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Deutsche Staatsangehörigkeit im Wandel

Verfassungsrechtliche Grundlagen und gesellschaftliche Herausforderungen

Wissenschaftlicher Aufsatz 2012 42 Seiten

Jura - Öffentliches Recht / Staatsrecht / Grundrechte

Leseprobe

Gliederungsübersicht

A. Einleitung und Fragestellungen

B. Die Problematik des globalen Bedeutungswandels von Staatsangehörigkeit im Überblick

C. Die historische Entwicklung in Deutschland
I. Die Anfänge zu Beginn des 19. Jahrhunderts bis zum Inkrafttreten des
RuStAG
II. Das Staatsangehörigkeitsrecht unter dem Grundgesetz
III. Die Neuausrichtung zur Jahrtausendwende: Einbürgerungsnovelle, Optionspflicht und Integrationsanforderungen
1. Gesetz zur Reform des Staatsangehörigkeitsrechts vom 15.07.1999
2. Zuwanderungs- und Richtlinienumsetzungsgesetz

D. Funktionen und Strukturmerkmale der Staatsangehörigkeit
I. Die klassischen Funktionen
1. Zuordnungs- und Abgrenzungsfunktion
2. Staatskonstitutivum und Mittel der Legitimation von Staatsgewalt
3. Staatsangehörigkeit als Integrationsinstrument
II. Die Strukturmerkmale der Staatsangehörigkeit

E. Rechtsbegriff und Inhalt der Staatsangehörigkeit
I. Grundgesetz und Bundesverfassungsgericht
1. Punktuelle Regelungen statt Legaldefinition
2. Zulässigkeit von Veränderungen im Staatsangehörigkeitsrecht
a) Allgemeine Entwicklungen
b) lus soli und ius sanguinis
c) Zulässigkeit von Mehrstaatigkeit und Optionsmodell
d) Der Volksbegriff in Art. 20 Abs. 2 GG
e) Reaktionen der Literatur
3. Die subjektiv-grundrechtliche Dimension der deutschen
Staatsangehörigkeit
a) Die Staatsangehörigkeit als Abwehr- und Leistungsrecht
b) Die Frage nach der institutionellen Garantie
4. Objektiv-rechtliche Grenzen und das „Band einer gemeinsamen Kultur"
a) Objektive Dimension der Staatsangehörigkeit
b) Die Deutschen als Kulturnation
II. Lehren und Theorien in der Literatur
1. Die Lehre vom tradierten Staatsangehörigkeitsbegriff
2. Der materielle Staatsangehörigkeitsbegriff auf Basis der Staatsgrundprinzipien
a) Allgemeines
b) Das Demokratieprinzip und der kulturell und ethnisch homogen definierte Staatsvolkbegriff
c) Demokratie und die Hinnahme von Mehrstaatigkeit
d) Staatsangehörigkeit als Kontinuitätsmodell und das Gleichheitsgebot
III. Der Staatsangehörigkeitsbegriff des deutschen Gesetzgebers
IV. Zwischenfazit

F. Neue Staatsangehörigkeitskonzepte: Das Nationalstaatsmodell im Umbruch
I. Staatsbürgerliche Entnationalisierung und der postnationale Bürgerbegriff
II. Die Renaissance der nationalen Staatsangehörigkeit
III. Zusammenfassung und Folgerungen für das Staatsangehörigkeitskonzept

G. Fazit und Stellungnahme

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Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Die deutsche Staatsangehörigkeit im Wandel

A. Einleitung und Fragestellungen

„Niemand kann zwei Staatsangehörigkeiten besitzen, wie auch niemand zwei Mütter haben kann."[1] Dies betonte der französische Autor André Weiss im Jahre 1907 auf die Frage, ob die Zulässigkeit von Mehrstaatigkeit wünschenswert sei. Das Zitat hat einen hohen Aussagewert bezüglich Herkunft, Zeitgebundenheit und Sinngebung des Rechtsinstituts „Staatsangehörigkeit“ und schließt mit ein, dass der Staatsbürger Angehöriger eines souveränen, omnikompetenten Staates mit einer speziellen Bindung ist.[2] Ein Band wechselseitiger Treue schweißt nach traditioneller Auffassung einen Staat und seinen Bürger zusammen. Staatsangehörigkeit als Rechtsinstitut ist ein Wesensmerkmal moderner Staatlichkeit, weil damit das Substrat der Personalhoheit des Staates (im Sinne der Drei-Elemente-Lehre von Georg Jellinek) definiert wird - manchmal weniger, manchmal mehr ideologisch, wie u.a. die nationalsozialistische Auslegung der Staatsangehörigkeit zeigt.[3] Sie gehört zu den besonders sensiblen Elementen der traditionellen Staatlichkeit und erlaubt eine eindeutige Zuordnung jedes Menschen zu seinem politischen Verband. Die Staatsangehörigkeit ist die formale Voraussetzung der vollen Wahrnehmung seiner jeweiligen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.[4] Zunehmende (Arbeitnehmer-)Freizügigkeit, internationale Wanderungsbewegungen in global offenen Märkten (sei es durch Familiennachzug von Gastarbeitern, sei es durch Flüchtlingsströme wie aktuell von Afrika nach Europa) sowie die anhaltende Europäisierung setzen indes veränderte Bedingungen, mit denen die Starrheit klassischer Zuordnungsmodelle mit Blick auf tragende Verfassungsgrundsätze wie materielle Gleichheit, effektive Freiheit, Menschenwürde und Demokratie in Konflikt gerät.[5] Das Gleichgewicht zwischen räumlicher Ausbreitung, Identitätsbildung und Nationalitätsverständnis wird damit in Mitleidenschaft gezogen.[6]

