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Leseprobe

INHALT

1. Einleitung Reflexive Modernisierung, Paradigmenwechsel und Wissenschaftstheorie in der Chemiepolitik

2. Qualitative, vergleichende Bewertung der Politiken
2.1. DIE EUROPÄISCHE UNION (EU), DIE ORGANISATION FÜR WIRTSCHAFTLICHE ZUSAMMENARBEIT UND ENTWICKLUNG (OECD) UND DIE VEREINTEN NATIONEN (UNO) ALS AKTEURE
2.2. FRAGEN DER CHEMIEPOLITIK, POLITISCHE THEORIE, PHILOSOPHIE

3. Schlußfolgerungen

4. VERZEICHNIS DER TABELLEN

5. VERZEICHNIS DER ABKÜRZUNGEN

6. LITERATUR

Anhang I – REACH Rechtssetzung

Anhang II – OECD Entscheidung und Empfehlungen betreffend Chemikalien und verwandter Materie

Anhang III – Freiwillige Politikansätze ökologischer Chemie

1. Einleitung Reflexive Modernisierung, Paradigmenwechsel und Wissenschaftstheorie in der Chemiepolitik

Man darf die internationale Chemiepolitik als eine Entwicklung der Nachkriegsgeschichte des 20. Jahrhunderts sehen. Vorausgehende Entwicklungen hatten sich nur mit Fragestellungen des Einsatzes von Chemiewaffen beschäftigt, die seit 1998 eigene internationale Abkommen geregelt sind.

Chemiepolitik steht in ursächlicher Verbindung mit der Freisetzung von Chemikalien aus industriellen Prozessen und Folgehandlungen 2. Sie umfasst Stoffpolitik , Industriepolitik, Umwelt- und Konsumentenschutzpolitik, Handelspolitik und Anlagensicherheit. Stoffpolitik wiederum setzt sich aus Stoffverboten, Einstufung und Kennzeichnung, Risikobewertung, Risikomanagement, Registrierung und Überwachung als Instrumente zusammen.

Ziele sind die Vermeidung von Gefahren und die Reduzierung von Risiken, die durch die Freisetzung von Chemikalien am Menschen und in der Umwelt entstehen. Gefahren sind dabei als evidente Risiken einzuschätzen. Risiken sind dagegen aufgrund der vorliegenden Daten abzuschätzen, und üblicherweise nicht evident, können aber durch eine Gesamtbewertung evident gemacht werden, und zu einer Einschränkung des Anwendungsgebietes oder einen Gesamtverbot des chemischen Stoffes führen.

Durch die Globalisierung der Wirtschaft treten aber auch wettbewerbspolitische Fragen immer mehr in den Vordergrund, die insbesondere im Bereich der Grundstoffindustrie die Maßnahmen gegen Dumping als handelspolitisches Element im Chemiesektor neben Fragestellung rein technischen Handelsbarrieren als wesentlich erscheinen lassen. Dieser Bereich ist zumeist auch mit Fragen des geistigen Eigentums verbunden.

Circa 16 Millionen chemischen Stoffe wurden laut Chemical Abstracts Service (CAS) publiziert. Nur ein geringer Teil davon wird vom Menschen als anthropogene Chemikalien freigesetzt. Die Agenda 21 nimmt an, dass ca. 100.000 chemische Stoffe weltweit vermarktet werden. Ungefähr 1.500 Stoffe machen 95% der Weltproduktion aus 3. Die Freisetzung solcher anthropogenen Stoffe, und die dabei auftretenden negativen Effekte haben zu zunehmenden Handlungsbedarf auf Politikebene geführt. Das Politikfeld Chemiepolitik hat sich seit seinen Anfängen im 19. Jahrhundert ständig weiterentwickelt, und hat dadurch zu einer eigenständigen konsumentenorientierten Umwelt- und Gesundheitspolitik begleitend zur Industriepolitik geführt. Sie hat in den letzten 60 Jahren eine starke Weiterentwicklung erfahren. Sie ist ein zentrales Politikelement der Industrie-, Umwelt- und Gesundheitspolitik geworden.

