Verwaltungsreformen in den mittel- und osteuropäischen Staaten

INHALTSVERZEICHNIS

I- Einführung

II- Die Konzepte der Europäisierung und der Regionalpolitik der EU
1- Erklärungsprogramme zur Europäisierung
1.1 Das rationale Erklärungsprogramm
1.2 Das konstruktivistisch geprägte Erklärungsprogramm
1.3 Das Policy-analystische Programm
2- Die Regionalpolitik der EU

III- Verwaltungsreformen in den MOE- Staaten: Entwicklung und Konsequenzen
1- Die verschiedenen Formen der Regionalisierung
2- Die Regionalisierung in den MOE- Staaten
3- Konsequenzen der Regionalisierung in den MOE –Staaten .

IV- Schluss

V- Quellen

Tabelle 1

Tabelle 2

I- Einführung

Die Mittel- und osteuropäische Staaten sind durch ihren EU-Beitritt im Mittel der Forschungsdiskussionen, indem sie neue EU- Forschungsperspektiven durch ihre kulturelle, politische und geschichtliche Vergangenheit, die lange von der westeuropäischen abgetrennt worden ist, bringen können. In diesem Zusammenhang wollen wir diese Staaten mit der Forschungsthematik der Europäisierung zusammenbringen, die durch die ständige EU-Erweiterung immer mehr an Bedeutung gewinnt. Die mittel- und osteuropäische Staaten sind eigentlich der Auslöser der Theorie der Europäisierung, indem sie nach ihrer ehemaligen kommunistischen Vergangenheit versuchen, sich an die westeuropäische Modelle und Werte anzupassen. Man könnte fast von einer Westeuropäisierung der mittel- und osteuropäische Staaten sprechen.

Das Konzept der Europäisierung wird viel debattiert, weil er unter vielen Aspekten verstehen werden kann. Dennoch wollen wir in dieser Hausarbeit das Konzept der Europäisierung eher als eine EU-isierung verstehen. Es bedeutet also, dass wir uns hauptsächlich auf die Veränderungen in den mittel-und osteuropäische Staaten durch die Institution der EU konzentrieren werden. Die Theorie der Europäisierung ( oder hier EU-isierung) konzentriert sich in den Debatten meistens auf nationalstaatliche und zu selten auf subnationale Ebene. Dennoch spielt dieser letzte Aspekt eine große Rolle, weil sich die Europäisierung am deutlichsten auf die Regionalebene auswirkt. Das Ziel dieser Hausarbeit ist also aufzuzeigen, welcher Einfluss die EU auf die mittel- und osteuropäische Staaten übt, im Besonderen auf die subnationale Ebene dieser Staaten und zu welchen Verwaltungsreformen der EU-Beitritt geführt hat. Wir wollen untersuchen, ob dieser Einfluss völlig ist, oder sich nur auf manche Aspekte beschränkt.

Um dies am besten zu veranschaulichen, wollen wir zuerst die Konzepte der Europäisierung durch drei verschiedene Erklärungsprogramme und der Regionalpolitik der EU erklären. Danach können wir die Verwaltungsreformen in den mittel- und osteuropäische Staaten analysieren, indem wir zuerst auf die verschiedenen Formen der Regionalisierung, dann auf die spezifische Regionalisierungsform dieser Staaten und endlich auf ihre Konsequenzen eingehen. In dieser Hausarbeit werden die mittel- und osteuropäische Staaten mit den Buchstaben MOE abgekürzt. Die MOE- Staaten umfassen hier die folgenden Staaten: Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Rumänien, Ungarn, Tschechien, die Slowakei und Polen.

II- Die Konzepte der Europäisierung und der Regionalpolitik der EU

1- Erklärungsprogramme zur Europäisierung

In unserem Thema konzentrieren wir uns hauptsichtlich auf die Konsequenzen der Europäisierung, die zu Verwaltungsreformen in den MOE- Staaten geführt haben. Um dies besser zu veranschaulichen, ist es wichtig den Begriff der Europäisierung zu erklären. Laut Ladrech ist die Europäisierung ein „ Anpassungsprozess von Organisationen an eine veränderte Umwelt“ (Ladrech, 1994: S 69-88). Dies bedeutet, dass sich manche Strukturen eines Staates (oder die MOE- Staaten in unserem Fall) aufgrund der neuen Organisation der EU verändern müssen. Es gibt zahlreiche Theorien über die Europäisierung, die alle das eine oder andere Teil dieses Prozesses erklären können. Hier werden wir uns auf die drei wichtigsten Europäisierungsansätze konzentrieren, die in einem Artikel von Michael W. Bauer und Diana Pitschel erklärt worden sind (Bauer und Pitschel, 2006: 45 bis 51). Die zwei ersten, das rationale und das konstruktivistisch geprägte Erklärungsmodell unterscheiden sich in ihren Erklärungselementen. Das erste ist akteurszentriert und soziologisch gerichtet und das zweite eher strukturzentriert und wahlrational. Als eine Mischform könnten wir das dritte Modell bezeichnen, das als Policy- analytisch benannt wird.

