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Das Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (UN-Behindertenrechtskonvention)

Auswirkungen auf Sozialpolitik und Behindertenhilfe in Deutschland

Masterarbeit 2011 241 Seiten

Sozialpädagogik / Sozialarbeit

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis/ Gliederung

1. Abkürzungsverzeichnis

2. Einleitung

3. Geschichte der Rechte von Menschen mit Behinderungen
3.1. Rechtliche und politische Grundlagen nach 1945
3.2. Die Entwicklung der UN-Behindertenrechtskonvention: Von der - 24 - Erarbeitung bis zu ihrem Inkrafttreten
3.3. Zusammenfassung

4. Auswirkungen der UN-Behindertenrechtskonvention
4.1. formale Konsequenzen
4.1.1. Staatliche Umsetzung
4.1.2. Staatliche Koordinierung
4.1.3. Überwachung
4.1.3.1. UN-Ausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen
4.1.3.2. Rolle der Zivilgesellschaft
4.1.3.3. Institutionalisiertes unabhängiges Monitoring
4.2. inhaltliche Konsequenzen
4.2.1. Selbstbestimmt Leben und Einbeziehung in die Gemeinschaft
4.2.2. Bildung
4.2.3. Arbeit und Beschäftigung
4.3. Zusammenfassung

5. Bedeutung der UN-Behindertenrechtskonvention

6. Zusammenfassung/ Fazit

7. Literaturverzeichnis

8. Abbildungsverzeichnis

9. Anhang
9.1. Schattenübersetzung der UN-Behindertenrechtskonvention

10. Selbstständigkeitserklärung

1. Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

2. Einleitung

Menschen mit Behinderungen waren und sind weltweit massiven Menschenrechtsverletzungen ausgesetzt. Dabei wird die Zahl derer, die von einer Behinderung betroffen sind auf ca. 1 Milliarde, knapp 15 Prozent der Weltbevölkerung, geschätzt[1] - 80 Prozent leben nach Angaben der WHO in Entwicklungsländern[2]. Spätestens seit dem Bericht des UN-Sonderberichterstatters Leandro Despouy aus dem Jahr 1993[3] ist offenkundig, dass die bisher bestehenden rechtlichen Grundlagen nicht geeignet waren, einen internationalen Menschenrechtsstandard und -schutz zu etablieren, der die Lebenslagen behinderter Menschen angemessen berücksichtigt. Neben häufig vorkommenden Ursachen für Behinderungen[4] benennt Despouy eine Reihe von Menschenrechtsverletzungen, von denen insbesondere Menschen mit Behinderungen betroffen sind[5], und kommt abschließend zu der folgenden Empfehlung: „Internal legislation should be adapted to international norms and guidelines concerning the treatment of disabled persons. It should be periodically reviewed and constantly improved, for the standard of national legislation is far below the requirements of proper treatment of disabled persons”[6].

Die UN-Behindertenrechtskonvention wurde am 13. Dezember 2006 von der Generalversammlung der Vereinten Nationen verabschiedet und gilt mittlerweile für fast dreiviertel aller Staaten[7] weltweit [siehe Abbildung 1]. Der Vertrag konkretisiert und präzisiert zusammenfassend die bereits 1948 in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte formulierten Rechte aus der Perspektive von Menschen mit Behinderungen.[8]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1: Übersicht zum aktuellen Stand der Zeichnungen und Ratifikationen der UN-BRK[9]

Obwohl die UN-Behindertenrechtskonvention zunächst keine abschließende Definition des Begriffes Behinderung enthält[10], orientiert sie sich in der Präambel stark am Sozialen Modell des Behinderungsbegriffes[11]: „Recognizing that disability is an evolving concept and that disability results from the interaction between persons with impairments and attitudinal and environmental barriers that hinders their full and effective participation in society on an equal basis with others“[12]. Behinderung wird nach diesem Verständnis als dynamisches Konzept begriffen und nicht mehr primär unter einer defizitorientierten medizinischen Perspektive.

Ein weiterer Paradigmenwechsel, der sich bereits seit dem Beginn der 1990er Jahre abzeichnet und durch die Verabschiedung der UN-BRK weithin diskutiert wurde, findet sich in der Debatte um den Begriff Inklusion wieder.[13] Im Kontext dieser Arbeit erscheint es mir wenig sinnvoll, dieser Diskussion noch etwas hinzuzufügen; Inklusion begreife ich im Rahmen der folgenden Ausführungen als gedankliche Grundlage für die Umsetzung der UN-BRK, da sie die Inbezugnahme aller Menschen ohne Differenzierung nach möglicherweise abweichenden Merkmalen meint.[14]

Die Verabschiedung der UN-BRK und der anschließende Ratifizierungs- und Umsetzungsprozess haben eine globale Diskussion ausgelöst, wobei der Konvention grundsätzlich eine hohe Bedeutung beigemessen wird: „Das Übereinkommen ist ein bahnbrechendes Dokument: Als erstes universelles Rechtsinstrument, das auf die Lebenssituation von weltweit über 600 Millionen [lt. WHO beläuft sich die Zahl auf ca. 1 Milliarde; F.D.] behinderten Bürgerinnen und Bürgern zugeschnitten ist, definiert es soziale Standards, an denen die Vertragsstaaten ihr politisches Handeln zukünftig messen lassen müssen. Ein gesellschaftlicher Wandel ist damit vorgezeichnet"[15].

Die Umsetzung der UN-BRK ist, unabhängig von ihrer völkerrechtlichen Verbindlichkeit, Aufgabe der einzelnen Vertragsstaaten. In Deutschland kann seit der Ratifizierung der Konvention eine intensive Auseinandersetzung beobachtet werden, wobei sich die gesellschaftlichen Positionen gegenüber den inhaltlichen Schwerpunkten, wie die nachfolgenden Ausführungen darlegen werden, in einem Prozess der Aushandlung befinden: „Am 26.03.2009 ist in Deutschland die Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen […] in Kraft getreten. Da Deutschland diese und das dazugehörige Fakultativprotokoll vorbehaltlos ratifiziert hat, ist die BRK in vollem Umfang wirksam geworden und die Bundesregierung verpflichtet, auch in Deutschland eine auf Inklusion ausgerichtete Teilhabepolitik zu betreiben und den Paradigmenwechsel vom medizinischen zum menschenrechtlichen Modell von Behinderung zu vollziehen. Welche Auswirkungen dies auf die bestehende Rechtsordnung und Rechtsanwendung hat und welche weiteren Maßnahmen dies erforderlich macht, ist noch weitgehend ungeklärt. So steht die Diskussion, wie sich das deutsche Rehabilitationssystem unter Geltung der BRK verändern muss, noch am Anfang“[16]. Mittlerweile scheinen sich im professionellen und politischen Diskurs einzelne Standpunkte herauszubilden, die punktuelle Kritik an den deutschen Umsetzungsstrategien beinhalten - grundsätzlich ablehnende Haltungen gegenüber der Konvention lassen sich jedoch zunächst nicht finden: „Die Botschaft der UN-Behindertenrechtskonvention hat aufgerüttelt. Alle Organisationen, Institutionen und Verbände, die in irgendeiner Weise mit der pädagogischen Förderung von Kindern mit Behinderungen befasst sind, fühlen sich zu einer Stellungnahme herausgefordert. Eine kaum noch überschaubare Anzahl von Positionspapieren, Resolutionen und Memoranden bezeugt die lebhafte Auseinandersetzung mit der Konvention. Eine erste Sichtung der Reaktionen führt zu einem höchst überraschenden Ergebnis: Die Behindertenrechtskonvention wird allerorten einhellig ‚begrüßt‘! Kritische oder gar ablehnende Stellungnahmen sind nicht bekannt. Es gibt also - so scheint es - keine Gegner der Inklusion. Auf der Ebene der Bekenntnisse sind wir ‚ein einzig Volk von Brüdern‘ (Schiller)“[17].

Die folgenden Ausführungen setzen sich grundlegend mit der Frage auseinander, welche Auswirkungen die Ratifizierung der UN-BRK auf die sozialpolitischen Gegebenheiten in Deutschland und auf die Angebote der Träger der Behindertenhilfe haben kann[18]. Zunächst werden in Kapitel 3 die historischen Grundlagen der UN-BRK skizziert, wobei insbesondere Vorarbeiten verschiedenster internationaler Institutionen nach 1945 betrachtet werden, um aufzuzeigen, dass die UN-BRK in ihrer Konzeption sicherlich als Novum betrachtet werden kann - den Rechten von Menschen mit Behinderungen wurde jedoch auch schon vorab internationale Aufmerksamkeit geschenkt. Aufgrund dieser Sachlage wird anschließend kurz erläutert, inwiefern sich die bereits verabschiedeten Empfehlungen, Beschlüsse und Verträge von der Verfasstheit der UN-BRK unterscheiden. Kapitel 4 setzt sich mit der Frage nach den Auswirkungen der Ratifizierung der UN-BRK auseinander. Grundsätzlich werden hierbei zwei verschiedene Perspektiven eingenommen: Zum einen werden die durch die Implementierung der Konvention ausgelösten Impulse aufgezeigt und in ihrer derzeitigen Umsetzung beurteilt, zum anderen werden drei Kernbereiche der UN-BRK - Wohnen, Arbeiten und Bildung - betrachtet und auf der Grundlage aktueller sozialpolitischer Tendenzen reflektiert. Kapitel 5 nimmt abschließend eine Beurteilung der Bedeutung der UN-BRK vor. In Kapitel 6 werden die Ergebnisse der einzelnen Ausführungen zusammengefasst und offene Fragen, die für die weitere Umsetzung der UN-BRK in Deutschland relevant erscheinen, benannt.

3. Geschichte der Rechte von Menschen mit Behinderungen

Um ein System verstehen und beurteilen zu können, ist es förderlich, wenn man auch hinterfragt, wie es entstanden ist. Insofern versteht sich der folgende Abschnitt als Versuch, die UN-BRK in ihrer Gänze zu greifen, als historisch gewachsenes (Un-)Rechtsverständnis, das heute für eine Vielzahl von Ländern bindende Gültigkeit erlangt hat.

Die menschenrechtlichen Grundlagen der UN-BRK fußen zunächst auf der Trias Selbstbestimmung - Gleichberechtigung - Teilhabe, die ihr gedankliches Fundament in den Werten der Französischen Revolution finden.[19] Hans Wocken stellt die Transformation dieser beiden Systeme wie folgt dar:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 2: „Transformation der Revolutionsideale in Menschenrechte der BRK“[20]

Im Zentrum dieser Überlegungen stand und steht der Begriff der Menschenwürde. Obwohl seit der Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte durch die französische Nationalversammlung über 200 Jahre vergangen sind, lässt sich feststellen, dass die Rechte der UN-BRK einen historischen Hintergrund haben, den es im Folgenden zu beachten gilt. Hierbei soll der Blick in die Vergangenheit auf eine dem Ziel der nachfolgenden Gedankengänge angepassten Perspektive beschnitten bleiben und so finden ausschließlich Vorgänge Erwähnung, die entweder von globaler oder europäischer Bedeutsamkeit waren.

3.1. Rechtliche und politische Grundlagen nach 1945

Die Erkenntnis, dass Menschen mit Behinderungen innerhalb unserer Gesellschaft einen besonderen Schutzstatus genießen sollten, resultiert u. a. aus den Erfahrungen aus der Zeit des Nationalsozialismus, in der die geplante und systematische Ermordung von Menschen mit Behinderungen rechtlich[21] legitimiert wurde. Analog dazu wird z. B. in der Präambel der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte argumentiert: „[…] Whereas disregard and contempt for human rights have resulted in barbarous acts which have outraged the conscience of mankind […] The General Assembly proclaims this Universal Declaration of Human Rights […]”[22].

Nachfolgend werden die Vorarbeiten verschiedener Institutionen aufgezeigt, die zur Entstehung der heutigen Behindertenrechtskonvention beigetragen haben[23]. Hierbei muss darauf hingewiesen werden, dass es sich um eine originär völkerrechtliche Materie handelt, wobei die entsprechenden Grundlagen an dieser Stelle nur im Ansatz erklärt werden können.[24]

Die Generalversammlung der Vereinten Nationen hat schon vor der UN-BRK unterschiedliche Erklärungen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen verabschiedet.