Parallelen zu Industrieemissionen und toxischen Stoffen des Industriezeitalters in der Gegenwart ließen sich herstellen.

Es gibt viele Unbekannte für eine Vorgangsweise, die eine komplexe Materie wie chemische Stoffe zu regulieren versucht. Naturwissenschaftliche Fragestellungen haben es an sich, dass sie sich schwer in ein systematisches Schema ohne Ausnahmen bringen lassen. Viele Eigenschaften die wir von chemischen Stoffen kennen sind ermittelbar, manche jedoch nicht vorhersehbar. Sie sind oft situationsbezogen, und entwickeln sich in Szenarien wo eine Reihe von spezifischen Parametern zusammentreffen, die sich in standardisierten Versuchsreihen oft nicht vorweg nehmen lassen. Es haben sich daher in der Anwendung von wissenschaftlichen Ergebnissen 2 Denkmuster herauskristallisiert. Einerseits das Konzept der reflexiven Modernisierung und andererseits das Konzept des Paradigmenwechsels.

Eine Standardisierung von Risiken als Grundlage der Risikobewertung, wie sie die Europäische Büro für chemische Stoffe (European Chemicals Agency (ECHA)) umzusetzen soll, wird sich nicht ohne Überraschungen durchführen lassen. Die allgemeine Vorgangsweise der Bewertung von Stoffen wird immer auch in Frage zu stellen sein, da sich unerwartete Eigenschaften der Auswirkung auf das Ökosystem und den Menschen sich herausstellen können. Das Vorsorgeprinzip wird daher in der praktischen Umsetzung an seine Grenzen stoßen, da es für diese unvorhersehbaren Situationen nicht vorsorgen kann, und die Behörde – wie auch die Betroffenen – den Umstand der Höheren Gewalt nicht Rechnung tragen werden können. Das Verursacherprinzip hingegen würde den Verantwortlichen wesentlich stärker in die Pflicht nehmen, einen allfälligen Schaden wieder gut zu machen.

Das Vorsorgeprinzip wird dann schwer anwendbar sein, und wird von führenden Experten auch in seiner Anwendung in Zweifel gezogen12. Das Verursacherprinzip wäre dagegen trotzdem anwendbar. Das Prinzip „Science first“ wird damit bei der europäischen Vorgangsweise im Einzelfall stärker in Frage gestellt als bei der Vorgangsweise der USA. Als Ergebnis zeigt sich eine seit den 50er Jahren des 20. Jahrhunderts von den USA ausgehende Entwicklung in der Internationalisierung der Chemiepolitik, die auf der Grundlage regelmäßiger Paradigmenwechsel große Fortschritte erzielt hat[1]. Dem steht natürlich die vorbeugende Haltung Risiken für den Menschen und die Umwelt zu vermeiden gegenüber, womit davon auszugehen ist, dass in vielen Fällen Gefahren vorweg vermieden werden können, da die Risiken ausreichend durch Verwaltungsmaßnahmen – oder auch in Eigenverantwortung des Unternehmers – durch die Kenntnis des Risikos besser reduziert werden können.

Die Frage die offen bleibt, und die vielleicht zukünftige Generationen beantworten werden können: Wann werden wir genug über chemische Stoffe wissen, um sie so beherrschen zu können, dass wir nachteilige Effekte für den Menschen und die Umwelt vermeiden können oder eben auf ein Minimum reduzieren können? Sie ist in mancher Weise naiv und entbehrt der Beantwortung durch die tatsächlichen Handlungsmuster der Paradigmenwechsel oder der Anwendung des Vorsorgeprinzips. Innereuropäisch lassen sich Tendenzen zum Konzept der reflexiven Modernisierung erkennen, da es der Vorstellung der korporatistischen Konsensbildung entgegenkommt.

