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Strategieanalyse der deutschen Außenpolitik: Die "2+4-Verhandlungen"

von Ferdinand Frisch (Autor)

Hausarbeit (Hauptseminar) 2009 29 Seiten

Politik - Politische Systeme - Politisches System Deutschlands

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Theoretischer Rahmen

3. Strategie der deutschen Außenpolitik während den „2+4-Verhandlungen“
3.1. Strategiefähigkeit
3.2. Strategiebildung
3.3. Strategische Steuerung

4. Theoretisch-methodische Problematik - ein Fazit
4.1. Anwendungsprobleme von Begriffen aus der Strategiefähigkeit
4.2. Besonderheiten der Strategiebildung in der AußenpolitikS.
4.3. Besonderheiten strategischer Steuerung in der Außenpolitik
4.4. Fazit

5. Literatur

„ Au ß enpolitik bezeichnet alle Vorg ä nge, die sich direkt auf das Verh ä ltnis zu einem (bilaterale Beziehungen) oder mehreren anderen Staaten (multilaterale Beziehungen) beziehen. Mittel der Au ß enpolitik sind bspw. Vertr ä ge, B ü ndnisse, die Mitwirkung in internationalen und supranationalen Gremien sowie Diplomatie “ (Schubert /Klein 2007).

1. Einleitung

Die deutsche Einheit vom 3. Oktober 1990 stellt nicht nur aus politikwissenschaftlicher Perspektive eine Besonderheit dar. Auch realpolitisch war sie ein einzigartiges Ereignis, das neben geschickter Diplomatie und nervenaufreibenden Verhandlungen der sechs Mächte sowie schicksalsträchtigen Vertragsformulierungen, auch eine gänzliche neue politische Ordnung in Europa bestimmte. Die Tatsache, dass der französische Staatspräsident Francois Mitterand zu Beginn der Verhandlungen im Jahre 1989 eine deutschen Einheit aus BRD und DDR als eine „rechtliche und politische Unmöglichkeit“ (Görtemaker 2005, S.1) abstempelte, Monate später allerdings die Eingliederung eines geeinten Deutschlands in die NATO mit unterzeichnete, zeigt die teilweise dramatischen Wechselwirkungen der diplomatischen Verhandlungsgegenstände und -umstände. Ebenso ist es historisch denkwürdig, dass die beiden Hegemonialmächte aus dem Kalten Krieg, die USA und die UDSSR, den Eisernen Vorhang gemeinsam vertraglich regelmentär auflösten und sich am „deutschen Willen“ orientierten. Hinzu kommt die scheinbar altruistische Sicherheitspolitik der Sowjetunion, die zum einen auf die DDR als Mitglied des Warschauer Paktes verzichtet und zum anderen, deutsche Truppen an den Grenzen zu Polen und Tschechien duldete. Auch die Überzeugung der britischen Außenministerin und Hardlinerin Margaret Thatcher zur deutschen Einheit erscheint mit Blick auf die Sicherheitspolitik Großbritanniens nach dem Zweiten Weltkrieg als erfolgreicher, diplomatischer Schachzug. Schließlich ist die Erlangung der vollständigen Souveränität Deutschlands, mitsamt ihrer Nebenwirkungen (einer vereinigten Armee, Mitglied in der NATO, „Befreiung“ von sämtlichen Vorbehalten der vier Besatzungsmächte aus dem Zweiten Weltkrieg), das größte politische Erbe aus dem Fall der Mauer am 9. November 1989. Weidenfeld schrieb dazu: „Das Erfolgsrezept der Vereinigung lag letztlich in einer Verbindung einzelner Faktoren: günstige Rahmenbedingungen, staatsmännisches und diplomatisches Geschick und schließlich auch eine beachtliche Prise glücklichen Zufalls“ (Weidenfeld 1998, S.641).

Der Begriff Diplomatie benötigt an dieser Stelle eine definitorische, mit dem Hauptfokus der Arbeit („2+4-Verhandlungen“) verknüpfende Festigung:

„ Diplomatie bezeichnet die professionelle T ä tigkeit, die ( ö konomischen, kulturellen, politischen, milit ä rischen) Interessen eines Staates bei einem anderen Staat zu vertreten, die dazu notwendigen Vorarbeiten zu leisten und (au ß en-)politische Entscheidungen zu treffen …“ (Schuber/Klein 2007).

