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Koalitionspräsidentialismus I in Brasilien

Hausarbeit 2012 23 Seiten

Politik - Internationale Politik - Region: Mittel- und Südamerika

Leseprobe

Gliederung

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Das präsidentielle Regierungssystem
2.1 Allgemeine Merkmale und Abgrenzung zum Parlamentarismus
2.2 Gefahren („Perils") präsidentieller Regierungssysteme
2.3 Variationen lateinamerikanischer Präsidialdemokratien
2.4 Koalitionspräsidentialismus

3. Koalitionspräsidentialismus in Brasilien
3.1 Entwicklung des wissenschaftlichen Standpunktes zu Koalitionspräsidentialismus
3.2 Fakten zum politischen System Brasiliens und grundlegende Schwierigkeiten
3.3 Die „Toolbox" der Exekutive

4. Bilanz: Leistungsfähigkeit und Erfolgschancen von Koalitionspräsidentialismus

Abbildungsverzeichnis

Quellenangabe

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Die Debatte über die Vor- und Nachteile von Präsidentialismus und Parlamentarismus hat eine lange Geschichte und ist mit einigen der angesehensten und bekanntesten Intellektuellen und politischen Akteuren der Zeit verknüpft (Elgie 2005 : 3f). Ab Mitte der 1980er Jahre hatte insbesondere Juan Linz die Diskussion u. a. mit seinen Artikeln zu den Gefahren des Präsidentialismus („Perils of Presidentialism") und den Vorteilen des Parlamentarismus wiederbelebt. Die besagten Artikel wurden im „Journal of Democracy" veröffentlicht und lösten eine sofortige Reaktion aus, und eine Debatte, die bis heute noch nicht erlöscht ist (vgl. Elgie 2005, Nolte 2004).

In Lateinamerika findet sich die größte Zahl an präsidentiellen Systemen, dabei gibt es kein „typisches" lateinamerikanisches präsidentielles System und die Systeme haben auch nicht (mehr) viel mit dem US- Amerikanischen politischen System gemein. Auch in Bezug auf die institutionellen Eigenschaften und auf das „Funktionieren" gibt es große Variationen und Unterschiede in Lateinamerika. Es haben im Laufe der Zeit verschiedenste grundlegende Reformen und Veränderungen stattgefunden, neue Strategien und Taktiken haben sich entwickelt und es bildete sich eine große Variationsbreite (semi-) präsidentieller Regierungssystemtypen heraus.

In der vorliegenden Arbeit soll erstens auf das „präsidentielle Regierungssystem" im allgemeinen eingegangen werden, dabei findet vorerst eine Abgrenzung zum Parlamentarismus statt, bevor auf die Debatte um die „Perils of Presidentialism" eingegangen wird. Anschließend soll die Variationsbreite lateinamerikanischer Präsidialdemokratien angerissen und drei Typen präsidentieller Systeme vorgestellt werden. Zu jenen Typen zählt auch der „Koalitionspräsidentialismus", welcher sich mittlerweile in Brasilien etabliert hat und sich als relativ funktionsfähig herausstellte.

Unter Punkt 3. „Koalitionspräsidentialismus in Brasilien" soll dieser daher im Zentrum des Interesses stehen. Vorerst wird ein Überblick über die grundlegenden Fakten des politischen Systems Brasiliens, und über die existierenden Schwierigkeiten des brasilianischen Präsidialsystems geschaffen. Auch auf die politische Entwicklung und die parallel laufenden wissenschaftlichen Standpunkte soll eingegangen werden. Dies dient als Basis, um die Funktionsweise des brasilianischen Systems; beziehungsweise um die „Toolbox" der Exekutive zu verstehen. Mit der „Toolbox" wird unter anderem erklärt, wie genau es zur Koalitionsbildung in Brasilien kommt, welche Strategien der Präsident hierfür anwendet und inwiefern er dadurch legislative Unterstützung erhalten kann. Anschließend folgt eine Betrachtung der realen Leistungsfähigkeit und der Erfolgschancen von Koalitionspräsidentialismus.