Ein anderer Aspekt der gerade in den verschiedenen Ansätzen der EU und der USA eine Rolle spielt: Eine der Kernaussagen Poppers Demokratietheorie geht von der Annahme aus, dass jede Art von Zentralisierung einen Verlust an Wissen bedeutet 19. Der Ansatz der Chemiepolitik der USA ist dezentraler, da er die Verantwortung beim jeweiligen Unternehmer belässt, der über das Verursacherprinzip zur Rechenschaft gezogen werden kann. Der Ansatz der EU ist zentralistischer, da durch REACH für den Unternehmer eine Reihe von regulativen Vorgaben gemacht werden, die ihn verpflichten nach dieser Norm Daten bekannt zu geben, und er auf deren Grundlage – im Interesse des Gemeinwohls) in seiner unternehmerischen Freiheit eingeschränkt wird, und im Konsens Wissen verloren geht. Das Unternehmen wird also seine Unternehmensphilosophie nach den Beschlüssen der Normen der Behörden ausrichten, die er bestenfalls beeinflussen kann, aber nicht bestimmen kann. In den USA hingegen kann der Unternehmer seine Produktionsfaktoren freier bestimmen, sein unternehmerisches Risiko freier wählen, und damit über Produktionsfaktoren freier bestimmen als in der EU. Er kann sich einem höheren Risiko und höheren Gefahren aussetzen, um seinen unternehmerischen Erfolg zu erhöhen. Ausnahmen für Forschung und Entwicklung sind jedoch vorgesehen. Die Auflagen um einen chemischen Stoff auf den Markt zu bringen sind allerdings durch das standardisierte Risikomanagement wesentlich aufwändiger als in den USA. Die Rechtfertigung dafür ist das Gemeinwohl. Popper gesteht auch den Faktor Übel von den Menschen (und in diesem Falle auch von der Umwelt) abzuhalten als einen entscheidenden Grund für die Einschränkung der Freiheit zu 19. Das Verursacherprinzip kann hier als nicht ausreichend angesehen werden, wo auch wirklich eine Gefahr für den Menschen und die Umwelt identifiziert werden kann. Es bleibt allerdings die Frage nach der Eigenverantwortung des betroffenen Unternehmers.

Der poppersche Falsifikationsanspruch steht dem Risiko, dem Nichtwissen und unbekannte Nebenwirkungen entgegen. Risiko erfordert neben technisch motiviertem Handeln auch politisch motiviertes Handeln.

Ulrich Beck und Thomas S. Kuhn wiederum unterbreiten 2 Theorien, die einen Lösungsansatz für die Berücksichtigung des wissenschaftlichen Fortschritts anbieten, der in der politischen Praxis in der EU und den USA starken Eingang gefunden hat. In der Chemiepolitik kann man erkennen, dass die EU durch ihre Struktur, die auf den Konsens souveräner Staaten ausgerichtet ist die Theorie der reflexiven Modernisierung von Ulrich Beck ein ideales Denkmuster anbietet, um in einem korporatistisch geprägten System technologischen Fortschritt zu erreichen. Die Anwendung des Vorsorgeprinzips stellt hier eine Ausnahme dar. In den USA hingegen lässt sich erkennen, dass das Konzept des Paradigmenwechsels seit den 50er Jahren in der Chemiepolitik konsequente Anwendung findet, und auch in internationalen Verhandlungen erfolgreich wahrgenommen wird[2].

Diese Darstellung beschränkt sich auf die stoffbezogenen Politikmaßnahmen die durch die Freisetzung von Chemikalien durch den Menschen erforderlich wurden. Das Thema Sicherheit von Industrieanlagen ist allerdings nicht Gegenstand der Diskussion dieser Arbeit. Sie ist aber insofern von Bedeutung, weil sie auf das Verursacherprinzip zurückgreift und somit bis zu einem gewissen Grad das Pendant zum Toxic Release Inventory (TRI) der USA darstellt – allerdings eingeschränkt auf Chemieunfälle in Industrieanlagen. Es zeigen sich hier unterschiedliche Vorgangsweisen, auf die hier nicht weiter eingegangen werden soll.