So gesehen wird bei unserer Strategieanalyse das Augenmerk auf die Akteure, die Interessen Deutschlands sowie das Vertragswerk in seinen Vorverhandlungen und eigentlichen Verhandlungen gerichtet sein.

Aus politikwissenschaftlicher Betrachtungsweise stellen die „2+4-Verhandlungen“ zur deutschen Einheit ebenfalls aus einer ganzen Reihe von Gründen eine Besonderheit dar. Gemeint sind hier vor allem der innerdeutsche Prozess sowie die daran beteiligten Protagonisten. Mit Blick auf den Titel dieser Arbeit und in Abgrenzung zu anderen Gebieten innerhalb der Außenpolitik-Forschung, geht es hier um die Frage nach der Anwendbarkeit von Begriffen wie Leadership sowie Strategiemanagement und -Implementierung. Grundsätzlich bringt die Außenpolitik eines Staates gewisse Schwierigkeiten bei der Strategie-Analyse der handelnden Akteure mit sich:

Wer sind überhaupt die handelnden Akteure in der Außenpolitik? Welche Besonderheiten sind bei deren Untersuchung auf Strategiefähigkeit und -Umsetzung zu beachten? Welche Probleme treten beim Übertragen des theoretischen Gerüstes auf die empirische Wirklichkeit auf? Und welche analytischen und theoretischen „Verbesserungen“ müssten gemacht werden? Zur Klärung dieser Fragen lehnt sich diese Arbeit an das Strategiekonzept von Raschke und Tils an. Dabei gilt es in einem ersten Schritt die Begrifflichkeiten klar und verständlich zu machen, sprich zu operationalisieren. Im nächsten Schritt wird sowohl die Anwendbarkeit als auch Begriffe wie Strategiefähigkeit, Strategiebildung und Strategische Steuerung auf den innerdeutschen Policy-Prozess während den „2+4-Verhandlungen“ überprüft und anschließend problematisiert. In einem letzten Schritt soll eine Lehre aus der Anwendung des Strategiekonzepts von Raschke und Tils auf die „2+4-Verhandlungen“ gezogen und ein möglicher Ausblick gegeben werden.

2. Theoretischer Rahmen

Strategie:

„ (griech.) Entwicklung und Durchf ü hrung einer Gesamtkonzeption, die auf ein langfristig angestrebtes (Gesamt-)Ziel gerichtet ist “ (Schuber/Klein 2007).

Diese gängige Definition von Strategie reicht natürlich nicht aus um dieser Arbeit das theoretische Fundament zu geben. Vielmehr werde ich mich einer komplexeren und umfassenderen Strategiedefinition widmen, wie sie Raschke und Tils in ihrem Werk „Politische Strategie. Eine Grundlegung“ aufführen:

„Strategien sind erfolgsorientierte Konstrukte, die auf situationsübergreifende Ziel-Mittel- Umwelt-Kalkulationen beruhen. Strategische Akteure sind strategisch denkende und (inter-) agierende Handlungsträger. Strategisches Handeln ist zeitlich, sachlich und sozial übergreifend ausgerichtet und an strategischen Kalkulationen orientiert“ (Raschke/Tils 2007, S.127). Daraus folgt eine Gliederung der Strategieanalyse von Policy-Prozessen in drei Begrifflichkeiten: Strategiefähigkeit, Strategiebildung und Strategische Steuerung. Im Folgenden werden diese drei Analyseinstrumente von mir kurz theoretisch charakterisiert:

Strategiefähigkeit

Die Strategiefähigkeit wird von Raschke und Tils in drei Komponenten unterteilt: Führung, Richtung und Strategiekompetenz. Führung meint dabei die Herstellung eines strategischen Zentrums durch führungsfähige Akteure (entweder durch Verhandlungen, Rekrutierung oder Auswahl). Dabei müssen institutionelle Rahmenbedingungen beachtet sowie der Strategie zuarbeitende Personen berücksichtigt werden. Richtung ist dann die vorgegebene Grundposition des strategischen Zentrums. Dabei kann die Richtung auch wegweisend für eventuell hierarchisch untergestellte Akteure sein (etwa Parteianhänger). Die Strategiekompetenz ist dann die institutionelle verankerte, polity bezogene Fähigkeit diese beiden Faktoren tatsächlich umzusetzen und ein strategiebildungsfähiger Akteur zu sein. Grundsätzlich stellen also Aspekte wie die Planung von Strategien, die Auswahl von zuarbeitenden Akteuren sowie der Aufbau eines strategischen Zentrums die Hauptfunktionen der Strategiefähigkeit dar (vgl. Raschke/Tils 2007, S.273-334).

Strategiebildung

Wie schon bei der Strategiefähigkeit der einzelnen Akteure erwähnt, findet die Strategieplanung im strategischen Zentrum und in dessen strategischen Teileinheiten statt. Dabei entwickelt das Zentrum die Gesamtstrategie und hat auch immer das Gesamtumfeld im Blick. Die Teileinheiten bestehen entweder aus Bereichsstrategen oder aus Gelegenheitsstrategen und bewegen sich hauptsächlich in Arenen. Ausgeschlossen werden Strategiewerkstätten, in denen abgeschirmt von der Öffentlichkeit Konzepte zur Problemlösung oder Strategiebildung entwickelt werden. Raschke und Tils unterscheiden bei der Strategiebildung zwischen der „strategischen Emergenz“ und der „konzeptionellen Strategie“ (Raschke/Tils 2007, S.336).

Die konzeptionelle Strategie ist geprägt von einem kohärenten Strategiehandeln, das durch professionelle Strategiearbeit zum Analysieren und Skizzieren von Konzepten geeignet ist. Sie weißt ein hohes Maß - oder auch hohen Grad - an strategischer Zielgerichtetheit, Reflexion und Strukturierung auf. Demnach ist die konzeptionelle Strategie ausschließlich in Verbindung mit „berechenbaren Umweltmerkmalen“ (Raschke/Tils 2007, S.339) denkbar. Die strategische Emergenz ist hingegen eher ein „Suchen und Experimentieren“, welches durch unfertige strategische Denkweisen und lose strategierelevante Handlungen geprägt ist. Dementsprechend ist der Grad der strategischen Zielgerichtetheit, Reflexion und Strukturierung gering. Dennoch gilt hierbei zu beachten, dass der Akteur oder die Akteure durchaus im Rahmen der strategischen Emergenz durch Aspekte der Strategiebildung wie Lageanalyse oder Optionen (s. unten), strategisch relevant handeln können. Die Problematik ist hierbei allerdings, dass Raschke und Tils dies dem Akteur nur zutrauen, sofern er dazu gewillt ist oder genügend Ressourcen besitzt. Beides ist im Falle der „2+4- Verhandlungen“ keine Variante. Hier, und das wird die weitere Analyse deutlich aufzeigen, spielte primär die außenpolitische Perzeption der Bundesregierung auf die sich ständig veränderten Rahmenbedingungen eine Rolle.

Strategiebildung setzt sich primär aus vier Elementen zusammen:

Ziele

„ Mit den Zielen wird auch ü ber die strategische Einheit, den spezifischen Zeithorizont und relevante Arenen entschieden “ (Raschke/Tils 2007, S.345) Strategische Ziele verstehen sich als operationalisierte Macht- und Gestaltungsziele, denen eine besondere Selektivität abverlangt wird. Dazu muss ein strategisches Ziel drei Dinge umfassen: Die strategische Einheit, die Arenen in denen es als Vorgabe wirken soll und schließlich den zeitlichen Rahmen.