Ihre Entschließungen[25] stellen Empfehlungen dar[26], denen keine völkerrechtliche Verbindlichkeit zukommt[27]. Sie entfalten auch keinen Vertragscharakter, da es sich um einseitige Erklärungen der Generalversammlung ohne bindende Wirkung gegenüber den Mitgliedsstaaten handelt.[28] Als sogenanntes Soft Law haben sie insoweit eine völkerrechtliche Wirkung, als sie als Indiz zur Feststellung einer bestehenden Rechtsüberzeugung (opinio iuris) herangezogen werden können[29] und somit unter bestimmten Voraussetzungen zur Ausbildung von verbindlichem Völkergewohnheitsrecht beitragen und daher auch irgendwann Völkergewohnheitsrecht abbilden können (jedenfalls in Teilen) bzw. wird in ihnen schon Völkergewohnheitsrecht kodifiziert, wie dies z. B. beim Entwurf zur Staatenverantwortlichkeit der Völkerrechtskommission der Fall ist[30].

Die verabschiedeten Konventionen der Generalversammlung stellen hingegen Verträge dar, die unter dem Dach der Vereinten Nationen entstehen und auf Beschlüssen der Generalversammlung fußen.[31] Um eine völkerrechtliche Verbindlichkeit herzustellen, müssen die entsprechenden Vertragstexte von den Vertretern der einzelnen Mitgliedsstaaten zunächst signiert und dann von den Signatarstaaten ratifiziert werden.[32] Für die Bundesrepublik Deutschland gilt in diesem Zusammenhang Art. 59 Abs. 2 GG, nach dem unter Mitwirkung von Bundesrat und Bundestag ein Bundesgesetz in Form eines Zustimmungsgesetzes verabschiedet wird. Durch die Ratifizierung und die Verabschiedung des Zustimmungsgesetzes erhalten Konventionen den Rang eines Bundesgesetzes.

Die Internationale Arbeitsorganisation ist eine gemäß Art. 57 der UN-Charta errichtete Sonderinstitution der Vereinten Nationen[33] und hat auf ihren Treffen der allgemeinen Konferenz ebenfalls mehrere Resolutionen und Konventionen erarbeitet, die sich mit den Rechten von Menschen mit Behinderungen auseinandersetzen. Prinzipiell gelten in Bezug auf die Rechtsverbindlichkeit der genannten Quellen die gleichen Grundsätze wie bei den UN: Während Resolutionen [nicht bindende] Empfehlungen i.S.v. politischen Orientierungshilfen darstellen, haben die Konventionen nach ihrer Zeichnung und Ratifikation durch die Mitgliedsstaaten eine rechtsverbindliche Wirkung[34].

Die parlamentarische Versammlung des Europarates und das Europäische Parlament der Europäischen Union haben ebenfalls mehrere Empfehlungen zur Situation von Menschen mit Behinderungen verabschiedet. Während der Europarat darüber hinaus auch einige Konventionen erarbeitet hat[35], die durch den völkerrechtlich üblichen Ratifizierungsprozess zu verbindlichen Verträgen geworden sind, haben die Aktivitäten des Europäischen Parlaments in erster Linie einen empfehlenden Charakter[36].

Nachfolgend werden verschiedene rechtliche Instrumente aufgezählt, die seit der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte verabschiedet wurden und sich, wenn auch teilweise nur in Ansätzen, mit den Rechten von Menschen mit Behinderungen auseinandersetzen.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Nachfolgend werden in Kürze einige der bereits benannten Instrumente und ihre Bedeutung im Hinblick auf die Rechte von Menschen mit Behinderungen beschrieben.

10.12.1948 - Allgemeine Erklärung der Menschenrechte[46]:

Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte gilt als Normgrundlage für die Gestaltung der UN-BRK[47]. Von besonderer Bedeutung ist Artikel 25, in dem ausdrücklich die sozial-wirtschaftlichen Rechte aller Menschen benannt werden.

04.11.1950 - Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten[48]:

Obwohl der Europarat bisher keinen Vertrag verabschiedet hat, der spezifisch auf die Rechte behinderter Menschen zugeschnitten ist, benennt die Europäische Menschenrechtskonvention Schutzrechte, wie z. B. in Artikel 5 das Recht auf Freiheit und Sicherheit, das jedoch unter bestimmten Voraussetzungen eingeschränkt werden kann. Im „Protokoll Nr. 12 zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten über das Diskriminierungsverbot“ legt Artikel 1 ein allgemeines Diskriminierungsverbot fest, das sich auch auf Menschen mit Behinderungen beziehen lässt.[49] Die Konvention beinhaltet in Artikel 34 einen internationalen Kontrollmechanismus, der durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg ausgeübt wird. Es besteht sowohl die Möglichkeit von Individual- als auch Staatenbeschwerden.

22.06.1955 - Empfehlung betreffend die berufliche Eingliederung und Wiedereingliederung der Behinderten[50]:

Die Empfehlungen der Internationalen Arbeitsorganisation beschäftigen sich grundlegend mit der Frage, wie die berufliche Eingliederung und Wiedereingliederung von Menschen mit Behinderungen in den Mitgliedsstaaten organisiert werden soll. Auch wenn das Dokument keine rechtsverbindliche Wirkung entfaltet hat, kann es doch als fortschrittlich bezeichnet werden; schließlich greift es bereits 51 Jahre vor der Verabschiedung der UN-BRK partizipative Rechte von Menschen mit Behinderungen heraus und betont z. B., dass die Schaffung von Sonderinstitutionen nur dann angezeigt ist, wenn dies durch die Art und Schwere der Behinderung der Teilnehmer begründet ist.

18.10.1961 - Europäische Sozialcharta[51]:

Die Europäische Sozialcharta ist der erste Menschenrechtsvertrag, der ausdrücklich die Rechte von Menschen mit Behinderungen benennt. Artikel 15 legt die Teilhabe von Menschen mit Behinderungen an beruflicher Ausbildung sowie an beruflicher und sozialer (Wieder-)Eingliederung fest.

16.12.1966 - Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte[52]:

Der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte benennt Menschen mit Behinderungen nicht explizit; ein Diskriminierungsverbot lässt sich jedoch aus Artikel 2 ableiten. In der Allgemeinen Bemerkung 5 des UN-Ausschusses über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte[53] werden die Artikel 3 und 6 bis 15 konkret auf die Bedürfnisse von Menschen mit Behinderungen zugeschnitten.

16.12.1966 - Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte[54]:

Der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte beinhaltet grundsätzlich mehrere Artikel, die die Rechte behinderter Menschen betreffen. Von besonderer Bedeutung ist Artikel 26, der die Gleichheit vor dem Gesetz und den Schutz vor Diskriminierung benennt.

20.12.1971 - Erklärung über die Rechte der geistig Zurückgebliebenen[55]:

Die Erklärung über die Rechte der geistig Zurückgebliebenen wurde von der Generalversammlung der Vereinten Nationen mit der Aussage verkündet, dass „geistig Zurückgebliebene, zum höchsten Grad an Umsetzbarkeit, die gleichen Rechte wie andere Menschen genießen“[56] .

23.06.1975 - Übereinkommen über die Berufsberatung und die Berufsbildung im Rahmen der Erschließung des Arbeitskräftepotenzials[57]:

Die Konvention der Internationalen Arbeitsorganisation verpflichtet die Vertragsstaaten dazu, umfassende Maßnahmen zur Berufsberatung und -bildung zu entwickeln.[58] Von besonderer Relevanz ist Art. 3 Abs. 1, in dem festgelegt wird, dass für Menschen mit Behinderungen geeignete Programme zur Berufswahl vorgehalten werden müssen.

09.12.1975 - Erklärung über die Rechte der Behinderten[59]:

Die Erklärung über die Rechte der Behinderten benennt eine Reihe von sozialen, wirtschaftlichen, bürgerlichen und politischen Rechten. Zugleich ist es der erste internationale Vertrag, der Behinderung definiert: „The term ’disabled person’ means any person unable to ensure by himself or herself, wholly or partly, the necessities of a normal individual and/or social life, as a result of deficiency, either congenital or not, in his or her physical or mental capabilities”.[60]

18.12.1979 - Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau[61]:

Die Situation von Menschen mit Behinderungen wird innerhalb des Übereinkommens nicht gesondert thematisiert. Von besonderer Relevanz ist jedoch die Allgemeine Erklärung 18 des Ausschusses zur Beseitigung der Diskriminierung der Frau[62], in der die Zweifachdiskriminierung, der behinderte Frauen unterliegen, betont wird.

03.10.1981 - Empfehlung betr. den Beitrag des Europarats zum Internationalen Jahr der Behinderten[63]:

Die parlamentarische Versammlung des Europarates bemängelt in der Empfehlung, dass nur ein Teil der Mitglieder des Europarates an den Maßnahmen zur Verbesserung der Lebenssituation von Menschen mit Behinderungen partizipieren. Dem Ministerkomitee werden eine Reihe von Empfehlungen unterbreitet, so z. B. die Schaffung einer Kommission, die sich um die Ausarbeitung eines europäischen Rehabilitationsprogrammes bemühen soll.

20.06.1983 - Übereinkommen über die berufliche Rehabilitation und die Beschäftigung der Behinderten[64]:

Dieser Vertrag der Internationalen Arbeitsorganisation verpflichtet Vertragsstaaten dazu, Maßnahmen zur beruflichen Rehabilitation und Beschäftigung behinderter Menschen zu treffen[65] und betont das Prinzip der Chancengleichheit[66].

20.11.1989 - Übereinkommen über die Rechte des Kindes[67]:

Die Kinderrechtskonvention benennt insbesondere in Artikel 2 und 23 die Rechte behinderter Kinder. Während sich Artikel 2 grundsätzlich gegen die Diskriminierung von Kindern wendet, beschreibt Artikel 23 u. a. das Recht auf ein würdevolles und selbstbestimmtes Leben.

17.12.1991 - Grundsätze für den Schutz von psychisch Kranken und die Verbesserung der psychiatrischen Versorgung[68]:

Die UN-Grundsätze für den Schutz von psychisch Kranken und die Verbesserung der psychiatrischen Versorgung haben Grundlagen für die Ausgestaltung der psychosozialen Praxis eingeführt. Das Dokument hatte weitreichende Auswirkungen auf die Gestaltung nationaler Rechte; so haben unter anderem Australien, Ungarn, Mexiko und Portugal den Text der Resolution ganz oder teilweise in ihre Gesetze aufgenommen.[69]

07.05.1992 - Empfehlung betr. die Rehabilitationspolitik der Behinderten[70]:

Diese Empfehlung beinhaltet eine Reihe von Vorschlägen zur Verbesserung der Lebensumstände von Menschen mit Behinderungen und versteht sich als Bilanz der 1993 zu Ende gegangenen Behindertendekade. Der Begriff der Behinderung wird sowohl medizinisch als auch sozial definiert, führt aber noch nicht zu einer dezidierten Menschenrechtsperspektive.

20.12.1993 - Rahmenbestimmungen für die Herstellung der Chancengleichheit für Behinderte[71]:

Obwohl die von der UN-Generalversammlung verabschiedeten Rahmenbestimmungen keinen rechtsverbindlichen Charakter haben, stellen sie dennoch einen bedeutsamen Schritt bei der Sicherung der Rechte von Menschen mit Behinderungen dar. In Abschnitt 4 wird die Einrichtung einer Monitoring-Stelle erklärt, die die Benennung eines Sonderberichterstatters zur Überwachung der Ausführung der Rahmenbestimmungen vorsieht.

14.12.1995 - Entschließung zu den Menschenrechten behinderter Menschen[72]:

Das Europäische Parlament hat in dieser Resolution im Rückgriff auf die „Rahmenbestimmungen für die Herstellung der Chancengleichheit für Behinderte“ der Vereinten Nationen beschlossen, dass die Europäische Kommission und die Mitgliedsstaaten der Europäischen Union umfangreiche Schritte zur Herstellung von Chancengleichheit unternehmen sollen.

