Strategische Regierungskommunikation zur Durchsetzung europäischer Politikziele auf nationalstaatlicher Ebene

Inhalt

1 Einleitung

2 Methodik und Einordnung
2.1 Strategische Regierungskommunikation
2.2 Analyseschema der strategischen Regierungskommunikation nach Korte...

3 Auswahl der untersuchten Mitgliedsstaaten
3.1 Bundesrepublikanische Besonderheit: die Zuständigkeit der Länder
3.2 Frühkindliche Bildung und konfessionelle Trägerschaft: Irland
3.3 Bildungsfreiheit und Individualität: das Schulsystem der Niederlande

4 Ländervergleich
4.1 Bundesrepublik Deutschland
4.2 Republik Irland
4.3 Königreich der Niederlande

5 Auswertung

Abkürzungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Der tatsächliche Einfluss europäischer Politik auf die nationale Regierungsarbeit ist den meisten Menschen kaum bewusst. Ein großer Teil nationaler Politik wird durch Rechtsakte und Beschlüsse auf europäischer Ebene geprägt. Häufig ist dies für den Bürger nicht mehr zu erkennen, da europäische Politikziele oft nicht als solche kommuniziert werden. Während Regierungen sich einerseits aktiv darum bemühen, Legitimation für ihre eigenen politischen Entscheidungen zu erlangen oder sich durch Präsentation ihrer Ergebnisse zu profilieren und Wählerstimmen zu gewinnen versuchen, fällt ihnen andererseits auch die Aufgabe zu, europäische Politik zu ver- mitteln. Unabhängig von den eigenen Möglichkeiten zur Einflussnahme und der ei- genen politischen Zielsetzung müssen Maßnahmen umgesetzt werden, bzw. die Be- reitschaft zur Annäherung an gemeinsame europäische Prinzipien erarbeitet werden.

Im März 2000 beschloss der Europäische Rat in Lissabon die Einführung einer neuen Strategie zur Förderung von Wachstum und Beschäftigung, die sich jedoch nicht so schnell umsetzen ließ, wie erwünscht [vgl. Europäische Union 2008]. Die Strategie Europa 2020 baut darauf auf und enthält 5 Kernziele [vgl. Europäische Union 2012], die in nationale Ziele umgesetzt werden sollen [vgl. Europäische Union 2010]. Im Mai 2009 wurde ein strategischer Rahmen für die europäische Zusammenarbeit auf dem Gebiet der allgemeinen und beruflichen Bildung (ET 2020) verabschiedet.

Drei der strategische Ziele von ET 2020 stehen in direktem Zusammenhang mit Bildungspolitik:

- eine Beschäftigungsquote von 75% der im Erwerbsleben stehenden EUBürger zu erreichen,
- den Anteil der 18-24jährigen, die weder über einen Abschluss von mindes- tens Sekundarstufe II verfügen und sich auch nicht in Aus- oder Weiterbil- dung befinden auf unter 10% zu verringern und gleichzeitig den Anteils der 30-34-Jährigen mit tertiärem oder vergleichbaren Abschluss auf mindestens 40% zu erhöhen und
- die Anzahl der von Armut und sozialer Ausgrenzung bedrohter Personen um mindestens 20 Millionen zu verringern. Da die Bildungspolitik im Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten liegt, kann die

EU nur unterstützend und ergänzend tätig werden. Die bildungspolitische Kooperati- on findet im Wesentlichen nach der Offenen Methode der Koordinierung statt [vgl. Benz & Krick 2009 S.146ff].

Die wesentlichen Handlungsinstrumente für die EU-Bildungspolitik sind folgende:

Empfehlungen und Stellungnahmen des Rates: die nicht rechtsverbindlich sind, aber politische Bindungswirkung haben Entschließungen und Schlussfolgerungen des Rates: rechtlich unverbindliche Beschlüsse, die gemeinsame politischer Zielsetzungen ausdrücken. Memoranden und Mitteilungen der Europäischen Kommission Weißbücher / Grünbücher der Europäischen Kommission [vgl. BIBB 2012] Die Offene Methode der Koordinierung (OMK) stellt eine freiwillige Art der Zu- sammenarbeit dar, die den Staaten die Freiheit einräumt, ohne den Zwang der Recht- setzung oder Anreize in Form von Fördermitteln, aktiv an der Umsetzung gemein- samer Ziele mitzuarbeiten. Dies erlaubt den Nationalstaaten, ihre Vorgehensweise individuell zu gestalten [vgl. Scharpf 2005 S.13]. Ausgehend von den teilweise sehr verschiedenen Organisationsstrukturen kann im Einzelfall z.B. über die optimale Strategie auch unter Einbindung aller Stakeholder beraten werden, was die Umset- zung erleichtern kann. Auch kann die finanzielle Lastenverteilung bedarfsgerecht und den Möglichkeiten des Staatshaushaltes entsprechend gestaltet oder auch be- stimmte Maßnahmen den individuellen Bedürfnissen im eigenen System punktuell angepasst werden [vgl. Falkner 2004 S.6ff.]. Lediglich die Intention der Zusammen- arbeit und die gemeinsamen Politikziele sind fixiert in Art. 282 und 283 zur allge- meinen und beruflichen Bildung in der Verfassung der Europäischen Union [vgl. Läufer 2005 S.145f.]. Die Festlegung auf Indikatoren, Zielmarken und Benchmarks dienen hierbei dem kooperativen oder gar kompetitiven Vergleich [vgl. Falkner 2004 S.6ff.].