Nationalität wird traditionell gleichgesetzt mit Identität, was in den meisten Fällen mit ethnischen, religiösen oder sozio-kulturellen Gemeinschaftsmerkmalen zusammenfällt, die sich mehr oder weniger auf räumliche Entfernungen abgebildet haben. Fortwährend - bedingt durch die Globalisierung und gesteigerte Mobilität - wird Staatsangehörigkeit immer mehr institutionell verstanden, sodass nach und nach völkerrechtliche Bestrebungen dahingehend getroffen werden, den Staatsbürgerstatus von den Identitätsmetren zu entkoppeln.[7] Um diesen Trends zumindest im Ansatz (wenn auch nicht hinreichend konsequent) Rechnung zu tragen, wurden in Deutschland mit dem Inkrafttreten des Gesetzes zur Reform des Staatsangehörigkeitsrechts am 15.7.1999 veraltete Regelungen von Grund auf modernisiert, gefolgt von weiteren Änderungen nach der Jahrtausendwende.[8] Umstritten sind jedoch weiterhin die rechtspolitische Bedeutung und die Reichweite von Integrationskonzepten, der Stellenwert des Grundsatzes der Vermeidung von Mehrstaatigkeit, Inhalt und Ziel von Einbürgerungstests sowie Sprachanforderungen und Loyalitätserklärungen.[9] Außerdem verdichten sich zwar die internationalen Beziehungen sowie Menschenrechtsstandards, jedoch gelten Völker, Nationen und Staaten trotz allem noch als

„Eckpfeiler jeder Rechtsordnung".[10]

Mit der nachfolgenden Arbeit soll das traditionelle und aktuelle deutsche Rechtsverständnis hinsichtlich des Begriffs der Staatsangehörigkeit aufgezeigt, aber auch die Problemstellung dargestellt werden, inwiefern die gesellschaftlichen Veränderungen sowie die sozialwissenschaftlichen Theorien von der Entnationalisierung und der sog. „postnationale Bürgerbegriff" das traditionelle Konzept bedrohen, das seinen Ursprung in den Nationalstaaten am Anfang des 19. Jahrhunderts findet.

B. Die Problematik des globalen Bedeutungswandels von Staatsangehörigkeit im Überblick

Als Gründe für den Verlust des Monopols der nationalen Identität lassen sich tendenziell zwei (gegenläufige) Trends anführen: Der erste dieser Tendenzen betrifft die fortschreitende Individualisierung des Menschen, sprich die Besinnung und Konzentration auf den Einzelnen, verbunden mit der Orientierung auf kleine und überschaubare Einheiten neben der eigenen Nation. Neben der staatlichen Identität wird in der Bevölkerung immer noch die lokale bzw. regionale Identität als eigenständig und bedeutsam wahrgenommen.[11] Diese Individualisierung spiegelt sich auch in den einschlägigen Bestimmungen des internationalen

Menschenrechtsschutzes wider, die neben der Entwicklung des Rechts auf Staatsangehörigkeit zu einem echten durchsetzbaren Recht des Einzelnen geworden ist.[12] Auf der anderen Seite nimmt als andersläufige Strömung der gesellschaftlichen Entwicklung die Tendenz zur globalen, kosmopolitischen, aber auch europäischen Orientierung der Menschen zu. Empirische Umfragen geben Hinweise darauf, dass bei vielen Deutschen die Anliegen der Menschen in den Entwicklungsländern, die Friedenserhaltung oder globaler Klima- und Umweltschutz Priorität haben.[13] Wesentliche Voraussetzungen für das Entstehen einer eigenen „supranationalen Identität“ sind die Einsicht der Menschen in das Vorhandensein gemeinsamer Wertvorstellungen (Stichwort „Universalität von Menschenrechten"), in die Notwendigkeit der grenzüberschreitenden Konfliktlösung und bezüglich gemeinsamer Vorstellungen hinsichtlich der Friedenserhaltung und des Gewaltverbots (u.a. Art. 2 Nr. 4 UN-Charta). Die grenzüberschreitenden Wanderungsbewegungen - egal ob länger- oder kurzfristige bzw. saisonale Migration im Arbeits-, Flüchtlings- oder Familiennachzugsbereich - haben aufgrund gesteigerter Mobilitätsmöglichkeiten im letzten Jahrhundert rasant zugenommen, woraus auch in Deutschland Probleme wie der richtige Umgang mit Zuwanderung im Asyl- und Aufenthaltsrecht, Integration durch Einbürgerung sowie Mehrstaatigkeit und das ius- so//-Prinzip resultierten.

Es kristallisieren sich grob drei Ebenen heraus, auf denen auch das traditionelle deutsche Staatsangehörigkeitsrecht ins Wanken gerät: (1.) Im nationalen Recht die Erneuerung des überkommenen RuStAG bei der Reform um die Jahrtausendwende, das Zuwanderungsgesetz sowie die Richtlinienumsetzungsgesetze, wobei damit gleichzeitig die Verrechtlichung des Integrationsbegriffs (etwa durch das neue Integrationsgesetz in NRW oder Kapitel 3 des AufenthG) einhergeht, (2.) einem Trend im Völkerrecht zu einem „new international law" (Spiro[14] ) durch Individualisierungstendenzen, fortschreitenden inter- und supranationalen Menschenrechtsschutz bzw. einer Auflösung der bisherigen staatlichen Souveränität im Bereich des Staatsangehörigkeitsrechts und (3.)