23.05.1996 - Entschließung zu den Angriffen auf das Lebensrecht behinderter Menschen[73]:

Die oben genannte Resolution beinhaltet eine grundlegende Position des Europäischen Parlaments zu den in den 90er Jahren vermehrt aufgetretenen bioethischen Diskussionen um die Würde und den Wert behinderten Lebens[74].

13.12.1996 - Entschließung zu den Rechten behinderter Menschen[75]:

Der Text bezieht sich auf verschiedene Entschließungen und Erklärungen des Europäischen Parlaments und fordert die Beseitigung von Diskriminierung von Menschen mit Behinderungen zugunsten der Herstellung von Chancengleichheit. Es wird angemahnt, dass die für die EU und ihre Mitgliedsstaaten fehlenden Gesetzesvorschriften über die Nichtdiskriminierung von Behinderten einen Rückstand gegenüber anderen fortschrittlichen Volkswirtschaften bedeuten. Als bedeutsam erscheint, dass die Rechte von Menschen mit Behinderungen innerhalb des Dokuments als Bürgerrechtsfrage betrachtet werden und damit eine eindeutige Perspektive eingenommen wird, die später auch in der UN-BRK betont wird.

11.04.1997 - Entschließung zu der Mitteilung der Kommission zur Chancengleichheit für behinderte Menschen[76]:

Das Europäische Parlament fordert in der Entschließung die Europäische Kommission auf, ein Nachfolgeprogramm für Helios II[77] zu entwickeln. Neben anderen Hinweisen und Forderungen wird u. a. die geringe Beteiligung von Menschen mit Behinderungen in den entsprechenden NROs kritisiert.

29.01.2003 - Empfehlungen betr. die soziale Eingliederung von Menschen mit Behinderungen[78]:

Der Europarat kritisiert in der Empfehlung, dass einige Rechte der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten und der Europäischen Sozialcharta von Menschen mit Behinderungen noch immer nicht in Anspruch genommen werden können und benennt insbesondere: „[…] the right to education; the right to work; the right to private and family life; the right to protection of health and social security; the right to protection against poverty and social exclusion; the right to adequate housing […]”[79]. Des Weiteren empfiehlt die parlamentarische Versammlung den entsprechenden Organen des Europarates eine aktive Rolle bei der Initiative der Vereinten Nationen zur Ausarbeitung von Vorschlägen für ein umfassendes internationales Übereinkommen zur Förderung und zum Schutz der Rechte und der Würde von Menschen mit Behinderungen einzunehmen.

17.06.2004 - Empfehlung betreffend die Entwicklung der Humanressourcen: Bildung, Ausbildung und lebenslanges Lernen[80]:

Die Empfehlungen der allgemeinen Konferenz der Internationalen Arbeitsorganisation beinhalten eine Reihe von Vorgaben, mit denen die Mitgliedsstaaten den Zugang zu (Aus-)Bildung und lebenslangem Lernen gewährleisten sollen. In Punkt 5 Abs. h wird erwähnt, dass Menschen mit Behinderungen besondere Bedürfnisse haben, die bei der Umsetzung berücksichtigt werden sollten.

Die vorangegangene Aufzählung offenbart, dass die Rechte von Menschen mit Behinderungen also nicht erst seit der Verabschiedung der UN-BRK im Fokus internationaler Bemühungen standen. Die Vielzahl der vorfindbaren Resolutionen, Deklarationen und Konventionen bezeugt, dass in den letzten 60 Jahren eine intensive Auseinandersetzung stattgefunden hat, die zum einen den Entwicklungsprozess menschen- und völkerrechtlicher Instrumente aufzeigt, zum anderen einen eindeutigen Wandel des gesellschaftlichen Bildes von Behinderungen erkennen lässt. Während zunächst lediglich Ausschnitte von Teilhabe benannt wurden, wie z. B. das Recht auf berufliche Rehabilitation, erweitern sich der Blickwinkel und die entsprechenden Rechtsgrundlagen im weiteren Verlauf des 20. Jahrhunderts kontinuierlich. Die inhaltliche Reichweite der UN-BRK fasst die Ergebnisse dieser einzelnen Vorarbeiten auf und bündelt sie zu einem Konzept, dass letztlich die Ergebnisse gesellschaftlicher Paradigmenwechsel verinnerlicht.

3.2. Die Entwicklung der UN-Behindertenrechtskonvention: Von der Erarbeitung bis zu ihrem Inkrafttreten

Wie der vorangegangene Abschnitt aufzeigt, wurde dem Thema Behinderung schon vor der Verabschiedung der UN-BRK rechtliche und politische Aufmerksamkeit geschenkt, obwohl zunächst keine exklusive Rechtsgrundlage für Menschen mit Behinderungen angedacht war. Bereits 1987 forderte jedoch Italien in einer Sitzung der Generalversammlung der UN[81] die Erarbeitung einer eigens auf die Bedarfe von Menschen mit Behinderungen zugeschnittenen internationalen Regelung, scheiterte jedoch mit diesem Vorschlag an den finanziellen und inhaltlichen Bedenken einiger Mitgliedsstaaten[82]. 1989 wurde dieser Vorschlag erneut von Schweden eingebracht[83], ebenfalls ohne Ergebnis[84]. Stattdessen wurde 1993 zum Abschluss der Behindertendekade von den Vereinten Nationen die „Rahmenbestimmungen für die Herstellung der Chancengleichheit für Behinderte“ erlassen, die jedoch aufgrund ihres Status‘ keine rechtliche Verbindlichkeit haben.[85]

2001 verabschiedete die UN-Generalversammlung auf Initiative Mexikos eine Resolution[86], die einen Ad Hoc Ausschuss damit beauftragte, Vorschläge für eine Konvention zum Schutz der Rechte behinderter Menschen zu erarbeiten. In den Jahren 2002 bis 2006 tagte der Ad Hoc Ausschuss insgesamt acht Mal und formulierte auf der Grundlage einer weiteren entsprechenden UN-Resolution[87] einen Konventionstext sowie das dazugehörige Fakultativprotokoll. Der Einfluss, den die Zivilgesellschaft bei der Erstellung der Konvention einnahm, kann dabei als besonderes Qualitätsmerkmal betrachtet werden: „Der Slogan ›Nichts über uns ohne uns‹ (Nothing about us without us) steht für eine moderne Behindertenpolitik, in der Betroffene als Experten in eigener Sache anerkannt sind und Stellvertreterpolitik der Geruch der Bevormundung anhaftet. Dass die Zivilgesellschaft dann aber tatsächlich eine so weitgehende, fast paritätische Rolle innerhalb des Ad-hoc-Ausschusses einnehmen würde, war nicht vorhersehbar und ist in der Geschichte der Menschenrechtsübereinkommen wohl bislang einmalig. […] Auch inhaltlich wurde den Stimmen der Zivilgesellschaft im Rahmen der Entstehung dieses Übereinkommens außerordentlich viel Gewicht beigemessen“[88]. Die Generalversammlung der UN verabschiedete die UN-BRK abschließend am 13.12.2006 einstimmig.[89] Ab dem 30. März 2007 konnte die Konvention in New York gezeichnet werden[90], Deutschland gehörte zu den Erstunterzeichnern[91]. Nachdem Bundestag und Bundesrat Ende 2008 das Ratifikationsgesetz verabschiedeten und die Ratifikationsurkunde bei den Vereinten Nationen hinterlegt wurde, trat die UN-BRK in Deutschland am 26. März 2009 in Kraft.

3.3. Zusammenfassung

Betrachtet man die Vielzahl der seit 1948 verabschiedeten Resolutionen, Deklarationen und Konventionen, stellt sich die Frage, warum ein exklusives Instrument wie die UN-BRK überhaupt notwendig ist. Zum einen scheint die Wirkmacht der bisher beschlossenen rechtlichen Grundlagen beschnitten zu sein: „Die bisherigen Menschenrechtsübereinkommen gelten zwar auch für behinderte Personen, bei der Umsetzung und Überwachung dieser Verträge wird diese Bevölkerungsgruppe jedoch nicht hinreichend berücksichtigt“[92]. Zum anderen offenbart die Betrachtung der benannten Vorläufer der UN-BRK eine Veränderung der Sichtweisen auf die Bedarfe und Belange behinderter Menschen. Theresia Degener konstatiert folgende Verortung von Menschen mit Behinderungen im System des UN-Menschenrechtsschutzes:

„1945 - 1970: Behinderte als unsichtbare Bürger

1970 - 1980: Behinderte als Rehabilitations-subjekte

1980 - 2000: Behinderte als Menschenrechts-objekte

2000 ff: Behinderte als Menschenrechtssubjekte[93].

Auch wenn eine derart stringente und an Dekaden orientierte Einordnung sicherlich eher einen konzeptuellen Stellenwert hat, trägt sie doch dazu bei, den gesellschaftlichen Wandel im Umgang mit Menschen mit Behinderungen aufzuzeigen. Während Behinderung heute auf der einen Seite im Rahmen diversitärer Konzepte als normaler Ausdruck menschlicher Vielfalt wertgeschätzt und die Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen durch den Ansatz des Disability Mainstreaming[94] zu einem gesamtgesellschaftlichen Konzept geworden ist, kann diese Einschätzung auf der anderen Seite nur für einen begrenzten geografischen Raum gelten. Circa 80 Prozent aller Menschen mit Behinderungen leben in Entwicklungsländern[95], wobei der Zusammenhang zwischen Armut und Behinderung in diesen Regionen als besonders prägnant betrachtet werden kann[96]. Ob die UN-BRK dazu beitragen wird, die rechtliche und gesellschaftliche Lage von Menschen mit Behinderungen auf einem international gültigen Niveau zu sichern, hängt davon ab, inwiefern sich die Vertragsstaaten um eine innerstaatliche Umsetzung bemühen.

4. Auswirkungen der UN-Behindertenrechtskonvention in Deutschland

Die Ratifikation der UN-Behindertenrechtskonvention hat eine umfassende Bedeutung für die [inter-]nationale Gestaltung gesellschaftlicher Verhältnisse, zumal die Konsequenzen sowohl eine Außenwirkung gegenüber den unterzeichnenden Vertragsstaaten und der internationalen Gemeinschaft, als auch eine Verpflichtung gegenüber den Bürgern des jeweiligen Staates begründen[97]. Gemäß Wiener Konvention über das Recht der Verträge spielt bei der Umsetzung der Maßgaben der UN-Behindertenrechtskonvention die innere Organisation des Staates keine Rolle[98].

Die Realisierung der UN-BRK stellt eine Herausforderung für sozialpolitische Verantwortungsträger dar: „Vertragsstaaten, die es mit der Implementierung des Übereinkommens ernst nehmen, werden sich erheblichen legislativen und administrativen Herausforderungen gegenübersehen“[99]. Auch wenn der Beauftragte der Bundesregierung für die Belange behinderter Menschen, Hubert Hüppe, den Umsetzungsprozess mit den Worten charakterisiert „Wer Inklusion will, sucht Wege, wer sie verhindern will, sucht Begründungen“[100] und somit auf die Bedeutung innovativer und lösungsorientierter Ansätze verweist, lassen sich eine Reihe von Handlungsbedarfen ausmachen, die erhebliche Folgen für die Gestaltung sozialpolitischer Bezugssysteme auf der einen Seite und konzeptionelle Fragen bei den Träger von Angeboten für Menschen mit Behinderungen auf der anderen Seite erkennen lassen. Die Bewertung dieser Handlungsbedarfe kann dabei nicht statisch erfolgen, sondern ist im Laufe der Umsetzung der UN-BRK regelmäßig u.a. mithilfe von Monitoring-Mechanismen zu bestimmen[101].

4.1. formale Konsequenzen

„Verpflichtungen, die aus der UN-Behindertenrechtskonvention erwachsen, richten sich primär an die Träger staatlicher Gewalt.“[102] In Deutschland betrifft dies aufgrund der organisatorischen Verfasstheit des Staates vorrangig drei verschiedene Ebenen[103]:

a) Parlament auf Bundesebene [Bundestag],
b) Länderparlamente [Landtage],
c) Körperschaften des öffentlichen Rechts, Gerichte und Behörden.