2. Qualitative, vergleichende Bewertung der Politiken

Anne M. Slaughter hat mit ihrem Buch A New World Order 1 eine neue strategische Dimension der internationalen Politik eröffnet, die bisher nur unzureichend beansprucht wurde: Experten als Diplomaten. Chemiepolitik hat sich aus existentieller Notwendigkeit dieser Diplomatie schon frühzeitig geöffnet, und so den europäische und internationalen Harmonisierungsprozess mitbestimmt. Es besteht seit dem Gipfel von Johannesburg ein internationales Chemical Regime auf der Grundlage der Agenda 21. Sie steht hier in der Tradition mit liberalen Denkern wie Karl R. Popper, Ulrich Beck und Francis Fukuyama. Sie eignet sich daher besonders gut für eine sektor-spezifischen Betrachtung für diese Hypothese. Die Entwicklung der internationalen Chemiepolitik war dabei von einer Reihe von Paradigmenwechseln 18 begleitet, die diese Ausrichtung der Chemiepolitik ermöglichten.

Das Erkennen der Gefahr und der negativen Wirkung, und die daraus folgenden Maßnahmen zur Risikoreduzierung sind aus unterschiedlichen Gründen oft von langen zeitlichen Verzögerungen gekennzeichnet. Sie sind aber in der Gegenwart merklich kürzer geworden. Triebfeder dieser Verzögerung waren oft kommerzielle Überlegungen (z. B. Asbest, Vinylchlorid), aber auch das Fehlen geeigneter Alternativen (z.B. Blei und andere Schwermetalle) oder schlichtweg kriegswirtschaftliche Prioritäten und deren zögernde Aufarbeitung nach Beendigung von Kriegen (z. B. Kohlenoxiddichlorid (Phosgen), Dichlorophenyltrichloroethan (DDT), 2,3,7,8,-Tetrachlordibenzodioxin (Agent Orange) und die darin enthaltenen Verunreinigungen). Die Forderung nach Science first ist daher berechtigt, und ein Ergebnis dieser vorausgehenden fehlgeleiteten Politik. Ein erster Paradigmenwechsel nach dem 2. Weltkrieg. Sie hat erst im späten 20. Jahrhundert in Denkmuster des Westens auf breiterer politischer Ebene Eingang gefunden. Die Forderung nach mehr Vorsorge scheint daher ebenso berechtigt, um rücksichtslosen Vorgangsweisen Einhalt zu gebieten. Sie ist ein Verdienst der Umwelt- und Gesundheitspolitik der 2. Hälfte des 20. Jahrhunderts[3].

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1: Entwicklung der Politik zur Chemikaliensicherheit nach 1945. Die von den USA ausgehende Entwicklung zeigt eine reihe von Paradigmenwechsel auf, die in Tabelle 1 entsprechend dargestellt wurden. Daraus ergibt sich ein Prozess der Internationalisierung, der von den USA ihren Ausgang nahm. Die Vermittlerfunktion der OECD, der UNO, und in weiterer Folge de europäischen Integration ist bemerkenswert. Es lassen sich 4 Paradigmenwechsel in diesem Zeitraum erkennen. 1956 eine Hinwendung zur Priorität wissenschaftlicher Daten (Science first), 1971 die Priorität von Stoffverboten, 1991 die Priorität von freiwilligen Initiativen der Industrie (Green Chemistry Initiative, Responsible Care, etc.), nach 1991 kommt es insbesondere von Seiten der EU zu einer immer stärkeren Hinwendung zum Vorsorgeprinzip, das mit dem Inkrafttreten von REACH einen neuen Paradigmenwechsel einleitet. Man kann sagen, dass jeder Paradigmenwechsel mit einer Weiterentwicklung der internationalen Chemiepolitik verbunden war.

Die ergänzende tabellarische Darstellung zur Entwicklung der Politik der Chemikaliensicherheit seit ihren Anfängen listet die wichtigsten Entwicklungen in dem Zeitraum auf. Die bestimmende Rolle der USA nach 1945 fällt auf. Es darf auch ein starker Internationalisierungsprozess erkannt werden, ebenso ein starker Europäisierungsprozess, insbesondere seit den 90er Jahren des 20. Jhdts.

