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Politikverflechtung in der Bundesrepublik Deutschland

Fallbeispiel Bildungspolitik

Seminararbeit 2011 27 Seiten

Politik - Politische Systeme - Politisches System Deutschlands

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Politikverflechtung in der Bundesrepublik Deutschland
2.1 Begriffserklärung – Definitionen, Theorie und Leitidee
2.2 Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland

3. Eigenschaften der Politikverflechtung
3.1 Probleme und Hindernisse
3.2 Chancen und Möglichkeiten

4. Fallbeispiel: Bildungspolitik in der BRD
4.1 Gemeinsamkeiten und Unterschiede in den Bundesländern
4.2 Nordrhein-Westfalen und Bayern
4.2 Politikverflechtung in der Bildungspolitik

5. Demokratische Legitimation und Transparenz

6. Fazit und Ausblick

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

"Bildungspolitik ist die Wirtschafts- und Sozialpolitik des 21. Jahrhunderts."1

Günther Beckstein –„Die Rücknahme des Kooperationsverbots im Bildungsbereich muss noch in dieser Legislaturperiode auf die Tagesordnung. Das Kooperationsverbot hat sich längst als eklatanter Fehler der Föderalismusreform I erwiesen. (…)“2 Sylvia Löhrmann- Im deutschen kooperativen Föderalismus existiert eine starke Verflechtung zwischen Bund und Ländern. Die schrittweise Entflechtung dieses Verhältnisses sollte 2006 dazu dienen, eine größere Transparenz der politischen Entscheidungen zu schaffen und generell die politische Handlungsfähigkeit zu verbessern und zu stärken. Natürlich bedarf es in einem modernen Staat durch seine komplexe Struktur einer gewissen Anzahl an handelnden und unterschiedlichen Akteuren. Es gilt schließlich, eine hohe Anzahl von wechselseitigen Aufgaben und Abhängigkeiten zu erfüllen bzw. zu überschauen. Auf der anderen Seite kann eine solche Politikverflechtung jedoch auch das System lähmen, beeinträchtigen und sogar an die Grenze der Handlungsfähigkeit bringen. Die politischen Entscheidungen der einzelnen Länder und auch die Umsetzung dieser Entscheidungen stoßen oft auf Unverständnis. Ein Beispiel für die Probleme des Föderalismus und seiner Politikverflechtung sind die Diskussionen über die Studiengebühren, deren Einführung für viele Menschen nicht im Einklang mit dem Grundgesetz steht. Bildungspolitische Richtlinien, Lehrpläne und Verordnungen unterscheiden sich in den einzelnen Bundesländern und sind für die Familien, die innerhalb der BRD ihren Wohnsitz wechseln, oft eine große Hürde. Chancengleichheit und Gerechtigkeit sollten unabdingbare Ziele jeglicher Bildungspolitik sein. Ein weiteres aktuelles Beispiel dieser Problematik ist sicherlich auch in der EHEC Krise vom Frühjahr 2011 zu finden. Die Bemühungen der zuständigen staatlichen Behörden wirkten und wirken auf viele Menschen schwach und vor allem unkoordiniert. Die Zusammenarbeit zwischen den Bundesministerien und den Landesbehörden zeigte auch hier gravierende Schwächen.