2 Methodik und Einordnung

Forschungsfrage: Wie wird EU-Bildungspolitik in Deutschland, Irland und den Niederlanden kommuniziert, um sie erfolgreich umzusetzen?

Zunächst erfolgt eine Definition des Begriffes Politische Kommunikation, dann eine Darstellung des Analyseschemas der strategischen Regierungskommunikation nach Korte. Es folgt eine Begründung der Auswahl der untersuchten Mitgliedsstaaten.

Die Untersuchung ist als qualitativer Ländervergleich mit kleiner Fallzahl angelegt.

2.1 Strategische Regierungskommunikation

„ Politische Kommunikation macht Politiköffentlich undöffnet sie auf diesem Wege der Möglichkeit, geprüft, unterstützt, verworfen oder abgelehnt zu wer den “ [Korte 2010 S. 26].

Politische Kommunikation in modernen Demokratien stellt sich nach Korte als Kommunikationsfluss zwischen Politik und Bürger, Politik und Medien und Medien und Bürger dar. Die gegenseitige Beeinflussung ist unterschiedlich ausgeprägt. Hierbei stellt sich die Politik als stärkster, der Bürger als schwächster und die Medien als nur dem Bürger gegenüber starker Sender dar. Die Vermittlung politischer Inhalte geschieht also sowohl auf direktem Wege von politischen Akteuren an den Bürger, als auch auf dem Umweg über die Medien [vgl. Korte 2010 S. 12].

Der Begriff Regierung umfasst einerseits die Bedeutung des politischen Akteurs, in Anlehnung an den amerikanischen Governmentbegriff, der Parlament und Verwal- tung miteinbezieht, aber auch den Gesamtprozess politischer Entscheidungen. Die im Rahmen des Regierungshandelns zu klärenden Sachfragen sind aber untrennbar mit dem Interesse des Machterhalts verknüpft. Kommunikation dient deshalb der Ver- mittlung des Inhalts politischer Entscheidungen und deren Umsetzung innerhalb der Regierung, ist aber auch eine Darstellung zur Legitimation, die den Machterhalt si- chern soll. Man unterscheidet in diesem Zusammenhang auch Arbeits- und Darstel- lungskommunikation, die sich gegenseitig beeinflussen und die Durchsetzungskom- munikation formen [vgl. Korte 2010 S. 19f.].

Die der versuchten Legitimation häufig zugrunde liegende Redistribution von Wohl- fahrtsleistungen besteht im Bereich der Bildungspolitik vorrangig in strukturellen Veränderungen wie etwa der Einführung des Gesamtschulsystems. Dieses könnte einerseits eine Wertminderung des Hauptschulabschlusses und langfristig dessen Wegfall und schlechtere Chancen für schulleistungsschwache Kinder und Jugendli- che bedeuten. Andererseits will man eine Schwemme leistungsschwächerer Schüler in höherwertigen Schullaufbahnen, die das Leistungsniveau der Klassen senken könnten, verhindern. Ebenso dazu gehört die Einführung der Bachelor- und Master- studiengänge im tertiären Bildungssystem, die z.B. mit zusätzlichen Zugangsbe- schränkungen zum Masterstudium einhergehen könnten. Für inhaltliche Diskussio- nen sorgt beispielsweise der ab dem Schuljahr 2012/2013 in NRW eingeführte isla- mische Religionsunterricht, der langfristig flächendeckend den bisherigen Islamkun- deunterricht ersetzen soll und Ängste und Misstrauen bei vielen Staatsbürgern schürt, ganz gleich ob sie christlich, muslimisch oder religionslos sind. Finanzielle Redistribution kann z.B. in Form von Studiengebühren oder der Regulierung von BAföGLeistungen bestehen.

