Die Fünfprozentklausel bei Bundestagswahlen in Deutschland

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Problemstellung
1.2 Aufbau
1.3 Forschungsstand

2 Theoretische Vorüberlegungen
2.1 Sperrklauseln als technisches Element von Wahlsystemen
2.2 Rechtliche Grundlage für Sperrklauseln in Deutschland
2.3 Historische Entwicklung der Sperrklauseln in Deutschland

3 Auswirkungen und Bewertungen der Fünfprozentklausel
3.1 Die Argumentation der Befürworter
3.2 Überlegungen der Kritiker
3.3 Beeinflussung des Wahlverhaltens
3.4 Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

4 Abschaffung oder Reformierung? – Plädoyer für eine „sanfte Entschärfung“
4.1 Mögliche Alternativen und ihre Probleme
4.2 Warum die Fünfprozentklausel nicht mehr zeitgemäß ist
4.3 Warum Sperrklauseln dennoch unverzichtbar erscheinen

5 Schlussbetrachtung
5.1 Fazit
5.2 Ausblick

6 Quellen

1 Einleitung

1.1 Problemstellung

Die Fünfprozentklausel, eine der so genannten Sperrklauseln bei Bundestagswahlen, hat sich seit ihrer Einführung und Modifizierung in den Anfangsjahren der Bundesrepublik als technisches Element der Ausgestaltung unseres personifizierten Verhältniswahlsystems behauptet und ist den meisten Bürgern vertraut. Doch obwohl sie seit Generationen zur wahlrechtlichen Normalität gehört und aufgrund der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts weitestgehend akzeptiert bzw. nur sporadisch hinterfragt wird, stellt diese Regelung eine gravierende Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes bei der Stimmabgabe dar. Das Repräsentationsziel der Verhältniswahl, nämlich Proportionalität, wird durch den Ausschluss bestimmter Parteien von der Mandatsvergabe nicht vollständig erreicht, zudem gehen hunderttausende Wählerstimmen „verloren“. Zwar hat jede Stimme den gleichen Zählwert, doch eine Erfolgswertgleichheit ist nicht garantiert. Das sich daraus ergebende Gerechtigkeitsproblem wird zugunsten vereinfachter Koalitionsbildungen und einer vermeintlichen Regierungsstabilität billigend in Kauf genommen.

Aber ist die Fünfprozentklausel wirklich noch zeitgemäß? Wie steht es allgemein um ihre Legitimität? Gibt es realistische Alternativen, die im Grundsatz ihrer Intention entsprechen und dennoch im Stande sind, die negativen Effekte (eingeschränkte Repräsentation, unzureichende Partizipation) aufzulösen? Wie kann das Gerechtigkeitsproblem behoben oder zumindest entschärft werden? Das sind die Leitfragen, an denen sich diese Untersuchung orientieren wird, mit dem Ziel, Perspektiven für eine Reformierung des Wahlrechts aufzuzeigen, die der beschriebenen Problematik in angemessener Weise begegnet.

1.2 Aufbau

Nach der unmittelbar im Anschluss folgenden kurzen Darstellung des Forschungsstandes gilt Kapitel 2 inhaltlich zunächst einigen theoretischen Vorüberlegungen. Neben der Frage, was unter Sperrklauseln – und insbesondere der Fünfprozentklausel – überhaupt zu verstehen ist, sollen deren rechtliche Grundlage und historische Entwicklung in der Bundesrepublik näher beleuchtet werden.

In Kapitel 3 erfolgt eine umfangreiche Stellungnahme zu den Auswirkungen der Fünfprozentklausel sowie der Positionierung von Befürwortern und Kritikern. Dabei werden die jeweiligen Argumente und Gegenargumente skizziert, ohne allerdings schon allzu große Wertungen vorzunehmen. Auch der Einfluss der Fünfprozentklausel auf das Wahlverhalten und die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind Gegenstand der Betrachtungen.

Mögliche Alternativmodelle und ihre Probleme bilden den thematischen Schwerpunkt des vierten Kapitels. Über die bloße Wiedergabe der den Diskurs bestimmenden Vorschläge hinaus nimmt der Autor persönlich Stellung und erklärt, warum die Fünfprozentklausel einerseits nicht mehr auf der Höhe der Zeit ist, andererseits aber auch nicht bedenken- und ersatzlos gestrichen werden sollte.

Das Schlusskapitel fasst die Ergebnisse dieser Arbeit noch einmal in kompakter Form zusammen und endet mit einem Ausblick auf offene bzw. weiterführende Fragestellungen, die im Rahmen künftiger Abhandlungen aufgegriffen werden könnten.

1.3 Forschungsstand

Die wissenschaftliche Diskussion über das deutsche Bundestagswahlrecht, und mit ihr der Streit um die Fünfprozentklausel, ist so alt wie die Bundesrepublik selbst. Während die große Konfliktlinie von der grundsätzlichen System-Frage bestimmt wird, ob die Mehrheitswahl dem bestehenden Verhältniswahlsystem vorzuziehen sei, zeigt sich das Thema Sperrklauseln eher als „Nebenkriegsschauplatz“ und wird zumeist nur beiläufig abgehandelt. Dementsprechend gab und gibt es wenige Autoren, die sich dieser Nische ausführlicher widmen.

Hans-Joachim Winkler rückte die Notwendigkeit der Fünfprozentklausel Mitte der 1960er Jahre, sicherlich auch angesichts der Wahlerfolge der NPD auf Landesebene, neben Parteiverboten in den Kontext der Sicherung der bundesdeutschen Parteiendemokratie^[1], während Hans Meyer in „Wahlsystem und Verfassungsordnung“ knapp eine Dekade später eine reflektierte Rechtfertigung von Sperrklauseln vornahm, die verfassungsrechtlichen Bedenken durchaus einen Platz einräumte.^[2] Besonders kritisch äußerte sich dagegen Hans Becht, indem er die Fünfprozentklausel als klar verfassungswidrig identifizierte.^[3]

Neuere Beiträge zum Thema sind rar, fehlen jedoch nicht gänzlich. So analysierte Hwai-Tzong Lee Sperrklauseln zum Beispiel im Zusammenhang mit der Chancengleichheit politischer Parteien.^[4] In der noch aktuellen Debatte um eine Wahlsystemreform sind vor allem die Aufsätze von Eckhard Jesse hervorzuheben, die in den vergangenen Jahren in einschlägigen politikwissenschaftlichen Fachzeitschriften erschienen sind. Die von ihm forcierte Idee einer Nebenstimme für den Fall, dass die mit der Hauptstimme gewählte Partei an der Fünfprozenthürde scheitert, soll einer von mehreren Bausteinen zu einer „kleinen Reform“ des Wahlsystems sein.^[5]

2 Theoretische Vorüberlegungen

2.1 Sperrklauseln als technisches Element von Wahlsystemen

Dieter Nohlen definiert als technische Elemente von Wahlsystemen diejenigen, „mit denen der Wähler bei der Stimmabgabe unmittelbar konfrontiert ist“^[6]. Demnach gehören dazu sowohl die Wahlkreiseinteilung und die Wahlbewerbung als auch die Stimmgebung und das mathematische Verfahren der Stimmenverrechnung, wobei letztere „nach der Wahlkreiseinteilung [...] das zweitwichtigste Instrument zur Gestaltung des Wahlergebnisses“^[7] ist.

Als ein Teilaspekt der Stimmenverrechnung gilt wiederum die Sperrklausel, die „eine [...] gesetzliche Bestimmung im Wahlsystem [darstellt], welche die Teilnahme einer Partei an der Mandatsvergabe vom Erreichen einer bestimmten Zahl von Stimmen abhängig macht“^[8]. Unterschieden werden implizite bzw. faktische Sperrklauseln, die sich aus den Bedingungen ergeben, die Wahlkreisgröße und Sitzzuteilungsverfahren für das Erreichen des ersten Sitzes schaffen, sowie explizite Sperrklauseln, die für die Vergabe von Mandaten das Erlangen eines vorgegebenen Stimmenanteils oder der Stimmenmehrheit in einem bzw. mehreren Wahlkreisen zur Bedingung machen.^[9] Somit sind die für die Wahlen zum Deutschen Bundestag relevanten Sperrklauseln, also Fünfprozentklausel und Grundmandatsklausel, als „explizit“ zu bezeichnen. Die implizite Sperrklausel – mitunter auch „natürliche“ Sperrklausel genannt – würde hier bei weniger als 0,2 Prozent liegen.^[10]

Festzuhalten bleibt, dass die Fünfprozentklausel insofern als technisches Element von Wahlsystemen zu sehen ist, als dass sie zu den expliziten Sperrklauseln zählt, die im Bereich des Stimmenverrechnungsverfahrens eine gewichtige Rolle spielen.

2.2 Rechtliche Grundlage für Sperrklauseln in Deutschland

Anders als beispielsweise in Österreich oder der Schweiz sind das Wahlsystem und die damit verbundenen Normen in Deutschland nicht verfassungsrechtlich, sondern einfachgesetzlich geregelt. Und obwohl für eine Änderung des Wahlrechts keine verfassungsändernde Zweidrittelmehrheit notwendig ist, entspricht die heutige Fassung des Bundeswahlgesetzes (BWahlG) bis auf einige Modifikationen im Detail weitestgehend noch der von 1956.^[11] Vor dem Hintergrund dieser langen Tradition hat es sich allem Anschein nach bewährt.

Über die für Bundestagswahlen geltenden Sperrklauseln heißt es im BWahlG §6 (6): „Bei Verteilung der Sitze auf die Landeslisten werden nur Parteien berücksichtigt, die mindestens 5 vom Hundert der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Zweitstimmen erhalten oder in mindestens drei Wahlkreisen einen Sitz errungen haben. