Wirtschaftsförderung auf kommunaler Ebene

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

1. Einleitung
1.1. Einführung in die Themati
1.2. Zielsetzung und Aufbau der Arbeit

2. Wirtschaftsförderung als Bestandteil der Wirtschaftspolitik
2.1. Wirtschaftsförderung - Die Umsetzung regionaler Wirtschaftspolitik
2.2. Notwendigkeit wirtschaftspolitischer Intervention
2.3. Rahmenbedingungen und Anforderungen
2.4. Rechtliche Legitimation und Grenzen
2.5. Ziele kommunaler Wirtschaftsförderung
2.5.1. Gemeinwohl als Hauptziel
2.5.2. Teilziele der Wirtschaftsförderung
2.6. Aufgaben und Instrumente kommunaler Wirtschaftsförderung
2.6.1. Traditionelle und zeitgemäße Aufgaben
2.6.2. Ausgewählte Instrumentarien
2.6.2.1. Gewerbeflächenpolitik und Bauleitplanung
2.6.2.2. Liegenschafts- und Infrastrukturpolitik
2.6.2.3. Standortmarketing
2.6.2.4. Beratung und Betreuung
2.6.2.5. Steuer-, Tarif- und Finanzpolitik

3. Zusammenfassung

Sachwortregister

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Wirtschaftspolitische Ziele und die föderalen Ebenen Deutschlands

Abbildung 2: Ziele der kommunale Wirtschaftsförderung

Abbildung 3: Akteure und ihre Beziehungen

Abbildung 4: Ma ß nahmen der Bestandspflege

Abbildung 5: Traditionelle Handlungsfelder und neue Ansätze derWirtschaftsförderung

Abbildung 6: Teufelskreis von Problemstandorten

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Aufschlüsselung eingrenzender Rechtsbereiche bezüglich kommunalerWirtschaftsförderungen

Tabelle 2: Instrumentarium der kommunalen Wirtschaftsförderung

1. Einleitung

1.1. Einführung in die Thematik

Positive externe Effekte¹ sind ein Grund für Unternehmensansiedlung unterschiedlichen Ausmaßes an nationalen wie internationalen Standorten.² Dies führt zu Disparitäten und verursacht ständigen Wettbewerb in und zwischen einzelnen Raumebenen. So lassen Wanderungsbewegungen von Bevölkerung und Unternehmen zu Gunsten oder zu Lasten einer Region Schlüsse über deren Wirtschaftsfreundlichkeit und Attraktivität zu.

Regionale bzw. kommunale Wirtschaftsförderung als instrumentelle Ebene der Wirtschaftspolitik wird etwa auf Grund des zunehmenden Globalisierungsgrades mit derartigen Entwicklungen konfrontiert.³ Ein regional stabiles und wirtschaftsstarkes Wertschöpfungssystem ist die Grundlage für öffentliche, wie private Einkommen - einer Basis, die nicht staatlich getragen, jedoch - wie sich zeigen wird - sehr wohl staatlich beeinflusst werden darf.⁴ Aus jenem System entsteht Wohlfahrt, deren allgemeine Maximierung durch den Einsatz unterschiedlicher Instrumente bewältigt werden soll.⁵ Dies zu bewerkstelligen ist eine zentrale Aufgabe der Gebietskörperschaften.⁶ Die gegenwärtige Dynamik des Marktes beeinflusst nicht nur das Tagesgeschäft der kommunalen Wirtschaftsförderungen kontinuierlich und verlangt ihnen neue Herangehensweisen ab,⁷ sondern wandelt ebenso das Verständnis regionaler Konkurrenz.⁸ Diese und andere gesellschafts- sowie wirtschaftsstrukturelle Veränderungen würdigen die aktuelle Brisanz dieser Thematik und verdeutlichen, dass die Unterstützung der kommunalen Wirtschaftsförderung auch zukünftiger Beachtung gebührt.

1.2. Zielsetzung und Aufbau der Arbeit

Die vorliegende Arbeit soll einen Einblick in die Ziele, Notwendigkeit und Tragweite der Wirtschaftsförderung auf kommunaler Ebene gewähren und gleichsam deren Handlungsfelder im zeitlichen Wandel unter Berücksichtigung rechtlicher Rahmenbedingungen und zur Verfügung stehender Instrumentarien beleuchten.

Zunächst soll hierfür die Erläuterung der grundlegenden Begriffe Wirtschaftspolitik sowie Wirtschaftsförderung erfolgen und entlang wirtschaftspolitischer Zielsetzungen deren Zusammenhang veranschaulicht bzw. deren Einordnung in den fachlichen Kontext vorgenommen werden.

Anschließend wird die Relevanz des Themas im sozialen, ökonomischen und ökologischen Umfeld angeschnitten, bevor darauf aufbauend der dynamische Rahmen nähergebracht und so die Anforderungen an eine Wirtschaftsförderung erkennbar gemacht werden.

Neben diesen Ansprüchen soll auch die rechtliche Einfassung der kommunalen Wirtschaftförderung im föderalen Umfeld - denen die öffentlich legitimierte Arbeit der kommunalen Wirtschaftsförderung unterliegt - beschrieben und ihre Grenzen verdeutlicht werden.

Im folgenden Gliederungspunkt gelingt der Brückenschlag zu den Haupt- und Teilzielen der kommunalen Wirtschaftsförderung, aus denen einzelne Aufgabengebiete abgeleitet werden können. Dass diese im geschichtlichen Verlauf - verglichen mit dem gegenwärtigem - einem gewandelten Verständnis unterlagen und mit einer Vielzahl möglicher Instrumentarien bewältigt werden, ist anschließend im letzten Punkt der vorliegenden Arbeit nähergebracht.

Sie schließt mit einer Zusammenfassung wesentlicher Punkte und einem Ausblick auf zukünftig zu bewältigende Anforderungen und Entwicklungen.

2. Wirtschaftsförderung als Bestandteil der Wirtschaftspolitik

2.1. Wirtschaftsförderung - Die Umsetzung regionaler Wirtschaftspolitik

Unter Regionalpolitik sind allgemein Ma ß nahmen und Planungen der Wirtschaftspolitik zu verstehen, welche dazu beitragen Unterschiede der ökonomischen Leistungsfähigkeit zwischen Regionen auszugleichen.⁹ Die Wirtschaftspolitik verfolgt wiederrum ordnungs-, struktur- und allokationspolitische Zielsetzungen, welche in der folgenden Abbildung 1 illustriert werden.¹⁰ Dabei ist in dem raumordnungspolitischen Aspekt - also der sektoral eingegrenzten Entwicklungsgestaltung und -koordination - das Kriterium zu sehen, welches die regionalpolitischen Ebenen in ihren Koordinationsaktivitäten voneinander differenziert.¹¹

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Wirtschaftspolitische Ziele und die föderalen Ebenen Deutschlands¹²

Während die Wirtschaftsförderung in der Praxis „als Oberbegriff für die Summe aller staatlichen und von Organisationen betriebenen Aktivitäten in der Wirtschaftspolitik“ steht, liefert die Theorie zahlreiche Begriffsbestimmungen und unterscheidet in der Regel Ansätze,

- die bestimmte Maßnahmen an den Bedürfnissen der Akteure¹³ ausrichten,
- die Effekte nach interessenkoordinierenden Zielsetzungen der Wirtschaftsförderung aufzeigen,
- die den Lenkungsaspekt von Maßnahmen in deren Rahmen verdeutlichen,
- die Wirtschaftsförderung als Bestandteil der Gemeinschaftsaufgabe ansehen.¹⁴

Diese wirtschaftspolitischen Aktivitäten erfolgen - wie bereits in Abbildung 1 verbildlicht - auf verschiedenen räumlichen Ebenen, denen jeweils unterstellt werden darf, dass sich in einer Ebene getätigte Maßnahmen ebenso auf die nachgelagerten Stufen auswirken.¹⁵ Wie es der Begriff der Wirtschaftsförderung schon formuliert, werden wirtschaftliche Sachverhalte oder Verhaltensweisen gefördert - oder wenn man so will privilegiert.¹⁶ Da im Rahmen dieser Arbeit der Fokus auf die kommunale Wirtschaftsförderung gelegt wird, ist diese fortwährend genauer zu betrachten. Sie umfasst als unterste föderale Ebene konsequente Ma ß nahmen und Anstrengungen seitens der Gebietskörperschaften, um durch genehmere Rahmenbedingungen ebenso die sozialen, wie auch ökonomischen Lebensbedingungen zu verbessern.¹⁷ Die Aufmerksamkeit wird hierbei auf bereits ansässige sowie potenzielle, d. h. mobile Unternehmen gelegt.¹⁸