2.2 Analyseschema der strategischen Regierungskommunikation nach Korte

Nach Korte orientieren sich Regierungen an einem kommunikativen Handlungskor- ridor, der durch die systemische Rahmenbedingungen wie den Regierungssystemtyp (parlamentarisch, semi-präsidentiell oder präsidentiell), den Demokratietyp (Ver- handlungsdemokratie, verhandelnde Wettbewerbsdemokratie, Wettbewerbsdemokra- tie in der Definition von Lijphart) und das Blockadepotential der Vetospieler (z.B. groß, gering) bestimmt wird. Andererseits beeinflussen die kulturellen Rahmenbe- dingungen wie die Wohlfahrtskultur, in der Beschreibung von Esping-Andersen so- zialdemokratisch, liberal oder konservativ [vgl. Schmid 2010 S. 435ff.) und die poli- tische Kommunikationskultur (parteipolitisch oder medienorientiert) die strategi- schen Möglichkeiten bzw. die erfolgreiche Legitimation. Als Indikatoren unterschei- det man dabei: die Interaktionsorientierung (kooperativ, kompetitiv oder konfronta- tiv), den Kommunikationsmodus (argumentativ oder verhandelnd), die Argumentati- onsart (gut, gerecht oder pragmatisch) und den Argumentationstyp (vertröstend, kümmernd, patriotisch, wettbewerbsorientiert, leise oder nachahmend) [vgl. Korte 2010 S. 62].

3 Auswahl der untersuchten Mitgliedsstaaten

Die ausgewählten Staaten sind bereits langjährige Mitglieder der EU. Die Bundesre- publik Deutschland und das Königreich der Niederlande als Gründungsmitglieder bereits seit 1951 bzw. 1957 in den Vorläuferinstitutionen EGKS, EWG und Euratom, Irland seit der ersten Norderweiterung im Jahr 1973. Trotz der jahrzehntelangen Ko- operation haben diese Staaten sich ihre systemische und kulturelle Identität bewahrt. Dieser Fakt, dem die EU durch die Zusammenarbeit durch die OMK Rechnung zu tragen versucht, spiegelt sich auch in den individuellen Bildungssystemen und der nationalen Bildungspolitik wieder.

3.1 Bundesrepublikanische Besonderheit: die Zuständigkeit der Länder

Deutschland sticht aufgrund des föderalen Aufbaus und der Zuständigkeit der Länder in Fragen der Schulgesetzgebung und der Verwaltung des Bildungswesens aus der Gemeinschaft der Mitgliedsstaaten hervor. Dies gilt jedoch nicht für den Bereich der Forschungsförderung und die berufliche Bildung.

Es besteht neun Jahre Schulpflicht, beginnend mit dem 6. Lebensjahr, der Unterricht ist in der Regel kostenlos. Teilweise gibt es strukturelle Unterschiede von Bundes- land zu Bundesland, es existiert ein separater Sonderschulbereich. Die Vorschuler- ziehung ist freiwillig, dann folgen die vierjährige Primar- und sechsjährige Sekun- darstufe I, ein Abschluss kann frühestens am Ende der 9.Klasse erlangt werde. Schul- formen sind: Gymnasium, Realschule, Hauptschule, Gesamtschule und Mischfor- men. Der Besuch der Sekundarstufe II dauert 3 Jahre, ist freiwillig und kann allge- meinbildender oder beruflicher Art sein. Die Berufsausbildung ist dual organisiert oder findet in unterschiedlichen Berufsfachschulen und Berufsausbildungsschulen statt. Im tertiären Bildungsbereich existieren Universitäten und gleichgestellte Hoch- schulen [vgl. Gries et al. 2005 S. 17ff.]. Bundesländerabhängig werden Studienge- bühren erhoben, bedarfsabhängig können Leistungen nach dem Bundesausbildungs- förderungsgesetz beantragt werden.

3.2 Frühkindliche Bildung und konfessionelle Trägerschaft: Irland

Die Schulpflicht beginnt in Irland mit dem 6. und endet mit dem 15. Lebensjahr. Häufig erfolgt die Einschulung in der Vorschule bereits mit vier Jahren, mit fünf besuchen fast alle Kinder die Schule. Auch Heimunterricht ist möglich. Zwei Drittel der Schulen in der Sekundarstufe sind in konfessioneller, zumeist katholischer Trägerschaft. Eine weitere Besonderheit ist das Angebot von Qualifizierungskursen an allen Sekundarschultypen aufgrund der hohen Jugendarbeitslosigkeit.

Nach sechs Jahren Primarstufe (National School) folgt der Besuch eines humanisti- schen Gymnasiums, einer Gesamtschule oder berufsvorbereitenden Sekundarschule in Sekundarstufe I. Es erfolgt eine Jahresbeurteilung in ausgewählten Fächern bei Übergang zur Sekundarstufe II, die durch freiwillige Prüfungen zur Verbesserung ergänzt werden kann. Zur Auswahl stehen die staatliche Gesamtschule, das Gymna- sium und die Berufliche Sekundarschule (mit sehr breitem Fächerspektrum).

