Die Finanzierungsproblematik im Recht der Erwachsenenbildung

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Die finanzierungsrechtliche Situation in der Weiterbildung
2.1 Gesetzliche Regulierung der Weiterbildung
2.2 Rechtsgrundlagen der finanziellen Förderung
2.3 Das Problem der Kosteninzidenz
2.4 Die Aussagekraft empirischer Daten zur Finanzierung

3 Die Notwendigkeit eindeutiger, einheitlicher Strukturen

Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Die stetig steigende Relevanz der Erwachsenenbildung (respektive Weiterbildung - im Folgenden synonym gebraucht) stellt immer wieder bestehende rechtliche Grundlagen sowie aktuelle Konzepte zur Finanzierung in Frage. Dass bestehende Systeme sehr oft nicht optimal den jeweiligen Gegebenheiten Rechnung tragen, wird im Laufe dieser Arbeit aufgezeigt.

Die Entwicklung der Erwachsenenbildung hin zu einem System lebenslangen Ler­nens erfordert sozialverträgliche Finanzierungslösungen und regelnde gesetzliche Grundlagen, beides sowohl im Angesicht der föderalen (vor allem europäischen) Subsidiarität als auch in Form fragmentierter Diskussionen über lediglich Bildungs­teilbereiche eine eher komplexe und umfassende Aufgabenstellung, deren Lösungs­versuche sich als äußerst langwierig und teilweise sogar inkonsequent herausstellen. Gerade die punktuelle Beschäftigung in dieser Diskussion mit Teilaspekten des Bil­dungssystems weist auf eine zentrale Problematik hin: Wie Arnold mit seinen bei­den Ordnungsmodellen zeigt, ist die Stellung der Erwachsenenbildung im Bildungs­system generell noch immer unklar und wird in Deutschland sogar von Bundesland zu Bundesland unterschiedlich festgelegt. So beklagt Dohmen denn auch, dass das Thema Bildung "nie von der Wiege bis zur Bahre" als Ganzes behandelt wird (Doh­men 2004, S. 4). Bevor man sich also speziell mit den finanziellen Problemen der Erwachsenenbildung auseinandersetzen kann, muss ihre Stellung im Bildungssys­tem einheitlich geregelt sein, um daraufhin mit einheitlichen Gesetzen zur Förde­rung die Basis für effektive empirische Untersuchungen zur tatsächlichen Finanzie­rungssituation zu ermöglichen.

Die vorliegende Arbeit soll sich mit den Schwierigkeiten, den Forderungen und den immer neuen Lösungsansätzen in der Problematik der Erwachsenenbildung, genau­er deren Finanzierung und rechtlichen Grundlagen, auseinandersetzen. Um den Rahmen dieser Arbeit nicht zu sprengen, wird sich auf die Schnittmenge der rechtli­chen und förderungspolitischen Aspekte beschränkt. Hierbei steht die staatliche För­derung im Mittelpunkt, privatwirtschaftliche Kostenträger oder soziale Problemati­ken im Bezug auf Weiterbildungskosten werden in dieser Arbeit nicht behandelt. Es soll gezeigt werden, dass die gegenwärtige Situation in Recht und Finanzierung der Erwachsenenbildung an erster Stelle kein Problem der Politik, sondern eines der Disziplin selbst ist: Solange die Erwachsenenbildung keinen festen Platz im Bil­dungssystem eingenommen hat, werden rechtliche und finanzielle Rahmenbedin­gungen ständig dem Prozess ihrer Emanzipation angepasst werden müssen.^[1]

2 Die finanzierungsrechtliche Situation in der Weiterbildung

Seit fast einem halben Jahrhundert wird in der Bundesrepublik Deutschland intensiv an Gesetzen zur Erwachsenenbildung gearbeitet (Nuissl 1999, S. 392). Die seit den sechziger und siebziger Jahren dabei herausgearbeiteten unterschiedlichen Formen (allgemein, beruflich, kulturell, etc.) schlagen sich in Zusammenhang mit dem Sub­sidiaritätsprinzip in einer Vielzahl an Gesetzestexten nieder. Die Erstarkung der eu­ropäischen Gesetzgebung auf internationaler Ebene in diesem Bereich steuert ihren Teil dazu bei (vgl. Platzer 2006, S. 16ff).

