Der Deutsche Bundestag und seine Kontroll- und Öffentlichkeitsfunktionen im Prozess der europäischen Integration

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1.1 Europa im Grundgesetz
1.2 Von den Römischen Verträgen bis Maastricht
1.3 Die Beschlüsse von Maastricht
1.4 Die Effektivität des EU-Ausschusses
1.5 Der Verfahrensweg von EU-Vorlagen
1.6 Das Demokratiedefizit Europas: übt der Bundestag seine Kontroll- und Öffentlichkeitsfunktion aus?

2.1 Das Werden der Europäischen Verfassung
2.2 Zusammensetzung des Konvents
2.3 Der Verfassungsentwurf
2.3.1. Verbesserte und frühere Unterrichtung der nationalen Parlamente
2.3.2 Kontrolle des Subsidiaritätsprinzips
2.3.3 Klagerecht bei vermutetem Verstoß vor dem Europäischen Gerichtshof
2.4 Bewertung der Veränderungen
2.5 Kritik von Parlamentariern am Verfassungsentwurf

3. Die Öffentlichkeitsfunktion des Bundestages in europapolitischen Fragen

Zusammenfassung

Literatur

Einleitung

Über Gesetze und Verordnung regelt der Bundestag, in Zusammenarbeit mit der EU, seine Möglichkeiten der Einflussnahme auf den europäischen Integrationsprozess. Eine weitere Aufgabe des Bundestages ist die Vermittlung politischer Entscheidungsfindung in der europäischen Politik. Es gilt hier den Bürgern zu verdeutlichen, dass Europa nicht den Abbau von Demokratie mit sich bringt, sondern durch die eigene Einbeziehung in den Prozess der Integration den Bürgern die Möglichkeiten der Gestaltung aufzuzeigen. In dieser Arbeit sollen diese Kontroll- und Öffentlichkeitsfunktionen des Deutschen Bundestages untersucht werden. Wichtig ist hier zum einen ihre Implementierung in der deutschen und europäischen Rechtsprechung, zum anderen das Maß in dem der Bundestag diese Funktionen wahrnimmt. Dargestellt werden insbesondere die Veränderungen die seit der Entstehung der EU bezüglich der Kontrollmöglichkeit der nationalen Parlamente beschlossen wurden. Als Bürgervertretung obliegt es dem Bundestag und dem Bundesrat eine Balance zwischen nationaler und regionaler Autonomie und Integration der Bundesrepublik in den sich gestaltenden Rahmen Europas zu finden. Im Hinblick auf den Vorwurf des Abbaus von Demokratie, dem sog. Demokratiedefizit, ist auch auf die allgemeine Rolle der nationalen Parlamente gegenüber dem EU Parlament einzugehen.

1.1 Europa im Grundgesetz

In der Präambel des Grundgesetzes ist der Wunsch Deutschlands festgeschrieben „als gleichberechtigtes Mitglied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen“. Verfassungsrechtlich wurde diesem Wunsch Rechnung getragen indem man in Art. 24 Abs. 1 GG die Möglichkeit offen ließ Hoheitsrechte an „zwischenstaatliche Einrichtungen“ (wie z. B. supranationale Bündnisse) zu übertragen.^[1] In Art. 79 Abs. 3 wird verfassungsrechtlich jedoch eine Grenze durch eine Ewigkeitsklausel gesetzt, die bestimmt, dass die Gliederung der Länder, ihre Mitwirkung an der Gesetzgebung, der Schutz der Menschenwürde, das Demokratie-, Rechtsstaats- und Bundesstaatsprinzip, sowie die Sozialstaatsgarantie, die Republik und die Gewaltenteilung unveränderbarer Bestandteil der Verfassung sind.^[2]