Lage

„ Innerhalb der Lageanalyse treten spezifische Aufmerksamkeitsraster ( … ), Akteur/Umwelt- Analysen ( … ) sowie Verdichtungen ü ber strategische Ketten und St ä rken- und Schw ä chenanalysen in den Vordergrund “ (Raschke/Tils 2007, S.345) Eine Lageanalyse sollte im Idealfall eine analytische, informierte Beschreibung der Ausgangslage liefern, anhand derer man sowohl den Ist-Zustand als auch die bisherigen Entwicklungen erkennen kann. Sie verknüpft also Vergangenheit, Gegenwart und Zukunft in analytischem, verdichtendem und zuspitzendem Stil. Dabei ist eine Unterscheidung zwischen wichtigen und weniger wichtigen Faktoren anhand von empirischen Informationen dringend notwendig um später eine Brücke zu den Optionen bauen zu können. Dazu ist außerdem eine „Markierung springender Punkte“ (Raschke/Tils 2007, S.360) sinnvoll.

Optionen

„ Bei den Optionen werden Ziel, Lage und Handlungsm ö glichkeiten verkn ü pft, Potentialanalysen erstellt, Ideen generiert, Szenarien durchgespielt, Kalk ü le und Maximen angewendet, Optionen schrittweise verdichtet, bewertet und schlie ß lich ausgew ä hlt “ (Raschke/Tils 2007, S.345).

Die Optionen, letztendlich resultierend aus der Lageanalyse, bieten im Grunde instrumentelle, situationsübergreifende Handlungsalternativen. Dabei ist die Entwicklung von zwei bis drei Optionen zur Strategiebildung sinnvoll. Grundsätzlich ist die Bildung von Optionen eine analytische Verknüpfung von Ziel, Lage und Handlungsmöglichkeiten. Daran schließt sich die Potentialanalyse an, die im Grunde historische Erfahrungen sowie den Vergleich mit anderen Ländern einbezieht. Im Unterschied zur Lageanalyse - die ja bereits vorher durchgeführt wurde - überprüft und vertieft die Potentialanalyse Auffälligkeiten. Ein hervorstechendes Instrument, welches auch für unseren Empiriebezug Sinn ergibt, ist die Herstellung so genannter historischer Potentiale, also ein „Lernen aus der Geschichte“.

Nach der analytischen Verknüpfung von Ziel, Lage, Handlungsmöglichkeiten und Potentialen können kleinere Aspekte mit in die Optionenbildung einfließen. Dazu gehören kreativen Ideen, konstruierte Szenarien, vorhandene Kalküle und Verdichtungen - allesamt interessante und problembehaftete Analyseinstrumentarien in Bezug auf die behandelte Empirie. Daran anschließend erfolgen die Optionenbewertung, mit dem Anspruch Optionen nach ihrer Einfachheit, Machbarkeit und Kosten/Nutzen auszugrenzen, sowie schließlich die Optionenauswahl. Sinnigerweise können diese beiden abschließenden Punkte nur erfolgreich geleistet werden, wenn alle vorangegangenen Abläufe kohärent waren. Auch dies ist mit Blick auf den bundesrepublikanischen Ablauf der „2+4-Verhandlungen“ fraglich.

Entscheidung und Strategie

Der Begriff der Entscheidung im Sinne Raschke und Tils ist dualen Charakters. Zum einen geht es um die abschließende Entscheidung über eine Strategie anhand der erstellten Optionen und zum anderen um die Frage nach dem Entscheidungsträger. Die Strategie ist dabei ein logisches Endresultat und mündet im Idealfall in einem Strategiekonzept. Das Konzept zeichnet sich dabei durch eine strategische Einheit, einen zeitlichen Rahmen, dominanten Kalkülen sowie festen Arenen aus. Ist dies nicht der Fall, steigt der Grad einer emergenten Strategie, da sie eher von Intuitionen und Reaktionen geprägt ist als von einer konzeptionellen Planung und Entwicklung.

Strategische Steuerung

„ Strategische Steuerung ist der Versuch der Strategieanwendung, die aus dem breiten Strom politischer Handlungen einige als f ü r die Verfolgung strategischer Ziele besonders hervorhebt “ (Raschke/Tils 2007, S.390).

