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik muss deshalb für die Wiedereingliederung der Arbeitslosen Sorge treffen.

Diese Arbeit soll sich demnach mit der Frage befassen, inwieweit sich die Versuche der Wiedereingliederung Arbeitsloser seit 1990 gewandelt haben. Den Abschluss der Betrachtungen wird die Einführung des SGB II im Jahr 2005 bilden, da dies die letzte große Gesetzesänderung innerhalb der Arbeitsmarktpolitik darstellt.

Zunächst werde ich kurz die Ursachen der Arbeitslosigkeit, die Zielsetzungen der Arbeitsmarktpolitik und die Ursprünge des Fürsorgesystems der Bundesrepublik Deutschland darlegen. Im Anschluss daran gehe ich auf Neuorientierung der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik in den 1990er Jahren ein. Es folgt die Darstellung der Veränderungen, die die Einführung des SGB III und schließlich die „Hartz-Kommission“ mit sich brachten, und abschließend die Beantwortung der Frage, inwieweit sich der Versuch der Wiedereingliederung Arbeitsloser seit 1990 geändert hat.

2. Ursachen der Arbeitslosigkeit

Die Ursachen für die andauernde Arbeitslosigkeit werden unter anderem den rechtlichen Regelungen hinsichtlich des Tarifvertrags, des Kündigungsschutzes und des Steuerrechts zugeschrieben sowie einer gesamtwirtschaftlichen Wachstumsschwäche. Weiterhin, so Kritiker des „Wohlfahrtsstaates“, führen auch zunehmende staatliche Unterstützungsleistungen zu einem Anstieg der Arbeitslosenquote (vgl. Kröger/ Leschke 2002: 114), da die Fürsorge über einen langen Zeitraum hinweg, einen Abfall der Bereitschaft Arbeitsloser zu einer Aufnahme vorhandener Beschäftigungsangebote bedeuten kann. Auch falsch ausgerichtete Integrationsmaßnahmen von Erwerbslosen kann dieser Negativentwicklung dienlich sein (vgl. Gerster 2003: 153f.).

Nicht außer Acht zu lassen ist der sprunghafte Anstieg der Arbeitslosigkeit in den Neuen Bundesländern nach der Wiedervereinigung. Im Zuge des Beitritts der DDR zur Wirtschafts-, Währungs- und Sozialunion am 1. Juli 1990 und des internationalen volkswirtschaftlichen Vergleichs kamen die Schwächen der abgeschotteten Planwirtschaft zum Vorschein. Der Systemwechsel zu einer offenen Marktwirtschaft erforderte die Umwandlung der Arbeitsplatzverteilung innerhalb der Beschäftigungssektoren. Die ostdeutsche Wirtschaft war einer rasanten Währungsaufwertung, einer Lohnanpassung sowie der Beseitigung der staatlich geregelten Planwirtschaft unterlegen (vgl. Gerster 2003: 143 f.). Die Wiedervereinigung zog einen Verlust von rund ein Drittel der Arbeitsplätze in Ostdeutschland nach sich. Folglich mussten sich die arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen, um eine Wiedereingliederung dieser Arbeitslosen zu erreichen, den neuen Herausforderungen entgegenstellen (vgl. Boeck/ Huster/ Benz 2006: 215f.).

3. Ziele der Arbeitsmarktpolitik

Bei der arbeitsmarktpolitischen Zielsetzung lassen sich quantitative und qualitative Zielen unterscheiden. Das quantitative Ziel ist, dass die Zahl der Erwerbstätigen im Verhältnis zum potentiellen Angebot an Erwerbslosen hoch ist. Dagegen stellt die Verbesserung der Beschäftigungsstruktur das qualitative Ziel dar (vgl. Egle 2005: 55f.). Dabei steht beispielsweise die Vermittlung einer Arbeit und die Wiedereingliederung in das Berufsleben in der persönlich vorhandenen Qualifikationsstufe im Vordergrund. Unterqualifizierte Beschäftigungen sollen vermieden werden. Das Arbeitsleben soll einer Humanisierung unterliegen, und die Gesundheits- und Unfallhäufigkeit reduziert werden. Ein weiteres Ziel stellt eine Entwicklung hin zu einer Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse in Deutschland dar (vgl. Egle 2005: 55f.).