2. Das präsidentielle Regierungssystem

„Mit der Verabschiedung einer neuen bzw. der Wiedereinsetzung der alten Verfassung kann der Beginn der Konsolidierungsphase einer jungen Demokratie angenommen werden. Auf der konstitutionellen Ebene der Konsolidierung stellt sich damit die Frage, welche Folgen die Wahl des einen oder anderen Regierungssystemtyps für die Struktur und Dynamik politischer Entscheidungsprozesse und damit letztlich für die Stabilisierung und Aufrechterhaltung des politischen Systems hat" (Ogrinz 2007 : 73).

2.1 Allgemeine Merkmale und Abgrenzung zum Parlamentarismus

Präsidentielle Regierungssysteme unterscheiden sich von parlamentarischen Systemen in erster Linie durch das Verhältnis von exekutiver und legislativer Gewalt. Dies stellt nach Fuchs den klassischen Ausgangspunkt für die (dichotome) Unterscheidung der beiden Regierungssystemtypen (Fuchs 2000 : 09). „In einem parlamentarischen System ist der Verantwortliche im höchsten Exekutivamt unmittelbar vom Vertrauen der Legislative abhängig und kann durch ein parlamentarisches Misstrauensvotum abberufen werden. Dieses Exekutivamt läuft in der Regel unter dem Titel Premierminister oder Kanzler, dem eine Präsidentin in Republiken oder eine Königin in konstitutionellen Monarchien als weitere Exekutivspitzen beigestellt sind" (Klitschelt 1994 : 3f).

Da aber in einem präsidentiellen System sowohl der Präsident, als auch das Parlament einzeln direkt vom Volk gewählt werden, besteht hier eine duale Legitimation, beide sind dadurch generell nur dem Volk gegenüber verantwortlich und somit unabhängig voneinander. Die Amtsdauer des Präsidenten ist dabei von vorn herein festgelegt („fixed mandate" / „fixed term") - dieser kann in der Regel nicht durch das Parlament abberufen werden. Umgekehrt ist es aber auch für den Präsidenten äußerst schwierig, das Parlament aufzulösen (vgl. Bpb 2012, Ogrinz 2007, Samuels/Eaton 2002). „In presidential systems an executive with considerable constitutional powers (...) is directly elected by the people for a fixed term and is independent of parliamentary votes of confidence. He is not only the holder of executive power but also the symbolic head of state and can be removed between elections only by the drastic step of impeachment" (Linz 1990 : 52). Im Gegensatz zum parlamentarischen Regierungssystem ist die Exekutive im präsidentiellen System monistisch (vgl. Bpb 2012a-c, Ogrinz 2007, Samuels/Eaton 2002). Präsidentialismus unterscheidet sich also in drei Hauptaspekten vom Parlamentarismus:

1. „Separate origin and survival of executive and legislative branches": Präsident und Parlament werden einzeln direkt von Volk für eine feste Amtszeit gewählt („fixed terms"). Es gibt praktisch keine wechselseitigen Absetzungs- bzw. Auflösungsbefugnisse. Die Beziehung zwischen Exekutive und Legislative ist also durch „separate origin" und „separate survival" gekennzeichnet.
2. „Chief executive control over the cabinet": der Präsident bestimmt die Zusammensetzung der Regierung und über deren Entscheidungstätigkeit.
3. „Constitutionally-guaranteed executive authority to execute the laws": Der Präsident verfügt über das Exekutivrecht - das heißt, dass die Legislative nicht eigeninitiativ Gesetze in konkrete Handlungen umsetzen darf.