1.1.Das rationale Erklärungsprogramm

Das rationale Erklärungsprogramm bezieht sich auf die institutionellen Strukturen. Es erklärt, wie sich die Europäisierung durch eine Veränderung der nationalen Opportunitätsstrukturen oder durch die Inkompatibilität zwischen europäischen und nationalen institutionellen Strukturen auswirkt. Dabei wird angenommen, dass die unterschiedlichen nationalen institutionellen Muster das politische Handeln nationaler Akteure prägen. Die Europäisierung bietet diesen Nationalakteuren mehr Handlungsmöglichkeiten und verursacht dadurch einen Anpassungsprozess der institutionellen Strukturen. Dieser Strukturwandel kann aber auch die Folge einer Inkompatibilität bzw. die Verdrängung institutioneller « Misfits » sein. Das heißt, die nationalen Strukturen müssen sich an die europäischen Strukturen anpassen, da sie zu unterschiedlich sind. Die Inkompatibilität wird hier also als unabhängige Variable, der Strukturwandel als abhängige Variable betrachtet.

Das rationale Erklärungsprogramm weist auf verschiedene Stärken und Schwächen hin. Als positiven Punkt könnte man die Tatsache nennen, dass es voraussetzt, dass die nationale institutionelle Struktur eine Art Filter der europäischen Politik bildet. Dies bedeutet, dass diese nicht direkt auf die subnationale Ebene einwirkt. Die nationalen Akteure, die auch als Veto-Spieler bezeichnet werden, üben bei der Implementation der europäischen Vorgaben einen Einfluss. Ein Nachteil dieser Theorie ist, dass sie davon ausgeht, dass ein Wandel oder eine Veränderung der nationalen institutionellen Strukturen nur durch eine Beseitigung des « Misfits »^[1] erfolgen kann. Dies kann aber auch ohne vorkommen. Die nationalen Institutionen stehen hier also im Mittelpunkt dieser These als eine Art « Bewacher » oder « Filter » des Handelns der Europäischen Union auf nationaler Ebene und bei der sogenannten Europäisierung desjenigen Staates. Was ist aber, wenn die Institutionstrukturen eines Staates nicht genug verankert oder ausgeprägt sind? Das rationale Erklärungsprogramm lässt dies unerklärt.

Wir werden noch später sehen, dass diese Theorie besonders sinnvoll für die MOE- Staaten ist..

1.2.Das konstruktivistisch geprägte Erklärungsprogramm

Als eine Art « Gegenpol zu den rationalen Ansätzen » (Bauer und Pitschel, 2006: 47) bezieht sich das konstruktivistische Erklärungsprogramm hauptsächlich auf die Akteursebene und nicht die institutionelle Ebene. Es geht davon aus, dass die politischen Akteure der verschiedenen Ebenen der Europäischen Union durch die Europäisierung sozialisiert werden und aufgrund der Interaktion mit einander auf neue Werte und Normen stoßen. Da die Akteure die institutionellen Strukturen prägen und wiederum von ihnen beeinflusst werden, verändern sich dadurch auch die nationalen Werte und Normenstrukturen. Die Präferenzen der einzelnen Akteure sind nicht von Anfang an fest, sondern bilden sich erst nach der Interaktion mit den anderen Akteuren durch einen Prozess. Sie müssen sich aber zuerst den politischen Problemen bewusst werden, bevor eine mögliche Wirkung auf nationaler Ebene sichtbar werden kann. Dieser Prozess ist im Unterschied zu dem relationalen Erklärungsprogramm eher langsam, da die einzelnen Akteure auf einander wirken. Seine Stärke liegt einerseits darin, dass die Prozesse der horizontalen Integration auf verschiedener Art und Weise erklärt werden können. So wird auch angenommen, dass es zur Untersuchung jener Fälle besonders geeignet ist, in denen für die Mitgliedstaaten kein rechtlich-formaler Druck besteht, sich an seitens der Europäischen Union vorgegebene Modelle anzupassen. Interessant ist dies für die Hypothesenbildung der Regionalisierung und Europäisierungsprozesse in den neuen Mitgliedsstaaten, in denen die Staaten eher von Unitarisierung geprägt sind und die subnationale Ebene kaum entwickelt ist/war. Die Wechselwirkung zwischen Akteuren zeigt sich in diesem Kontext als relevant, wenn man davon ausgeht, dass sie eine Ausbildung der politischen Mitwirkung auf subnationaler Ebene ergibt. Ferner kann man diese Hypothese ebenfalls für die Demokratisierung der MOE- Staaten benutzen, indem sich die Werte der EU ( Demokratie und Minderheitenschutz u.a) in den alten kommunistischen Staaten durch ihre Anpassung verankern. Die Akteure beeinflussen insofern die Strukturen, die die Akteure selber prägen.