Warum nun setzt sich die Arbeitsmarktpolitik solche Ziele? Zum einen ist die Gefahr „[...] der Wohlfahrtsverluste bei Unterauslastung des vorhandenen Erwerbspersonenpotentials [...]“ gegeben (Egle 2005: 55), zum anderen bürgt Arbeitslosigkeit hohe fiskale Kosten für die Arbeitslosen. Auch individuelle und gesellschaftliche Gründe, wie ein geringes Selbstwertgefühl, der Verlust sozialer Kompetenzen oder die Gefahr sozialer Unruhen können als negative Auswirkungen der Erwerbslosigkeit genannt werden (vgl. ebd.: 55f.). Der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik Deutschlands in ihrer heutigen Gestalt geht ein altes Fürsorgesystem voraus (vgl. Koch/ Kupka/ Steinke 2009: 25).

4. Ein historischer Umriss des deutschen Fürsorgesystems

„[...] Hilfsbedürftigkeit im erwerbsfähigen Alter erfordert [...] ein eigenes System [...]. Es entstand ab 1918, in Abgrenzung von der übrigen Armenfürsorge, und als Ergänzung der teils kommunal geförderten Selbsthilfe- und Versicherungssysteme, die 1927 in die reichsweite Arbeitslosenversicherung einmündeten [...]“ (Koch/ Kupka/ Steinke 2009: 24f.). Seither waren Arbeitslosenversicherung und Arbeitslosenfürsorge im AVAVG geregelt. Der 16. Juli 1967 stellt die Geburtsstunde der „Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung“ dar. Der Grund für die Einrichtung dieser Institution war die Weltwirtschaftskrise, welche 6 Millionen Arbeitslose zur Folge hatte. Zur Zeit des Nationalsozialismus unterlagen die Arbeitsämter und Reichsanstalten einer Gleichschaltung. Im März 1952 vollzog sich die Einrichtung der „Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung“.

Die Rechtsgrundlage für die aktiven Maßnahmen von Arbeitsvermittlung, Berufsberatung, beruflicher Bildung und Arbeitsförderung stellt das Arbeitsförderungsgesetz von 1969 dar (Bundesagentur für Arbeit 2010). Damit kann festgestellt werden, dass das Fürsorgesystem einen kontinuierlichen Pfeiler in der deutschen Sozialpolitik bilden (vgl. Koch/ Kupka/ Steinke 2009.: 25).

5. Arbeitsmarkt- und sozialpolitische Neuorientierung in den 1990er Jahren

In der ehemaligen DDR gab es keine Arbeitslosenversicherung, da es offiziell keine Arbeitslosigkeit in ihrer Planwirtschaft gab. Der Einrichtung von Arbeitsämtern im Frühjahr 1990 folgte die Eingliederung der DDR-Arbeitsverwaltung. Die Grundlage dafür stellten die Einigungsverträge vom 3. Oktober 1990 (vgl. Bundesagentur für Arbeit 2010) dar. Infolge des sprunghaften Anstiegs der Arbeitslosigkeit nach der Wiedervereinigung, wuchsen auch die Ausgaben der Bundesanstalt für Arbeit. Sie stiegen von 1,92% des BIP 1990 auf 2,40% im Folgejahr. 1994 wurde das Vermittlungsmonopol der Bundesanstalt abgeschafft (vgl. Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung 2009).

Ebenso bemühte man sich in den 1990er Jahren verstärkt um die Aktivierung von Sozialhilfeempfängern (vgl. Mohr 2009: 52). Mit der Wiedervereinigung einher ging eine Neuausrichtung der aktiven Arbeitsmarktpolitik und die Nutzung neuer arbeitsmarktpolitischer Instrumente.

Infolge des hohen Einsatzes aktiver arbeitsmarktpolitischer Instrumente kam es zu einer Destabilisierung der Basis der Arbeitslosenversicherung. Die Regierungsopposition und die Gewerkschaften kritisierten den massenhaften Einsatz der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und forderten eine ganzheitliche Beschäftigungspolitik (vgl. Mohr 2007:199). Die sogenannten ABM stellen insoweit einen wichtigen Faktor zur Wiedereingliederung Arbeitsloser dar, als dass sie den Zweck erfüllen sollten, Langzeitarbeitslosen nach spätestens zwei Jahren auf dem ersten Arbeitsmarkt eine Beschäftigungschance zu geben. Dieses Ziel erreichten die Wiedereingliederungsversuche jedoch nur selten und waren für den Staat weitaus kostspieliger als die passive finanzielle Versorgung Arbeitsloser (vgl. Fink 1998: 89). Um die hohen Ausgaben in dem arbeitsmarktpolitischen Sektor zu senken, wurden seit 1994 Leistungseinschnitte vollzogen. Das Angebot der kostenintensiven Qualifizierungs- und Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen wurde eingeschränkt. Weiterhin kam es 1993 zu einem Wandel dahingehend, dass nun von Sozialhilfeempfängern verlangt werden konnte, nicht nur durch reguläres Einkommen ihren Lebensunterhalt zu finanzieren, sondern auch durch Arbeitsgelegenheiten.