2.2. Notwendigkeit wirtschaftspolitischer Intervention

Wie schon anhand der wirtschaftspolitischen Zielsetzungen in Abbildung 1 zu erkennen war, ziehen sich nunmehr auch die Maßnahmen von sozialen Aspekten (z.B. Sicherheit, soziale Vermögensverteilung, Beschäftigungsniveau) über ökonomische (z.B. funktionsfähiger Wettbewerb, Wirtschaftswachstum, materiellen Infrastruktur) hin zu ökologischen Gesichtspunkten wie bspw. jener benannten Regulierung der Umweltnutzung. Anhand dieser soeben aufgezählten drei Kategorien lässt sich prinzipiell die Notwendigkeit regionalpolitischer Intervention begründen.¹⁹ Die soziale Legitimation wird hierbei oftmals mit den regional heterogenen Einkommenschancen und Lebensbedingungen gerechtfertigt.²⁰ Zu den Argumenten, welche für eine ökonomische Begründung sprechen, lassen sich - über die vorerst benannten und generell auch zusammenhängenden wettbewerbs-, wirtschaftswachstums- und ressourcenseitigen Auslegungen - in dem Ansatz der räumlich wachstumsoptimalen Ressourcen-Allokation erreichen.²¹ Denn diese erstrebt es nachdrücklich der Verknappung unvollkommen mobiler Ressourcen - insbesondere jener der Human Resources - durch effiziente Marktlösungen entgegenzuwirken, da sie zu hochgradig inflationären Effekten führt, wenn etwa die Nachfrage das Angebot übersteigt.²² Greift man zudem noch den drittgenannten, ökologischen Aspekt auf, welcher nach Umweltregularien trachtet, ist schnell auf die Sicherung der Lebensgrundlage geschlossen, jedoch muss u. a. die infrastrukturelle, akustische und naturelle Be- und Überlastung ins Gedächtnis gerufen werden.²³ Mit diesen regionalökonomischen Ansatzpunkten legitimiert sich die Interaktion jeweiliger Föderal-Ebenen und versucht wie beschrieben, durch sektorale Maßnahmen Herr der Lage über das Wohl - oder besser für die Wohlfahrt - der Region zu werden.

2.3. Rahmenbedingungen und Anforderungen

Im Zuge wandelnder Rahmenbedingungen ändern sich die Anforderungen an jene Wirtschaftsförderungsgesellschaften, welche im Folgenden erläutert werden. Eine politisch und wirtschaftlich drastische Neuorientierung ging mit der Globalisierung einerseits und der zunehmenden Erweiterung der Europäischen Union andererseits einher, kann jedoch auf das Fortschreiten der Telekommunikations- und Informationstechnologie zurückgeführt werden.²⁴ So ist nicht selten eine Renaissance der Regional- und Dienstleistungsstruktur, sowie eine Modifikation der Qualifikations- und Produktionsansprüche zu verzeichnen, die branchenhaft zu Fachkräftemangelerscheinungen in einigen und strukturell bedingter Arbeitslosigkeit in anderen Sektoren führen.²⁵ Im Umkehrschluss betreffen diese Konjunktur und Strukturentwicklungen ebenso die politische Gemeinde, welche die Konsequenzen über ihre Betriebe und dem damit verbundenden Steuereinkommen als endogene Folgen ihres Handelns - sowie exogen betrachtet durch die Globalisierung - zu spüren bekommt.²⁶ Auch Wandlungen im sozialen Sektor, wie z. B. dem Wertewandel oder der demographischen Entwicklung, erfordern es, immer im Kontext des Entwicklungsprozesses betrachtet zu werden.²⁷