weitreichende Freizügigkeitsregelungen bzw. die Entwicklung eines Kernbereichs an Unionsbürgerrechten durch den EuGH und damit eine schleichende Überlagerung der nationalen Angehörigkeit durch das EU-Recht (vgl. v.a. die Anerkennung eines „Kernbereichs an Unionsbürgerrechten" in den Rs. Zambrano, Rottmann, McCarthy und Dereci[15] ). Beim deutschen Konzept der Staatsangehörigkeit handelt es sich um eine Unterscheidung nach personenbezogenen Kriterien, weswegen es unabhängig etwa vom Wohnsitz (Domizilsprinzip) angewandt werden kann. Durch das Anwachsen der Mobilität in der Welt, durch die der gewöhnliche Aufenthaltsort nicht mehr zwingend mit dem Besitz der diesbezüglichen Staatsangehörigkeit zusammenfällt, ist daher auch in Deutschland das personale Substrat nicht mehr mit dem Staatsvolk identisch. Solange jedoch in völkerrechtlicher Hinsicht die Staaten die maßgeblichen Subjekte sind, bleibt die Staatsangehörigkeit das eindeutig bestimmbare Zuordungskriterium für das Individuum.[16]

C. Die historische Entwicklung in Deutschland

Um die gegenwärtige Ausgestaltung des Rechts und die Bedeutung des Instituts zu verstehen, ist ein Blick in die Geschichte der deutschen Staatsangehörigkeit unabdingbar.

I. Die Anfänge zu Beginn des 19. Jahrhunderts bis zum Inkrafttreten des RuStAG

Die in Frankreich ausgeprägte Unterscheidung von Bürger und Untertan wurde um 1800 in Deutschland populär, und zwar sowohl in der Staatsrechtsliteratur der Zeit als auch in den Verfassungen der damals noch existierenden deutschen Bundesstaaten, die sich jedoch nicht homogen entwickelten.[17] Ein gemeinsamer Nenner bei allen Landesverfassungen bestand aber darin, dass die Angehörigkeitsbeziehungen vom Landesfürsten auf den Staat umgepolt wurden und dass aus dem allgemeinen Untertanenverband bestimmte Klassen „echter“ Angehöriger nach personell-generellen Rechtsmerkmalen herausgefällt wurden. Der bisherige „Unterthan“ wurde als Objekt der Staatsgewalt definiert. Die Angehörigkeitsbeziehungen zum Staat verdichten sich durch Kriterien wie Militärpflicht und Wohnrecht. Welche Rechtspositionen jedoch im Einzelnen herangezogen werden, macht jedoch den Unterschied der Bundesstaatsrechte aus und begründet ihre relative Unvergleichlichkeit.[18] Bei aller Verschiedenartigkeit ist jedoch festzuhalten, dass für die Erwerbsgründe allgemein in Kontinentaleuropa - anders als in den Kolonien - das Abstammungs- und nicht das Geburtsortprinzip eingeführt wurde, was durch das Vordringen des Nationalstaatsgedankens bedingt war.[19] Die Anknüpfung territorialer Angehörigkeit an das innegehabte Domizil mit den Schwierigkeiten verlässlicher Feststellung dauerhafter Bleibeabsicht bot nicht mehr die Stabilität, die für die Bewahrung sicherer Verhältnisse in den angehörigkeitsrechtlichen Folgeanknüpfungen unverzichtbar blieb.[20] An diese Stelle trat zunehmend die Idee, den Geburtserwerb der Staatsangehörigkeit an die Abstammung von den Eltern (ius sanguinis) zu binden, wodurch sie von einem Wohnsitzwechsel unabhängig wurden.[21] Von „Staatsangehörigen“ ist erstmals im „Verfassungspatent für Nassau“ von 1814 die Rede. Nachdem zunächst die Länder Bayern (1818), Württemberg (1819), Hessen (1820) und Sachsen-Meiningen (1829) Vorschriften über Erwerb und Verlust der Staatsangehörigkeit und die davon abhängige politische Stellung des Bürgers nach dem französischen Vorbild regelten, folgte am 31.12.1842 Preußen mit dem Gesetz „über die Erwerbung und den Verlust der Eigenschaft als preußischer Untertan sowie über den Eintritt in fremden Staatsdienst."[22] Wenngleich das Gesetz am Ende dennoch (statt des Staatsbürgerbegriffs, der verworfen wurde, da er auf „gewisse politische Rechte und Verbindlichkeiten" hindeutete) vom „Preußischen Unterthan" spricht, war es wegweisend für die Entwicklung des Staatsangehörigkeitsrechts in Deutschland, denn er dokumentiert die Vereinheitlichung und Rechtsabstraktion des Angehörigkeitsstatus und regelt umfassend und systematisch die Erwerbs- und Verlusttatbestände.

Nach der Gründung des Norddeutschen Bundes am 1.7.1867 richtete sich die Bundesangehörigkeit der Bewohner der Bundesstaaten zunächst noch nach den Staatsangehörigkeitsnormen der einzelnen Bundesstaaten, bis das „Gesetz über den Erwerb und Verlust der Bundes- und Staatsangehörigkeit" vom 1.6.1870 für alle eine gemeinsame Regelung schuf.[23] Die Gründung des Deutschen Reiches im Jahr 1871 stellte einen entscheidenden Schritt auf dem Weg der Emanzipierung des Individuums zum Reichssubjekt dar.[24] Abgelöst wurde das Staatsangehörigkeitsgesetz von 1870 schließlich durch das Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetz (RuStAG) vom 22.7.1913[25], das im Kern bis zur großen Reform am 15.7.1999 für Deutschland Gültigkeit bewahrte. Im Gesetz zeigten sich vor allem der Wandel in den nationalpolitischen Einstellungen der politischen Führung während des wilhelminischen Kaiserreichs sowie die Veränderungen der außen- und wehrpolitischen Konstellationen.[26] Das RuStAG folgte - wie sein Vorgänger - beim Geburtserwerb ausnahmslos dem Abstammungsprinzip, ebenfalls unter Einbeziehung der Legitimation. Das ius soli wurde im Reichstag mehrheitlich abgelehnt, und zwar mit dem Argument der negativen Folgen der Mehrstaatigkeit sowie dem Hinweis auf die Möglichkeit der Einbürgerung, zudem mit dem „Wunsch, völkische Eigenart zu bewahren".[27]