Die berufliche Bildung findet als Ausbildung ohne Berufsschule, Schule mit längeren Praktika, Vollzeitschule zur Berufsausbildung, Ausbildung am Arbeitsplatz, oder als Ausbildung im tertiären Bereich statt.

Die tertiäre Bildung umfasst Universitäten, Spezialhochschulen und Fachhochschulen. Auch in Irland werden Studiengebühren erhoben, es besteht aber ein weitreichendes Stipendiensystem [vgl. Gries et al. 2005 S. 38ff.].

3.3 Bildungsfreiheit und Individualität: das Schulsystem der Nie- derlande

Die Niederlande zeichnen sich durch ein hohes Ausmaß an Bildungsförderung aus, sowie Bildungsfreiheit und finanzielle Gleichstellung von öffentlichen und privaten Schulen. Der Privatschulanteil ist mit 65 bis 70% hoch. Die Einschulung erfolgt mit fünf Jahren, der Schulbesuch ist bis 16, mindestens für 12 Jahre in Vollzeitunterricht Pflicht, bis 18 Jahre bei Teilzeitunterricht. Bis zum 16. Lebensjahr ist er kostenfrei. Die Schulen sind Ganztagesschulen, es gibt keine eigenständigen Kindergärten oder Vorschulen und keinen Sonderschulbereich. 96% der Kinder besuchen bereits ab dem 4. Lebensjahr die Basisschool (4-12). Altersorientierte Klassengruppen sind in der Basisschool nicht zwingend, auch gemischte oder leistungsorientierte Gruppen sind möglich, die Entscheidung in der Ausgestaltung liegt bei der Schule. Es erfolgt jedoch auch hier eine zentrale Leistungsaufsicht durch einen Leistungstest am Ende der Basisschool, aus dem eine Laufbahnempfehlung resultiert. Sekundarschulen ste- hen als Gymnasien oder Gesamtschulen (mit mehreren möglichen Ausbildungsgän- gen) zur Verfügung. Beginnend mit drei Jahren Grundbildung folgt dann eine Spezi- alisierung zur Vorbereitung für Hochschule, Fachhochschule oder den berufsbilden- den Sekundarbereich II, die Lehre oder berufsvorbereitender Sekundarunterricht für den berufsbildenden Sekundarbereich II. Der tertiäre Bildungsbereich umfasst Be- rufshochschulen und Universitäten. Es werden jährliche Studiengebühren erhoben, dafür gibt es ein Grundstipendium für alle Studenten [vgl. Gries et al. 2005 S. 54ff.].

4 Ländervergleich

4.1 Bundesrepublik Deutschland

Die Bundesrepublik ist föderal strukturiert, aber die grundgesetzlich verankerte Ge- setzgebungskompetenz liegt beim Bund. Der Bundespräsident hat eine mehr notariel- le Funktion in der Gesetzgebung und eher repräsentative Pflichten. Darüber hinaus besitzt er quasi eine Reservefunktion im Falle unklarer Mehrheitsverhältnisse. Bundeskanzler und Minister bilden die Regierung. Der Hauptteil der parlamentarischen Arbeit des Bundestages findet in nicht-öffentlichen Ausschüssen und Arbeitsgruppen statt. Der Bundesrat ist ein weltweit einzigartiges Organ, bestehend aus weisungsgebundenen Vertretern der Länderregierungen. Es ist die Rolle des Bundesrates, die Interessen der Länder im Gesetzgebungsprozess einzubringen. Dies kann er z.B. durch Gesetzesinitiativen, Vetorecht und Einspruchsrecht. In 16 ständigen Ausschüssen, die mit den Ministerien korrespondieren, verhandeln häufig Ministerialbeamte der Länder direkt mit Referenten der Bundesministerien. Es gibt jedoch eine Einschränkung der Gesetzgebung durch die Verfassungsgerichtsbarkeit und den unabänderlichen Verfassungskern. Die Einzelinitiativrechte von Abgeordneten sind gering, es besteht eine starke Fraktionseinbindung. Dies betrifft auch die Regierungsmitglieder und Ministerialbeamten. Die formellen Kontrollinstrumente werden häufig durch die Opposition genutzt. Es finden regelmäßig Anhörungen von Sachverständigen und Interessengruppen statt, ein Viertel eines Ausschusses kann diese erzwingen. Ebenso möglich sind Untersuchungsausschüsse und Enquete- Kommissionen. Die Ausführung der Aufgaben des Staates obliegt im Rahmen des korporativen Föderalismus den Ländern und Kommunen.

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