Interessenpolitik im Bereich Verbraucherschutz: Welchen Einfluss haben Verbraucherschützer in Deutschland?

Inhaltsverzeichnis

l.Was bedeutet Verbraucherschutz eigentlich?

2. Verbraucherschutz in Deutschland - die historische Entwicklung

3. Warum sind Verbraucherinteressen in der BRD so schwach vertreten? Theoretische Überlegungen

4. Akteure im Policyfeld Verbraucherschutz
4.1. Die staatlichen Akteure
4.1.1. Die Bundesregierung und ihre verbraucherpolitischen Ziele in der aktuellen Legislaturperiode
4.1.2. Das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz
4.1.2.1. Entwicklung, Aufbau und Organisation des Bundesministeriums
4.1.2.2. 10-Punkte-Erfolgsbilanz unterHorstSeehofer
4.1.3. Das Verbraucherinformationsgesetz
4.1.4. Das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit
4.1.5. Das Bundeskartellamt
4.1.6. Bewertung des staatlichen Handelns
4.2. Die zivilgesellschaftlichen Akteure
4.2.1. Verbraucherzentrale Bundesverband e.V. - die Stimme der Verbraucher
4.2.2. Verbraucherzentralen der Länder - am Beispiel Bayern
4.2.3. Institut für angewandte Verbraucherforschung - IFAV
4.2.4. Stiftung Warentest
4.2.5. Allgemeiner deutscher Automobil-Club e. V.

5. Vorschläge für einen besseren Verbraucherschutz

Literaturverzeichnis

Anhang

l. Was bedeutet Verbraucherschutz eigentlich?

Das Thema Verbraucherschutz findet sich in letzter Zeit wieder verstärkt auf der politischen Agenda. Auslöser dafür sind vor allem der so genannte Gammelfleischskandal und die Diskussion um ein Rauchverbot in öffentlichen Gebäuden.

In meiner Hausarbeit widme ich mich dem Thema „Interessenpolitik im Bereich Verbraucherschutz“, hierbei möchte ich die Frage wie stark die Verbraucherinteressen in der BRD vertreten werden, besonders thematisieren. Liest man allgemeine Literatur zum Thema Interessenpolitik in der BRD^[1] wird immer wieder betont, dass die Verbraucherinteressen nur eine marginale Rolle spielen und schwer zu vertreten sind. Ich möchte nun herausarbeiten inwieweit diese Aussagen wirklich zutreffen und gegebenenfalls untersuchen wie weit entwickelt die Artikulationsfähigkeit, die Organisationsfähigkeit und die Konfliktfähigkeit von Verbraucherinteressen ist. Anhand der Ergebnisse werde ich Chancen und Folgen für die zukünftige Arbeit der Verbraucherorganisationen aufzeigen. Außerdem beschäftige ich mich mit der historischen Entwicklung des Verbraucherschutzes und beziehe die betroffenen Akteure und ihre Strategien zur Interessendurchsetzung in meine Überlegungen mit ein.

Zunächst sollte man sich über die Begriffe „Verbraucher“ und „Verbraucherschutz“ im Klaren sein. Im Bürgerlichen Gesetzbuch § 13 wird Verbraucher wie folgt definiert: „Verbraucher ist jede natürliche Person, die ein Rechtsgeschäft zu einem Zwecke abschließt, der weder ihrer gewerblichen noch ihrer selbständigen beruflichen Tätigkeit zugerechnet werden kann“ (Wasmund 2007: 10). Diese Definition ist relativ abstrakt und dürfte nicht jedem sofort verständlich sein. Konkreter ist eine Definition, die sich im Lexikon der Wirtschaft der Bundeszentrale für politische Bildung finden lässt. Der Verbraucher bzw. Konsument ist „der Käufer, Endverbraucher oder Letzverwender von Gütern und Dienstleistungen. Konsumenten im wirtschaftlichen Sinne können einzelne Personen, Haushalte oder größere Gruppen von Personen sein.“ (Kirchner/Pollert/Polzin 2004: 28).