2.4. Rechtliche Legitimation und Grenzen

Für die Entwicklung und Ausgestaltung der Rahmenbedingungen und strukturellen Komponenten benötigt die Wirtschaftsförderung neben dem bedeutungsvollen „sozialen Kapital der Akteure“ eine legitimierende Rechtsbefugnis.²⁸ Obwohl bislang keine gesetzliche Legaldefinition besteht, welche explizit den Begriff den Wirtschaftsförderung enthält, folgt diese der Verfassung gemäß Artikel 20 Absatz 1 des Grundgesetzes in Verbindung mit der des Landes, in welcher niedergeschrieben steht, dass das Wohl des Menschen im Mittelpunkt des Wirtschaftslebens steht und ein Jeder das Recht auf Arbeit besitzt.²⁹ Der Grundsatz der Kommunalen Selbstverwaltung ist im Artikel 28 Absatz 2 des Grundgesetzes verankert, wonach es der Gemeinde in eigener Verantwortung - und somit ohne Vormundschaft des Staates - obliegt, ihre Weisungen zu verrichten.³⁰ Insofern ist die kommunale Wirtschaftsförderung berechtigt, ihre räumlich-lokalen Handlungen auf städtischer, landkreisweiter und regionaler Maßstabsebene durchzuführen.³¹ Hierbei stellt die regionale Fläche einen Sonderfall sowohl der Handlungsgewalt des Landes, als auch der Kommune dar.³² Durch die Worte „im Rahmen der Gesetze“ innerhalb des Artikels 28 Absatz 2 Grundgesetz wird die Kommune jedoch unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeits- grundsatzes durch die Gesetze- in der Abbildung 1 als Pyramide dargestellten - übergeordneter Raumebenen eingegrenzt.³³ Weiteres wird in der folgenden Tabelle 1 ausführlich erläutert.

[...]

¹ Externe Effekte: Diese auch als „Externalitäten“ bekannten Auswirkungen beziehen sich auf wirtschaftliche Handeln anderer, die in positiver oder auch negativer Weise das eigene beeinflusst. Die zwischen dem verursachenden und dem betroffenen Akteuren bestehende Verbindung basiert hierbei nicht auf einer markt- oder preisbedingten Beziehung. Die Produktionsfunktion des Unternehmens wird durch ein von anderen Akteuren kontrollierten Sachverhalten mit beeinflusst. Siehe hierzu Hadeler, T. : Gabler Wirtschafts- Lexikon. S. 1036.

² So auch Maier, G./ Tödtling, F. : Regional- und Stadtökonomik 1. Standorttheorie und Raumstruktur. S. 106f.

³ Vgl. Sachs, O. v. : Regionale Wirtschaftsförderung und Standortentscheidungen von Unternehmen. Eine kritische Analyse des Investitionszuschusses der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" im Standortentscheidungsproze ß von Unternehmen. S. 11; Cortrie, S. : Weiche Standortfaktoren als Angelegenheit der kommunalen Wirtschaftsförderung. S. 1.

⁴ Siehe dazu Seltsam, C. : Kommunale Wirtschaftsförderung. Ziele, Instrumente, Erfolgskontrolle. S. 1.

⁵ So auch Herrmann, M. : Kommunale Wirtschaftspolitik. Ein zeitgem äß es Mittel trotz europäischem Binnenmarkt und Globalisierung? S. 4.

⁶ Vgl. Cortrie, S. : Weiche Standortfaktoren als Angelegenheit der kommunalen Wirtschaftsförderung. S. 1.

⁷ Siehe hierzu Reschl, R./ Rogg, W. : Kommunale Wirtschaftsförderung. Standortdialog und Standortentwicklung in Kommunen und Regionen. S. 50.

⁸ Anspielung auf Inhalte des Gliederungspunktes 2.6.2.5 (S. 18f) nach Steinrücken, T./ Jaenichen, S.: Wirtschaftsförderung und Investitionsanreize. In: Steinrücken, Torsten/ Jaenichen, Sebastian: Wirtschaftspolitik und Wirtschaftsförderung auf kommunaler Ebene . Theoretische Analysen und praktische Beispiele. S. 165 .

⁹ Siehe Hadeler, T. : Gabler Wirtschafts-Lexikon. S. 2612f.

¹⁰ Siehe hierzu Meyers Gro ß es Taschenlexikon in 24 Bänden. S. 8595.

¹¹ Vgl. Maier, G./ Tödtling, F./ Trippl, M. : Regional- und Stadtökonomik 2. Regionalentwicklung und Regionalpolitik. S. 143.

¹² Quelle: Eigene Abbildung, aus jener die Pyramiede nachgebildet wurde in Anlehnung an Held, H./ Markert, P. : Bestandsaufnahme und Anforderungen. In: IMAKOMM: Wirtschaftsförderung im 21. Jahrhundert . Konzepte und Lösungen. S. 7. Vgl. bezüglich der wirtschaftspolitischen Zielsetzungen Meyers Gro ß es Taschenlexikon in 24 Bänden. S. 8595 und ‚ Ordnungspolitik ‘ wurde nach Maier et al. durch ‚ Raumordnungspolitik ‘ ersetzt, siehe dazu Maier, G./ Tödtling, F./ Trippl, M. : Regional- und Stadtökonomik 2. Regionalentwicklung und Regionalpolitik. S. 143. Die Begriffsbezeichnung der Föderalen Ebenen ist als zusammenfassende Bezeichnung entnommen aus Seltsam, C. : Kommunale Wirtschaftsförderung. Ziele, Instrumente, Erfolgskontrolle. S. 9.

¹³ Akteure: Entsprechen ebenso den Kundengruppen einer kommunalen Wirtschaftsförderung (S. 12): Unternehmer, Wirtschaftsverbände, auswertige Investoren und Interessenten, Wissenschaftliche- und beratende Institutionen, Gewerkschaften und Betriebsräte, Bürger und Initiativen, gesellschaftliche Gruppen, Kommunalpoltische Akteure und Individuen, Medien, Verwaltungen. Siehe dazu Held, H./ Markert, P. : Bestandsaufnahme und Anforderungen. In: IMAKOMM: Wirtschaftsförderung im 21. Jahrhundert . Konzepte und Lösungen. S. 33.

¹⁴ Siehe hierzu Held, H./ Markert, P. : Bestandsaufnahme und Anforderungen. In: IMAKOMM: Wirtschaftsförderung im 21. Jahrhundert . Konzepte und Lösungen. S. 5f.

¹⁵ Vgl. dieselbe. S. 6f.

¹⁶ Siehe dazu Hadeler, T. : Gabler Wirtschafts-Lexikon. S. 3512.

¹⁷ Vgl. dazu Held, H./ Markert, P. : Bestandsaufnahme und Anforderungen. In: IMAKOMM: Wirtschaftsförderung im 21. Jahrhundert . Konzepte und Lösungen. S. 9, 11. Diese beziehen sich hierbei zitierend auf Sartowski (1990).

¹⁸ Vgl. dazu Reschl, R./ Rogg, W. : Kommunale Wirtschaftsförderung. Standortdialog und Standortentwicklung in Kommunen und Regionen. S. 13.

¹⁹ Siehe diesbezüglich nachstehende.

²⁰ So Maier, G./ Tödtling, F. : Regional- und Stadtökonomik 1. Standorttheorie und Raumstruktur. S. 145.

²¹ Siehe hierzu dieselbe, S. 144f.

²² Vgl. ebenda und auch Sachs, O. v. : Regionale Wirtschaftsförderung und Standortentscheidungen von Unternehmen. Eine kritische Analyse des Investitionszuschusses der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" im Standortentscheidungsproze ß von Unternehmen. S. 41.

²³ Vgl. hierzuMaier, G./ Tödtling, F. : Regional- und Stadtökonomik 1. Standorttheorie und Raumstruktur. S. 147.

²⁴ Siehe dazu Reschl, R./ Rogg, W. : Kommunale Wirtschaftsförderung. Standortdialog und Standortentwicklung in Kommunen und Regionen. S. 16.

²⁵ Siehe ebenda. Diese beziehen sich hierbei auf Grabow/Henkel (1994).

²⁶ Siehe hierzu Boyken, F. : Handbuch zur kommunalen Wirtschaftsförderung. S. 11.

²⁷ Siehe dazu Reschl, R./ Rogg, W. : Kommunale Wirtschaftsförderung. Standortdialog und Standortentwicklung in Kommunen und Regionen. S. 17.

²⁸ Siehe hierzu Beckord, C. : Clustermanagement als Instrument der Wirtschaftsförderung. Konzeptionelle Grundlagen, Clusterpolitik und operative Umsetzung clusterorientierter Entwicklungsstrategien in Sachsen. S. 121f. Dieser bezieht sich hierbei auf Anderson et al. (2004).

²⁹ Vgl. Schwegmann, M. : Handlungsrahmen und Instrumente der kommunalen Wirtschaftsförderung. S. 5.

³⁰ Siehe hierzu ebenda, nachstehende und auch Hutt, C. F. : Neue Konzepte der Kommunalen Wirtschaftsförderung. Die Konzeption für den Aufbau eines Medien- und IT-Clusters am Südlichen Oberrhein. S. 66.

³¹ Siehe hierzu nachstehende.

³² Vgl. Held, H./ Markert, P. : Bestandsaufnahme und Anforderungen. In: IMAKOMM: Wirtschaftsförderung im 21. Jahrhundert . Konzepte und Lösungen. S. 9f.

³³ Vgl. hierzu Schwegmann, M. : Handlungsrahmen und Instrumente der kommunalen Wirtschaftsförderung. S. 5-7.