GATT-rechtliche Rahmenbedingungen der europäischen Integration

Inhaltsverzeichnis

I. Einführung

II. Die GATT-Kompatibilität der europäischen Integration
1) Die GATT-Konformität der EGKS
2) GATT-Konformität der E(W)G

III. Rechtsposition der E(W)G im GATT und in der WTO

IV. Völkerrechtssubjektivität und Außenkompetenz der E(W)G

V. Die Stellung des GATT-Rechts bzw. WTO-Rechts im Gemeinschaftsrecht
1) GATT-Bindung der Gemeinschaft
2) Die unmittelbare Anwendbarkeit des GATT- bzw. des WTO-Rechts

VI. Literaturverzeichnis
1) Monographien
2) Rechtsprechung
3) Internetquellen

„ GATT-rechtliche Rahmenbedingungen der europ ä ischen Integration “

I. Einführung

Nach dem Scheitern der ITO (Internationale Handelsorganisation) bildete das GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) - das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen - ab 1947 zusammen mit anderen ergänzenden Abkommen die erste Welthandelsordnung, welche schließlich 1995 in das WTO-System überging. Das GATT zielte darauf ab, ein marktwirtschaftlich orientiertes Weltwirtschaftssystem zu errichten, in dem protektionistische nationale Interessen zurückgedrängt werden sollten. Dazu wurden in der Präambel des GATT die Erhöhung des Lebensstandards durch die Wirtschaftsbeziehungen zwischen den Vertragspartnern, die Verwirklichung der Vollbeschäftigung, die Steigerung des Niveaus des Realeinkommens und der Nachfrage als Ziele angeführt. Um diese verwirklichen zu können, stellt das GATT Regeln auf, die u.a. die spürbare Reduktion der Zölle und andere Handelsschranken sowie die Beseitigung von Diskriminierungen im internationalen Handel zum Thema hatten.¹

Obwohl die Liberalisierung des Welthandels sehr große Erfolge verzeichnete, konnte in den Jahren nach der Entstehung des GATT eine zunehmende Tendenz zur Bildung von Wirtschaftsblöcken festgestellt werden, was teilweise auf Kritik stieß, da die Bildung von Blöcken im Widerspruch zu der Theorie des multilateralen Freihandels als damals führendes Konzept stand. Doch die Bildung von regionalen Integrationszonen in Europa (wie z.B. die EFTA, EG) war nicht nur wirtschaftlich, sondern vor allem auch politisch motiviert, wofür zusätzlich die Globalisierungstendenzen als Katalysator für die Bildung weiterer Integrationszonen dienten.² In der Folge soll nun auf die EG (bzw. ihre Vorgängerorganisationen) eingegangen werden und die wichtigsten durch die europäische Integration aufgeworfenen Probleme kurz erörtert werden.

II. Die GATT-Kompatibilität der europäischen Integration

Obwohl grundsätzlich jede regionale Präferenzzone gegen das im GATT verankerte Prinzip der Meistbegünstigung verstößt, da ein GATT-Vertragsstaat, der auch Mitglied in einer solchen Präferenzzone ist, die übrigen Vertragsstaaten unterschiedlich behandelt, zum Teil gegenüber Dritten schlechter stellt und nicht alle (handelspolitischen) Vorteile, die ein Vertragsstaat einem anderen einräumt auch den anderen GATT-Vertragsstaaten zukommen lässt.³ Schon 1947 wurde dieses Spannungsverhältnis zwischen Meistbegünstigungsverpflichtung einerseits und regionaler Integrationszone andererseits erkannt und deshalb im Art. XXIV GATT eine Ausnahme zur „ GATT-rechtliche Rahmenbedingungen der europ ä ischen Integration “ Meistbegünstigungsverpflichtung festgeschrieben. Im Art. XXIV GATT wurden die regionalen Präferenzzonen (Freihandelszonen und Zollunionen), aufgrund deren positiven integrativen Wirkungen, für zulässig erklärt, obwohl diese eigentlich mit der strengen Auffassung des Prinzips des freien Welthandels unvereinbar sind.⁴

Damit eine regionale Präferenzzone gattkonform gründet werden kann, müssen gemäß Art. XXIV GATT folgende Voraussetzungen erfüllt sein:

- Die Integrationszone muss annähernd den gesamten Handel erfassen (Art. XXIV:8a und b): Grundlegende Bedingung, die das GATT an ein Präferenzabkommen stellt, ist, dass der Zweck von Zollunionen und Freihandelszonen sein soll, den Handel zwischen den teilnehmenden Gebieten zu erleichtern, nicht aber den Handel anderer Vertragsparteien mit diesen Gebieten Schranken zu setzen. Dabei müssen laut Art. XXIV:8 GATT für „annähernd den gesamten Handel“ Zölle und Handelsvorschriften beseitigt werden. Es soll somit nicht zu Teilbereichsintegrationen kommen, bei denen nur wenige Bereiche liberalisiert werden und die sich negativ auf die Drittstaaten auswirken. Durch die Beseitigung der Zölle und Handelsvorschriften für annähernd den gesamten Handel soll vermieden werden, dass selektive Präferenzen zunehmen, welche besonders handelsumlenkende und diskriminierende Wirkungen entfalten. Die handelsschaffende (trade creating effects) Wirkungen, die sich aus einer regionalen Integration ergeben, sollten gegenüber den handelsumlenkende (trade diverting effects) überwiegen. Eine Integrationszone, welche annähernd den gesamten Handel umfasst, hat jedoch keine handelsumlenkende Wirkung, sondern wirkt stimulierend für den Welthandel und kann sogar als „Motor für eine Handelsliberalisierung“⁵ fungieren.

„Annähernd der gesamte Handel“ kann sowohl quantitativ auch qualitativ beschrieben werden: dieses Kriterium gilt dann als erfüllt, wenn für 51% bis 99% des Handel Zölle und Handelsvorschriften beseitigt wurden, wobei aber zweiteres eher anzunehmen ist. Bezüglich der Qualität der Integration war bisher strittig, ob ein bestimmter Wirtschaftsbereich einfach ausgenommen werden könne, wobei dies nun überwiegend abgelehnt wird. Als Konsequenz dieser zahlreichen Auslegungsprobleme wurde dieses Kriterium sehr großzügig ausgelegt.

- Durch die Errichtung einer regionalen Integrationszone darf die Belastung des Handels nicht teilnehmender Staaten durch Zölle und Handelsvorschriften gegenüber vor der Errichtung nicht zunehmen (Art. XXIV:5a und 5b), d.h. wenn z.B. durch die Gründung einer Integrationszone der Zollsatz erhöht wird, so sind Ausgleichsverhandlungen zu führen.⁶ ü Gemäß Art. XXIV:5 GATT muss eine vorläufige Vereinbarung zur Bildung einer Zollunion bzw. einer Freihandelszone einen Plan und ein Programm zur Bildung der „ GATT-rechtliche Rahmenbedingungen der europ ä ischen Integration “ betreffenden Integrationszone innerhalb einer angemessenen Zeitspanne enthalten. Dadurch soll verhindert werden, dass die Zahl der Präferenzzonen unkontrolliert zunimmt. Weiters wurde in Art. XXIV:7 GATT eine Meldepflicht der Vertragsparteien vereinbart, wenn sie beabsichtigen eine regionale Präferenzzone zu gründen oder zu verändern, doch stellte sich dieser Artikel als nicht zielführend heraus.⁷

1) Die GATT-Konformit ä t der EGKS

Schon zu Beginn der europäischen Integration in Form der EGKS stellte sich die Frage, ob das Kriterium „annähernd der gesamte Markt“ erfüllt sei oder nicht. Da die EGKS jedoch nur den Bereich Kohle und Stahl umfasste, konnte diese Frage ziemlich schnell verneint werden. Außerdem fehlte es auch am gemeinsamen Außenzoll, der der Legaldefinition zur Zollunion immanent ist. Auch eine Freihandelszone konnte nicht angenommen werden, da die Mitgliedsstaaten den Außenzoll nicht völlig frei festsetzten, sondern sich lediglich auf einen harmonisierten Außenzoll einigten.⁸ Somit war die EGKS nicht schon aufgrund des Art. XXIV gatt-konform, sondern es musste auf die Ausnahmeregelung des Art. XXV:5 GATT („Waiver“) zurückgegriffen werden, die die Vertragsparteien des GATT der EGKS 1953 gewährten.⁹