Politikverflechtung ist also in vielen Bereichen unseres Lebens zu finden und kann eine Reaktion darauf sein, dass Probleme nicht isoliert gelöst werden können. Es muss aber darauf geachtet werden, dass die Entscheidungen demokratisch legitim bleiben und dass der politische Entscheidungsprozess nicht gelähmt wird. Auf Grund dieser stetig aktuellen Relevanz des Themas will diese Arbeit deutlich machen, warum Bund und Länder in immer mehr Bereichen Kooperationen eingehen müssen und dies an dem aktuellen Fallbeispiel aus der Bildungspolitik prüfen. Der Autor fokussiert in dem Fallbeispiel den Blickwinkel auf die Grundschule in den beiden Bundesländern Nordrhein-Westfalen und Bayern, da diese beiden Bundesländer historisch und aktuell eine sehr konträre Parteienlandschaft aufweisen. Es werden außerdem die Thesen aufgestellt und untersucht, dass durch die unterschiedlichen bildungspolitischen Richtlinien, Lehrpläne und Verordnungen der einzelnen Bundesländer ein Wohnortwechsel innerhalb der Bundesrepublik Deutschland für Familien mit schulpflichtigen Kindern oft mit enormen Problemen verbunden ist und dass die betroffenen Bürger immer stärker aus dem bildungspolitischen Prozess ausgeschlossen werden. Die entscheidungspolitischen Strukturen sind nicht transparent und zunehmend verflochten. Daher fehlt es ihnen an demokratischer Legitimation. Es soll zudem auch darauf aufmerksam gemacht werden, dass im modernen Regieren auch andere Akteure zunehmend an Entscheidungen mitwirken. Dazu ist es nach einigen einleitenden Worten im zweiten Kapitel zunächst aus Verständnisgründen erforderlich, die Ursachen von Politikverflechtung aufzuzeigen, die u. a. in der deutschen Geschichte und in der besonderen deutschen Staatsstruktur begründet sind. Hier ist insbesondere der Föderalismus zu nennen, der als eine mögliche Grundlage von Politikverflechtung angesehen werden kann. Es wird die Theorie der Politikverflechtung auf der Grundlage von verschiedenen Theorien des Föderalismus dargestellt. Ferner ist es auch sinnvoll und nötig, auf Möglichkeiten und Chancen von Politikverflechtung hinzuweisen. Dies wird dann im dritten Kapitel der Arbeit untersucht werden. Die Kernfrage meiner Arbeit soll herausfinden, wie sich Grundstrukturen der Politikverflechtung auf bildungspolitische Entscheidungsprozesse ausüben. Ferner soll analysiert werden, welche Anforderungen und Leistungsunterschiede in einem ausgewählten Bildungsbereich erkennbar sind und welche Probleme hinsichtlich der demokratischen Legitimation auftreten oder auftreten können. Diese Fragen werden in Kapitel vier und fünf der Hausarbeit am Beispiel der Länder Nordrhein-Westfalen und Bayern betrachtet und untersucht. Die Arbeit wird mit einer kurzen Zusammenfassung und einem Ausblick schließen. Der Text basiert auf einschlägigen Monographien, Sammelbänden, Aufsätzen in Fachzeitschriften, relevanten Internetquellen, und den aktuellen Richtlinien Lehrplänen und Verordnungen der beiden Bundesländer Nordrhein-Westfalen und Bayern.

2. Politikverflechtung in der Bundesrepublik Deutschland

2.1 Begriffserklärung – Definitionen, Theorie und Leitidee

Für einen verständlichen Einstieg in das Thema und eine Inklusion der Bildungspolitik ist es zunächst erforderlich, den Begriff der Politikverflechtung näher zu betrachten und einzuordnen. Hier ist es sinnvoll, die Bedeutung, die Herkunft und die Theorien des Begriffes zu erörtern. Die Autorin Prof. Dr. Sabine Kropp definiert diesen Begriff folgendermaßen:

„Politikverflechtung stellt eine Interdependenz in der Entscheidungsstruktur dar. Der gegenwärtige Zustand stellt für die Akteure ein lokales Optimum dar, das auch durch gradualistische Strategien und Reformempfehlungen nicht verlassen werden kann. Wirksame Verbesserungen würden Veränderungen voraussetzen, für die wenigstens kurzfristig das Interesse vieler Bürger verletzt werden würde.“3

Politikverflechtung stellt also eine Entscheidungsstruktur dar, die sich durch eine zwanghafte Kooperation von Bund und Ländern auszeichnet, die viele Aufgabenfelder des täglichen Lebens erreicht und darum jeden von uns direkt oder indirekt betrifft. Politikverflechtung tritt in allen föderalen Staaten mehr oder weniger ausgeprägt auf und findet in der Bundesrepublik Deutschland mit besonderen Ausprägungen statt. Diese deutsche Sonderstellung wird im Kapitelabschnitt 2.2 „Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland“ näher betrachtet. Neben formellen Verflechtungen spielen auch informelle Netzwerke eine bedeutende Rolle in der Politik. Auch die Europäische Union übt einen Einfluss auf die nationalen Strukturen und Verflechtungen aus und bietet als eigene Institution eine weitere Vernetzung mit den Nationalstaaten. Wodurch entsteht Politikverflechtung? Die Anforderungen der Bürger gegenüber der Politik – und damit gegenüber des Staates - sind in den letzten Jahren gewachsen. Probleme können oft nicht mehr von den relevanten Akteuren alleine zufriedenstellend gelöst werden. Es bedarf eines aktiven Zusammenspiels zwischen verschiedenen Akteuren für die erfolgreiche und nachhaltige Problembewältigung – gerade in Zeiten der Globalisierung und der fortschreitenden technologischen Entwicklung. Politikverflechtung kann als eine Reaktion auf diese Umstände gesehen werden.4 Der Ursprung der Theorie der Politikverflechtung mündet in der gescheiterten Planungsdiskussion. Die Planungsdiskussion entstand, da in den 60er Jahren Steuerungsprobleme auftraten, die den modernen Wohlfahrtsstaat betrafen. Die staatlichen Aufgaben wuchsen und die scheinbar grenzenlosen Möglichkeiten des Staates wurden optimistisch bewundert. Der Markt hatte als Steuerungsinstrument versagt und sollte nun durch Staatseingriffe korrigiert werden und gesunden. Doch auch das Bild vom „aktiven Staat“ währte nicht lange. Implementationsprobleme, hohe Leistungsanforderungen und ökonomische Krisen brachten den Staat schnell an die Grenze seiner vorhandenen Möglichkeiten. Statt von einem Marktversagen sprach man bald vom Staatsversagen und Begriffe wie Bürokratisierung waren zunehmend negativ besetzt.5 Die Theorie der Politikverflechtung wurde Mitte der 70er Jahre hauptverantwortlich von Fritz Scharpf entwickelt. Ihren Kerngedanken beschreibt Ute Wachendorfer-Schmidt folgendermaßen:

„Die Grundthese der Politikverflechtungstheorie besagt deshalb: der Versuch des politisch-administrativen Systems, die Nachteile dezentraler Problembearbeitung durch Politikverflechtung zu umgehen, indem zersplitterte Entscheidungsmuster durch institutionalisierte Kooperation nachträglich überbrückt werden, ist zum Scheitern verurteilt; denn er erhöht nicht die Steuerungsfähigkeit des Gesamtsystems, sondern muss, um überhaupt zu funktionieren, auf die wirksamen Steuerungsinstrumente verzichten. Mit der Politikverflechtung tendieren Regierungen zu einer kollektiven Selbstentmachtung, aus der es außerdem kein Entrinnen gibt, weil sie bürokratische und politische Interessen befriedigt.“6

Politikverflechtung lähmt nach dieser Definition also die politische Steuerung und führt zu einer Selbstentmachtung der Regierung. In der Theorie der Politikverflechtung unterscheidet man zwischen drei verschiedenen Formen von Verflechtung:

1. Die horizontale Verflechtung
2. Die hierarchische Verflechtung
3. Das Verbundsystem

In der horizontalen Verflechtung geht es um dezentrale Entscheidungsinstanzen, die nicht hierarchisch gegliedert sind. Dagegen existiert in der hierarchischen Verflechtung eine höhere Instanz, die über die alleinige Entscheidungsbefugnis verfügt und der sich die unteren Instanzen beugen müssen. Sie erhalten zwar Informationen, können aber nichts selber entscheiden. Das Verbundsystem lebt hingegen von Partnerschaften zwischen den Einheiten, die sich durch den Konsens auszeichnen. Wenn also in der ersten und dritten Form der Politikverflechtung kein gemeinsamer Konsens gefunden werden kann, so kann es zu einer Handlungsunfähigkeit im politischen Entscheidungsprozess kommen. Dies ist in der zweiten Form der Politikverflechtung so nicht möglich, da es hier eine Instanz mit einer alleinigen Entscheidungsgewalt gibt. Eine erfolgreiche Konsensfindung ist folglich gar nicht nötig. Die mögliche Handlungsunfähigkeit der ersten und dritten Form der Politikverflechtung wird von Fritz Scharpf als „Politikverflechtungsfalle“ bezeichnet.7

2. Politikverflechtung in der Bundesrepublik Deutschland

2.2 Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland

Wie bereits erläutert, findet Politikverflechtung in allen föderalen Staaten mehr oder weniger ausgeprägt statt. Föderalismus kann also als eine Grundvoraussetzung für Politikverflechtung angesehen werden. In diesem Kapitelabschnitt soll diese Beziehung zwischen Föderalismus und Politikverflechtung betrachtet werden. Dazu ist es sinnvoll, zunächst eine Begriffsbestimmung vorzunehmen und anschließend die Sonderstellung des Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland zu erklären, um die Verknüpfung zwischen Föderalismus und Politikverflechtung deutlich machen zu können. In Art. 20, Abs. 1 des Grundgesetzes heißt es: „Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.“ Den Bundesstaat kennzeichnet eine föderale Ordnung. Doch was bedeutet Föderalismus eigentlich? Föderalismus ist eine Möglichkeit einen Staat zu organisieren. Die staatlichen Aufgaben werden zwischen Bund und Ländern aufgeteilt. Der föderale Staat ist aufgeteilt in verschiedene Ebenen, die alle auch für sich staatliche Eigenschaften verkörpern und ausführen. Ursula Münch beschreibt den Föderalismus so:

„Föderalismus ist das Organisationsprinzip für ein gegliedertes Gemeinwesen, in dem gleichberechtigte und mehr oder weniger eigenständige Mitglieder zu einem übergeordneten Ganzen zusammengeschlossen sind.“8

Sie erkennt ferner fünf Staatsmerkmale, die sowohl im Bund, als auch in den einzelnen Ländern existent sind:

1. Eine eigene Verfassung
2. Eigene Verfassungsinstitutionen
3. Eigene Amtsträger
4. Eigene Zuständigkeiten
5. Gewisse finanzielle Eigenverantwortung

Voraussetzung für Föderalismus ist ein gewisser Gleichheitsgrad der verschiedenen Einheiten (Länder). Jedoch bedarf es auch einer deutlichen Individualität (Tradition, Sprache, Rituale und Kultur) in den einzelnen Ländern, damit die Grenzen zwischen Teilen und dem Ganzen nicht verschwimmen.9 In den einzelnen Bundesländern herrscht dennoch ein hoher Grad an Unanhängigkeit, der sich durch eigene Kompetenzen und autarke Rechte auszeichnet. Diese können nicht so einfach vom Bund eingeschränkt oder aufgehoben werden. Der deutsche Föderalismus hat eine lange Tradition und spielt nicht nur in der Gegenwart eine wichtige Rolle im deutschen Staat. Schon der deutsche Staatstheoretiker Johannes Althusius machte sich im 17. Jahrhundert Gedanken über die Vor- und Nachteile föderaler Strukturen. Die Lebensgemeinschaft ist zentral für sein Staatsverständnis, da sie die soziale Ordnung regelt. Diese Gemeinschaft stellt einen Bund dar, der den föderalen Aufbau regelt. Und auch in Kants Gedanken zum ewigen Frieden tauchen dessen Vorstellungen vom Föderalismus auf. Ebenso entwickelte Montesquieu neben seiner Idee der Gewaltenteilung eine Theorie eines Föderativstaates, die einen großen Einfluss auf die Väter der Federalist Papers hatte. Es lassen sich vier Hauptmerkmale und Funktionen des Föderalismus ausmachen:

1. Die verfassungsrechtlich geschützte Gewaltenteilung
2. Die Verteilung von Aufgaben zwischen Bund und Ländern
3. Die Homogenität außerhalb der politischen Ordnung (ethnisch, religiös etc.)
4. Die Ordnung baut auf Freiwilligkeit auf und ist dem Subsidiaritätsprinzip verpflichtet10

Der heutige deutsche Bundesstaat entstand aus einem historischen Prozess. Trotz vieler Probleme der bundesstaatlichen Ordnung, die im weiteren Verlauf dieser Arbeit noch beschrieben werden, hat sie sich in den Jahren dieser Entwicklung als geeignet erwiesen, um zu einer nationalen politischen Einheit zu gelangen. Eine bedeutende Rolle im deutschen Föderalismus nimmt der Bundesrat ein. Durch ihn wirken die Länder an der Gesetzgebung mit. Als ihr Vertreter ist er das föderative Verfassungsorgan der Bundesrepublik Deutschland. Der Bundesrat stellt in Deutschland einen Gegenpol zum Bundestag dar und soll die Macht der Regierung schwächen. Er hat also eine Kontrollfunktion, kann aber auch die Handlungsfunktion der Regierung lähmen. Der Bundesrat besteht aus Mitgliedern der Landesregierungen. Er ist an allen Gesetzgebungen beteiligt, die in die Kompetenz des Bundes fallen. Der Bundesrat prüft die Gesetzesvorlagen der Regierung und hat die Möglichkeit sie zu ergänzen. Außerdem kann er auch selbst die Gesetzesinitiative ergreifen und wirkt zudem bei der Wahl der Richter des Bundesverfassungsgerichts mit. Es ist zwischen sog. Zustimmungsgesetzen und Einspruchsgesetzen zu unterscheiden. Bei den Zustimmungsgesetzen geht es um Gesetze, die die Finanzen oder die Verwaltungshoheit der Länder betreffen. Auch Verfassungsänderungen fallen in diesen Bereich. Einspruchsgesetze zeichnen sich dadurch aus, dass der Bundesrat lediglich Einspruchsrechte hat.11 Die föderale Struktur der Bundesrepublik Deutschland ist im Grundgesetz mit einer „Ewigkeitsklausel“ versehen. In Art. 79, Abs. 3 heißt es dort:

„Eine Änderung dieses Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden, ist unzulässig.“

Hier zeigt sich die Untrennbarkeit des Deutschen Staates und seiner Bundesstaatlichkeit.