Problem dieses Erklärungsprogramms ist, dass die daraus abgeleiteten Hypothesen meist schwer nachprüfbar sind, weil es an Methoden fehlt. Es ist nämlich schwer, Beziehungen und Wechselwirkungen zwischen zahlreichen Akteuren klar zu definieren. Außerdem bleiben Kausalbeziehungen noch unklar, weil die abhängigen und unabhängigen Variablen von Fall zu Fall variieren können. Die Einbeziehung von Stör- bzw. anderen Wirkfaktoren wie beispielsweise der Globalisierung ist auch möglich und kann zu verzerrten Schlussfolgerungen führen.

1.3.Das Policy-analytische Programm

Dieses Programm umfasst Elemente von rationalen und konstruktivistischen Ansätzen. Zwar ist dies eine Mischform, jedoch benutzt es beide Elemente, um eigene Modelle zu bilden. Es geht hier eher darum, beide Ansätze in Betracht zu ziehen, um die verschiedenen Prozesse und Mechanismen zu differenzieren. Manche sind nämlich auf institutionelle Prozesse und andere eher auf akteurbezogene Mechanismen zurückzuführen. Das policy-analytische Erklärungsprogramm möchte erklären, wie und in welchem Ausmaß die Europäisierung in den unterschiedlichen Politikfeldern (also Policies, worauf der Name des Programms zurückzuführen ist) variieren kann.

Jeder europäische Policy beinhaltet eine eigene Struktur und Charakteristika und dies ist der Grund dafür, dass sich die institutionellen Anpassungsprozesse und der Wandel von Werten auf nationaler Ebene unterschiedlich auswirken. Die Steuerungsmuster einzelner europäischen Policies können in diesem Fall als unabhängige Variable und die Anpassungsleistungen bei der Politikumsetzung auf nationalstaatlicher Ebene als abhängige Variable bezeichnet werden. Es gibt also ein Spannungsverhältnis zwischen der Struktur- und der Akteursebene. Der Einfluss auf das Handeln einzelner Akteuren kann also sowohl von innen als auch von außen gebildet werden, wenn man sich auf beide Ansätze bezieht. Wenn ein Policy eher von der Umsetzung der europäischen Vorgaben geprägt ist, ist das rationale Erklärungsprogramm von Bedeutung. Wenn jedoch ein Politikfeld von der Entwicklung der Werte und des Wechselgesprächs der Akteure geprägt ist, wird eher das konstruktivistische Erklärungsprogramm in Betracht gezogen. Diese Aspekte wirken auch auf die Zügigkeit der Anpassung ein. Eine Veränderung der nationalen Opportunitätsstrukturen erweist sich als eine zügige Anpassung und ein Wandel der Normen und Werte eher als sehr langsamer Prozess. Positiv bei diesem Ansatz ist die Erklärung der Fälle sowohl vertikaler als auch horizontaler Europäisierung. Die EU-Policies und ihre Wirkung werden dadurch differenziert. Das weitreichende Erklärungspotential dieses Programms ermöglicht auch die Analyse der unterschiedlichen Implementationsleistungen. In der Tat wird die Umsetzung der Policies anders aussehen, wenn diese andersartigen Naturen sind. In unserem Fall ist dies bei subnationalen Akteuren besonders von Bedeutung, da es uns ermöglicht, unterschiedliche Einflussfaktoren zu erfassen. Hier wird vor allem sektoral (Policies) unterschieden, aber es liegt auch eine Unterscheidung in den Mitgliedstaaten vor. Das Hauptproblem dieses Ansatzes ist, dass es empirisch schwer erkennbar ist, weil es sich um zwei Idealtypen handelt. Außerdem ist auch schwer abzugrenzen, ob das Politikfeld zum einen oder anderen Erklärungsprogramm passt, weil es in der Realität komplexer aussieht. Ferner wurde bis jetzt nur in einigen Politikfeldern und Ländern besonders viel geforscht und in anderen noch gar nicht. Es ist also vielleicht noch zu früh, sichere Schlussfolgerungen zu ziehen.

Sicher interessant ist jedoch diese Theorie, wenn wir uns nur auf die Regionalpolitik der EU konzentrieren. Die Verwaltungsreformen unserer MOE- Staaten sind vor allem Ergebnis dieser Policy und wir werden also analysieren, wie er sich auf die Strukturen und die Normen, Werte widerspiegelt.