Bei selbst verschuldeter Arbeitslosigkeit, und in Folge der Ablehnung einer zumutbaren Arbeit, wurden schärfere Sanktionen als zuvor verhängt. Durch das Arbeitslosenhilfereformgesetz von 1996 mussten Arbeitslose nachweisen, dass sie der Arbeitssuche aktiv nachgehen (vgl. Mohr 2007: 199). Seit 1994, mit dem Vermittlungsmonopolverlust der Bundesanstalt für Arbeit, sind auch private Arbeitsvermittler aktiv (vgl. Gerster 2003: 154).

6. Die Einführung des SGB III

Auch das Arbeitsförderungsreformgesetz ist besonders hervorzuheben, wenn man von dem Versuch der Wiedereingliederung Arbeitsloser in den 1990er Jahren spricht. Der Artikel 1 des Gesetzes zur Arbeitsförderung vom 24. März 1997 sieht die Optimierung der Beschäftigungsstruktur und einen hohen Beschäftigungsstand vor. Diese Reformierung des Arbeitsförderungsgesetzes von 1969 ersetzte den nachsorgenden Versicherungsgedanken durch den vorbeugenden Schutz (vgl. Lampert/ Bossert 2007: 309). Hierbei sollte die Unterstützung des Ausgleichs von Angebot und Nachfrage auf dem Ausbildungs- und Arbeitsmarkt, sowie eine möglichst schnelle Besetzung von freien Stellen, optimierende Maßnahmen darstellen.

Weiterhin führte die Reformierung auch zu einer Weiterentwicklung der regionalen Beschäftigungs-und Infrastruktur und zu einer Förderung individueller Beschäftigungsfähigkeit (vgl. Egle 2005: 56f.).

Damit einher ging die Dezentralisierung der Arbeitsmarktpolitik. Die schrittweise Eingliederung von Langzeitarbeitslosen stellte nunmehr ein vorrangiges Ziel dar (vgl. Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung 2009).

Durch das Arbeitsförderungsreformgesetz wurde das Arbeitsförderungsrecht in das SGB III integriert, welches am 1. Januar 1998 in Kraft trat. Die Besonderheit stellte seine „[...] konzeptionelle Ausrichtung auf eine präventive, final orientierte Beschäftigungspolitik [...]“ dar (Boeckh/ Huster/ Benz 2006: 226). Dies meint, dass die Bundesanstalt für Arbeit die Arbeitslosigkeit durch aktive Leistungen verhindern sollte, bevor sie eintritt. Aufgrund dessen wurde die berufliche Mobilität gefördert und den geschlechts- und altersbedingten Probleme entgegengewirkt. Dies sollte durch den Einsatz aktiver Maßnahmen mit dem Ziel der Wiedereingliederung Arbeitsloser geschehen. Aktive Maßnahmen wurden gegenüber der Anwendung passiver Maßnahmen präferiert.

Arbeitslose konnten durch sogenannte befristete Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen auf dem „Zweiten Arbeitsmarkt“, das heißt durch öffentlich finanzierte Arbeitsangebote, wieder in das Arbeitsleben integriert werden. Die Regelungen für die Vergabe von den ABM wurden dahingehend verschärft, als dass eine solche Maßnahme auch dann gefördert werden konnte, wenn sie eine beruflicher Qualifizierung oder ein Praktikum enthält. Dies bedeutete eine Verbesserung der Wiedereingliederungschance. Waren dem Erwerbslosen diese Angebote zumutbar, also standen der Aufnahme der Beschäftigung keine persönlichen oder allgemeinen Gründe entgegenstanden, stand er nun in der Pflicht, diese aufzunehmen. Weiterhin unterlagen diese Maßnahmen keinem besonderen Berufsschutz, der vor einer Dequalifizierung im Zuge von Arbeitslosigkeit schützte (vgl. Boeckh/ Huster/ Benz 2006: 226ff.).

Auch auf institutioneller Ebene vollzogen sich Veränderungen. Im Jahre 2000 beschloss der Gesetzgeber, nachdem Vorwürfe einer ineffizienten Arbeitsweise der Arbeitsämter laut wurden, die Einführung des „MoZArT“. Durch dieses „Modellvorhaben zur Verbesserung der Zusammenarbeit von Trägern von Sozialhilfe“ standen die Arbeits- und Sozialämter in der Pflicht, miteinander zu kooperieren.

[...]