Im Ergebnis zeigt sich eine evolutionäre Weiterentwicklung einer internationalen Chemiepolitik, die durch diese von Paradigmen getragene Weiterentwicklung ermöglicht wurde, und die Grundlage für ein internationales Chemikalienregime bilden könnte.

Ein erster Ansatz der Politik zu einer von mehr Vorsorge geprägten Gesundheitspolitik war die Delaney Clause (1958) bezüglich des Verbots von krebserzeugenden Stoffen in Nahrungsmitteln. Krebsforschung hatte schon seit den 30er Jahren erhöhte Aufmerksamkeit in den USA bekommen und war nun auch von der Nahrungs- und Arzneimittelbehörde der USA (Food and Drug Administration (FDA)) zur Priorität erklärt worden. Als entscheidender Durchbruch zu einer breiteren Bewusstseinsbildung für das Erfordernis des Politikfeldes Chemiepolitik in der modernen Industriegesellschaft wird im Westen allgemein die Veröffentlichung des Buches „Silent Spring“ von Rachel Carson 5 angesehen, die als erste vor den zunehmenden Kosten durch die steigende Verschmutzung durch Chemikalien warnte. Zufällig hatte der damalige Präsident der USA, J. F. Kennedy, in The New Yorker einen Review ihres Buches gelesen, und daraufhin sein wissenschaftliches Beratergremium beauftragt den später Kennedy Report: The Use of Pesticides genannten Bericht zu verfassen. Die daraus resultierende sehr kontroversielle Diskussion führte zu einer zunehmenden Fokussierung auf die Krebsprävention. Präsident Richard Nixon lancierte schließlich eine Programm zur Krebsforschung, das bis heute andauert, und die Gesundheitspolitik in den westlichen Industriestaaten wesentlich prägte. Ein konkreter Erfolg war jedoch das Verbot von DDT auf Antrag der neu gegründeten Umweltbehörde der USA (United States Environment Protection Agency, USEPA) im Jahr 1972 6. Dies führte zu einen weiteren Paradigmenwechsel in der westlichen Welt, der nachhaltig die weitere Entwicklung in der internationalen Chemiepolitik beeinflusste.

2.1. DIE EUROPÄISCHE UNION (EU), DIE ORGANISATION FÜR WIRTSCHAFTLICHE ZUSAMMENARBEIT UND ENTWICKLUNG (OECD) UND DIE VEREINTEN NATIONEN (UNO) ALS AKTEURE

Diese von den USA ausgehende Entwicklung hat über die Organisation für wirtschaftliche Entwicklung und Zusammenarbeit (OECD) Europa sehr schnell erreicht. Es lassen sich viele Parallelen erkennen[4]. Die Nord-Süd Problematik war eine entscheidende Triebfeder der Internationalisierung der Umweltpolitik im Rahmen der Vereinten Nationen (UNO). Im Nord-Süd Dialog der im umweltpolitischen Bereich seit den frühen 70er Jahren läuft (Konferenz von Stockholm, 1972) gilt der Brundtland Bericht (1987) und die daraus folgende Erklärung von Rio de Janeiro und die Agenda 21 (1992) als der eigentliche Beginn eines kritischen Dialogs. Der Chemiepolitik ist das Kapitel 19 der Agenda 21 gewidmet. Das Ende des Kalten Krieges beschleunigte nicht nur die europäische Integration, sondern auch die internationale Zusammenarbeit im Rahmen der OECD und der UNO und der Welthandelsorganisation (WTO). „Erweiterung und Vertiefung“ waren auch dort ein stetiger Prozess. Die europäische und internationale Chemiepolitik profitieren davon.

Im Zuge dieser Entwicklung haben eine Vielzahl von politischen Maßnahmen zu einer Reduktion der Emissionen und der Risiken durch Chemikalien in Industriestaaten geführt. Ursprüngliche sektorielle Ansätze der siebziger Jahre wurden zunehmen auf lokaler, regionaler und globaler Ebene vernetzt.