2- Die Regionalpolitik der EU

Die EU hat sich eine Reihe von Zielen gesetzt, wie Zusammenarbeit, Kohäsion , Subsidiarität und Demokratie, die von den Beitrittskandidaten angenommen werden müssen. Die Existenz stabiler demokratischer Institutionen und die Übernahme des gesamten EU- Rechtsbestandes gehören nämlich zu den Beitrittsbedingungen (Brusis, 2010). Ein bedeutender Teil des EU- Rechts, der uns für diese Hausarbeit interessiert, ist die Kohäsionspolitik, die sich in der Regionalpolitik der EU widerspiegelt. Diese befindet sich im 21. Kapitel des Acquis Communautaire und erweist sich als eine Reihe von Maβnahmen, die von den Beitrittskandidaten erfordert werden. Die Regionalpolitik ist besonders wichtig für die europäische Kommission, die Regionen als bedeutende Gebietskörperschaft bei seiner Strukturpolitik ansieht. Diese sollen eine wichtige Rolle bei dem Entwurf und Umsetzung von Entwicklungsstrategien und –plänen beitragen (Dobre, 2008: 380- 392). Als Konsequenz sollen die Bewerberländer entsprechende regionale Einheiten schaffen. Um dieses Ziel zu erreichen, müssen sie beträchtliche administrative Regionalreformen durchführen.

Der Ansatzpunkt der Regionalpolitik der Europäischen Union liegt in der Annahme, dass die Union zwar aus unterschiedlich starken wirtschaftlichen und sozialen Mitgliedstaaten besteht, aber diese selbst eine Zusammensetzung von ungleichen Regionen sind. Man spricht sogar von einem « Europa der Regionen » (Grasnik, 2007: 115). Um den Vergleich zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten und Regionen zu ermöglichen, wurde von der Kommission eine statistische territoriale Aufteilung in drei « NUTS »-Ebenen (N omenclature d'UnitésTerritorialesStatistiques) vorgenommen (EFTA- und CEC-Länder gehören auch dazu). Als NUTS-1 werden große Regionen oder Landesteile zwischen drei und sieben Millionen Einwohnern, als NUTS-2 mittlere Regionen oder Landschaften zwischen 800.000 und drei Millionen Einwohnern und als NUTS-3 kleinere Regionen oder Großstädte zwischen 150.000 und 800.000 Einwohnern bezeichnet^[2]. Die Regionalpolitik der EU hat sich als Hauptziel gesetzt, die wirtschaftlichen und sozialen Unterschiede zwischen den Regionen zu verringern, um mehr Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit zu schaffen^[3].

Um dieses Ziel zu erreichen und damit die Kandidaten der EU beitreten können, stellt die EU verschiedene Förderungsmittel in der Form Finanzieller Beihilfe. Da uns nur die MOE- Staaten interessieren, werden wir uns nur auf ihre spezielle Finanzierungsmittel konzentrieren. Das Programm PHARE (P ologneHongrieAide à laReconstructionEconomique) wurde 1989 erschaffen und ursprunglich nur für Polen und Ungarn entwickelt. Das gleiche Programm wurde dennoch später weiter benutzt, um die anderen MOE- Staaten zu helfen, die ebenfalls der EU beitreten wollten. Die wichtigsten Tätigkeitsbereiche dieses Programms sind der Verwaltungsaufbau, die Investitionshilfe für Infrastrukturen, sowie die Regionentwicklung^[4].

Wir haben also gesehen, dass die EU von den MOE- Staaten eine Reihe von Maβnahmen erwartet. Diese konzentrieren sich hauptsichtlich auf die Gestaltung der Gebietskörperschaften, die bei der Verankerung der Werte Demokratie, Subsidiarität und Kohäsion eine groβe Rolle spielt. Das Programm PHARE wird offiziell als eine finanzielle Beihilfe angesehen, um diese Staaten bei ihrem Beitrittsprozess zu unterstützen. Dennoch können wir diese Förderung auch als Einflussinstrument der EU ansehen, indem es die MOE- Staaten zu wichtigen Verwaltungsreformen zwingt. Da alle MOE- Staaten unitarische Staaten sind, könnte man sich denken, dass diese Verwaltungsreformen zu gleichen Ergebnissen führen sollten. Im nächsten Teil werden wir also untersuchen, ob die EU wirklich einen Einfluss auf die Verwaltungsreformen dieser Staaten übt und wie sie sich konkret entwickeln.

[...]

^[1] «Er geht davon aus, dass die Veränderung nationaler Strukturen nur ausgelöst wird, « wenn europäische Vorgaben auf nationaler Ebene nicht nahtlos eingefügt werden können » » (Münch, 2006: 53)

^[2] [http://de.wikipedia.org/wiki/NUTS].

^[3] [http://ec.europa.eu/regional_policy/index_de.htm].

^[4] [http://europa.eu/legislation_summaries/enlargement/2004_and_2007_enlargement/e50004_fr.htm]