II. Das Staatsangehörigkeitsrecht unter dem Grundgesetz

Nach den Entgleisungen im Dritten Reich nahm beim Verfassungskonvent von Herrenchiemsee vom 10. bis 23.8.1948 die verfassungsrechtliche Einordnung der Staatsangehörigkeit lediglich eine untergeordnete Rolle ein. Im Gegensatz dazu entstand im Parlamentarischen Rat eine umfangreiche Debatte über staatsangehörigkeitsrechtliche Fragen, insbesondere hinsichtlich der Einführung der Bundesangehörigkeit. Die Problematik entstand dabei an Art. 11 GG (Freizügigkeit), Art. 33 Abs. 1 GG (staatsbürgerliche Gleichstellung aller Deutschen) und Art. 16 Abs. 1 GG (staatsangehörigkeitsrechtliches Entziehungsverbot), weniger an den Kompetenzvorschriften der Gesetzgebung.[28] In der Endfassung machte der Rat den umfassenden Begriff des „Deutschen" zum Rechtsträger, der die Einladungsfunktion der Präambel intensivierte.[29] Der Rat ordnete schließlich die praktische Funktion der Bundesangehörigkeit dem Verwaltungsrecht zu.[30] Dieses Vorhaben fand seinen normativen Ausdruck mit der Formulierung „Staatsangehörigkeit im Bunde" in Art. 73 Nr. 2 GG, die von der Staatsangehörigkeit in den Ländern zu unterscheiden ist, für die der Bund bis Oktober 1994 eine konkurrierende

Gesetzgebungszuständigkeit besaß und die seitdem allein der Zuständigkeit der Länder unterfällt.[31] Durch die Schaffung des Art. 116 GG wird der Status „Deutscher“, der vor allem Voraussetzung für zahlreiche sog. „Deutschengrundrechte“ (wie Art. 12 GG) ist, den deutschen Staatsangehörigen sowie den Vertrieben deutscher Volkszugehörigkeit samt ihren Ehegatten und Abkömmlingen zuerkannt, die im Gebiet des Deutschen Reiches nach dem Stand vom 31.12.1937 Aufnahme gefunden haben - und geht damit über den räumlichen Geltungsbereich des Grundgesetzes hinaus.[32] Darüber hinaus wurde zugleich das Staatsvolk definiert, das auch Deutsche ohne deutsche Staatsangehörigkeit mit besonderem, staatsangehörigkeitsähnlichem Status hinzuzählt.[33] Die auf die Gastarbeiter-Welle folgende Integrationsdebatte Anfang der 80er Jahre stellte die staatliche Verantwortung für die Integration sowie die Integrationswilligkeit der Zugewanderten in den Fokus der politischen Diskussion.[34] Dass das Integrationsziel nur über eine Änderung des Staatsangehörigkeitsrechts erreicht werden kann, nicht jedoch durch eine allmähliche Auflösung des deutschen Staatsvolkes als der die deutsche Demokratie tragenden rechtlichen Handlungseinheit, hat das BVerfG in einer Entscheidung aus dem Jahr 1990 schließlich dem Gesetzgeber nahe gebracht.[35] Eine erste Öffnung zum ius-soli-Gedanken hat sich aufgrund des Beitritts Deutschlands zum UN-Übereinkommen vom 30.8.1961 ergeben, das mit dem Ausführungsgesetz vom 29.6.1977 bestimmte, dass ein Einbürgerungsanspruch den Personen gewährt werde, die im deutschen Hoheitsgebiet geboren wird und ohne Verleihung der Staatsbürgerschaft staatenlos würde. Diese Normierung wurde vom öffentlichen Interesse Deutschlands an der Vermeidung von Staatenlosigkeit getragen (siehe Art. 16 Abs. 1 S. 2 GG) und war bis 1999 das einzige Gesetz, das eine Ausnahme vom ius-sanguinis-Prinzip machte, wobei der Geburtsort-Ansatz äußerst zurückhaltend blieb. Seit dem Beitritt der DDR zur Bundesrepublik gilt das deutsche StAG uneingeschränkt wieder im Gebiet der ehemaligen DDR sowie in Gesamtberlin.[36] Mit dem am 1.1.1991 in Kraft getretenen „Gesetz zur Neuregelung des Ausländerrechts“ vom 9.7.1990[37] wurden erstmals Einbürgerungsvorschriften in das neue Ausländergesetz (und zwar §§ 85-90 AuslG a.F.) eingefügt, vgl. Art. 1.[38] Hierin wurde eine Lanze für die erleichterte Einbürgerung in Deutschland ansässiger Ausländer gebrochen, indem die Einführung effektiver Voraussetzungen für eine wirksame Kontrolle der Einwanderung durch die stärkere Differenzierung des Aufenthaltsrechts je nach Aufenthaltszweck Ziel der Neuregelung war.