(vgl- Bpb 2012, Fuchs 2000, Linz 1990 : 52, Ogrinz 2007, Samuels/Eaton 2002 : 3f)

System dagegen existieren das Parlament und der Präsident nebeneinander und stehen in einer ständigen Wechselbe­ziehung. Der Präsident ernennt zudem die Mitglieder für sein Kabinett. Hier herrscht zwar weitgehend eine klassische Gewaltenteilung - die Regierungs­mitglieder dürfen somit nicht Teil der Legislative sein, sind nur gegenüber dem Präsidenten verantwortlich und die Exekutive besitzt kein Initiativrecht im Parlament-es ist jedoch zu beachten, dass diese Trennung in einigen Fällen zwangsweise aufgehoben werden muss, da das Parlament über das Budgetrecht verfügt, der Präsident aber das Exekutivrecht innehat. Somit ist eine gewisse Verschränkung zwischen Legislative und Exekutive unvermeidbar (vgl. Bpb 2012a-c, Linz 1990 : 52, Samuels/Eaton 2002, Shugart 2005 : 6).

In einem Mehrparteiensystem sind die Unterschiede zwischen Präsidentialismus und Parlamentarismus in der Regel noch stärker ausgeprägt. Samuels und Eaton gingen beispielsweise davon aus, dass Koalitionen in parlamentarischen Systemen generell „wahrscheinlicher, stabiler und zusammenhängender" seien. Dies habe wichtige Konsequenzen für die tatsächliche Politik (Samuels/Eaton 2002 : 21f).

Lange war mehrheitlich die Meinung verbreitet, parlamentarische Regierungssysteme seien weniger konfliktreich und allgemein funktionsfähiger, als präsidentielle Systeme (vgl. Linz 1990, Cheibub et al 2004, Figueiredo/Limongi 2000, Mainwaring 1993, Samuels/Eaton 2002). Im Folgenden soll die Kritik am Präsidentialismus vorgestellt werden.

2.2 Gefahren („Perils") präsidentieller Regierungssysteme

Als Juan Linz in den 1990er Jahren Artikel wie „Perils of Presidentialism" (1990) und „The Failure of Presidential Democracy II: The Case of Latin America" (1994) veröffentlichte, wurde die Debatte um die Vor- und Nachteile präsidentieller Regierungssysteme wiederbelebt. Linz konstatierte, dass der Präsidentialismus „insgesamt einen extrem destabilisierenden Faktor in der demokratischen Entwicklung darstelle und die Konsolidierungschancen der Demokratie in Lateinamerika stark beeinträchtige" (Ortiz Ortiz 2004 : 108f). Er sah präsidentielle Systeme als sehr anfällig für einen institutionellen Stillstand („Deadlock") an, was in der Regel zu einem Militärputsch („military coup") führe(n müsse): An erster Stelle sei das präsidentielle System zu starr und unflexibel - denn durch die von vorn herein festgelegte Amtszeit („fixed term") des Präsidenten und des Parlaments, gäbe es einerseits keine reale Möglichkeit, einen unfähigen und inkompetenten Präsidenten unter Druck zu setzen oder gar loszuwerden, und andererseits habe ein Präsident keine Möglichkeit, seine Autorität gegenüber der Legislative zu stärken, da er das Parlament nicht auflösen dürfe. Somit fehle es an einem integriertem Mechanismus (lack of built-in mechanism), der Kooperation zwischen der Exekutive und der Legislative herbeiführen könnte. Des weiteren stelle auch das Prinzip der dualen Legitimation („Dual legitimacy") ein Problem dar, da die Mandate beider unabhängig und sicher sind. Die Abgeordneten und der Präsident haben in der Regel verschiedene Wählerschichten, wodurch die Chancen, dass die legislativen und exekutiven Gewalten die selbe Agenda haben, sehr gering sind. Da ein Versagen der Regierung das Bestehen des Parlaments nicht beeinträchtigt, haben die Repräsentanten wenig Antriebe diesen zu unterstützen. Dies führt insbesondere zu Schwierigkeiten, wenn der Präsident sich parlamentarisch in der Minderheit befindet. Drittens sei es Gang und Gebe eine Person zum Vizepräsidenten zu bestimmen, die bestenfalls die Chancen eines Präsidentschaftskandidaten auf den Wahlsieg erhöhe, sich jedoch im Falle eines vorzeitigen Ausscheidens des Präsidenten („Presidential death" oder „Presidential incapacity") als ungeeignet erweist, selbst das Präsidentenamt zu übernehmen. So kann das unerwartete Auscheiden eines Präsidenten ebenfalls zum Stillstand und letztendlich zur militärischen Intervention führen (Figueiredo/Limongi 2000, Linz 1990, 1994, Nolte 2000 : 27f, O'Donnell 1994 : 61f, Ortiz Ortiz 2004 : 108f).