3. Eigenschaften der Politikverflechtung

3.1 Probleme und Hindernisse

Nachdem nun im zweiten Kapitel dieser Arbeit die Grundbegriffe „Politikverflechtung“ und „Föderalismus“ pointiert betrachtet wurden, um das nötige Fundament für den weiteren Aufbau zu schaffen und dem theoretischen Rahmen gerecht zu werden, soll nun eine Vertiefung des Begriffes „Politikverflechtung“ kreiert werden. Das folgende Kapitel versucht in kurzer Form, sowohl Probleme und Hindernisse, als auch Chancen und Möglichkeiten (Kapitel 3.2) von Politikwissenschaft zusammenzufassen, um den späteren Übergang zu den möglichen Verbindungen mit der Bildungspolitik zu erleichtern und verständlich zu machen. Politikverflechtung wird in der Literatur oft mit nur negativen Eigenschaften assoziiert. Doch woran liegt das? Hier ist insbesondere die lähmende Eigenschaft zu nennen, die der Politikverflechtung in der Gesetzgebung zugesprochen wird. Der Autor Tobias Bevc drückt dies so aus:

„Eine zunehmende Politikverflechtung, d.h. die eine Ebene oder Institution kann ohne die andere Ebene nichts entscheiden, ist eine ernstzunehmende Gefährdung des Föderalismus, gerade bei der intrastaatlichen Variante, dies zeigt das Beispiel der BRD. Denn sie kann zur Lähmung des gesamten Systems führen, sodass Entscheidungsfindung, Beschlussfassung und die Durchsetzung von Entscheidungen sehr schwierig werden können.“12

[...]


1 Hammerstein, Konstantin von / Neumann, Conny (2008): Alle sagen: Toll. Unter: http://www.spiegel.de/spiegel/print/d-57970887.html, download am 24.07.2011.

2 http://sylvia-loehrmann.de/647/fuer-einen-echten-bildungsaufbruch/, download am 12.08.2011.

3 Kropp, Sabine (2010): Kooperativer Föderalismus und Politikverflechtung. Wiesbaden. S. 28.

4 Vgl. Münch, Ursula / Meerwaldt, Kerstin (2002): Politikverflechtung im kooperativen Föderalismus. Unter:http://www.bpb.de/die_bpb/T00DMQ,0,0,Politikverflechtung_im_kooperativen_F%F6deralismus.html, download am 26.07.2011.

5 Vgl. Benz, Arthur / Dose, Nicolai (Hrsg.) (2010): Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen. Eine Einführung. 2. Auflage, Wiesbaden. S.179.

6 Wachendorfer-Schmidt, Ute (2005): Politikverflechtung im vereinigten Deutschland. 2. Auflage, Wiesbaden. S.19.

7 Vgl. Wolff, Janna (2008): Verhandeln im Schatten der Politikverflechtung. Die deutschen Länder im Europäischen Konventsprozess. Münster. S. 19.

8 Münch, Ursula (2008): Charakteristika des Föderalismus. - In: Informationen zur politischen Bildung, 298, S. 4-6.

9 Vgl. Stern, Carola / Vogelsang, Thilo / Klöss, Erhard / Graff, Albert (1971): Lexikon zur Geschichte und Politik im 20. Jahrhundert. Köln. S. 251.

10 Vgl. Bevc, Tobias (2007): Politische Theorie. Konstanz. S. 214, 215.

11 Vgl. Münch, Ursula (2008): Charakteristika des Föderalismus. - In: Informationen zur politischen Bildung, 298, S. 30 ff.

12 Bevc, Tobias (2007): Politische Theorie. Bonn. S. 251.

Details

Seiten
27
Jahr
2011
ISBN (eBook)
9783656042556
ISBN (Buch)
9783656042686
Dateigröße
540 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v181230
Institution / Hochschule
FernUniversität Hagen
Note
1,0
Schlagworte
politikverflechtung bundesrepublik deutschland fallbeispiel bildungspolitik

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Titel: Politikverflechtung in der Bundesrepublik Deutschland