III. Die Neuausrichtung zur Jahrtausendwende: Einbürgerungserleichterungen, Optionspflicht und Integrationsanforderungen

1. Gesetz zur Reform des Staatsangehörigkeitsrechts vom 15.7.1999

Mit dem Gesetz zur Reform des Staatsangehörigkeitsrechts vom 15.7.1999[39] wurde die erste Stufe der von der damaligen Bundesregierung geplanten Gesamtreform verwirklicht[40] und ein vorläufiger Schlussstrich unter eine jahrzehntelange Debatte über die Reform des RuStAG von 1913 gezogen. Grundsätzlich waren sich die früheren Bundesregierungen über die Notwendigkeit einer Öffnung des Staatsangehörigkeitsrechts weitgehend einig, insbesondere für die in Deutschland geborenen und aufgewachsenen Migranten-Kinder.[41] Die Reform betraf vor allem vier wesentliche Elemente: Das Geburtsortprinzip, den Generationenschnitt, die Statusdeutschen und die Mehrstaatigkeit. Kontrovers diskutiert wurde vor allem die Einführung von /us-so//-Elementen, der Verlust der Staatsangehörigkeit aufgrund Optionserklärung nach § 29 StAG, die gehäufte Zulassung von Mehrstaatigkeit, sowie vereinzelt auch die gesamte Überleitung der Statusdeutschen in die deutsche Staatsangehörigkeit.[42] Der Gesetzeskern, das Optionsmodell, sah sich erheblichen verfassungsrechtlichen Einwänden ausgesetzt, weil es nach einer Meinung nicht nur einen Fall der Entziehung der Staatsangehörigkeit beinhaltete, sondern zudem einen anderen Typ „Staatsangehörigkeit“[43] schaffte. Die Reform stellte nach e.A. einen tief gehenden Bruch mit ethnonationalen Leitvorstellungen dar, die man vereinfacht in dem Grundgedanken zusammenfassen konnte, Deutscher könne man zwar sein, aber nicht werden.[44]

2. Zuwanderungs- und Richtlinienumsetzungsgesetz

Die nächste Gesetzesänderung erfolgte 2005 mit dem Zuwanderungsgesetz, dessen Art. 5 eine Änderung des StAG beinhaltete, jedoch überwiegend formeller Natur war.[45] In materieller Hinsicht gab es Erleichterungen, aber auch Erschwernisse hinsichtlich der Einbürgerungsmöglichkeit: Einerseits kann bei der Ermessenseinbürgerung aus Allgemeinwohlgründen oder zur Härtefallvermeidung von der Voraussetzung der Unterhaltsfähigkeit abgesehen werden und die Frist für die Anspruchseinbürgerung wurde bei erfolgreicher Teilnahme an einem Integrationskurs auf sieben Jahre verkürzt, vgl. § 10 Abs. 3 StAG.[46] Auf der anderen Seite waren nun ausländische Strafurteile bei der Entscheidung über die Einbürgerung nach 12a Abs. 2 und 4 StAG zu berücksichtigen. Eine wichtige Änderung trat mit der Einfügung des § 12 StAG bezüglich des Prinzips der Vermeidung von Mehrstaatigkeit ein: Als Ausnahme von diesem Grundsatz wurde die generelle Hinnahme mehrfacher Staatsangehörigkeit bei Unionsbürgern (ab 2007 auch bei Schweizer Staatsbürgern) eingefügt.

Durch Art. 5 des „Gesetzes zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union“ vom 19.8.2007[47] ist das Staatsangehörigkeitsrecht nach einem langwierigen und politisch kontrovers diskutierten Gesetzgebungsverfahren an einigen Stellen geändert worden. Auf der Grundlage des EG-Vertrags, der sich den schrittweisen Aufbau eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts in den Bereichen Asyl, Einwanderung und einen verbesserten Rechtsschutz von Drittstaatsangehörigen zum Ziel gesetzt hat, wurden von November 2002 bis Dezember 2005 zehn EU-Richtlinien des Ausländer- und Asylrechts - wie etwa zum Thema Familienzusammenführung[48] oder zur Regelung der Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen[49] - erlassen. Die insgesamt 24 Änderungen zum Staatsangehörigkeitsrecht umfassen die Aufhebung gegenstandslos gewordener Regelungen und weiteren punktuellen Änderungsbedarf, etwa die Einführung eines Erwerbsgrundes durch langjährige Behandlung als deutscher Staatsangehöriger (vgl. § 3 Abs. 2 StAG), die Einordnung der Feststellung der Staatsangehörigkeit als Verwaltungsakt mit rechtsgestaltender Wirkung (vgl. § 30 Abs. 1 StAG) sowie die Einführung bereichsspezifischer datenschutzrechtlicher Regelungen.[50] Eine Reihe von Änderungen betraf die Einbürgerungsvorschriften der §§ 8-10 StAG, die zum Großteil verschärft wurden. In § 9 StAG hat der Gesetzgeber das neue Erfordernis der „ausreichenden Kenntnisse der deutsche Sprache“ eingeführt, wobei die Anforderungen an die Sprachkenntnisse auch bei der Regeleinbürgerung von Ehegatten und Lebenspartnern an die Anspruchseinbürgerung nach § 10 Abs. 1 S. 1 Nr. 6 StAG angepasst wurden.[51] Überwiegend positiv wurden in der Lit. neben der Einführung objektiver Sprach- auch die Einbürgerungstests bewertet, sowie die Objektivierung des Erfordernisses der Unbescholtenheit und die Verpflichtung der Behörden zur Zusammenarbeit und Transparenz.[52] Kritisiert wurden hingegen teilweise der mangelnde Durchbruch bei der Zulassung der Mehrstaatigkeit trotz einer großzügigeren Verfahrensweise sowie der Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit von Auslandsdeutschen bei einer Einbürgerung im Aufenthaltsstaat.[53] Am 12.2.2009 trat ein weiteres Änderungsgesetz[54] in Kraft, wobei mit der Novelle u.a. die gesetzlichen Grundlagen für die Rücknahme einer Einbürgerung wegen arglistiger Täuschung geschaffen wurden (vgl. § 35 StAG).[55] Inzwischen besteht in Deutschland ein breiter politischer Konsens darüber, dass Deutschland ein Einwanderungsland geworden ist und sich den hiermit verbundenen gesellschaftspolitischen Herausforderungen stellen muss - angesichts der Tatsache, dass in Deutschland momentan etwa 20 % der Bevölkerung einen sog. „Migrationshintergrund“ haben.[56] Uneinigkeit besteht jedoch - was an jüngsten Gesetzesentwürfen zum StAG ersichtlich ist[57] - darüber, inwieweit die Staatsangehörigkeit den gesellschaftlichen Gegebenheiten angepasst werden muss oder darf und inwiefern durch die Veränderungen im Bereich Migration und Integration sowie durch die Internationalisierung des Rechts ein Bedeutungswandel des Staatsangehörigkeitsbegriffs zu verzeichnen ist.