Im Regelfall sind die Handlungsmuster in der Chemiepolitik stoff- oder stoffgruppenbezogen[5]. Im Idealfall werden sich die Synergien zum Vorteil aller Akteure und vor allem mit einer Reduktion des Risikos auf ein akzeptables, jedoch niemals vernachlässigbares Ausmaß auswirken. Dieser Prozess ist einer ständigen Neuadaptierung durch das Vorliegen von neuen Daten aufgrund des Vorliegens neuer Erkenntnisse unterworfen. Es ist daher davon auszugehen, dass Chemiepolitik als stetig weiterzuentwickelndes Politikfeld zu betrachten ist, und einer ständigen Überwachung durch die beteiligten Verantwortlichen bedarf.

Die entscheidende Fragestellung zur Bewertung von Gefahren und Risiken ist die Exposition des Mensch und der Umwelt gegenüber Chemikalien. Die Exposition gegenüber Gemischen von Chemikalien tritt dabei häufiger auf als gegenüber reinen Stoffen. Die Gefahren für den Menschen und die Umwelt sind vielfältig, und teilweise nur unzureichend bekannt. Chemiepolitik ist nur dort im Stande zu agieren, wo ausreichend Daten über die Exposition und die damit verbundenen Gefahren vorhanden sind. Neben der Abschätzung des daraus resultierenden Risikos, ist vor allem das Risikomanagement durch die Risikoabschätzung und die Kosten-Nutzen Abschätzung für eine Chemikalie für einen bestimmten Einsatzbereich Aufgabe der Chemiepolitik. Neben integrativen Ansätzen stehen der Chemiepolitik sektorielle Instrumente zur Verfügung. Dies sind vor allem Einstufung und Kennzeichnung von Chemikalien und deren Zubereitungen, Emissionsgrenzwerte in verschieden Umweltmedien und am Arbeitsplatz, generelle und spezifische Stoffverbote, etc.

Übergeordnete Instrumente der Chemiepolitik sind des weiteren Bestimmungen über Produkthaftung, Umwelthaftung, freiwillige Vereinbarungen, Managementinstrumente wie Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und Betriebsprüfung (Eco-Management and Audit Scheme (EMAS)) oder Responsible Care, Entsorgungsbestimmungen über gefährliche Abfälle (Basler Abkommen), Bestimmungen zur Vergabe von Umweltzeichen, allgemeine Konsumentenschutzbestimmungen, etc.. Ein weites Betätigungsfeld für den Marrakesch Prozess.

[...]


[1] siehe dazu Tabelle 1 S. 6 und Tabelle 2 S. 11.

[2] siehe dazu Tabelle 1 S. 6.

[3] Der Umkehrschluß bleibt das große Fragezeichen, und ist Wasser auf die Mühlen alljener, die die derzeitige Chemiepolitik als Innovationshemmer sehen. Ein geeigneter Demokratiebegriff in Technologiefragen ist erforderlich und ausschlaggebend. Es bleibt die Frage nach der Lernfähigkeit des Menschen, seiner Fähigkeit zur Erkenntnis und die richtigen Folgeschritte zu setzen um Nachhaltigkeit zu erreichen. Und schließlich: Wann und wo sieht die Politik Handlungsbedarf?

[4] z. B. Contergan Fälle.

[5] Anlagebezogene Fragen werden hier nicht angesprochen, da sie in der internationalen Politik nur im Falle grenzüberschreitender Probleme beim Betrieb von Anlagen zu behandeln sind.

Details

Seiten
25
Jahr
2012
ISBN (eBook)
9783656292418
ISBN (Buch)
9783656292890
Dateigröße
789 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v202760
Institution / Hochschule
Universität Wien
Note
Schlagworte
Internationale Politik Wissenschaftstheorie Chemiepolitik Paradigmenwechsel reflexive Modernisierung EU USA OECD UNO
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Titel: Chemiepolitik und Wissenschaftstheorie