Unter Verbraucherschutz lassen sich alle „rechtlichen Vorschriften, die den Verbraucher vor Benachteiligungen im Wirtschaftsleben schützen und seine rechtliche Stellung stärken sollen“ (Kirchner/Pollert/Polzin 2004: 375) subsumieren. Diese rechtlichen Vorschriften lassen sich in 3 Arten untergliedern. Erstens in solche, die auf die Information des Verbrauchers abzielen, dazu zählen die Lebensmittelkennzeichnungsverordnung und die Preisangabenverordnung. Zweitens Gesetze und Vorschriften, „die der Sicherheit und der Gesundheit der Verbraucher dienen“ (Kirchner/Pollert/Polzin 2004: 375). Dies sind unter anderem das Lebensmittelrecht und das Produktsicherheitsgesetz. Zur dritten Gruppe zählen all jene gesetzlichen Regelungen, die dem „Verbraucher in bestimmten Rechtsgeschäften besonderen Schutz gewähren sollen“ (Kirchner/Pollert/Polzin 2004: 28). Dazu zählen die allgemeinen Geschäftsbedingungen und die Erläuterungen zur Möglichkeit des Widerrufs abgeschlossener Verträge.

Um in die Vielzahl der verschiedenen Arten von Interessengruppen eine gewisse Ordnung zu bringen kann man nach Alemann eine Unterscheidung nach gesellschaftlichen Handlungsfeldern vornehmen. Diese Einteilung ist nicht immer eindeutig, weil manche Verbände verschiedenen Kategorien zugeordnet werden können. Es entsteht eine Typologie nach folgenden fünf Handlungsfeldern: „Wirtschaft und Arbeit“, „soziales Leben und Gesundheit“, „Freizeit und Erholung“, „Religion, Weltanschauung und gesellschaftliches Engagement“ sowie „Kultur, Bildung und Wissenschaft“ (Alemann 1996a). Laut Alemann wurde der Bereich der „Wirtschaft“ traditionell nochmals unterteilt in „Kapital“, also Arbeitgeber und Selbständige und „Arbeit“, wobei zu diesem Teilbereich Arbeitnehmer und Berufsgruppen hinzuzählten (Alemann 1996b). Mit der Zeit nahm eine dritte Gruppe immer mehr Gewicht an, die Verbraucher. Nach Lübke hat sich nochmals eine Unterteilung der Verbraucherverbände herauskristallisiert und zwar in Verbände, „die ein 'allgemeines Verbraucherinteresse' verfolgen,“ - wie die Verbraucherzentralen der Länder - und die, die nur speziellen Teilinteressen nachgehen (Deutscher Mieterbund, Bund der Energieverbraucher) (Lübke 1991: 60).

Die Forschungsliteratur zum Thema wurde größtenteils in den 70er und 80er Jahren verfasst. Aufgrund diverser Lebensmittelskandale hat es der Verbraucherschutz wieder auf die politische Agenda geschafft. Es bleibt zu Hoffen, dass dies auch konkrete Maßnahmen zum Schutz der Verbraucher nach sich ziehen wird.

2. Verbraucherschutz in Deutschland - die historische Entwicklung

Durch die fortschreitende Industrialisierung veränderte sich das Verhältnis von Unternehmen und Verbrauchern. Die Unternehmen an sich wuchsen immer weiter, die Beziehung zum Kunden wurde komplexer. Der Konsument, der gleichzeitig in der Industrie beschäftigt war, war zunehmend abhängig von den Produzenten. Die „maschinelle Produktion“ machte es nun möglich „große Teile der Bevölkerung flächendeckend mit Konsumgütern zu versorgen“ (vzbv c). Diese Veränderungen waren Anlass für die Entstehung des Verbraucherschutzes.

Vorreiter, der nach dem zweiten Weltkrieg entstandenen Verbraucherorganisationen, waren die Konsumgenossenschaften des 19. Jahrhunderts {Ziegler 1980: 18). Deren Aufgabe war es ihre Mitglieder vor „Ausbeutung“ {Ziegler 1980: 19) zu schützen. Neben den Konsumgenossenschaften bildete die Arbeit der Frauenbewegung die Grundlage für die heutigen Verbraucherorganisationen. Die um 1900 gegründeten Organisationen wie etwa die Hausfrauenvereinigung des Katholischen Deutschen Frauenbundes und der Deutsche Hausfrauen-Bund haben es sich bis heute zur Aufgabe gemacht ihr Klientel zu informieren und zu beraten {vzbv c).