1.2 Von den Römischen Verträgen bis Maastricht

Bereits nach der Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Europäischen Atomgemeinschaft im Jahre 1957 wurde deutlich, dass der Eintritt in ein supranationales Gemeinschaftssystem wichtige gesetzgeberische Kompetenzen von der nationalen auf die europäische Ebene verlagern würde. Um dem entgegen zu wirken wurde das Zustimmungsgesetz zu den Römischen Verträgen erlassen, welches regelte, dass die Bundesregierung Bundestag und Bundesrat über Gesetzesvorlagen des Rates der EWG oder EAG, die deutsches Recht betreffen, vorher zu informieren hatte. Als 1979 erstmalig das Europäische Parlament direkt gewählt wurde, entfiel damit das Doppelmandat zum Bundestag und Europäischen Parlament, wodurch der direkte Informationsaustausch zwischen beiden Institutionen nicht mehr gegeben war.^[3] In einer Geschäftsordnung des Bundestages aus dem Jahre 1980 wurde festgelegt, dass der Bundestagspräsident EU Vorlagen in Empfang und dann an die einzelnen Fachausschüsse weiterleiten solle. Es wurde ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Vorlagen nur das Rechtsgefüge der Bundesrepublik betreffende Verhandlungssachen enthalten sollten, da es zuvor aufgrund des nötigen Selektionsverfahrens oft zu Fehleinschätzungen hinsichtlich der Relevanz gekommen war.^[4] Als Reaktion darauf wurde 1983 die Europa-Kommission eingesetzt, die sich aus elf Mitgliedern des Bundstages und elf Mitgliedern des Europäischen Parlaments zusammensetzte. Ihre Aufgabe bestand darin, für den Bundestag Berichte und Empfehlungen für europapolitische Entscheidungen vorzubereiten. Die Ineffektivität der Kommission beschrieb Klaus Hänsch, Mitglied des Europäischen Parlaments wie folgt: „Seit Juli 1980 (bis Juli 1986) sind dem Bundestag 2506 EG Vorlagen zugegangen. (…) Das Plenum des Bundestages behandelte allerdings nur 256 mit einer Beschlussempfehlung des zuständigen Aussusses, also ganze zehn Prozent und von ihnen wiederum waren zum Zeitpunkt der Befassung 167 bereits (…) verkündet und in Kraft getreten.“ Hänsch betonte weiter, dass die Behandlung der EU-Vorlagen im Deutschen Bundestag nicht nur politisch irrelevant sei, sondern zudem den Kompetenzverlust eines nationalen Parlaments verschleiere.^[5] Auch dem 1987 eingerichteten Nachfolger der Kommission, der sog. ‚EG-Unterausschuss des Auswärtigen Ausschusses’ fehlte es zum einen an Koordinierungskompetenz der einzelnen Fachausschüsse, zum anderen beschäftigte er sich eher mit Kompetenz- als mit Sachfragen der Unterausschüsse.^[6] Aufgrund dieser Schwächen wurde 1991 der EG-Ausschuss eingesetzt, dem neben 31 ordentlichen Mitgliedern 9 weitere Bundestags- oder Europaabgeordnete angehörten. Da er jedoch neben den einzelnen Fachausschüssen nur mitberatende Funktion hatte, konnte er seiner Koordinierungsfunktion nicht gerecht werden und seine Arbeit war ebenfalls vom Konkurrenzverhältnis zu den einzelnen Fachausschüssen geprägt. Die Ratifizierung des Maastrichter Vertrags wurde von einem extra eingerichteten Fachausschuss „Europäische Union“ begleitet, nicht vom EG-Ausschuss.^[7]

1.3 Die Beschlüsse von Maastricht

Erklärtes Ziel bei Amtsantritt Helmut Kohls war die Stärkung des Europäischen Parlaments. In einem deutsch-italienischen Vorschlag zu einer ‚Europäischen Akte’ wurde das folgende Ziel gesetzt: „durch eine gemeinsame Außenpolitik ein gemeinsames Auftreten und Handeln der Mitgliedsstaaten in der Welt zu ermöglichen, damit Europa zunehmend die weltpolitische Rolle übernehmen kann, die ihm kraft seines wirtschaftlichen und politischen Gewichts zukommt, [sowie] die Abstimmung in sicherheitspolitischen Fragen und die Festlegung gemeinsamer europäischer Haltungen in diesem Bereich, um die Unabhängigkeit Europas zu wahren, weine lebenswichtigen Interessen zu schützen und seine Sicherheit zu stärken.“^[8] Dieses Ziel wurde mit dem Maastrichter Vertrag aus dem Jahre 1992 in die Realität umgesetzt. Der Mantelvertrag, der alle zuvor geschlossenen Vertragswerke integrierte und somit auf eine untere Stufe setzte, definierte die Umbenennung der EWG in die EG und somit die Transformation von einem wirtschafts- zu einem politischen Bündnis. Die gemeinsamen Bestimmungen legten fest, dass die Gemeinschaft auf den Säulen der gemeinsamen Außen-, Sicherheits- sowie der Innen- und Rechtspolitik fußen sollte. Mit der ebenfalls beschlossenen Erweiterung der Befugnisse der EG und des Europäischen Parlaments wurde auch die Verlagerung bestimmter gesetzgeberischer Aktivitäten von Bonn nach Brüssel beschlossen. Mit Hilfe des eingeführten Subsidiaritätsprinzips, welches besagt, dass die EG nur tätig wird, „sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können“ (Art. 5 EGV), nehmen Landesvertreter am Ministerrat teil und es wurde ein Regionalausschuss gegründet.^[9]