2) GATT-Konformit ä t der E(W)G

1957 wurden die Römer Verträge dem GATT zur Prüfung vorgelegt. Angesichts der Vertragsziele der EWG, die letztendlich sogar die Errichtung eines Gemeinsamen Marktes innerhalb einer Übergangsfrist von 12 Jahren vorsahen, wurde die Gründung der EWG einem genauern Prüfungsverfahren unterzogen. Hiefür wurde eine Arbeitsgruppe eingesetzt, die die Frage klären sollte, ob die EWG unter die Ausnahme von Art. I GATT fallen würde (insbesondere wurden die Probleme des Gemeinsamen Zolltarifs, der Agrarpolitik und der Assoziierung von Überseegebieten durch die Einschaltung eines Unterausschusses besonders unter die Lupe genommen). In den Arbeitsgruppen konnte jedoch aufgrund der zu allgemein formulierten GATT-Bestimmungen und dem erheblichen Zeitdruck keine Einigung erzielt werden und somit auch nicht eindeutig festgehalten werden, ob die EWG mit den gattrechtlichen Bestimmungen nun kompatibel sei oder nicht. Die Bildung der EWG wurde stillschweigend akzeptiert, wobei jedoch die Frage der Kompatibilität vorerst nicht explizit behandelt wurde. (Da jedoch laut Art. XXIV:7b GATT ein positives Prüfungsergebnis kein konstitutives Element für die Bildung einer GATT-kompatiblen Integrationszone ist, sondern, im Gegenteil, nur ein „ GATT-rechtliche Rahmenbedingungen der europ ä ischen Integration “ negatives Ergebnis der Bildung entgegenstehen kann, hatte eine Nichteinigung auf das Bestehen oder Nichtbestehen der EWG keine Auswirkungen.)

1958 wurde im Ausschuss übereingekommen, dass das Prüfungsverfahren nicht weiter fortgeführt werden solle, sondern eine ausdrückliche Rechtsverwahrung zugunsten der VERTRAGSPARTEIEN erhoben mit dem Hinweis auf die Möglichkeit, die Bestimmungen nach Art. XXII GATT bezüglich der Konsultationen heranzuziehen.

Bis 1969 wurde dem GATT seitens der Vertreter der Gemeinschaften zwar noch jährlich über die Verwirklichung des Gemeinsamen Marktes Bericht erstattet, was jedoch mit Ende der Übergangsperiode eingestellt wurde, denn die EG sah die Möglichkeit einer Kontrolle durch das GATT mit Ende der Übergangszeit als beendet an. Das GATT hingegen sprach sich für die weitere Anwendung des Art. XXIV GATT auf die Außenwirtschaftspolitik aus.¹⁰ Die regionale Integrationszone EWG wurde damals gebilligt, obwohl sie eine bedeutende handelsumlenkende Wirkung entfaltete und deshalb keine Deckung in Art. XXIV GATT mehr fand. Dass die EWG als handelsumlenkende Integrationszone in ihrer Ausgestaltung toleriert wurde, ist nicht nur darauf zurückzuführen, dass politischen (die westeuropäische Integration als starker Verbündeter der USA, aber auch zur Bewahrung vor einem weiteren Weltkrieg) vor rechtlichen Interessen Vorrang eingeräumt wurde, sondern auch dadurch zu erklären, dass die Wirtschaftstheorie noch nicht über die Instrumente verfügte, diese komplexen Fragen endgültig zu klären. Es wurde sehr schnell bemerkt, dass die Auswirkungen einer regionalen Integration nicht anhand der von Jacob Viner (1950) unterschiedenen Kriterien der handelsschaffenden und handelsumlenkenden Wirkungen quantifiziert werden können, und im Vorhinein die Auswirkungen einer Integrationszone nicht einschätzbar waren.