Aufgrund dieser Komplexität ist es angebracht, je eine grundlegende Einführung in die Bereiche Recht und Finanzierung der Erwachsenenbildung zu geben. Dieser folgt dannjeweils der Versuch einer Evaluation des Status Quo.

2.1 Gesetzliche Regulierung der Weiterbildung

Die juristische Situation in der Erwachsenenbildung ist sehr komplex. Unterschied­liche Gesetze, Richtlinien, Beschlüsse und Verordnungen aus unterschiedlichen In­stanzen (von der europäischen bis hinab auf die kommunale Ebene) regeln unter­schiedliche Formen der Erwachsenenbildung (beruflich oder allgemein, staatlich oder privat, etc.) einerseits und den garantieren den Bürgern Zugang zur Weiterbil­dung selbst andererseits.

Die Notwendigkeit zur gesetzlichen Regelung der Erwachsenenbildung ergibt sich aus einer Menge von Gründen, die Rohlmann folgend hier kurz aufgeführt seien (vgl. Rohmann 2005, 406f). Einer der wichtigsten ist sicherlich die Frage nach der Stellung der Erwachsenenbildung im gesamten Bildungssystem: Inwieweit ist sie gleichberechtigt integriert oder nur ein Teil neben anderen Bereichen des Bildungs­wesens? Hierzu ist eine Abgrenzung der Erwachsenenbildung von anderen Bil­dungsbereichen vonnöten. Es muss auch geregelt werden, in welchem Maße der Staat Einfluss auf die Lehrplangestaltung und Personalauswahl hat. Auch die Orga­nisation der Weiterbildungseinrichtungen und deren Beziehungen zu ihren Trägern muss geklärt werden. Gleiches gilt für die Aufgaben der Weiterbildung, vor allem im Bezug auf finanzielle Förderung: Bildungsziele und -inhalte müssen mit staatli­chen Vorgaben und Auflagen abgestimmt werden. Die Rahmenbedingungen selbst für eben diese Förderung müssen selbstverständlich ebenfalls klar sein. Eine Rege­lung erfordert auch die Kooperation von Trägern, Einrichtungen und Organisationen untereinander. Nicht nur, um den rationellen Einsatz von Ressourcen zu gewährleis­ten, sondern auch, um den „Wildwuchs“ (ebd., S. 407) in der Erwachsenenbildung zu ordnen - dies nicht zuletzt, um den möglichen Teilnehmern einen klaren Über­blick über die Angebote zu ermöglichen.

Diese Fragen wurden in der Bundesrepublik hauptsächlich auf Landesebene ange­gangen, auch, um nach dem Nationalsozialismus den staatlichen Einfluss auf die Bildung zu beschränken (Arnold 2001, S. 99). Auf Bundesebene, im Grundgesetz selbst, wird die Erwachsenenbildung nur mittelbar angesprochen: Zusätzlich zur Bundesgarantie für Länderverfassungen oder der Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung stellen die Glaubens-, Meinungs- und Gewissensfreiheit sowie die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit die nötigen Rahmenbedingungen zur ge­setzlichen Regelung der Weiterbildung in Deutschland (ebd., S. 89). Die Rechts­grundlagen der Weiterbildung in der Bundesrepublik sind also vor allem Bundes­und Landesgesetze, die Aufgaben für bestimmte Bereiche regeln (Arbeitsförde­rungsgesetz, Handwerksordnung, Berufsbildungsgesetz), als auch Gesetze die be­stimmten Einrichtungen des öffentlichen Bildungswesens Aufgaben der Weiterbil­dung zuweisen (Hochschulrahmengesetz des Bundes, Hochschulgesetze der Län­der), sowie Gesetze, die für die Ordnung von Einzelbereichen erlassen wurden (Fernunterrichtsgesetz des Bundes). Weiterhin gibt es Länderrechte zur Förderung der Weiterbildung und gesetzliche Regelungen zur Freistellung von bezahlter Arbeit für die Weiterbildung (Bildungsurlaubsgesetze, Freistellungsgesetze) und schließ­lich EU-Richtlinien zur Förderung von Projekten der allgemeinen und beruflichen Weiterbildung (vgl. Rohlmann 2005, S. 402).