Das besonders von der Bundesregierung unterstützte Subsidiaritätsprinzip stieß jedoch auch auf breite Kritik. Diese richteten sich gegen eine zunehmende Zentralisierung mitgliedsstaatlicher Aufgaben, Zweifel an der Justitiabilität und einer Problematik die Deutschland in seiner Struktur besonders betraf. Dieter Bohley fasste diese wie folgt: „Durch den Vertragsentwurf droht eine Entwicklung sanktioniert und verstärkt zu werden, die sich ungefähr wie folgt beschreiben lässt: Es werden einerseits der europäischen Ebene wesentliche Kompetenzen – z.B. in der Außenpolitik oder der Sicherheit – vorenthalten, weil dies einer Preisgabe substantieller nationaler Kompetenzen gleichkäme. Andererseits werden der zentralen Europaebene Aufgaben übertragen, die in Bundesstaaten in die Zuständigkeitsbereiche unterer Staatsebenen gehören; diese Kompetenzübertragung bedeutet für Einheitsstaaten allerdings eine weit weniger spektakuläre Souveränitätspreisgabe, als dies für Deutschland der Fall ist.“^[10] Anlässlich der Ratifizierung des Maastrichter Vertrages passte das deutsche Parlament das Grundgesetz an die fortschreitende Integration an und verabschiedete den Art. 23 GG. In ihm wurde festgeschrieben, dass sowohl Bundesrat als auch Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union „mitwirken“. So solle das Subsidiaritätsprinzip gelten und die Übertragung von Hoheitsrechten an die EU nur mit Zustimmung des Bundesrates und des Bundestages möglich sein. Eben diese Übertragung der Hoheitsrechte führte jedoch zu einer verfassungsrechtlichen Klage aufgrund der Gefahr des Demokratiedefizits. In seiner Entscheidung aus dem Jahre 1993 sah das Verfassungsgericht diesen Vorwurf jedoch als unbegründet an:

„Im Anwendungsbereich des Art.23 GG schließt Art.38 GG aus, die durch die Wahl bewirkte Legitimation und Einflussnahme auf die Ausübung von Staatsgewalt durch die Verlagerung von Aufgaben und Befugnissen des Bundestages so zu entleeren, dass das demokratische Prinzip, soweit es Art.79 Abs.3 in Verbindung mit Art.20 Abs.1 und 2 GG für unantastbar erklärt, verletzt wird. Das Demokratieprinzip hindert die Bundesrepublik Deutschland nicht an einer Mitgliedschaft in einer - supranational organisierten - zwischenstaatlichen Gemeinschaft. Voraussetzung der Mitgliedschaft ist aber, dass eine vom Volk ausgehende Legitimation und Einflussnahme auch innerhalb des Staatenverbundes gesichert ist. Nimmt ein Verbund demokratischer Staaten hoheitliche Aufgaben wahr und übt dazu hoheitliche Befugnisse aus, sind es zuvörderst die Staatsvölker der Mitgliedstaaten, die dies über die nationalen Parlamente demokratisch zu legitimieren haben. Mithin erfolgt demokratische Legitimation durch die Rückkopplung des Handelns europäischer Organe an die Parlamente der Mitgliedstaaten; hinzu tritt - im Maße des Zusammenwachsens der europäischen Nationen zunehmend - innerhalb des institutionellen Gefüges der Europäischen Union die Vermittlung demokratischer Legitimation durch das von den Bürgern der Mitgliedstaaten gewählte Europäische Parlament. Entscheidend ist, dass die demokratischen Grundlagen der Union Schritt haltend mit der Integration ausgebaut werden und auch im Fortgang der Integration in den Mitgliedstaaten eine lebendige Demokratie erhalten bleibt. Vermitteln - wie gegenwärtig - die Staatsvölker über die nationalen Parlamente demokratische Legitimation, sind der Ausdehnung der Aufgaben und Befugnisse der Europäischen Gemeinschaften vom demokratischen Prinzip her substantiellem Gewicht verbleiben.“

[...]

^[1] Gerber, S. 78f

^[2] Ebd., S. 79

^[3] Kamann, S. 67

^[4] Seider, S. 83

^[5] Hänsch, S.

^[6] Kamann, S. 67f

^[7] Bila, S. 6

^[8] Kessler, S. 118

^[9] Lemmens, S. 195

^[10] In: Lemmens, S. 202