Die strategische Steuerung steht demnach also zwischen der elaborierten Strategie (in unserem Fall einer emergenten Strategie) und dem Strategieresultat. Dabei gilt es die strategierelevanten Handlungen der strategiefähigen und -beteiligten Akteure zu untersuchen und einzuordnen. Die Einordnung geschieht dabei in drei Schritten beziehungsweise nach drei Begrifflichkeiten (wobei alle drei durchaus separat zur Anwendung kommen können): Ausführung, Adaption und Revision. Ausführung meint die Umsetzung einer konzeptionellen Strategie, also die Arbeit mit Konzepten, Zeitplänen, vorgegebenen, organisatorischen Spezifikationen (was in unserem Fall wegfällt, s. oben). Adaption umfasst hingegen die regelmäßige Abstimmung der vorhandenen Strategie mit der Umwelt. So kann die Strategie hier durch Anpassung, Modifikation und Bearbeitung umgestaltet werden. Allerdings erfüllt Adaption hier nicht die Rolle einer Revision, es ist vielmehr „die weite Zone zwischen Präzisierung, Justierung und moderater Umgestaltung“ (Raschke/Tils 2007, S.393). Adaption bietet dabei die Möglichkeit, situative Entscheidungen zu treffen, die zwar immer noch rückgekoppelt an die Grundstrategie sind, aber auch gleichzeitig Raum für Abänderungen lassen. Solche Abänderungen sind dabei als eine Änderung der Vermittlungswege zu sehen, sprich die Mittel zur Strategieumsetzung können sich ändern (Raschke und Tils sprechen von dynamischen Anpassungen). Revision dagegen begreift „die Korrektur zentraler Bausteine des strategischen Konzepts“ (Raschke/Tils 2007, S.393), die in letztendlicher Konsequenz zu einem Strategiewechsel führen kann. Sie setzt ein, wenn dynamische Anpassungen nicht mehr ausreichen um die Strategie an sich verändernde Umstände anzupassen.

3. Strategie der deutschen Außenpolitik während den „2+4-Verhandlungen“

Bevor nun die theoretische Konzeptualisierung nach Raschke und Tils auf die eigentlichen Verhandlungen sowie deren Teilnehmer im bundesrepublikanischen Policy-Prozess angewendet wird, muss noch eine methodisch-terminologische Unterscheidung bezüglich der Fallauswahl getroffen werden:

Alle Strategieanalysen betreffen den eigentlichen Verhandlungsverlauf, beginnend mit Kohls Vorstellung seines Zehn-Punkte-Plans zur deutschen Einheit vom 28. November 1989. Dies ergibt Sinn, da vor allem die Strategiebildung und -Implementierung sich somit am besten evaluieren lassen. Bei der Strategiefähigkeit, also des eher polity-bezogenen Analyseinstruments, wird zwischen zwei Akteursgruppen unterschieden: Den Akteuren vor der Präsentation des Zehn-Punkte-Plans und denen danach. Dies betrifft weniger das primäre strategische Zentrum Kanzleramt, sondern vielmehr das Auswärtige Amt (AA), welches sich erst nach dem 28. November 1989 als sekundäres, strategisches Zentrum etablierte. Dies ist allerdings mehr der institutionellen Verankerung des AAs geschuldet, als seiner strategischen Kompetenz. Wichtig ist diese Unterscheidung dennoch, da es im Fazit schließlich auch darum gehen wird, welche Akteure ihre zugewiesene „Rolle“ am besten (normativ) zu nutzen wussten.

3.1 Strategiefähigkeit

F ü hrung

Die Führungsfrage in der Entstehungsphase des Zehn-Punkte-Plans lässt sich einfach und sicher beantworten: ein Selektorat um Kanzler Kohl in der Exekutive. Dies hat zum einen mit dem persönlichen Führungsstil Kohls zu tun (vgl. Weidenfeld 1998, S.102) und zum anderen mit dem institutionellen Aufgabenbereich einer deutschen Bundesregierung.

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Details

Seiten
29
Jahr
2009
ISBN (eBook)
9783656215608
ISBN (Buch)
9783656216094
Dateigröße
504 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v195747
Institution / Hochschule
Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg – Politische Wissenschaft
Note
1,7
Schlagworte
Deutschland 2+4 Verhandlungen Strategie Deutsche Außenpolitik

Autor

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    Ferdinand Frisch (Autor)

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