Im Rahmen der Uruguay-Runde wurde das Prüfungsverfahren durch die „Vereinbarung über die Auslegung des Art. XXIV GATT“ dahingehend erleichtert, dass einige Fragen zu eben diesem Artikel darin geklärt wurden (z.B. wurde das Kriterium der allgemeinen Belastung durch Zölle und sonstige Handelsvorschriften und der Begriff der angemessenen Zeitspanne konkretisiert, es wurden Ausführungen zur Kontrolle von Freihandelszonen und Zollunionen gemacht etc.), wobei einige Auslegungszweifel weiterhin bestehen blieben.¹¹

Selbst bei der WTO-Neugründung im Februar 1996 konnte noch keine endgültige Aussage über die GATT-Konformität gemacht werden. Hierfür wurde ein eigener Ausschuss für regionale Integrationszonen eingerichtet, der auf Basis des Vertrages die notifizierten Integrationszonen überprüfen soll.¹²

„ GATT-rechtliche Rahmenbedingungen der europ ä ischen Integration “

Heutzutage ist die Liberalisierung annähernd des gesamten Handels sicherlich schon aus dem Grund zu bejahen, dass Binnenzölle und Abgaben gleicher Wirkung bis zum Ende der Übergangsperiode beseitigt wurden und die EuGH-Rechtssprechung hinsichtlich der nicht- tarifären Handelshemmnisse sehr integrationsfreundlich ist.¹³ Fraglich bleibt, ob das zweite Kriterium, nämlich dass der Handel mit nichtteilnehmenden Vertragsparteien nicht mehr belastet werden dürfe, erfüllt ist: In diesem Zusammenhang waren vor allem die Gemeinschaftliche Agrarpolitik (v.a. die Agrarmarktregelungen) und die Assoziierung der Überseegebiete bezüglich der Übereinstimmung mit dem GATT-System Anlass für Konflikte. Was die Gemeinschaftliche Agrarpolitik anbelangt, ist unbestritten, dass die EG protektionistische Ziele verfolgt, welche aufgrund ihrer Dauer mit dem GATT in Widerspruch stehen. Von Seiten der Gemeinschaft wurde diesbezüglich die Meinung vertreten, dass die GATT-Rechtswidrigkeit dieser Regelungen sich niemals auf die Zollunion an sich, somit auf die regionale Integration, beziehen könnte, sondern nur auf die jeweilige Politik. Richtigerweise jedoch mangelt es bei einer eine Mehrbelastung erlaubende bzw. sogar einführende Integrationszone an einem vom Art. XXIV vorgeschriebenen konstitutiven Zulässigkeitskriterium. Dagegen ist einzuwenden, dass 1957 die Mehrbelastung nicht vorhersehbar war. Zudem darf nicht außer Acht gelassen werden, dass bis zur Uruguay-Runde der Agrarbereich auch im Rahmen des GATT nicht denselben strengen gattrechtlichen Verpflichtungen unterworfen wurde, sondern ganz im Gegenteil diese nicht auf den Agrarbereich angewandt wurden. Wenn damals aber für das GATT die Verpflichtungen in diesem Bereich ausgeklammert wurden, musste die EG die Verpflichtungen auch nicht erfüllen. Der zweite kritische Bereich ist die Assoziierung von überseeischen Ländern und Hoheitsgebieten nach Art. 182ff. EGV, anhand deren die Mitgliedsstaaten mit ihren damals noch abhängigen Kolonien besonderen Beziehungen aufrechterhalten. Solche Präferenzabkommen, die grundsätzlich laut GATT unzulässig sind, müssen an dem vom GATT vorgesehenen Ausnahmesystem gemessen werde: Hiefür wurde im GATT ein allgemeines Präferenzsystem zugunsten der Entwicklungsländer eingerichtet und den Entwicklungsländern anhand der sogenannten „Waiver“-Klausel (Art. XXV:5 GATT) bei außergewöhnlichen Umständen eine Befreiung von ihren Verpflichtungen eingeräumt. Später wurde ein Teil IV „Handel und Entwicklung“ sogar in den GATT-Vertrag aufgenommen und in Art. XXXVI:4 und 5 günstigere Bedingungen für die Entwicklungsländer vorgesehen, vor allem wurde aber darauf hingewiesen, dass diese Präferenzen auch ohne Gegenleistung gewährt würden. Später wurde dann im Rahmen der Tokio-Runde (1973 - 1979) die „Enabling Clause“ angenommen, wonach die Einräumung von Präferenzen für die Entwicklungsländer nicht der Meistbegünstigungsklausel „ GATT-rechtliche Rahmenbedingungen der europ ä ischen Integration “ des GATT widerspreche. (Dabei ist anzunehmen, dass die „Enabling Clause“ jedoch nicht ausschließlich Präferenzzölle, sondern auch nicht-tarifäre Handelshemmnisse mit einschließt.¹⁴ ) So stützt sich z.B. auch das Lomé-Abkommen, aufgrund dessen Waren mit Ursprung in den AKP-Staaten zollfrei und frei von Abgaben gleicher Wirkung in die Gemeinschaft eingeführt werden, auf diese Bestimmung, wobei sich die AKP-Staaten lediglich an die Nichtdiskriminierung und Meistbegünstigung zu halten haben. Obwohl dieses Assoziierungsabkommen das Kriterium der Liberalisierung „annähernd des gesamten Handels“ nicht erfüllt und diese nicht-reziproken Präferenzabkommen so die Meistbegünstigungsklausel verletzt, sah die EG dieses Abkommen durch den Teil VI gerechtfertigt, der auch nicht-reziproke Präferenzabkommen beinhalte und die Diskriminierung zwischen den Entwicklungsländern dülde. 1994 wurde nach der Überprüfung des Lomé-Abkommens, welches dann vom Cotonou- Abkommen 2000 abgelöst wurde, ein Waiver nach Art. XXV beantragt, welcher dann auch gewährt wurde.¹⁵