Gemäß UN-Behindertenrechtskonvention verpflichten sich die Vertragsstaaten zu folgenden Maßnahmen: „States Parties undertake to ensure and promote the full realization of all human rights and fundamental freedoms for all persons with disabilities without discrimination of any kind on the basis of disability”[104]. Bei der Umsetzung ist jedoch alleine die Schaffung rechtlicher Rahmenbedingungen nicht ausreichend, vielmehr muss eine Änderung der rechtlichen Praxis erfolgen.[105] Über den zeitlichen Ablauf der Umsetzung lassen sich zwei Maßstäbe ausmachen: „Neben dem Gebot der schrittweisen Umsetzung besteht das Gebot der unmittelbaren Einhaltung. Während die Umsetzung als zielgerichteter Prozess zu verstehen ist, an den die Konvention ihrerseits bestimmte Anforderungen stellt, meint ‚Einhaltung der Konvention‘, dass der Staat bestimmten Vorgaben ohne jeden Zeitaufschub - also auch ohne Ressourcenvorbehalt - entsprechen muss“[106]. Diese unmittelbar umzusetzenden Vorgaben betreffen in erster Linie Verpflichtungen, die völkerrechtlich bereits Bestand haben, wie z. B. das Diskriminierungsverbot sowie die Kernbereiche der einzelnen Rechte.[107]

Die Bundesregierung hat in ihrem Koalitionsvertrag festgeschrieben, dass sie ihr Handeln an den Vorgaben der UN-BRK orientieren will: „Politische Entscheidungen, die Menschen mit Behinderungen direkt oder indirekt betreffen, müssen sich an den Inhalten der UN-Konvention über die Rechte der Menschen mit Behinderungen messen lassen“[108]. Ob die Bundesregierung dieses Vorhaben auch in die Praxis umsetzt, wird u.a. der Nationale Aktionsplan zur Umsetzung der UN-BRK zeigen.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 3: Nationale und internationale Organe der UN-BRK

4.1.1. Staatliche Umsetzung

Gemäß Artikel 33 Absatz 1 der UN-BRK hat jeder Vertragsstaat bestimmte Umsetzungsstrukturen zu schaffen: „States Parties, in accordance with their system of organization, shall designate one or more focal points within government for matters relating to the implementation of the present Convention […]”[109]. Diese in der amtlichen Übersetzung fälschlicherweise als Anlaufstellen bezeichneten Stellen, sollen innerhalb der Regierungsorganisationen die Umsetzung der Konvention anleiten und sind sowohl nach innen als auch nach außen rechenschaftspflichtig.[110]

Die deutsche Bundesregierung hat den Focal Point im Bundesministerium für Arbeit und Soziales angesiedelt.[111] Er ist u.a. über die Internetadresse www.einfach-teilhaben.de zu erreichen und bietet seine Inhalte sowohl in Alltagssprache, als auch in leichter und Gebärdensprache an, die Ansicht kann kontrastreich gestaltet werden und ist somit auch für Menschen mit leichten Sehbehinderungen lesbar. Der Focal Point löst damit die Verpflichtungen der UN-BRK[112] bezüglich der Zugänglichkeit von Informationen ein. Seine Aufgaben bestehen neben der Erstellung eines Aktionsplans und eines Staatenberichtes in der Bildung eines Ausschusses, der die Umsetzung des Aktionsplans aktiv begleiten soll.[113] Jenes Gremium wurde im Herbst 2010 gegründet: Es ist beim BMAS angesiedelt und begleitete die Erstellung des Aktionsplans durch monatliche Sitzungen; seine Mitglieder entstammen dem BMAS, dem Ressort des Behindertenbeauftragten, dem Deutschen Behindertenrat, Sozialpartnern und der Wissenschaft.[114]

Der Nationale Aktionsplan zur Umsetzung der UN-BRK sollte ursprünglich im März 2011 vorliegen[115], leider ist zum Zeitpunkt der Erstellung dieser Arbeit lediglich ein Referentenentwurf verfügbar. Die Erarbeitung dieses Entwurfs wurde durch die Durchführung von zwei Kongressen unterstützt; am 23. Juni 2010 fand im BMAS der Kongress „Teilhabe braucht Visionen“ statt, am 4. November 2010 wurde eine weitere Veranstaltung mit dem Titel „Teilhabe braucht Maßnahmen“ ausgerichtet. Auch wenn diese Herangehensweise zunächst die Inbezugnahme der Zivilgesellschaft aufzugreifen scheint, hält der Referentenentwurf selbst die aus diesen Veranstaltungen gewonnenen Impulse nur bruchstückhaft fest und stößt sowohl aufseiten der Oppositionsparteien[116] als auch bei den Verbänden der Behindertenhilfe auf Kritik: „Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales legt einen umfangreichen Referentenentwurf für einen Nationalen Aktionsplan vor, der partizipativ gestaltet sein und die Maßnahmen zur Umsetzung der UN-Konvention enthalten soll. Leider finden sich an vielen Stellen wenig konkrete Aussagen; viele Punkte, die aufgeführt sind, beziehen sich auf bereits laufende Projekte sowie abgeschlossene Gesetzesvorhaben, während Ansätze für eine qualitative Weiterentwicklung fehlen. Insgesamt bleibt der Referentenentwurf für den Nationalen Aktionsplan so in seiner Ausgestaltung weit hinter dem zurück, was man für ein wegweisendes Dokument für die Umsetzung der Behinderten-rechtskonvention in den nächsten zehn Jahren erwartet“[117].

Die zweite wesentliche Aufgabe des Focal Points besteht in der Erstellung der Staatenberichte. Der erste Staatenbericht hätte gemäß Art. 35 UN-BRK innerhalb von zwei Jahren nach Inkrafttreten der Konvention eingereicht werden müssen - Deutschland hat sich an diese Regelung bisher nicht gehalten: „Wenn die Bundesregierung zwei Jahre nach Inkrafttreten der Konvention nicht in Lage ist, der UNO gemäß Artikel 35 der Konvention einen Staatenbericht vorzulegen, weil sie noch nichts über die Erfüllung ihrer Verpflichtungen berichten kann, ist das national und international ein Armutszeugnis. Es ist peinlich für ein Land, welches Mitglied im UN-Sicherheitsrat und anderen UN-Gremien ist und sich als vorbildlich und beispielgebend in Menschenrechtsfragen darstellt“[118].

4.1.2. Staatliche Koordinierung

Neben der staatlichen Umsetzung sieht die UN-Behindertenrechtskonvention auch einen staatlichen Koordinierungsmechanismus vor: „States Parties […] shall give due consideration to the establishment or designation of a coordination mechanism within government to facilitate related action in different sectors and at different levels”[119]. Da die UN-BRK keine konkrete Aufgabenbeschreibung oder Vorgaben zur Konstitution der Stelle vorgibt, liegt die Ausgestaltung bei den Vertragsstaaten.

In Deutschland hat die Bundesregierung den Beauftragten für die Belange behinderter Menschen mit dieser Funktion betraut[120]. Der Koordinierungsmechanismus besteht aus einem Inklusionsbeirat [dem Kernelement] und vier Fachausschüssen.[121] Der Inklusionsbeirat besteht aus 14 Teilnehmern[122], davon werden 10 direkt durch den Deutschen Behindertenrat vorgeschlagen - sie repräsentieren in erster Linie Menschen mit Behinderungen und die sie vertretenden Verbände. Ein Vertreter entstammt der staatlichen Anlaufstelle, ein weiterer der Monitoring-Stelle, ein Vertreter wird durch die Landesbehindertenbeauftragten benannt und schlussendlich nimmt der Behindertenbeauftragte der Bundesregierung ebenfalls teil.[123] Diese Struktur und die darin enthaltene Vernetzung der verschiedenen mit der Durchführung bzw. Überwachung der UN-BRK betrauten Akteure scheint insofern zweckmäßig zu sein, als dass die Umsetzung der Konvention zur Kernaufgabe der drei Stellen gehört. Die Aufgaben des Inklusionsbeirates sind wie folgt benannt[124]:

- Koordination und Aufsicht der Fachausschüsse,
- Mitarbeit in den Fachausschüssen,
- Entwicklung von öffentlichen Kampagnen/ Aktionen[125],
- Erarbeitung von Empfehlungen und Übermittlung an den Focal Point.

Die bereits benannten Fachausschüsse sind in erster Linie durch Institutionen besetzt, die bei der Umsetzung der UN-BRK von zentraler Bedeutung sind: „Mitglieder des Inklusionsbeirats, Vertreter der Wirtschaft, Gewerkschaften, Kirchen, Wohlfahrtsverbände, Wissenschaft sowie sonstigen Vereinigungen“[126], die sich folgendermaßen thematisch untergliedern[127]:

1. Gesundheit, Pflege, Prävention, Rehabilitation
2. Freiheits- und Schutzrechte, Frauen, Partnerschaft, Familie, Bioethik
3. Arbeit und Bildung
4. Mobilität, Bauen, Wohnen, Freizeit, gesellschaftliche Teilhabe, Information und Kommunikation

Die teilnehmenden Institutionen werden durch den Inklusionsbeirat bestimmt und können bei Bedarf Sachverständige aus einem sog. Expertenpool hinzuziehen[128]. Die Aufgaben der Fachausschüsse beschreibt Bringenberg wie folgt[129]:

- Erarbeitung von Handlungsaufträgen an politische Akteure und andere maßgebliche Institutionen; „z.B. Krankenkassen, die Deutsche Bahn, Lehrerverbände, etc.“[130],
- Umsetzung der UN-BRK in den Organisationen der Mitglieder; Anregung zur Erarbeitung eigener Aktionspläne,
- „Identifikation vorhandener Problemlagen und Entwicklung von Lösungsvorschlägen“[131] ; Kommunikation mit dem Focal Point.

Zurzeit hat der Inklusionsbeirat eine erste Kampagne entwickelt, die die Inhalte der UN-BRK und Möglichkeiten zu deren Umsetzung in Deutschland bekannt machen soll: „Die Landkarte der inklusiven Beispiele“. Anfang Juni 2011, also knapp zweieinhalb Monate nach der offiziellen Präsentation der Landkarte, waren insgesamt 86 Beispiele für Projekte, die den Anspruch der Inklusion umsetzen sollen, verzeichnet. Bei näherer Betrachtung der geografischen Verteilung dieser Angebote fällt auf, dass in den Bundesländern Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen und Sachsen-Anhalt kein einziges Beispiel vorhanden und im Bundesland Brandenburg lediglich ein Angebot eingetragen ist - es entsteht daher der Eindruck, dass die Bundesländer einen höchst unterschiedlichen Stand in Bezug auf die Umsetzung der UN-BRK haben.

4.1.3. Überwachung

Die UN-Behindertenrechtskonvention sieht verschiedene Überwachungsebenen vor, die sowohl auf Seiten der UN, als auch in den Vertragsstaaten verortet sind. Grundsätzlich kann Monitoring[132] als Prozess verstanden werden „[…] in dessen Zuge die Umsetzung der Konvention - mithilfe einer unabhängigen Stelle - gemeinschaftlich gesteuert wird“[133].

4.1.3.1. UN-Ausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen

Der UN-Ausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen hat die Aufgabe, die von den Vertragsstaaten anzufertigenden Berichte[134] über die Umsetzung der UN-Konvention zu prüfen und kann bei Bedarf Empfehlungen aussprechen[135]. Er kann Zwischenberichte von einzelnen Vertragsstaaten anfordern, die die Entwicklung in speziellen Problemfeldern überwachen.[136] Die Zusammenarbeit mit den Vertragsstaaten ist dabei in Artikel 37 der UN-BRK geregelt, die Ausgestaltung der Beziehungen zu anderen [Sonder-]Organen der Vereinten Nationen findet sich in Artikel 38. Alle zwei Jahre berichtet der Ausschuss der Generalversammlung und dem Wirtschafts- und Sozialrat über seine Tätigkeit, wobei Vorschläge und Empfehlungen in den Ausschussbericht aufgenommen werden.[137]

Neben dem Berichtsprüfungsverfahren steht dem Ausschuss das Individualbeschwerdeverfahren zu Verfügung, das auf das Fakultativprotokoll der UN-BRK zurückzuführen ist[138]. Personen bzw. Personengruppen, die von einem Verstoß gegen die UN-BRK betroffen sind und den innerstaatlichen Rechtsweg ausgeschöpft haben, können den Ausschuss mit der Prüfung ihrer Angelegenheit beauftragen[139].

4.1.3.2. Rolle der Zivilgesellschaft

Der Zivilgesellschaft, insbesondere Menschen mit Behinderungen und den sie vertretenden Organisationen, misst die UN-BRK eine entscheidende Rolle bei der Überwachung der Umsetzung bei.[140] Partizipation wird hierbei auf zwei verschiedenen Ebenen konstruiert: Zum einen meint sie die Beteiligung von Menschen mit Behinderungen bei der Einlösung von sie selbst betreffenden Rechten, zum anderen versteht sie sich als Teilhabe an der Überwachung der Umsetzung der UN-BRK im Sinne einer informellen Kontrolle.[141] Grundsätzlich finden sich mehrere zentrale Stellen in der UN-BRK, die die Partizipation von Betroffenen fordern.[142] Dies entspricht nicht nur dem grundsätzlichen Ansatz der UN-BRK, die eine stärkere Selbstbestimmung von Menschen mit Behinderungen und Organisationen der Zivilgesellschaft avisiert, sondern ist zugleich Ausdruck ihres Entstehens: „[Die; F.D.] weitgehende formale Gleichstellung von Vertretern der Zivilgesellschaft bei der Erstellung des ersten offiziellen Vertragsentwurfes hat sich im Inhalt des dort erarbeiteten Vertragsentwurfes merklich niedergeschlagen. […] Der im AHC [Ad-Hoc-Comitee; F.D.] dialektisch aufgebaute Verhandlungsprozess und die gleichberechtigte Mitarbeit der NROen [Nichtregierungsorganisationen; F.D.] am ersten Gesamtentwurf ermöglichten es dem Vorsitz, die Betroffenenperspektive in den Vertragstext stärker mit einfließen zu lassen als dies sonst der Fall gewesen wäre“[143].

Neben dem Einfluss auf die Parallelberichterstattung der Monitoring-Stelle haben einzelne Personen und Gruppen die Möglichkeit, Beschwerden an den UN-Auschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen zu richten. Inwiefern diese Interventionsmöglichkeiten dazu beitragen können, Umsetzungsprobleme zu identifizieren und entsprechende Veränderungen zu initiieren, wird sich im Laufe der nächsten Jahre beurteilen lassen.

4.1.3.3. Institutionalisiertes unabhängiges Monitoring

Gemäß Artikel 33 haben die Vertragsstaaten einen oder mehrere unabhängige Mechanismen zu entwickeln, die „[…] die Förderung, den Schutz und die Überwachung der Durchführung“[144] der UN-BRK zur Aufgabe haben. Prinzipiell entspricht diese Maßgabe dem aktuellen Vorgehen der Vereinten Nationen beim Umgang mit nationalen Menschenrechtsstrukturen.[145]

In Deutschland hat das Deutsche Institut für Menschenrechte durch den Deutschen Bundestag den Auftrag erhalten, die Monitoring-Stelle zur UN-Behindertenrechtskonvention aufzubauen. Die grundlegenden Aufgaben beschreibt der Leiter der Einrichtung, Valentin Aichele, wie folgt: „Menschenrechtliches Monitoring ist darauf ausgerichtet, durch andere als rechtliche Mittel darauf hinzuwirken, dass die staatlichen Stellen die UN-BRK einhalten und umsetzen. Monitoring ist Überzeugungsarbeit durch Beteiligung an politischen Diskussionen, am fachwissenschaftlichen Diskurs und an Entscheidungsprozessen. Monitoring bedeutet die genaue sektor- und themenbezogene Beobachtung der rechtlichen und gesellschaftlichen Wirklichkeit sowie das Sammeln von Informationen und Fakten und deren Bewertung im Lichte der UN-BRK. Hierauf aufbauend werden staatliche Aktivitäten konstruktiv und kritisch begleitet oder neue Aktivitäten angestoßen“.[146]

Monitoring kann dabei zwei verschiedene Bezugspunkte haben: Zum einen können allgemeine Entwicklungen betrachtet werden, dann handelt es sich um strukturelles Monitoring, zum anderen können individuelle, also einzelfallbezogene Perspektiven, Grundlage der Beurteilung werden.[147] Beim strukturellen Monitoring werden vorrangig gesamtgesellschaftliche Prozesse betrachtet, die die Umsetzung der UN-BRK ermöglichen oder fördern sollen: „Dies sind sowohl Gesetzgebungsverfahren als auch Prozesse der Politikgestaltung“[148]. Einzelfallbezogenes Monitoring nimmt hingegen die Situation von Bürgern im Verhältnis zu staatlichen Einrichtungen, die die UN-BRK einhalten müssen, in den Blick. Dem Selbstverständnis der Monitoring-Stelle nach richtet sie ihren Blick auf alle Menschen mit Behinderungen, explizit auch jene, die nicht verbandlich organisiert sind oder potente Fürsprecher haben[149]. Dieser Fokus ist eben deshalb notwendig, weil es bestimmte Gruppen von Menschen mit Behinderungen gibt, die insbesondere von Diskriminierung betroffen sind und deren Stimme nicht öffentlichkeitswirksam ist. Genannt seien hier zuvörderst Menschen mit schwersten geistigen und schwerst-mehrfachen Behinderungen, für die die UN-BRK in gleichem Maße gilt, wie für Menschen, deren Behinderung keine massiven Auswirkungen auf lebenspraktische Fähigkeiten hat.

Das Monitoring des Deutschen Instituts für Menschenrechte basiert auf zwei Funktionen: Klärung und Intervention.[150] Klärung meint hierbei zunächst, dass Inhalte der UN-BRK ausgelegt und Bewertungsmaßstäbe für die Erfüllung der verbürgten Rechte definiert werden.[151] Die Messung der Verwirklichung geschieht hierbei durch den Ansatz der „menschenrechtsgestützten Indikatoren“. Das Hochkommissariat der Vereinten Nationen für Menschenrechte hat bereits 2006 begonnen, eine Reihe von Indikatoren zu entwickeln, mit denen sich die Umsetzung von Menschenrechten im Rahmen von Monitoring-Prozessen bewerten lassen kann.[152]

Derzeit existieren für zwölf Menschenrechte entsprechend konkretisierte Vorlagen[153], die auf der Grundlage von drei verschiedenen Ebenen konzipiert sind:

- strukturelle Indikatoren
- prozessbezogene Indikatoren
- Outcome-orientierte Indikatoren[154].

Wie die Messung menschenrechtsgestützter Indikatoren erfolgen kann, wird in Abbildung 4 anhand des Menschenrechtes auf Leben[155] dargestellt[156]:

Positive Aspekte dieses Verfahrens lassen sich u.a. darin ausmachen, dass auf der Grundlage solider Fakten eine Messung gesellschaftlicher Entwicklung stattfinden kann, die wiederum eine Rückmeldung für zukünftige politische Maßnahmen zulässt.[157] So gesehen, kann der Ansatz der menschenrechtsgestützten Indikatoren als ein wichtiges Instrument für das Monitoring der Umsetzung der UN-BRK begriffen werden.

Die zweite relevante Funktion des Monitoring-Prozesses besteht in der Intervention. Als Grundlage werden gesellschaftliche Prozesse mittels der bereits benannten Methoden bewertet. Sobald die Monitoring-Stelle Entwicklungen ausmacht, die einen Verstoß gegen die UN-BRK darstellen oder ihre Umsetzung erschweren, interveniert das Institut „[…] durch Publikationen, schriftliche oder mündliche Stellungnahmen in den jeweiligen Verfahren sowie [durch; F.D.] Beratung politischer Akteure“.[158]

Zum jetzigen Zeitpunkt hat die Monitoring-Stelle zwei Stellungnahmen veröffentlicht. Die erste Publikation ist im September 2010 erschienen und beschäftigt sich mit der „Stellung der UN-Behindertenrechtskonvention innerhalb der deutschen Rechtsordnung“[159]. Hintergrund ist die Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes, der eine Klage betreffs des Zugangs der Klägerin zu einer Regelschule abgewiesen hatte und stattdessen eine Zuweisung auf eine Schule für praktisch Bildbare vornahm[160].

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 4: „List of illustrative indicators on the right to life”[161]

Die Monitoring-Stelle sieht hierbei einen klaren Verstoß gegen Art. 24 UN-BRK und betrachtet die Entscheidung als menschenrechtliche Diskriminierung[162]. Die zweite Stellungnahme beinhaltet „Eckpunkte zur Verwirklichung eines inklusiven Bildungssystems“ und enthält eine Reihe von Empfehlungen, wie der Bund, die Länder und die Kultusministerkonferenz die Umsetzung des Art. 24 UN-BRK gestalten können.

Dass sich beide bisher veröffentlichten Stellungnahmen auf Artikel 24 beziehen, stellt dessen besondere Brisanz im Rahmen der Umsetzung der UN-BRK heraus. Im folgenden Kapitel werden u.a. anhand dieses Themenschwerpunktes die inhaltlichen Konsequenzen der Ratifizierung und die durch sie ausgelösten Meinungsverschiedenheiten dargestellt.

4.2. inhaltliche Konsequenzen

Obwohl sich die Verpflichtungen der UN-BRK primär an [sozial]politische und staatliche Akteure richten, hat die Umsetzung eine Reihe von im Folgenden näher zu bestimmenden Auswirkungen für die Arbeitsweise der Träger der Behindertenhilfe[163] in Deutschland. Neben dem Themenkomplex Bildung[164] lösen die Grundgedanken der UN-BRK in zwei weiteren klassischen Betätigungsfeldern Irritationen aus: „Der Begriff der Inklusion markiert also die Notwendigkeit, völlig neu über die Organisation sozialer Dienstleistungen insbesondere mit Blick auf die Bereiche Wohnen und Arbeit nachzudenken“[165].

In Deutschland wurde seit den 1950er Jahren ein relativ flächendeckendes Rehabilitationsnetzwerk für Menschen mit Behinderungen aufgebaut[166]. Die Frage, ob dieses eher einrichtungszentrierte, und damit zwangsläufig segregative System dem Inklusionsgedanken Rechnung tragen kann, beantworten Fachleute eindeutig abschlägig und fordern ein Umdenken bei den Trägern der Rehabilitationseinrichtungen.[167]

4.2.1. Selbstbestimmt Leben und Einbeziehung in die Gemeinschaft

Artikel 19 der UN-BRK formuliert die grundlegende Anerkennung des Rechts auf eine selbstbestimmte Lebensführung: “States Parties to the present Convention recognize the equal right of all persons with disabilities to live in the community, with choices equal to others, and shall take effective and appropriate measures to facilitate full enjoyment by persons with disabilities of this right and their full inclusion and participation in the community […]”[168].

Nachfolgend präzisiert die Konvention zwei elementare Bereiche selbstbestimmten Lebens in der Gemeinschaft:

a) freie Wahl des Aufenthaltsortes und autonome Entscheidung darüber, wo und mit wem zusammengelebt wird[169], und
b) Zugang zu gemeindenahen Unterstützungsdiensten und persönlicher Assistenz[170].
In Deutschland lassen sich die Wohn- und Lebensangebote für Menschen mit Behinderungen in vier verallgemeinerbare Kategorien unterteilen[171]:
a) Leben in der Herkunftsfamilie[172],
b) Leben in einer [teil-]stationären Einrichtung,
c) Leben in einer eigenen Wohnung mit Unterstützung durch ambulante Betreuung,
d) Leben in einer eigenen Wohnung ohne weitere Unterstützung.

Zur Zeit nutzen Menschen mit geistigen oder mehrfachen Behinderungen insbesondere stationäre Angebote [siehe Abbildung 5], wobei die Anzahl derjenigen, die auf ambulante Maßnahmen zurückgreifen, in den letzten Jahren kontinuierlich angestiegen ist [siehe Abbildung 6]. Trotz des Ausbaus entsprechender wohnbezogener Hilfen lebt jedoch eine Mehrzahl insbesondere der erwachsenen Menschen mit geistiger Behinderung im Elternhaus[173].

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 5: Erwachsene Leistungsempfänger in stationären Wohneinrichtungen in den Jahren 2005 bis 2008 mit Steigerungsraten[174]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 6: Erwachsene Leistungsempfänger im ambulant betreuten Wohnen in den Jahren 2005 bis 2008 mit Steigerungsraten[175]

Betrachtet man diese Ausgangssituation, kann man zunächst zu dem Ergebnis gelangen, dass es eine Diskrepanz zwischen den aktuell vorfindbaren Lebensbedingungen insbesondere von Menschen mit geistiger oder mehrfacher Behinderung und den Vorgaben des Artikels 19 der UN-BRK gibt.[176] Zunächst galt auch schon vor der Ratifikation der UN-BRK in Deutschland das Wunsch- und Wahlrecht[177] mit der Maßgabe, dass ambulanten Angeboten Vorrang vor stationären Maßnahmen eingeräumt werden sollte[178]. Zugleich hat der Gesetzgeber jedoch einen Mehrkostenvorbehalt in §13 I S. 3 SGB XII verankert, „[…] der den Wunsch nach einer ambulanten Leistungsgewährung einschränkt, wenn eine ambulante Leistungsgewährung mit unverhältnismäßigen Mehrkosten verbunden ist“[179]. Im Zusammenhang mit der Ratifikation der UN-BRK ist diese Regelung höchst problematisch geworden, da der Artikel 19 die freie Wahl des Wohnortes und der Wohnform nicht von finanziellen Rahmenbedingungen abhängig macht. Die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte unterliegen im Sinne der UN-BRK dem sogenannten Progressionsvorbehalt: „With regard to economic, social and cultural rights, each State Party undertakes to take measures to the maximum of its available resources and, where needed, within the framework of international cooperation, with a view to achieving progressively the full realization of these rights, without prejudice to those obligations contained in the present Convention that are immediately applicable according to international law”[180]. Zugleich stellt die UN-BRK jedoch unmissverständlich klar, dass der Progressionsvorbehalt gegenüber der Verhinderung von Diskriminierung gegenüber einzelnen Bürgern nachrangig ist.[181] Folglich hat der deutsche Gesetzgeber daher auf der einen Seite einen gewissen Spielraum, wenn es um die Umgestaltung sozialstaatlicher Angebote geht, auf der anderen Seite dürfen die bestehenden Regelungen nicht dazu führen, dass Einzelne in der Inanspruchnahme ihrer Rechte diskriminiert werden. Vorstellbar sind in diesem Zusammenhang Situationen, in denen Menschen mit schwerst-mehrfachen Behinderungen aufgrund des hohen pflegerischen und psychosozialen Betreuungsbedarfes die Nutzung ambulanter Dienste verwehrt bleibt, weil gegenüber stationären Angeboten Mehrkosten entstehen, die nach den derzeitigen gesetzlichen Regelungen als unverhältnismäßig betrachtet werden. In der fachlichen Diskussion überwiegt die Einschätzung, dass der Mehrkostenvorbehalt des §13 SGB XII konventionswidrig ist und die gesetzlichen Grundlagen daher entsprechend zu ändern sind[182].

Unabhängig von den rechtlichen und finanziellen Aspekten selbstbestimmten Lebens in der Gemeinschaft stellt der Art. 19 der UN-BRK auch für die Anbieter von Wohnhilfen und ambulanten Dienstleistungen eine Herausforderung dar. Während zum einen baulich-strukturelle Realitäten in stationären Einrichtungen überprüft werden müssen, sollten auch ethisch-fachliche Standards überdacht werden - zu diesem Ergebnis kommt der Bundesverband der evangelischen Behindertenhilfe[183].

Theresia Degener weist darauf hin, dass der Art. 19 UN-BRK auf die Deinstitutionalisierung von Angeboten abzielt[184]. Der gedankliche Hintergrund für diese Forderung besteht darin, dass Menschen mit Behinderungen individuell-maßgeschneiderte Unterstützung erhalten sollten und entsprechende Dienstleistungen nicht von organisationsspezifischen Rahmenbedingungen einzelner Anbieter abhängen dürfen. Peter Trenk-Hinterberger erinnert daran, dass eine Konkretisierung des Begriffs „Gemeinschaft“ für das Verständnis des Regelungszwecks des Artikels 19 unerlässlich ist[185] und kommt zu folgender Definition: „,Gemeinschaft‘ (community) sind alle Lebensorte, an denen grundlegende Lebensäußerungen (z.B. interpersonelle und alltagspraktische Grundbedürfnisse) nicht kontrolliert und bevormundet werden, der Freiraum des Individuums nicht fremdbestimmt einschränkt wird und das Individuum nicht von sozialen Beziehungen isoliert und absondert wird“[186]. Institutionenbezogene Angebote, die Menschen mit Behinderungen in spezielle Wohnformen ohne direkte Einbindung in die Gemeinschaft inkludieren, erscheinen in diesem Zusammenhang als höchst fragwürdige Konstrukte, zumal die individuellen Bedürfnisse des Bewohners den Mehrheitsbedarfen seiner Mitbewohner angepasst werden. Gleichzeitig ist eine derartig pauschale Aussage nicht zulässig, da auch die Einbindung in eine nicht wohnformbezogene Gemeinschaft die Anpassung an soziale Regeln erfordert und somit der Konflikt zwischen Autonomie und Heteronomie aufrecht erhalten bleibt. Menschen mit Behinderungen sollen gemäß Art. 19 ihren Aufenthaltsort frei wählen können. Obwohl die UN-BRK die Etablierung von Sonderwelten ablehnt[187], lässt sie jedoch zugleich keinen Zweifel daran, dass die Rechte zur Aufenthaltsbestimmung unbeschnitten bleiben: „Damit steht es einem Menschen immer auch zu, seinen Aufenthaltsort in einer besonderen Wohnform zu wählen“[188].

4.2.2. Bildung

Das Recht auf Inklusive Bildung gilt in Deutschland als ein Schwerpunktthema[189], an dem sich die Umsetzung der UN-BRK messen lässt. Artikel 24 benennt eine Reihe von eindeutigen Vorschriften, wie die Mitgliedsstaaten das Recht auf Bildung für Menschen mit Behinderungen umsetzen sollen. Grundlegend sagt Absatz 1 hierzu: „States Parties recognize the right of persons with disabilities to education. With a view to realizing this right without discrimination and on the basis of equal opportunity, States Parties shall ensure an inclusive education system at all levels and lifelong learning […]“[190].

Historisch betrachtet stellt der Art. 24 der UN-BRK eine auf die Bedarfe behinderter Menschen zugeschnittene Regelung dar, die bereits in Art. 26 der AEMR und in Art. 13 und 14 des UN-Sozialpaktes verankert ist[191]. Das sog. 4A-Schema der UN-Sonderberichterstatterin Tomasevski konkretisiert in diesem Zusammenhang vier entscheidende Komponenten der Staatenverpflichtung in Bezug auf das Menschenrecht auf Bildung[192]:

1. availability [Bildungseinrichtungen müssen in ausreichendem Maße zur Verfügung stehen],
2. access [alle Menschen müssen ohne Unterschied Zugang zu Bildungseinrichtungen und Bildungsprogrammen haben],
3. acceptability [Form und Inhalt der Bildung müssen relevant, kulturell angemessen und hochwertig sein],
4. adaptability [Bildung muss anpassungsfähig/ flexibel sein, um sich einer verändernden Gesellschaft anzupassen].

Die Monitoring-Stelle hat das 4A-Schema in einer Stellungnahme aufgegriffen und entsprechende Eckpunkte zur Verwirklichung eines inklusiven Bildungssystems formuliert.[193] Dabei sind die einzelnen inhaltlichen Aspekte so konkret gefasst, dass eine eindeutige Zielbestimmung und -überprüfung für die Umsetzung eines inklusiven Bildungssystems ermöglicht wird. Da die Stellungnahmen der Monitoring-Stelle jedoch nur einen empfehlenden Charakter haben[194], bleibt abzuwarten, inwiefern sich die Kultusministerkonferenz, die Länder und schließlich der Bund gegenüber den Positionen des Deutschen Instituts für Menschenrechte verhalten.

Wenn die Bundesrepublik Deutschland die Forderungen der UN-BRK nach einem inklusiven Bildungssystem umsetzen will, muss sie zunächst das Menschenrecht auf Bildung gesamtgesellschaftlich manifestieren und entsprechende Strukturen vorhalten. Bildung lässt hierbei als mehrschichtiges Modell begreifen, dessen Prozesse nach Böllert wie folgt unterschieden werden können[195]:

a) informelle Bildung (ungeplantes Lernen; z. B. Kompetenzerwerb in der Familie),
b) formelle Bildung (geregelte Bildungsprozesse, werden nach festgelegten Kriterien geprüft und zertifiziert; z. B. Schul- und Ausbildungssystem),
c) nicht-formelle Bildung (Teilnahme auf freiwilliger Basis, Inhalte sind stark am Einzelfall orientiert; z. B. Kinder- und Jugendhilfe).

Die in der UN-BRK beschriebenen Rechte lassen sich gemäß Art. 33 auf alle drei Ebenen von Bildungsprozessen beziehen, wobei die Herausforderungen für formelle Bildungseinrichtungen in der aktuellen Bildungsdebatte am eindrücklichsten diskutiert werden.

Die Kultusministerkonferenz hat am 18.11.2010 einen Beschluss zur Umsetzung der UN-BRK verabschiedet.[196] Grundsätzlich wird in dem Beschluss betont, dass sich die einzelnen Länder, die in erster Linie für die Umsetzung der UN-BRK verantwortlich sind[197], den Herausforderungen inklusiver Bildung stellen[198], es sich jedoch bei Artikel 24 um eine Staatenverpflichtung handele, die dem Vorbehalt der progressiven Realisierung unterliege[199]: „Das heißt, dass die Verwirklichung nicht innerhalb eines kurzen Zeitraums erreicht werden kann und dass eine Konkurrenz zu anderen gleichrangigen staatlichen Aufgaben besteht“[200]. Der Beschluss weist weiterhin darauf hin, dass die Schulgesetze aller Länder das gemeinsame Lernen von Kindern und Jugendlichen mit und ohne Behinderungen bereits vorsehen[201]. Der Ort des Lernens solle dabei möglichst in der örtlichen Gemeinschaft liegen, in Einzelfällen sei jedoch auch eine Beförderung der Schüler sicherzustellen[202]. Bezüglich der bereits bestehenden Förderschulen kommt die Kultusministerkonferenz zu folgendem Ergebnis: „Förderschulen mit spezifischen sonderpädagogischen Förderschwerpunkten sind sowohl Lernorte mit eigenen Bildungsangeboten als auch Kompetenz- / Förderzentren (in den Ländern gibt es unterschiedliche Bezeichnungen) mit sonderpädagogischen Angeboten in den allgemeinen Schulen. Damit sind sie je nach Bedarf alternative oder ergänzende Lernorte“[203]. Gleichwohl wird betont, dass bei der Entscheidung über den Lernort, die Vorstellungen der Eltern und der Schüler angemessen berücksichtigt werden müssen[204].