Die positive Entwicklung des Verbraucherschutzes ging in den 1920ern weiter. Beispielsweise gründeten sich immer mehr Mietervereine {vzbv c). In dieser Entwicklung gab es allerdings einen Bruch, denn im Dritten Reich wurden die Konsumgenossenschaften und andere Verbraucherverbände aufgelöst {Ziegler 1980: 20).

Nach dem zweiten Weltkrieg rückte der Verbraucherschutz außerdem in den Fokus des Staates. Die „Phase der 'Gründung' der Verbraucherpolitik“ {Biervert 1977: 15) war eingeläutet. Einher damit gingen die Schaffung „verschiedener verbraucherpolitischer Institutionen“ sowie rechtlicher Regelungen, wie das „'Kartellgesetz[]'“ {Biervert 1977: 15).

1953 wurde die Arbeitsgemeinschaft der Verbraucherverbände e.V. {AgV) gegründet. Um Verbraucherinteressen aller Art besser vertreten zu können schlossen sich, unter der AgV als Dachverband, zahlreiche Interessenverbände zusammen. 1961 wurden erstmals zur Information der Bürger die berühmten Warentests durch die Arbeitsgemeinschaft durchgeführt. Ob des großen Erfolges der Warentests wurde durch die Bundesregierung Mitte der 60er Jahre „die Errichtung eines Warentest-Instituts in Form einer Stiftung des privaten Rechts, der Stiftung Warentest“ {vzbv c) beschlossen. 1971 schloss sich die Arbeitsgemeinschaft der Verbraucherverbände e.V. mit den elf Verbraucherzentralen der Länder zur Arbeitsgemeinschaft der Verbraucher zusammen {Biervert 1977: 18). Der Bund richtete 1972 innerhalb des Bundeswirtschaftsministeriums den „Verbraucherbeirat“ ein, der in beratender Weise tätig war (Biervert 1977: 15).

Der Schutz der Verbraucher durch Bereitstellung von Informationen wird von den Zeitschriften ÖKOTEST (1985) und FINANZtest (1991) forciert. Mit der deutschen Wiedervereinigung wurden 1990 auch in den neuen Bundesländern Verbraucherzentralen gegründet und in den Dachverband der AgV aufgenommen (vzbv c).

2001 wird schließlich das Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft neu gegründet (vzbv c).

3. Warum sind Verbraucherinteressen in der BRD so schwach vertreten? Theoretische Überlegungen

Obwohl die Gruppe der Verbraucher, angesichts der Zahl der Mitglieder sehr groß ist, sind die Verbraucherinteressen im Vergleich zur Vertretung der beiden Teilbereiche „Kapital“ und „Arbeit“ nur schlecht und äußerst schwach vertreten (Alemann 1996b). Faktoren, die die Artikulationsfähigkeit, die Organisationsfähigkeit und die Konfliktfähigkeit der Verbraucherinteressen maßgeblich beeinflussen sind folgende:

1. Oft scheitert eine gute Organisation der Interessen schon daran, dass einem Großteil der Verbraucher das „Verbraucherbewu[ss]tsein“ (Börnecke 1986: 25) fehlt, da sich viele gar nicht als Verbraucher sehen. Deshalb fehlt vielen die Bereitschaft in einem Verbraucherverband Mitglied zu werden und sich aktiv zu engagieren.
2. Die Gruppe der Verbraucher setzt sich aus den unterschiedlichsten Mitgliedern zusammen. Das heißt die Personen variieren in ihrem Bildungsstand, sozialem Hintergrund, im Alter, im Geschlecht und in ihren Interessen (Börnecke 1986: 27). Betrachtet man diese Heterogenität der Verbraucher, ist es nicht verwunderlich, dass es „'das' Verbraucherinteresse“ (Börnecke 1986: 27) nicht gibt. Sondern es existiert „ein Aggregat sehr heterogener Einzelinteressen“ (Börnecke 1986: 27).
3. Laut Gehlen wirkt sich diese Heterogenität der Mitglieder negativ auf die Stabilität des Verbandes aus. Denn „je homogener der Verband und je enger die definierten Interessen, desto größer ist die Zerreißfestigkeit“(Ockenfels/Triesch 1995: 29).
4. Betrachtet man die große Zahl der Verbände, die Verbraucherinteressen vertreten wird schnell klar, dass „eine Aufteilung von Funktionen stattgefunden hat“ (Lübke 1991: 60). Diese Differenzierung verursacht unweigerlich ein Mehr an Kommunikation und Zusammenarbeit. Durch die vielen konkurrierenden Verbände gibt es auch „Reibungsverluste“ (Lübke 1991: 60). Alemann führt als weiteren Grund für die Defizite bei der Organisationsfähigkeit an, dass sich die Verbraucherschutzverbände meist unter einem großen Dachverband zusammenschließen, wodurch die Koordination umständlich wird (Alemann 1996b). Außerdem fehlt so der direkte „Bezug zur Basis“ (Biervert 1984: 159). Aufgrund dieser Distanz werden die Mitglieder und ihre konkreten Wünsche nicht ausreichend in die Verbandsarbeit miteinbezogen. Die Willensbildung erfolgt hauptsächlich durch die Funktionäre (Ockenfels/Triesch 1995: 23). Dies bewirkt eine fehlende Legitimation der Verbände.
5. Ein weiteres Problem, welches die erfolgreiche Durchsetzung von Verbraucherinteressen behindert ist das Trittbrettfahrersyndrom. Der Einzelne ist ein rational handelnder homo oeconomicus, der darauf bedacht ist, seine knappen Ressourcen, wie Zeit und Geld, für sich gewinnbringend einzusetzen. Engagieren sich aber schon genügend andere, die das gleiche „Kollektivgut“ (Bornecke 1986: 22) erzielen wollen, dann ist es schwer den Einzelnen zu mobilisieren. Schließlich ist er ohne seine Ressourcen zu verschwenden Nutznießer der Arbeit der anderen. Man kann daraus ableiten, dass es, umso mehr Personen an der Erreichung eines bestimmten Zieles interessiert sind, desto unwahrscheinlicher wird, dass sich viele Personen dafür stark machen. Diese These folgt aus dem Werk „Die Logik des kollektiven Handelns“ von Mancur Olson. Laut Olson ist es nicht möglich eine große Gruppe ohne Zwangsmitgliedschaft oder besondere Anreize zum gemeinsamen Handeln zu bewegen (Olson 1992: 2). Ihre Mitglieder besser mobilisieren können Verbände, die sich auf „Teilinteressen“ konzentrieren, wie beispielsweise der deutsche Mieterbund oder der mitgliederstarke ADAC (Alemann 1996b). Eine gute Strategie Mitglieder anzulocken, ist das Setzen von „selektiven Anreizen“ (Olson 1992: 49). Die selektiven Anreize unterscheiden sich vom Kollektivgut insofern, dass sie nicht auf die ganze Gruppe bezogen sind, sondern eben nur auf die einzelnen Mitglieder (Olson 1992: 50). Solche selektiven Anreize sind spezielle Beratungsangebote, Zeitschriften oder Rechtsberatung (Lübke 1991: 62).
6. Setzt man die Macht der Verbraucher ins Verhältnis zur Macht der Produzenten sind die Verbraucher schon deshalb unterlegen, da sie keine Möglichkeiten haben den Markt mitzugestalten, sondern „im wesentlichen nur reagieren“ (Alemann 1987: 109) können.
7. Zusätzlich zu den bereits genannten Defiziten ist die Konfliktfähigkeit der Verbraucherorganisationen weitgehend eingeschränkt. Konfliktfähigkeit meint, die Fähigkeit mit dem Entzug bestimmter für die Wirtschaft oder Gesellschaft relevanter Leistungen drohen zu können.^[2] Im Falle der Verbraucher wären dies Käuferstreiks, sowie der Boykott einzelner Firmen oder Produkte. Der Boykott von Shell war der bisher erfolgreichste. 1995 wollte Shell eine ausgediente Ölplattform im Meer versenken. Massive Boykotte der Shell Tankstellen, durch eine von Greenpeace ausgelöste Kampagne, konnten dies verhindern. Der Erfolg des Boykotts lag auch am Initiator Greenpeace. Ob ein Boykottaufruf einer Verbraucherorganisation so viel Unterstützung erfahren würde ist äußerst fraglich.
8. Auch die Verfügung über Ressourcen behindert die Verbraucherverbände in ihrer Arbeit, denn meist sind sie durch den Bund alimentiert. Diese Art der Finanzierung begünstigt auf der einen Seite die Unabhängigkeit der Verbände von Anbietern und vom Markt, verursacht aber auf der andern Seite eine starke Abhängigkeit vom Staat (Lübke 1991: 64). Im Jahresbericht 2006/2007 beziffert die Verbraucherzentrale Bundesverband e.V. ihren Gesamthaushalt auf ca. 13.042.7006, dabei sind 8.104.5006 ZuwendungendesBMELV (vzbv 2007a: 108).
9. Behindernd wirken auch die organisierten Gegeninteressen, mit denen Verbraucherschutzverbände zu kämpfen haben. So muss sich zum Beispiel der Bund der Energieverbraucher gegen riesige Energiekonzerne mit großer Finanzkraft und starken Funktionären durchsetzen.
10. Nach Ulrich von Alemann gibt es verschiedene Strategien zur Interessendurchsetzung. Im folgenden untersuche ich, inwieweit Verbraucherschutzverbände diese Strategien nutzen können. (Alemann 1987: 174-182)

a. Gezielt und effektiv Einfluss nehmen, können Verbände generell durch personelle Durchdringung der Bundestagsfraktionen. Betrachtet man sich die Tabelle^[3] wird deutlich, dass die Mitglieder des Bundestages, wenn sie einem Verband angehören, hauptsächlich bei Arbeitnehmer- und bei Arbeitgeberverbänden organisiert sind. In der

12. Wahlperiode waren 69 Abgeordnete in Vereinigungen im Wirtschafts- und Arbeitsbereich organisiert und nur ein Abgeordneter war Mitglied eines Verbraucherverbandes!

b. Einflussnahme ist außerdem durch Stellungnahmen zu Gesetzentwürfen über „die

Fachreferate der Ministerien“ (Alemann 1987: 175) möglich. Im Zuge des Gesetzgebungsprozesses werden Anhörungen der Verbände durch die Referate durchgeführt. Es ist aber nicht verpflichtend diese Stellungnahmen im Gesetzesentwurf zu berücksichtigen. Außerdem ist es fraglich ob zum Beispiel von der

Verbraucherzentrale Bundesverband e.V. eine Stellungnahme erbeten wird, da sie sich ja nicht auf ein Themenfeld spezialisiert hat, sondern ihre Arbeit einen allgemeinen Verbraucherbegriff umfasst.

c. Verbraucherverbände haben eine sehr heterogene Mitgliedschaft mit den unterschiedlichsten Interessen und Präferenzen. Verbraucherverbände können ihre Mitglieder deshalb kaum in ihrer Wahlentscheidung beeinflussen. So fällt für die Verbraucherschützer wieder ein potentielles Druckmittel weg.

d. Ein weiteres Mittel Druck auszuüben ist die finanzielle Unterstützung von Parteien durch die Verbände. Da die Verbraucherverbände häufig vom Bund finanziert werden und keine große Finanzkraft haben ist die Durchsetzungskraft auch auf diesem Gebiet wieder stark eingeschränkt bis nicht vorhanden.

e. Es ist besonders schwierig für die Belange der Verbraucher Gehör in der Öffentlichkeit zu gewinnen. Verbraucherschutzthemen werden von der Presse nur aufgegriffen, wenn sich das Thema gut emotionalisieren lässt oder ein Skandal aufgedeckt wird.

4. Die Akteure im Policvfeld „Verbraucherschutz“

4.1. Die staatliche Akteure

4.1.1. Die Bundesregierung und ihre verbraucherpolitischen Ziele in der aktuellen Legislaturperiode

Laut dem Koalitionsvertrag „Gemeinsam für Deutschland - mit Mut und Menschlichkeit“

von CDU, CSU und SPD vom 11.11.2005 ist Verbraucherpolitik „eine

Querschnittsaufgabe, die beinahe sämtliche Bereiche der politischen Agenda betrifft“ (CDU, CSU, SPD 2005: 129). Strategie der Bundesregierung ist es, einen gut informierten Verbraucher zu schaffen, der eigenverantwortlich handeln kann.

[...]

^[1] Zwei ausgewählte Beispiele sind: Sebaldt, Martin/StraßnerAlexander (2004). Verbände in der Bundesrepublik Deutschland: Eine Einführung. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S.102f. Gabriel, Oscar W./Holtmann, Everhard (2005). Handbuch: Politisches System der Bundesrepublik Deutschland. München: Oldenbourg, S.678.

^[2] Quelle: Schubert, Klaus/Martina Klein: Das Politiklexikon. 4., aktual. Aufl. Bonn: Dietz 2006.

^[3] Siehe Anhang