D. Die Funktionen der Staatsangehörigkeit

Aus der völkerrechtlichen Lit. lassen sich verschiedene Funktionen der Staatsangehörigkeit ableiten, deren Kernbestimmungen auch im deutschen Recht gewahrt werden müssen.

I. Zuordnungs- und Abgrenzungsfunktion

Die Staatsangehörigkeit ist ein Konstrukt des Ende des 18. Jahrhunderts entstandenen Nationalstaates und wurde zur Abgrenzung nach außen bzw. zur Zuordnung einer Person zu einem Staat verwendet, weshalb ihr eine Ordnungsfunktion zukommt.[58] Wenn die Staatsangehörigkeit positiv festlegt, wer zum Staatsvolk gehört und den Staat konstituiert, grenzt sie in negativer Hinsicht diejenigen von der Summe der Staatsbürger ab, die diese Eigenschaft nicht besitzen (also Ausländer und Staatenlose). Diese rechtliche Unterscheidung zwischen Staatsangehörigen und Ausländern und damit die explizite Festlegung der Personalhoheit ist gerade im Völkerrecht begriffsnotwendig für jeden Staat, da ohne eine solche Differenzierung die Abgrenzung gerade etwa im Bereich des Internationalen Privatrechts unmöglich wäre.[59] In der modernen Staatenwelt begegnen dieser Funktion zwei Probleme: Die zunehmende Hinnahme von Mehrstaatigkeit sowie die fortschreitenden Migrationsphänomene in der Einbürgerungspraxis: In der Staatenpraxis besteht weiterhin die Tendenz, den Personalbestand und damit die Personalhoheit durch die Ausschließlichkeit der jeweils eigenen Staatsangehörigkeit (unter Anerkennung mehr oder weniger umfassender Ausnahmen) klar abzugrenzen. Im Hinblick auf die einen Personalbestand zuordnende und damit zwischen den Staaten abgrenzende Wirkung der Staatsangehörigkeit gilt demnach Mehrstaatigkeit laut BVerwG als atypisch und regelmäßig nicht im staatlichen Interesse liegend.[60] Abgesehen von der Vermeidung unerwünschter Bevorzugungen, die mit Mehrstaatigkeit verbunden sein können, komme hinzu, dass die Aufgabe der bisherigen Staatsangehörigkeit auch als Ausdruck der „Zuordnung des Ausländers zur Bundesrepublik Deutschland" verstanden wird. Bei der Begründung der Staatsangehörigkeit im Wege der Einbürgerung lege der Gesetzgeber im Interesse gegenseitiger Loyalität und Treue hierauf Wert.[61] Diese Aussage aus dem Jahr 1991 wäre jedoch heute nicht mehr gänzlich zutreffend, was u.a. die generelle Hinnahme der Mehrstaatigkeit von EU-Bürgern und Schweizern nach § 12 Abs. 2 StAG belegt.