Trotzdem sprechen sich zahlreiche Stimmen in der Literatur dafür aus, dass das Vertragswerk der EG bezüglich der Gründung und der Ausgestaltung seines Primärrechts mit dem Art. XXIV des GATT kompatibel sei und berufen sich dabei auf folgende Punkte:

Art. 23 EGV legt in Einklang mit der im GATT enthaltenen Definition fest, dass die EG eine Zollunion ist. Auch erfüllt die EG die beiden Voraussetzungen einer Zollunion nach Art. XXIV GATT, nämlich sie erstreckt sich auf den gesamten Warenaustausch und es wird ein Gemeinsamer Zolltarif gegenüber dritten Ländern festgesetzt.

Weiters ist aus dem Art. 131 EGV, der besagt, dass die Mitgliedsstaaten durch die Schaffung einer Zollunion beabsichtigen, im gemeinsamen Interesse zur harmonischen Entwicklung des Welthandels etc. beizutragen, ersichtlich, dass sich die Gründungsmitglieder sehr wohl um eine GATT-konforme Integration bemühten. Aber auch der Art. 133 EGV, in dem festgehalten wird, dass die Vereinheitlichung der Liberalisierungsmaßnahmen durch die gemeinsame Handelspolitik bezweckt wird, bestärkt die GATT-Kompatibilität der EG.

III. Rechtsposition der E(W)G im GATT und in der WTO

Nach der Gründung der EWG 1957 wurden zunehmend handelspolitische Kompetenzen auf die Gemeinschaft übertragen. Nachdem die Übergangsperiode 1969 abgelaufen war, kam der Gemeinschaft die alleinige Kompetenz in Bereich Gemeinsame Zoll- und Außenhandelspolitik zu. So erhob die EWG bei ausschließlicher Gemeinschaftskompetenz einen Anspruch gegen die Mitgliedsstaaten auf Ablösung ihrer Mitgliedsstellung im GATT/in der WTO. Bei gemischter

„ GATT-rechtliche Rahmenbedingungen der europ ä ischen Integration “

Kompetenzlage trat die EWG neben ihre Mitgliedsstaaten.¹⁶ Da sich die EWG immer weiter von ihren Mitgliedsstaaten loslöste und die Mitgliedsstaaten der EWG zahlreiche Kompetenzen abtraten, mussten zur Erfüllung der jeweiligen Aufgaben die Kräfte der Gemeinschaft und der Mitglieder koordiniert werden bzw. diese sogar wechselseitig mitwirken. Dabei übte die Kommission alle Rechte und Pflichten der EG-Mitgliedsstaaten im GATT aus, die auf die Gemeinschaft übergegangen waren.

Als die EG 1994 als Gründungsmitglied in die WTO aufgenommen wurde, wurden auch die letzten Zweifel an der Kompatibilität der EG mit dem GATT aus der Welt geschaffen und ihre Rechtsposition „konstitutionell abgesichert“¹⁷. So wurde in Art XI:1 des WTO-Abkommens ausdrücklich festgehalten, dass die Europäischen Gemeinschaften neben den Vertragsmitgliedern des GATT 47 Gründungsmitglied wird.¹⁸ Damit wurde auch klargestellt, dass es sich bei der EG um ein partikuläres Rechtssubjekt handelt, das nicht nur über eine beschränkte Handlungsfähigkeit verfügt, sondern mit der der Mitgliedsstaaten verwoben ist.¹⁹ In Art. IX:1 wurde über den Abstimmungsmodus abgesprochen, wobei jedes Mitglied der WTO eine Stimme hat, d.h. bei Ausübung des Stimmrechts kommt den Europäischen Gemeinschaften diejenige Stimmenzahl zu, die der Anzahl ihrer Mitgliedsstaaten entspricht, die der WTO beigetreten sind, wobei jedoch im Fußnotentext konkretisiert wird, dass die Anzahl der Stimmen der Europäischen Gemeinschaften und ihrer Mitgliedsstaaten jedenfalls mit der Anzahl der Mitgliedsstaaten identisch ist. Der „Gemeinschaftsblock wird durch eine einheitliche Delegation aus der Gemeinschaft ihrer Mitgliedsstaaten vertreten. Als ihr Sprecher fungiert ein Vertreter der Kommission.²⁰

Es soll nun in der Folge kurz auf die Schwierigkeiten eingegangen werden, welche durch die Übergang von Kompetenzen der Mitgliedsstaaten an die Gemeinschaft entstanden sind, und versucht werden, die möglichen Rechtsgrundlagen der „Nachfolge“ der Gemeinschaft in die Rechtsposition der Mitgliedsstaaten im Rahmen des GATT/der WTO kurz dazulegen.

IV. Völkerrechtssubjektivität und Außenkompetenz der E(W)G

Damit die Europäischen Gemeinschaften sich in der WTO völkerrechtlich beteiligen können, müssen sie über Völkerrechtssubjektivität verfügen: Diese ist für die EG in Art. 281 EGV, für die EGKS im Art. 6 EGKSV und für die EAG im Art. 184 EAGV festgehalten. Im Art. 282 EGV wird dann die privatrechtliche Rechtsfähigkeit der Gemeinschaft in jedem Mitgliedsstaat behandelt. Zudem unterhält die EG zu mehr als 130 Staaten offizielle diplomatische Beziehungen und der Rat hat 1960 das aktive Gesandtschaftsrecht der EG bestätigt.

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¹ http://de.wikipedia.org/wiki/GATT; Understanding the WTO: http://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/understanding_text_e.pdf) S. 16ff.; Senti, WTO. Die heute geltende Welthandelsordnung (2005) 7ff.

² Dunker, Regionale Integration im System des liberalisierten Welthandels. EG und NAFTA im Vergleich (2002) 262

³ Yüksel, Welthandelsorganisation WTO (GATT). Aufgaben / Aktivitäten / EU-Beziehungen (2001) 36

⁴ Dunker, Regionale Integration 263f.

⁵ Ott, GATT und WTO im Gemeinschaftsrecht (1996) 27; Dunker, Regionale Integration 265f.; Hilpold, Die EU im GATT/WTO-System. Aspekte einer Rechtsbeziehung „sui generis“ (2000) 19

⁶ Hilpold, Die EU 15f.

⁷ Morscher, Das US-amerikanische Außenhandelsrecht im Lichte der Änderungen durch die Uruguay Runde des GATT mit einem kurzen Vergleich der Regelungen in der Gemeinschaft 229

⁸ Ott, GATT 34

⁹ Yüksel, WTO 165

¹⁰ Ott GATT 37

¹¹ Ott, GATT 32f.

¹² Ott, GATT 37f.

¹³ Hilpold, Die EU 37

¹⁴ Ott, GATT 88f.

¹⁵ Hilpold, Die EU 36f.; Koch/Behrens, Handelspräferenzen der Europäischen Gemeinschaft für Entwicklungsländer 125

¹⁶ Streinz, Europarecht 256

¹⁷ Hilpold, Die EU 41, Gozzi, Die zunehmende Bedeutung der EU im GATT und in der WTO 75

¹⁸ Ott, GATT 24

¹⁹ Hilpold, Die EU 60

²⁰ Streinz, Europarecht (2003) 257