Direkte Demokratie in Deutschland und der Schweiz

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Direkte Demokratie – Grundlagen
2.1. Was ist direkte Demokratie?
2.2. Verfahrenstypen der direkten Demokratie
2.3. Kernelemente direkter Demokratie

3. Direkte Demokratie im politischen System der Schweiz

4. Direkte Demokratie in Deutschland
4.1. Direktdemokratische Elemente auf Bundesebene
4.2. Direkte Demokratie auf Landesebene
4.3. Bürgerbegehren und Bürgerentscheid – die kommunale Ebene

5. Direktdemokratie im europäischen Vergleich

6. Wirkungen direkter Demokratie
6.1. Mehr Partizipation und Information?
6.2. Mehr Effizienz durch direkte Demokratie? Der Fall Schweiz

7. Mehr direkte Demokratie für Deutschland?

8. Schluss

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Eine der wichtigsten Aufgabe der vergleichenden Politikwissenschaft stellt die Klassifizierung politischer Systeme dar, in denen Herrschaft verschieden organisiert und strukturiert ist. Hierzu wurden im zurückliegenden Jahrhundert zahlreiche Vorschläge zur Einordnung politischer Herrschaftsformen entwickelt, die sich für die wissenschaftliche Forschung als äußerst fruchtbar erwiesen haben. Besonders hinsichtlich des Regimetyps Demokratie sind mehrere hochkarätige Arbeiten publiziert worden, die sich mit der Ausdifferenzierung dieser Herrschaftsform auseinandergesetzt haben. Das Thema „Direkte Demokratie“, erfreut sich dabei seit vergleichsweise eher kurzer Zeit politikwissenschaftlicher Beliebtheit. In den letzten Jahren ist es jedoch verstärkt in das Blickfeld mehrerer empirischer Untersuchungen geraten. Speziell seit Mitte der neunziger Jahre wird das Feld der direkten Demokratie ausführlich „beackert“, wie der sprunghafte Anstieg wissenschaftlicher Publikationen zeigt (vgl. Jung 2002: 22). Doch nicht nur in der Empirie widmet man sich der Thematik, auch in der politischen Realität gewinnt die direkte Demokratie mehr und mehr an Bedeutung, wie Statistiken zu Referenden und Volksabstimmungen zeigen. Mitte des vergangenen Jahrhunderts, speziell aber seit Beginn der neunziger Jahre, ist die Zahl an Volksabstimmungen und Referenden rasant in die Höhe geklettert. Die wachsende Bedeutung der direkten Demokratie in vielen, besonders auch europäischen Ländern, dürfte nicht zuletzt einer der Hauptgründe für die wissenschaftliche Zuwendung sein.

Auch in der Bundesrepublik, wo Verfassung und politische Elite direktdemokratische Verfahren lange Zeit zu ignorieren schienen, hat die Diskussion hinsichtlich einer Verankerung direktdemokratischer Elemente in das politische System Fahrt aufgenommen. Neben Politik und Wissenschaft hat vor allem die deutsche Bevölkerung das Thema für sich entdeckt, was einer der Gründe sein dürfte, dass es überhaupt auf die politische Agenda geraten ist. Bei Umfragen äußern bis zu siebzig Prozent der Befragten Bürgerinnen und Bürger den Wunsch, durch die Einführung direktdemokratischer Verfahren stärker in den politischen Prozess eingebunden zu werden. Da seit der Wiedervereinigung alle deutschen Bundesländer Elemente der direkten Demokratie in ihre Landesverfassungen aufgenommen haben und auch auf kommunaler Ebene Möglichkeiten zu mehr bürgerlicher Partizipation geschaffen wurden, bezieht sich dieser Wunsch hauptsächlich auf die Einführung direkter Demokratie auf der Ebene des Bundes. In Zeiten einer zunehmenden Parteien- und Politik(er)verdrossenheit sowie einer scheinbaren Entfremdung zwischen politischer Elite und Bevölkerung, erscheint ein Mehr an Volkssouveränität als dem der bloßen Stimmabgabe, ganz dem Motto „alle (vier) Jahre wieder“, durchaus plausibel. Vor allem dann, wenn ein Blick über Alpen und Bodensee auf das politische System unserer Schweizer Nachbarn geworfen wird. Hier ist die direkte Demokratie sowohl auf Landes- bzw. Kantonsebene, wie auch auf Bundesebene bereits seit langer Zeit weit ausgebaut. Möglicherweise schauen die Deutschen deshalb neidisch auf die Eidgenossen, wenn diese wieder einmal über Steuern, Kultur oder Verfassungsänderungen abstimmen. Durch sein politisches System, in dem die direkte Demokratie ein zentrales Verfassungselement darstellt, nimmt die Schweiz hinsichtlich der Organisation politischer Herrschaft einen welt- und europaweit einzigartigen Platz ein. Sie ist daher besonders für die vergleichende Politikwissenschaft von Interesse, da die meisten Studien, sofern sie vergleichend angelegt sind und sich mit direkter Demokratie beschäftigen, die Situation in der Eidgenossenschaft nicht unberücksichtigt lassen dürfen.

Die folgende Arbeit beschäftigt sich mit der Frage, wie direkte Demokratie in den politischen Systemen Deutschlands und der Schweiz verankert worden ist. Dabei wird folgendermaßen vorgegangen. Zunächst ist zu klären, was unter dem Begriff „direkte Demokratie“ zu verstehen ist. Nach der Begriffsklärung und einem Blick auf grundlegende Charakteristika direkter Demokratie, wendet sich die Arbeit den politischen Systemen der Schweiz und Deutschlands zu. Untersucht wird, wie direktdemokratische Verfahren in die jeweiligen Systeme eingebaut worden sind. Bezüglich der Bundesrepublik ist besonders ein Blick auf die Lage in den Ländern und Kommunen von Interesse. Anschließend wird geprüft, wo die beiden Länder in einem europäischen Vergleich der Direktdemokratie zu verorten sind. Danach widmet sich die Arbeit Wirkungen, die von direkter Demokratie ausgehen bzw. ausgehen können. Abschließend wird ein Blick auf die Diskussion nach einem Mehr an direkter Demokratie für Deutschland geworfen, wobei vor allem die Debatte über eine Einführung direktdemokratischer Elemente auf Bundesebene skizziert wird.

2. Direkte Demokratie – Grundlagen

2.1. Was ist direkte Demokratie?

Um zu einer Definition des Begriffs direkte Demokratie zu gelangen, kommt man um einen historischen Rückblick nicht herum. Hierbei muss vor allem auf Jean-Jacques Rousseau verwiesen werden. Politische Herrschaft muss nach Rousseau aus dem zentralen Prinzip der Volkssouveränität hergeleitet werden, um als legitim zu gelten. Die staatliche Gewalt muss unmittelbar beim Volk liegen und kann für ihn nicht auf Repräsentanten übertragen werden. Das Volk und nicht etwa irgendein Herrscher oder eine Regierung wird somit zum Souverän. Rousseau sieht das Volk als politischen Körper, der in Form einer Vollversammlung aller Stimmfähigen selbst als Legislative auftritt und über seine Politik direkt entscheidet. Der Rousseausche Ansatz steht dabei im Gegensatz zu jenem John Stuart Mills, der ein repräsentatives System vorschlug, in dem das Volk seine Gesetzgeber durch Wahlen bestimmen sollte (vgl. Frevel 2004: 78f.). Der Begriff der direkten Demokratie ist also von dem der repräsentativen Demokratie abzugrenzen. So sind etwa Wahlen nicht der direkten Demokratie zuzuordnen, da mit der Wahl von Volksvertretern ein repräsentatives System politischer Herrschaft begründet wird. Zwar liegt auch hier die Staatsgewalt letztlich beim Volk, dennoch fallen Wahlen in den Bereich der Repräsentativdemokratie (vgl. Schiller 2002: 13). Direkte Demokratie hingegen zielt darauf ab, wie über politische Sachfragen entschieden wird. Trifft das Volk politische Sachentscheidungen selbst bzw. wird ihm diese Möglichkeit eingeräumt, so kann man von direkter Demokratie sprechen. Um eine präzisere Definition zu entwickeln, muss zudem berücksichtigt werden, bei wem die Kompetenz bzw. das Recht liegt, eine Entscheidung über ein politisches Sachthema herbeizuführen. Streng genommen kann man erst dann von direkter Demokratie sprechen, wenn das Volk die Entscheidung über Politik selbst initiieren kann und darf, wenn der politische Prozess also ‚von unten’ heraus in Gang gesetzt wird (in der Regel durch Volksbegehren, Volksabstimmungen oder sog. fakultative Referenden). Umstritten ist es von direkter Demokratie zu sprechen, wenn es dem Volk durch rechtlich verfasste Normen gestattet wird, Sachentscheidungen zu treffen (sog. obligatorische Referenden) oder gar von staatlichen Organen wie Parlamenten oder Präsidenten (sog. Plebiszite) (vgl. Schiller/Mittendorf 2002: 11f.). Im Folgenden wird unter direkter Demokratie eine politische Institution verstanden, „die in einem größeren Systemzusammenhang von Institutionen verankert ist“ (Schiller 2002: 33), und den Bürgerinnen und Bürgern innerhalb eines politischen Systems die Möglichkeiten einräumt, über politische Sachfragen selbst und direkt zu bestimmen.