II. Staatskonstitutivum und Mittel der Legitimation von Staatsgewalt Neben der Abgrenzung zum personalen Substrat des Staates dient die Staatsangehörigkeit auch zur Legitimation der Staatsgewalt und hat somit Legitimations- und Konstitutionsfunktion in der Theorie des Nationalstaates.[62] Der Staatsangehörigkeit kommt die historische Funktion als Staatskonstitutivum zu, da die Gesamtheit dieser Personen das Staatsvolk bildet, was wiederum i.S.d. Drei-Elemente-Lehre wesentliches Merkmal für das Bestehen eines Staates ist. Der staatskonstituierende Gehalt des Volkes und der verbindliche Leitgedanke des Staates findet seinen normativen Ausdruck in der Festsetzung der Volkssouveränität in Art. 20 Abs. 2 GG; die Willensbildung vollzieht sich dabei vom Volk zu den Staatsorganen, nicht umgekehrt.[63] Die staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten, die für jeden einzelnen mit dem Besitz der Staatsbürgerschaft verbunden sind, bilden also zugleich die konstituierenden Grundlagen des gesamten Gemeinwesens. Die früher vorherrschende Meinung, es handle sich bei der Zuerkennung der Staatsangehörigkeit um eine Abgrenzung des Staatsvolkes unter ordnungspolitischen Gesichtspunkten, die der Staat nach seinem Ermessen, allenfalls eingeschränkt durch das Willkürverbot, vornehmen könne, entspricht laut BVerfG nicht dem Verständnis des demokratischen und sozialen Rechtsstaats i.S.d. Grundgesetzes. Zur Folge hat dies, dass Regelungen über die Staatsangehörigkeit die Grundrechte des GG nicht nur beachten, sondern auch einem modernen Grundrechtsverständnis entsprechend zur bestmöglichen Wirksamkeit verhelfen müssen.[64] Heute wird vorgebracht, die Staatsangehörigkeit als konstituierendes Element sei deswegen anzuzweifeln, da die moderne Staatenwelt des 21. Jahrhunderts darum bestrebt ist, Konfrontationen abzubauen und die Zusammenarbeit zu intensivieren statt sich voneinander abzuschotten und ausnahmslos von staatlichen Interessen geleitet zu handeln.[65] Der Verlust der Konstitutionswirkung führt am anderen Ende der „Rechnung“ zu einem Einflussgewinn supranationaler Organisationen wie der EU. Überzeugende andersartige taugliche Abgrenzungskriterien, also die konzeptionelle Erfassung der Personengesamtheit eines bestimmten Gebietes, werden von den Kritikern des herkömmlichen Staatsvolksbegriffs aber zumindest noch nicht praxistauglich vorgeschlagen. Die Staatsangehörigkeit hat aus dem Grundsatz der Volkssouveränität (vgl. Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG) heraus daneben die Funktion, staatliche Herrschaft zu legitimieren; als Mittel der Legitimation von Staatsgewalt ist sie daher als unverzichtbar für das Funktionieren eines demokratischen Rechtsstaates anzusehen.[66] Entscheidender Inhalt der Volkssouveränität ist, dass alle staatliche Gewalt auf den Volkswillen zurückführbar ist. Damit der Zusammenhang legitimierende Wirkung hat, muss er so gestaltet sein, dass das Volk einen effektiven Einfluss auf die Ausübung der Staatsgewalt hat.[67] Dies macht es nach dem verfassungsrechtlichen Demokratieverständnis notwendig, eine „ununterbrochene Legitimationskette"[68] zu schaffen, die auf das Volk und damit die Gesamtheit der Staatsangehörigen zurückgeht.[69] Das Volk ist jedoch nicht - wie oben bereits gezeigt - mit den Einwohnern des Staatsgebietes identisch, vielmehr gehört es zum Wesen der Staatlichkeit, dass die Zugehörigkeit zum Staatsverband durch ein formales Kriterium definiert wird, nämlich durch die Staatsangehörigkeit. Das „Volk" nach Art 20 Abs. 2 GG umfasst daher laut BVerfG alle Deutschen i.S.d. Art. 116 GG und meint damit das „Staatsvolk":[70] Hauptargument des Gerichts ist dabei ein systematischer Vergleich mit Parallelregelungen des Grundgesetzes, die ausdrücklich vom „deutschen Volk" sprechen, wie die Präambel und Art. 146 GG, ferner implizit Art. 33 sowie 56 GG. Außerdem bilden nur die Staatsangehörigen mit den ihnen vorbehaltenen Rechten und Pflichten den Ausgangspunkt des staatlichen Gemeinwesens.[71] Der Volksbegriff erfährt auch durch die europäische Integration keine durchgreifende Modifikation, auch wenn teilweise davon ausgegangen wird, dass Art. 20 Abs. 2 GG hinsichtlich der EU einer neuen Interpretation bedarf und damit nicht länger nur das deutsche Volk gemeint sei, sondern das, was die „Gemeinschaft in dieser Hinsicht als ihr Handeln legitimierend nehmen kann".[72]

[...]


[1] Proudhon, Traité sur l'état des personnes et sur le titre préliminaire du Code civil, Teil I., S. 93.

[2] Grawert, Staat und Staatsangehörigkeit, S. 214.

[3] Löwer, in: Doppelte Staatsbürgerschaft - ein europäischer Normalfall?, S. 149 f.

[4] Goes, Mehrstaatigkeit in Deutschland, S. 5.

[5] Goes, Mehrstaatigkeit in Deutschland, S. 5.

[6] Spiro, AJIL 2011, S. 694.

[7] Spiro, AJIL 2011, S. 694.

[8] Göbel-Zimmermann/Eichhorn, ZAR 2010, S. 293.

[9] Hailbronner, Integration und Staatsangehörigkeit, 53. Bitburger Gespräche am 7. Januar 2010, S. 1.

[10] Grawert, in: Isensee/Kirchhof, § 14, Rn. 1.

[11] So ergab eine Umfrage Ende 1991 in Deutschland, dass sich 87 % dem eigenen Land, 93 % der eigenen Region sowie 89 % der eigenen Gemeinde verbunden fühlen, vgl. Hrbek, Bürger und Europa, S. 121.

[12] Kreuzer, Die Bedeutung der Menschenrechte für die Regelung der Staatsangehörigkeit, in: Hai/bronner/K/ein (Hrsg.), Flüchtlinge - Menschenrechte - Staatsangehörigkeit, S. 259.

[13] Hrbek, Bürger und Europa, S. 121.

[14] Spiro, AJIL 2011, S. 694 ff.

[15] EuGH, Urt. v. 8.3.2011, C-34/Ö9 - Zambrano; EuGH, Urt. v. 5.5.2011, C-434/09 - McCarthy; EuGH, Urt. v. 15.11.2011, C-256/11- Dereci; EuGH, NVwZ 2010, S. 509 ff. - Rottmann.

[16] Wiessner, die Funktion der Staatsangehörigkeit, S. 397; Goes, Mehrstaatigkeit in Deutschland, S. 37.

[17] Grawert, Staat und Staatsangehörigkeit, S. 164.

[18] Grawert, Staat und Staatsangehörigkeit, S. 175.

[19] Hailbronner/Renner, StAG, 4. Auflage, Einl. A Rn. 5.

[20] Rehm, Annalen des Deutschen Reiches 1892, S. 230 f.

[21] v. Mangoldt, StAZ 1994, S. 36.

[22]Bornhak, Preußisches Staatsrecht, Band 1, S. 236.

[23] Hailbronner/Renner, StAG, 4. Auflage, Einl. A Rn. 6. Zur Entstehungsgeschichte vgl. Silagi, StAZ 1998, 152.

[24] Kammann, Probleme mehrfacher Staatsangehörigkeit, S. 6.

[25] Hailbronner/Renner, StAG, 4. Auflage, Einl. B Rn. 1.

[26] Gosewinkel, Einbürgern und Ausschließen, 2001, S. 310.

[27] RT, XIII. Legislaturperiode, 1. Session, S. 1430; v. Keller/Trautmann, RuStAG 1914, S. 59 f.; v. Mangoldt, ZAR 1999, S. 245.