Nach Linz endet eine Präsidentschaftsperiode demnach also zwangsweise in einem Militärputsch, denn die Haupteigenschaften von präsidentiellen Systemen (feste Amtszeit - Amtsenthebungsverfahren schwierig/unmöglich; duale Legitimität von Staatsoberhaupt und Parlament - dead lock; Starrheit/Inflexibilität bei Tod eines Präsidenten) sieht er als „Perils", die bewirkten, dass exekutive Macht in Präsidialsystems nicht geteilt werden könne und Koalitionen zwischen Parteien höchst unwahrscheinlich seien (Linz 1990 : 56f) - dies würde das politische System am Funktionieren hindern und könne somit „die Demokratie begraben" (Ortiz Ortiz 2004 : 108f). Linz hatte den Zusammenhang von Präsidentialismus und Instabilität des politischen Systems noch „völlig unmathematisch ausgedrückt", doch bald wurde dieser Zusammenhang auch statistisch untermauert (Ogrinz 2007 : 96). Es wurde unter anderem postuliert, dass die Mehrheit der „Dritte-Welt-Demokratien mit präsidentiellen Regierungssystemen von Regimezusammenbrüchen heimgesucht worden, solche mit parlamentarischer Regierungsweise aber zu zwei Dritteln stabil geblieben seien" (Ortiz Ortiz 2004 : 108f). Mainwaring gelangte in einer Untersuchung zu der Erkenntnis, dass nur etwa 23% der präsidentiellen Demokratien ohne Unterbrechungen über 25 Jahre überdauern konnten - Dagegen waren es über 55% der parlamentarischen Systeme (ebd). Doch er sah insbesondere in der Kombination von Präsidentialismus und Mehrparteiensystemen eine Gefährdung für die Funktionsfähigkeit einer stabilen Demokratie (Mainwaring 1993 : 199). Seine Kritik richtet sich dabei primär auf die Institutionen: „In einer problematischen und chaotischen institutionellen Situation kann kein Präsident effektiv regieren" (ebd).

Tatsächlich kam es in den 1960er und 1970er Jahren häufig zu „Verfassungskrisen" und zur Beteiligung des Militärs in den Präsidialdemokratien Lateinamerikas - sei es, um das demokratische Regime mit einer Militärdiktatur zu ersetzen oder um die Verfassung auszusetzen, bis eine neue Regierung gewählt wurde. Doch es gibt Daten die besagen, dass es bereits seit den 1980er einen starken Rückgang der in die Politik eingreifenden militärischen Interventionen gegeben hat und die konstitutionellen Krisen zunehmend innerhalb der geltenden Rechtsordnung gelöst werden konnten (Pérez-Liñan 2007 : 1ff). Gleichzeitig habe sich aber eine andere Form der politischen Instabilität gezeigt: Mehrere gewählte Präsidenten beendeten ihre Amtszeit vorzeitig, obwohl das demokratische Regime selbst stabil blieb. Einige von ihnen wurden aufgrund von Korruption und Skandalen angeklagt oder direkt zum Rücktritt gezwungen (ebd).