2.2. Verfahrenstypen der direkten Demokratie

Wie Wahlgesetze für einen ordnungsgemäßen Ablauf von Wahlen unabdingbar sind, so bedarf es auch für die Institution der direkten Demokratie an Regeln, die das Verfahren ordnen. In der direktdemokratischen Praxis sind dabei, ähnlich den unterschiedlichen Wahlsystemen in der repräsentativen Demokratie, mehrere Verfahrenstypen entstanden. Diese unterscheiden sich, wie oben bereits aufgezeigt, vor allem hinsichtlich des Auslösungsrechts direktdemokratischer Verfahren. Ferner spielen auch die Sachfragen, über die abgestimmt werden soll sowie der Grad an Verbindlichkeit der Entscheidung des direktdemokratischen Verfahrens eine Rolle. In der Regel unterscheidet man zwischen vier Verfahrenstypen: der Initiative, dem (fakultativen) Referendum, dem obligatorischen Referendum und dem Plebiszit (vgl. ebd.: 13f.).

Von einer Initiative, in Deutschland meist als Volksbegehren, dem ein Volksentscheid folgt, bezeichnet, spricht man wenn die Bürgerinnen und Bürger selbst das Heft in die Hand nehmen und den politischen Prozess in Gang setzten. Verfahren dieser Art, die ‚von unten’ ausgelöst werden, sind typisch für die direkte Demokratie (vgl. ebd.: 14). Um tatsächlich Einzug in den politischen Prozess zu erhalten, ist für Initiativen bzw. Volksbegehren meist eine bestimmte Anzahl an Unterschriften notwendig. Wird die Initiative für zulässig befunden, folgt ein Volksentscheid, in dem über den von den Initiatoren vorgeschlagenen Entwurf (z.B. Gesetzesentwürfe) abgestimmt wird. Mit der Initiative beginnt also ein politischer Prozess, der in diesem Fall aus der Mitte des Volkes entspringt. Initiativen und Volksbegehren, selbst wenn sie in einer anschließenden Abstimmung scheitern sollten, kann darüber hinaus eine gewisse Agenda-Setting-Funktion zugeschrieben werden, da sie politische Themen erst in das Bewusstsein der politischen Klasse oder anderer gesellschaftlicher Segmente rufen (vgl. Erne 2002: 80f.).

Während mit der Initiative der politische Prozess beginnt, steht das fakultative Referendum an dessen Ende. Mit ihm wird dem Volk die Möglichkeit eingeräumt, vom Parlament getroffenen Beschlüsse (z.B. Gesetzesbeschlüsse), einer Volksabstimmung zu unterwerfen. Das fakultative Referendum stellt im politischen System somit ein Instrument dar, welches dem Volk die Möglichkeit gibt, ein Veto gegen die Beschlüsse der politisch Handelnden einzulegen. Es gewährleistet daher eine gewisse Kontrolle der politischen Elite durch die Bürgerinnen und Bürger (vgl. ebd.: 81).

Wird eine Volksabstimmung hingegen durch rechtliche Normen verbindlich festgelegt, spricht man von einem obligatorischen Referendum. Ein solches Verfahren findet meist bei äußerst wichtigen Vorhaben, oftmals Verfassungsänderungen, Verwendung und wird in vielen Staaten praktiziert. So ist es in den Verfassungen der Schweiz, Liechtensteins, Dänemarks, in Österreich, Australien sowie in 49 Bundesstaaten der USA und den Landesverfassungen Bayerns und Hessens verankert (vgl. Batt 2006: 12).

Liegt das Recht Volksabstimmungen auszulösen bei Staatsorganen wie dem Präsidenten, der Regierung oder dem Parlament, so ist von einem Plebiszit die Rede. Plebiszite werden von den politischen Akteuren oftmals eingesetzt um die eigene Politik vom Volk legitimieren zu lassen, oder um politischen Stillstand zu überwinden. Wird den Inhabern politischer Macht das Recht eingeräumt, Referenden nach eigenem Ermessen anzuberaumen, müssen allerdings machtpolitische Überlegungen, welche die Herrschenden damit verbinden, berücksichtigt werden. So kann das Plebiszit als Instrument des Machterhalts gebraucht bzw. missbraucht werden, wobei das Volk praktisch als Steigbügelhalter fungieren soll (vgl. Erne 2002: 79f.). Wegen dieser „strategischen Manipulierbarkeit ‚von oben’“(Schiller 2002: 14), ist es fragwürdig das Plebiszit der direkten Demokratie zuzuordnen. Auch wenn Zweifel angebracht sind, wird es im Folgenden berücksichtigt.

2.3. Kernelemente direkter Demokratie

Um die Institution der direkten Demokratie näher beschreiben zu können, müssen die grundlegenden Charakteristika, welche sie auszeichnen, benannt werden. Schiller/Mittendorf (2002: 12) sprechen von drei „institutionellen Basismerkmalen“ direkter Demokratie. Erstens, einer Verlagerung von Initiativ- und Entscheidungsrechten in die „ Stimmbürgerarena “. Zweitens, einer „ Themenzentrierung “ sowie drittens, einem „ Ergänzungsstatus “ direkter Demokratie innerhalb des politischen Systems (Herv. d. Verf.).

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