[28] Thedieck, Deutsche Staatsangehörigkeit im Bund und in den Ländern, 1989, S. 54.

[29] Thedieck, Deutsche Staatsangehörigkeit im Bund und in den Ländern, 1989, S. 61.

[30] In Zukunft könnte sich nämlich die Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung der Bundesangehörigkeit „im Rahmen der Reichsangehörigkeit" ergeben, vgl. Fassung des allgemeinen Redaktionsausschusses vom 25.1.1949, Drs. 578 zu Art. 16 GG, sowie Abgeordneter Dr. C. Schmid (SPD), in: Sitzung des Hauptausschusses vom 19.1.1949, HA-Steno, S. 573 f.

[31] v. Mangoldt/Klein/Starck, Art. 73 GG, Rn. 23.

[32] Hömig, GG, Art. 116, Rn. 1.

[33] Siehe BVerfGE 83, 51; BVerwGE 8, 342.

[34] Seignovert/Fischer, Migrationsgeschichte und Integrationspolitik in Deutschland, Präsentation zur europäischen Einwanderungspolitik, 8.12.2008.

[35] Huber/Butzke, NJW 1999, 2769 (2769).

[36] Zu den Folgen für das Verhältnis zwischen DDR-Staatsbürgerschaft und deutscher Staatsangehörigkeit vgl. Silagi, StAZ 1995, 109; Renner, NJ 1999, 230 ff.; Silagi, ROW 1990, 361.

[37] BGBl. 1990 I, S. 1354.

[38] Hailbronner/Renner, StAG, 4. Auflage, Einl. B. Rn. 44.

[39] BGBl. 1999 I, S. 1618.

[40] Schnappauf, in: Barwig, Ausländerpolitik, S. 69 ff.

[41] Haaibronner, NVwZ 1999, 1273 (1273).

[42] So etwa S//ag/, ZAR 2000, S. 3.

[43] Huber/Butzke, NJW 1999, 2769 (2769).

[44] Re/ß/andt, Von der „Gastarbelter"-Anwerbung zum Zuwanderungsgesetz, S. 1.

[45] Huber, NVwZ 2005, S. 10.

[46] Ha//bronner/Renner/Maaßen, Staatsangehörigkeitsrecht, 5. Auflage, Tell I B. 3. Rn. 42.

[47] BGBl. 2007 I, S. 1970.

[48] Familiennachzugsrichtlinie, vgl. ABl. EU Nr. L 251 S. 12.

[49] Daueraufenthalts-Richtlinie, vgl. ABl. EU 2004 Nr. L 16 S. 44.

[50] Hailbronner/Renner/Maaßen, Staatsangehörigkeitsrecht, 5. Auflage 2010, Teil I B. 3. Rn. 44; näher dazu die Gesetzesbegründung in BT-Drs. 16/5065 sowie BR-Drs. 224/07.

[51] Hailbronner/Renner/Maaßen, Staatsangehörigkeitsrecht, 5. Auflage 2010, Teil I B. 3. Rn. 46.

[52] Sturm, StAZ 2008, S. 138.

[53] Sturm urteilt sogar, die Deutschen hätten am Ende des Zweiten Weltkriegs ihr „nationales Selbstbewusstsein an der Garderobe der Geschichte abgegeben“, vgl. Sturm, StAZ 2008, S. 139.

[54] BGBl. 2009 I, S. 158.

[55] Huber, NVwZ 2009, S. 204.

[56] Eichenhofer/Hörich/Pichl, ZAR 2011, S. 183.

[57] BT-Drs. 16/2650; BT-Drs. 16/5107; BT-Drs. 16/10913.

[58] Höfler, Die Unionsbürgerfreiheit, S. 197.

[59] Vgl. etwa Grawert, Der Staat 23, 1984, S. 179 (185).

[60] BVerwG, NJW 1991, 2227 (2228).

[61] BVerwG, NJW 1991, 2227 (2228).

[62] Sauerwald, Die Unionsbürgerschaft, S. 29 f.

[63] BVerfGE 37, 217 (239).

[64] Marx, in: Fritz/Vormeier, Staatsangehörigkeitsrecht, Einf. Rn. 244; Topal, Staatsangehörigkeitsverlust und Mehrstaatigkeit, S. 36.

[65] Renner, Wozu noch Staatsangehörigkeit?, S. 6.

[66] Topa/, Staatsangehörigkeitsverlust und Mehrstaatigkeit, S. 41.

[67] Grzesz/ck, in: Maunz/Dür/g, Art. 20 GG, Rn. 61.

[68] BVerfG, NVwZ 2003, S. 974.

[69] Vgl. Huster/Rux, in: Epp/ng/H///gruber, Online-Kommentar zum GG, Art. 20 Rn. 57-59.

[70] BVerfGE, 83, 37 (50); 83, 60 (76); Huster/Rux, in: Epp/ng/H///gruber, Online-Kommentar zum GG, Art. 20 Rn. 60.

[71] Topa/, Staatsangehörigkeitsverlust und Mehrstaatigkeit, S. 40.

[72] Dre/er, in: Dre/er, Art. 20 GG (Demokratie), Rn. 56; v. S/mson/Schwarze, Europäische Integration und Grundgesetz, in: Handbuch des Verfassungsrechts, § 4 Rn. 25.

Details

Seiten
42
Jahr
2012
ISBN (eBook)
9783656243526
ISBN (Buch)
9783656244080
Dateigröße
912 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v198170
Institution / Hochschule
Bayerische Julius-Maximilians-Universität Würzburg – Lehrstuhl für Völkerrecht
Schlagworte
deutsche staatsangehörigkeit wandel verfassungsrechtliche grundlagen herausforderungen

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Titel: Deutsche Staatsangehörigkeit  im Wandel