Auch wenn diese Gesetze zu einer gewissen Kontinuität in Planung und Unterbrei­tung von Bildungsangeboten geführt haben, so ist eine flächendeckende Grundver­sorgung bisher noch nicht sichergestellt. Qualitativ und quantitativ hinreichende Bildungsangebote unter Beachtung des gesellschaftlichen Bedarfs und individueller Bedürfnisse sind also noch nicht überall verfügbar (vgl. Rohlmann 2005, S. 415). Auch die im Folgenden behandelten Gesetze zur finanziellen Förderung tragen noch nicht die gewünschten Früchte: Deren Formulierungen lassen Gestaltungsmöglich­keiten seitens der Geldgeber zu, die gar zur Reduktion der Fördermittel geführt ha­ben (ebd.).

2.2 Rechtsgrundlagen der finanziellen Förderung

Die finanzielle Förderung von Weiterbildungseinrichtungen ist an unterschiedliche Voraussetzungen je nach Bundesland geknüpft. Auf Basis der Gesetzestexte der Länder hat Rohlmann sechs bundeseinheitliche Voraussetzungen zur Anerkennung von Weiterbildungseinrichtungen und deren Förderung^[2] isoliert, die hier stichpunkt­artig aufgelistet seien (vgl. Rohlmann 2005, S. 408):

1. Bildungseinrichtungen eines Trägers müssen von dessen anderen Einrichtungen abgegrenzt werden. Gefordert wird ein eigener Haushalt für die Mittel der Weiterbildung, abgegrenzt von Einrichtungen des Trägers, die nicht ausschließlich in der Weiterbildung tätig sind.
2. Einrichtungen müssen grundsätzlich öffentlich undjedermann zugänglich sein.
3. Arbeitsinhalte, Arbeitsergebnisse und Finanzierung muss gegenüber dem Land als Förderer offengelegt werden.
4. Das Personal der Einrichtungen muss bestimmte Qualifikationen besitzen.
5. Das Arbeitsgebiet und / oder der Sitz der Einrichtung muss im Fördererland liegen.
6. Die Leistungsfähigkeit der Einrichtung muss im Bezug auf Inhalt und Umfang der Bildungsangebote, aufPlanmäßigkeit und aufKontinuität der Arbeit nachgewiesen werden.

Von der Förderung ausgeschlossen sind Einrichtungen, die der Gewinnerzielung dienen. Gleiches gilt für Einrichtungen, die gewerblich oder in Anlehnung an ge­werbliche Unternehmen betrieben werden, also allein oder überwiegend der organi­sationsinternen Fortbildung dienen. Damit das Verhältnis von Kosten zu Nutzen im vertretbaren Rahmen bleibt, werden Einrichtungen, die auf Spezialgebieten tätig sind, ebenfalls nicht finanziell gefördert (ebd., S. 409).

[...]

^[1] vgl. Timmermann: „Wahrscheinlich ist, dass sich die Bildungsfinanzierung eher evolutionär als revolutionär wandeln wird“ (Timmermann2003/04, S. 312).

^[2] vgl. die ähnlichen bundeseinheitlichen Ordnungsgrundsätze von Nuissl (1999, S. 395).