Die Praxis zeigt auf, dass Deutschland derzeit weit davon entfernt ist, die Voraussetzungen für ein inklusives Bildungssystem umzusetzen. Während in Ländern wie Schweden und Großbritannien nur rund 1% der Schüler in Förderschulen unterrichtet werden, beträgt die Quote in Deutschland fast fünf[205], in einzelnen Bundesländern über 8 Prozent[206]. Auch wenn der Begriff der Inklusion weitreichenden Eingang in den rhetorischen Fundus der Politik gefunden hat, sorgt die Umsetzung des dahinter stehenden Konzeptes offensichtlich weiterhin für Widerstände: „In Baden-Württemberg propagierte die dortige CDU sogar den Slogan ‚Fördern statt Inklusion‘“[207]. Auch in anderen Bundesländern scheint die Umsetzung eines inklusiven Bildungssystems fragwürdig zu sein; in Sachsen geht Kultusminister Wöller gar so weit, dass das Sächsische Schulsystem trotz einer Separationsquote von 8,3 Prozent „schon deshalb inklusiv [sei; F.D.], weil die Förderschüler überhaupt unterrichtet würden“[208].

[...]


[1] vgl. WHO 2011, S. 29.

[2] vgl. WHO 2006, S. 1.

[3] vgl. Despouy 1993.

[4] Folter, Krieg, unmenschlichen Strafen - z. B. Amputationen, kulturell-tradierten Praktiken - z. B. Genitalverstümmelung bei Frauen.

[5] Physische Gewaltakte - z. B. Misshandlungen, Zwangssterilisationen, sexualisierte Gewalt gegen Frauen in Behinderteneinrichtungen; strukturelle Separation - z. B. Institutionalisierung in Heimen und anderen Sondereinrichtungen, fehlender Zugang zu Bildung und Arbeit und mangelnde Anerkennung vor dem Gesetz.

[6] ebd. 1993; vgl. www.un.org/esa/socdev/enable/dispaperdes5.htm [13.06.2011]. Freie Übersetzung F.D.: „Nationale Gesetze sollten an internationale Normen und Richtlinien, die den Umgang mit behinderten Menschen betreffen, angepasst werden. Sie sollten regelmäßig überprüft und kontinuierlich weiterentwickelt werden, da der Standard nationaler Gesetze weit hinter den Anforderungen eines angemessenen Umgangs mit behinderten Menschen zurückbleibt.“

[7] Derzeit haben 149 Staaten die UN-BRK gezeichnet, 101 haben sie ratifiziert. Das Fakultativprotokoll wurde bisher von 90 Staaten gezeichnet und von 61 ratifiziert [Stand: 13.06.2011]. Eine aktuelle Übersicht befindet sich hier: www.un.org/disabilities/countries.asp.

[8] vgl. Aichele 2010a, S. 1.

[9] vgl. www.un.org/disabilities/documents/maps/enablemap.jpg [13.06.2011].

[10] vgl. Aichele 2008, S. 5.

[11] vgl. von Bernstorff 2007, S. 1047.

[12] Präambel (e) UN-BRK. Der Verfasser zitiert die Behindertenrechtskonvention bewusst im Original, da die amtliche deutsche Übersetzung des Bundesgesetzblattes 2008 in ihrer sprachlichen Korrektheit angezweifelt wird; vgl. Aichele 2008, S. 11 f.; Hervorhebungen in fetter Schrift F.D. Schattenübersetzung: „In der Erkenntnis, dass das Verständnis von Behinderung sich ständig weiterentwickelt und dass Behinderung aus der Wechselwirkung zwischen Menschen mit Beeinträchtigungen und einstellungs- und umweltbedingten Barrieren entsteht, die sie an der vollen und wirksamen Teilhabe auf der Grundlage der Gleichberechtigung mit anderen an der Gesellschaft hindern.

[13] Stark-Angermeiner geht sogar so weit und bezeichnet die UN-BRK als initialen Motor des Inklusionsdiskurses; vgl. Stark-Angermeier 2011, S. 3.

[14] Eine umfassende Definition des Begriffs findet sich für den Bereich der Sonderpädagogik bei Hinz/ Boban 2008, S. 205. Eine ethische Reflexion des Begriffs findet sich z. B. hier: vgl. Spiess 2011, S. 11 ff.

[15] von der Leyen 2010, S. 2.

[16] Willig/ Ramm/ Groskreutz 2010, S. 1.

[17] Wocken 2010, S. 25.

[18] Wenn ich im Folgenden die Auswirkungen der UN-BRK auf die Bereiche „Sozialpolitik“ und „Behindertenhilfe“ untersuche, muss vorangestellt werden, dass es eine fehlende Trennschärfe zwischen den beiden Konstrukten gibt, sie sich in der Praxis zu einem nicht auflösbaren Konzept verbinden. Dennoch erscheint es mir im Rahmen dieser Arbeit sinnvoll eine derartige Unterscheidung zu vollziehen: Mit Sozialpolitik meine ich zunächst staatliche Aufgabenbereiche wie das Schaffen entsprechender rechtlicher und finanzieller Rahmenbedingungen, während die praktische Umsetzung in Form von Angebotsstrukturen aufgrund des Subsidiaritätsprinzips zuvörderst bei den Trägern der Behindertenhilfe verortet bleibt. Auch wenn die UN-BRK zunächst die Gesamtheit aller staatlichen Institutionen betrifft, sind die Träger der Behindertenhilfe aufgrund ihrer inhaltliche Nähe zu den in der UN-BRK festgeschriebenen Rechten von dem im Folgenden beschriebenen Paradigmenwechsel meines Erachtens am dringlichsten betroffen.

[19] vgl. ebd. 2011, S. 52 ff.

[20] ebd. 2011, S. 55.

[21] 1933: „Gesetz zur Verhütung erbkranken Nachwuchses“, 1935: „Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Verhütung erbkranken Nachwuchses“, 1935: „Gesetz zum Schutze der Erbgesundheit des deutschen Volkes - Ehegesundheitsgesetz“.

[22] Präambel AEMR. Deutsche Übersetzung: „[…] da die Nichtanerkennung und Verachtung der Menschenrechte zu Akten der Barbarei geführt haben, die das Gewissen der Menschheit mit Empörung erfüllen […] verkündet die Generalversammlung diese Allgemeine Erklärung der Menschenrechte.“

[23] Ein exzellenter Überblick über die Entwicklung bis Mitte der 1990er Jahre inklusive entsprechender Instrumente findet sich hier: Degener/ Koster-Dreese 1995.

[24] siehe hierzu vertiefend: Vitzthum 20074, Hemmer/ Wüst 20035.

[25] Die Entschließungen der Generalversammlung werden als Resolutionen und Deklarationen bezeichnet. Letztere sind im Sinne der Vereinten Nationen besonders feierliche Resolutionen.

[26] vgl. Art. 11 - 14 Charter of the United Nations and Statute of the International Court of Justice 1945.

[27] vgl. Vitzthum 20074, S. 76.

[28] vgl. Hemmer/ Wüst 20035, S. 11.

[29] vgl. ebd., S. 12.

[30] vgl. Fiedler 2010, S. 122 ff.

[31] siehe hierzu: Hemmer/ Wüst 20035, S. 13 ff., S. 120 f.; Vitzthum 20074, S. 56 ff.

[32] vgl. ebd. 20074, S. 58 f.

[33] vgl. Hemmer/ Wüst 20035, S. 101.

[34] Die völkerrechtliche Bindung der ILO-Konventionen ist jedoch nur für eine begrenzte Zahl von Staaten verpflichtend, da die Ratifikation freiwillig erfolgt. Im Durchschnitt hat jedes Mitglied lediglich ein Fünftel der erlassenen Konventionen ratifiziert. Vgl.: Fichter/ Simon 2009, S. 195.

[35] Der Europarat hat mehr als 170 Konventionen und über 1000 Empfehlungen geschaffen. Seine Leistung liegt u. a. in der Harmonisierung europäischer Normen und in der Entwicklung eines gemeinsamen Rechtsraumes. Vgl.: Holtz 2000, S. 40.

[36] Die Wirkungen der Resolutionen des Europäischen Parlaments lassen sich nur im Einzelnen untersuchen. Prinzipiell ist die Außenwirkung des EP jedoch umstritten. Vgl.: Wessels 2008, S. 127 f.

[37] Die AEMR ist an sich nicht bindend, da es sich um eine Resolution handelt. Allerdings hat der IGH die Grundsätze als rechtsverbindlich anerkannt; vgl. Hemmer/ Wüst 20035, S. 120.

[38] Es besteht die Möglichkeit von Individual- und Staatenbeschwerden. Das Individualbeschwerdeverfahren der EMRK stellt eine Innovation des Völkerrechts dar, der später auch andere regionale Menschenrechtspakte folgten; vgl. ebd. 20035, S. 121.

[39] Deutschland hat das Protokoll bisher nur unterzeichnet und nicht ratifiziert;

vgl. www.conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=177&CM=8&DF=30/11/2010&CL=GER [13.06.2011].

[40] Laut UN, A/RES/63/117 ist eine Individualbeschwerde möglich, nachdem 10 Staaten ratifiziert haben. Zurzeit haben 3 Staaten das Protokoll ratifiziert;

vgl. http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-3-a&chapter=4&lang=en [13.16.2011].

[41] Nach Lachwitz stellt der Pakt die Grundlage für den Art. 26 UN-BRK [Rehabilitation] dar; vgl. Willig/ Ramm/ Groskreutz 2010, S. 1 f.

[42] vgl. http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-5&chapter=4&lang=en [13.06.2011].

[43] Der Titel der deutschen Übersetzung ist strittig; vgl. Langenbach 2003, vgl. Haßmann 2003, S. 5; vgl. Kommission für Verstöße der Psychiatrie gegen Menschenrechte e. V. 1978, vgl. Deutscher Bundestag 1977, S. 3.

[44] vgl. http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-8-b&chapter=4&lang=en [13.06.2011].

[45] Der Vorbehalt Artikel 3 I betreffend wurde erst 2010 zurückgezogen.

[46] vgl. UN 1948.

[47] vgl. Langenbach 2003.

[48] vgl. CoE 1950.

[49] Deutschland hat das Protokoll bisher jedoch nur unterzeichnet und nicht ratifiziert; vgl. www.conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=177&CM=8&DF=30/11/2010&CL=GER [13.06.2011].

[50] vgl. ILO 1955.

[51] vgl. CoE 1961.

[52] vgl. UN 1966.

[53] vgl. ebd. 1994.

[54] vgl. ebd. 1966b.

[55] vgl. ebd. 1971.

[56] Langenbach 2003.

[57] vgl. ILO 1975.

[58] vgl. Welti 2005, S. 311.

[59] vgl. UN 1975.

[60] ebd. Deutsche Übersetzung: „Der Begriff ‚Behinderter‘ bezeichnet jede Person, die infolge eines Mangels ihrer körperlichen oder geistigen Fähigkeiten, gleichgültig ob dieser angeboren ist oder nicht, ganz oder teilweise nicht in der Lage ist, die Anforderungen eines normalen Einzel- und/oder Gemeinschaftslebens selbstständig zu erfüllen“.

[61] vgl. ebd. 1979.

[62] vgl. ebd. 1991.

[63] vgl. CoE 1981.

[64] vgl. ILO 1983.

[65] vgl. Art. 2 ebd.

[66] vgl. Art. 4 ebd.

[67] vgl. UN 1989.

[68] vgl. ebd. 1991.

[69] vgl. WHO 1995, S. 13.

[70] vgl. CoE 1992.

[71] vgl. UN 1993.

[72] vgl. EP 1995.

[73] vgl. CoE 1996.

[74] Siehe hierzu stellvertretend die Diskussion der Thesen von Peter Singer, zu finden u. a. bei: Boloz/ Höver 2002 und Bordat 2010.

[75] vgl. EP 1996.

[76] vgl. ebd. 1997.

[77] Für weitere Informationen zu Helios II siehe z. B.: Hausotter/ Oertel 2000, S. 29 ff.

[78] vgl. CoE 2003.

[79] ebd. Deutsche Übersetzung: „[…] das Recht auf Bildung, das Recht auf Arbeit, das Recht auf Privat- und Familienleben, das Recht auf Gesundheitsschutz und soziale Sicherheit, das Recht auf Schutz vor Armut und sozialer Ausgrenzung, das Recht auf angemessene Unterbringung […]“.

[80] vgl. ILO 2004.

[81] vgl. UN Doc. A/C.3/42/SR.16.

[82] vgl. Rothfritz 2010, S. 105.

[83] vgl. UN Doc. A/C.3/44/SR.16.

[84] vgl. Quinn/ Degener et al. 2002, S. 32.

[85] vgl. Degener 2003, S. 38.

[86] vgl. UN A/RES/56/168.

[87] vgl. ebd. A/RES/58/246.

[88] Degener 2006, S. 110.

[89] vgl. Beauftragter der Bundesregierung für die Belange behinderter Menschen, 2008.

[90] vgl. UN A/RES/61/106.

[91] vgl. Degener 2009b, S. 211.

[92] ebd. 2006, S. 110.

[93] ebd. 2010, S. 3.

[94] Eine deutsche Übersetzung kann wie folgt lauten: „Gleichstellung von Menschen mit Behinderung als Querschnittsaufgabe“. Eine gute Übersicht zum Konzept des Disability Mainstreaming findet sich hier: Grüber 2007, S. 437 ff.

[95] vgl. bezev et al. 2009, S. 7.

[96] Der Zusammenhang zwischen Armut und Behinderung lässt sich aber auch in Industrieländern wie der Bundesrepublik Deutschland nachweisen; vgl. Dederich 2009, S. 29.

[97] vgl. Aichele 2008, S. 8.

[98] vgl. Art. 26 WÜRV.

[99] vgl. von Bernstorff 2007, S. 1063.

[100] Das Zitat wurde an mehreren Stellen von Hubert Hüppe verwandt. Zur Wahrung der Quellenlage hier ein Beispiel: www.kobinet-nachrichten.org/25483/1 [13.06.2011].

[101] vgl. Aichele 2010a, S. 2.

[102] vgl. ebd. 2008, S. 8.

[103] vgl. ebd. 2008, S. 8

[104] Art. 4 I UN-BRK; Schattenübersetzung: „Die Vertragsstaaten verpflichten sich, die volle Verwirklichung aller Menschenrechte und Grundfreiheiten für alle Menschen mit Behinderungen ohne jede Diskriminierung aufgrund von Behinderung zu gewährleisten und zu fördern.“

[105] vgl. Aichele 2008, S. 9.

[106] ebd. 2008, S. 9.

[107] vgl. ebd. 2008, S. 9, siehe auch Art. 4 II UN-BRK.

[108] CDU et al. 2009, S. 75.

[109] Art. 33 I UN-BRK; Schattenübersetzung: „Die Vertragsstaaten bestimmen nach Maßgabe ihrer staatlichen Organisation eine oder mehrere staatliche Focal Points für Angelegenheiten im Zusammenhang mit der Durchführung dieses Übereinkommens […]“

[110] vgl. Aichele 2008, S. 9.

[111] vgl. Deutscher Bundestag 2010, Anlage 27.

[112] vgl. Art. 9 UN-BRK.

[113] vgl. Bringenberg 2011, S. 4.

[114] vgl. Fischels 2010, S. 7.

[115] vgl. Schmidt 2011.

[116] vgl. Deutscher Bundestag 2011.

[117] Bundesvereinigung Lebenshilfe für Menschen mit geistiger Behinderung e. V. 2011.

[118] Kooperation Behinderter im Internet e. V. 2011.

[119] Art. 33 I UN-BRK; Schattenübersetzung: „Die Vertragsstaaten […] prüfen sorgfältig die Schaffung oder Bestimmung eines staatlichen Koordinierungsmechanismus, der die Durchführung der entsprechenden Maßnahmen in verschiedenen Bereichen und auf verschiedenen Ebenen ermöglichen soll.“

[120] vgl. Bringenberg 2011, S. 3.

[121] vgl. Beauftragter der Bundesregierung für die Belange behinderter Menschen, 2009a.

[122] vgl. ebd. 2009b.

[123] vgl. ebd. 2009a.

[124] vgl. Bringenberg 2011, S. 9.

[125] siehe hierzu auch Art. 8 UN-BRK.

[126] Bringenberg 2011, S. 11.

[127] vgl. ebd., S. 6.

[128] vgl. ebd., S. 11.

[129] vgl. ebd., S. 12.

[130] ebd., S. 12.

[131] ebd., S. 12.

[132] Eine grundlegende Handreichung, wie Monitoring im Sinne der UN-BRK praktisch betrieben werden kann, findet sich hier: OHCHR 2010.

[133] Aichele 2008, S. 10.

[134] vgl. Art. 35 UN-BRK.

[135] vgl. Art. 36 UN-BRK.

[136] vgl. Art. 35 III, IV UN-BRK.

[137] vgl. Art. 39 UN-BRK.

[138] vgl. Art. I Fakultativprotokoll UN-BRK.

[139] Ausschlussgründe für die Entgegennahme der Mitteilung finden sich in Art. 2 Fakultativprotokoll UN-BRK.

[140] vgl. Art. 33 III UN-BRK; vgl. Aichele 2010a, S. 2 f.

[141] vgl. ebd. 2008, S. 10.

[142] vgl. exemplarisch Präambel o) UN-BRK.

[143] von Bernstorff 2007, S. 1053 f.

[144] vgl. Art. 33 II UN-BRK.

[145] vgl. Aichele 2008, S. 10.

[146] ebd. 2010a, S. 2.

[147] vgl. ebd., S. 3.

[148] ebd., S. 3.

[149] vgl. ebd., S. 4.

[150] vgl. ebd., S. 4 f.

[151] vgl. ebd.

[152] vgl. UN 2006, S. 1 ff.

[153] vgl. ebd. 2008, S. 22 ff.

[154] vgl. ebd., S. 10 ff. Wie sich die verschiedenen Ebenen auf das Beispiel Gesundheitsversorgung beziehen lassen können, hat Aichele hier erklärt: Willig/ Ramm/ Groskreutz 2010, S. 2.

[155] vgl. Art. 3 AEMR.

[156] UN 2008, S. 22.

[157] vgl. Aichele 2010b, S. 12.

[158] ebd. 2010a, S. 5.

[159] vgl. Deutsches Institut für Menschenrechte 2010.

[160] vgl. ebd. 2010, S. 2.

[161] Freie Übersetzung F.D.: „Liste von anschaulichen Indikatoren des Rechts auf Leben“

[162] vgl. ebd. 2010, S. 10. Rückendeckung erfährt das Deutsche Institut für Menschenrechte u. a. von Markus Krajewski, der die Bindung der Länder an die UN-BRK durch das Lindauer Abkommen als gegeben ansieht; vgl. Willig/ Ramm/ Groskreutz 2010, S. 9 f.

[163] Mit Behindertenhilfe meine ich organisierte Hilfs- und Beratungsangebote für Menschen mit Behinderungen.

[164] vgl. Art. 24 UN-BRK.

[165] vgl. Kurzke-Maasmeier 2009, S. 4.

[166] vgl. Röh 2009, S. 19.

[167] vgl. Willig/ Ramm/ Groskreutz 2010, S. 3.

[168] Art. 19 UN-BRK; Schattenübersetzung: „Die Vertragsstaaten dieses Übereinkommens anerkennen das gleiche Recht aller Menschen mit Behinderungen, mit gleichen Wahlmöglichkeiten wie andere Menschen in der Gemeinschaft zu leben, und treffen wirksame und geeignete Maßnahmen, um Menschen mit Behinderungen den vollen Genuss dieses Rechts und ihre volle Einbeziehung in die Gemeinschaft und Teilhabe an der Gemeinschaft zu ermöglichen […]“.

[169] vgl. Art. 19 a) UN-BRK.

[170] vgl. Art. 19 b) UN-BRK.

[171] Diese Einteilung orientiert sich an den Ausführungen des Bundesverbands der evangelischen Behindertenhilfe [vgl. BEB 2010, S. 12], wobei ich zusätzlich eine vierte Kategorie [Wohnen ohne Unterstützung] gebildet habe, um ein repräsentatives Bild über vorhandene Möglichkeiten darzustellen.

[172] Hiermit meine ich das Zusammenleben von Eltern/ Geschwistern/ weiteren Verwandten mit ihren behinderten Kindern.

[173] Zurzeit liegen keine konkreten Zahlen vor, wie viele Menschen mit geistigen Behinderungen im Elternhaus wohnen vor. Die Schätzungen belaufen sich jedoch auf einen Anteil von 50 - 70 Prozent; vgl. BEB 2010, S. 10; vgl. Schultz 2010, S. 9; vgl. Günther 2007, S. 43.

[174] BAGüS 2010, S. 3.

[175] ebd. 2010, S. 5.

[176] vgl. BEB 2010, S. 6 ff.

[177] vgl. § 33 S. 2 SGB I.

[178] vgl. § 9 II S. 2 SGB XII.

[179] BEB 2010, S. 8.

[180] Art. 4 II UN-BRK. Schattenübersetzung: „Hinsichtlich der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte verpflichtet sich jeder Vertragsstaat, unter Ausschöpfung seiner verfügbaren Mittel und erforderlichenfalls im Rahmen der internationalen Zusammenarbeit Maßnahmen zu treffen, um nach und nach die volle Verwirklichung dieser Rechte zu erreichen, unbeschadet derjenigen Verpflichtungen aus diesem Übereinkommen, die nach dem Völkerrecht sofort anwendbar sind.“

[181] vgl. BEB 2010, S. 8.

[182] vgl. ebd. 2010, S. 9; vgl. Trenk-Hinterberger 2010, S. 38 ff.

[183] vgl. BEB 2010, S. 6.

[184] vgl. Degener 2009, S. 35.

[185] vgl. Trenk-Hinterberger 2010, S. 17.

[186] ebd., S. 20 f.

[187] vgl. Kiuppis/ Kurzke-Maasmeier 2009, S. 4.

[188] BEB 2010, S. 7.

[189] vgl. Deutsches Institut für Menschenrechte 2010c, S. 31.

[190] Art. 24 I UN-BRK; Schattenübersetzung: „Die Vertragsstaaten anerkennen das Recht von Menschen mit Behinderungen auf Bildung. Um dieses Recht ohne Diskriminierung und auf der Grundlage der Chancengleichheit zu verwirklichen, gewährleisten die Vertragsstaaten ein inklusives Bildungssystem auf allen Ebenen und lebenslanges Lernen […]“.

[191] vgl. Amseler 2007, S. 69 ff.

[192] vgl. Tomasevski 2006. Das 4A-Schema stellt das derzeit prominenteste Modell zur Operationalisierung des Rechts auf Bildung dar; vgl.: Neuhoff 2009, S. 91.

[193] vgl. Deutsches Institut für Menschenrechte 2011, S. 11 ff.

[194] siehe hierzu Kap. 4.1.3.3.

[195] vgl. Böllert 2008, S. 10.

[196] vgl. Kultusministerkonferenz 2010.

[197] vgl. ebd., S. 2.

[198] vgl. ebd., S. 3 f., S. 7.

[199] vgl. ebd., S. 2. Zugleich weist die Monitoring-Stelle demgegenüber darauf hin, dass die progressive Verwirklichung des Artikels 24 der UN-BRK keinesfalls eine Diskriminierung einzelner Kinder und Jugendlicher nach sich ziehen darf; vgl. Deutsches Institut für Menschenrechte 2011, S. 2.

[200] Kultusministerkonferenz 2010, S. 2.

[201] vgl. ebd., S. 4.

[202] vgl. ebd.

[203] ebd., S. 6.

[204] vgl. ebd., S. 7.

[205] vgl. Spiewak 2011.

[206] vgl. Kailitz 2011.

[207] Spiewak 2011.

[208] Kailitz 2011.

Details

Seiten
241
Jahr
2011
ISBN (eBook)
9783640992898
ISBN (Buch)
9783640992522
Dateigröße
38.2 MB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v177550
Institution / Hochschule
Katholische Hochschule für Sozialwesen Berlin
Note
1,3
Schlagworte
Behindertenrechtskonvention Menschenrechte Inklusion Exklusion leichte Sprache Sozialpolitik Behindertenhilfe

Autor

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Titel: Das Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (UN-Behindertenrechtskonvention)