Die von Linz artikulierten Befürchtungen haben sich in der politischen Realität nur teilweise bestätigen können. Die empirische Erkenntnis, dass Präsidialdemokratien im Vergleich mit parlamentarischen Demokratien eine höhere Instabilität vorweisen, begründet sich in einigen weiteren Aspekten, die Linz in seiner Argumentation nicht miteinbezogen hat (Nolte 2004 : 56). Betrachtet man heute die Präsidialdemokratien in Lateinamerika, ist zudem festzustellen, „dass dort kein Land den vielfach angeratenen Wechsel zu einem parlamentarischen System vollzogen hat" und dass sich zweitens die Krisen- und Zusammenbruchszenarien in jener Form wie sie Linz und andere vorhergesagt hatten, nicht bewahrheitet haben (Ogrinz 2007 : 96ff). Die Beobachtung von Pérez-Liñan (2007) über die mehrfach vorkommenden vorzeitigen Abbrüche präsidialer Amtszeiten in Lateinamerika als Zeichen politischer Instabilität erklärt er in seinem Werk „Presidential Impeachment and the New Political Instability in Latin America" mit einer „wave of presidential impeachments": In einem politischen Umfeld, in dem es eher unwahrscheinlich ist, dass das Militär in die Politik eingreift, seien Präsidenten in der Regel massiver Proteste von Seiten der Bevölkerung ausgesetzt - beispielsweise aufgrund von Korruptionsskandalen oder schwacher Wirtschaftsleistung. Dies bewirke einen vorzeitigen Abbruch des Mandats durch Amtsenthebungsverfahren („Impeachment") oder durch eine Unfähigkeitserklärung im Kongress, wenn dem betroffenen Präsidenten der Rückhalt im Parlament fehle oder dieser nicht in der Lage sei, mit der Legislative zu verhandeln (Pérez-Liñan 2007).

Insgesamt hat sich also die Diskussion um diese Thematik mit der Zeit stark weiterentwickelt und verändert. Seit Beginn des 21. Jahrhunderts geht diese weit hinter die relativen Vorteile von Präsidentialismus oder Parlamentarismus. Wie Robert Elgie (2005) anmerkt, geht es heute mehr um die Aufschlüsselung der Systemtypen und das Interesse richtet sich auf die Feinheiten der verschiedenen Systemtypen. Die Aufmerksamkeit liegt zunehmend auf Kombinationen von Institutionen und insbesondere auf den mittlerweile zahlreich existierenden Variationen und Mischformen der Regierungssysteme (vgl. Elgie 2005, Power 2010 : 23, Shugart 2005).

2.3 Variationen lateinamerikanischer Präsidialdemokratien

Betrachtet man real existierende Regierungssysteme im Kontext parlamentarischer und präsidentieller Idealtypen, so gelangt man zu der Erkenntnis, dass es zahlreiche Regime gibt, die einige Elemente des einen und einige Elemente des anderen Idealtyps aufweisen (Shugart 2005 : 2f). Die verschiedenen Präsidialdemokratien Lateinamerikas haben sich im Laufe der Zeit zunehmend modifiziert. Sie haben in der Regel auch nicht mehr viel mit dem US-Amerikanischen politischen System gemein. Viele lateinamerikanische Präsidenten verfügen mittlerweile über wesentlich mehr Rechte und Kompetenzen als der US-Präsident. Beispielsweise besitzen sie neben reaktiven Kompetenzen (präsidentielles Vetorecht) auch proaktive - wie eigenständige oder delegierte Dekretrechte und die Kontrolle über die Haushaltsgesetzgebung. In einigen Fällen hat de Exekutive auch die Möglichkeit, direkt in die parlamentarische Agenda einzugreifen. Diese Aspekte können zu einer „Machtverschränkung" führen und letztendlich zum „Hyperpräsidentialismus" (vgl. Nolte 2004 : 78ff, Krennerich 2012, Rauschenberger 2006).

[...]

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Titel: Koalitionspräsidentialismus I in Brasilien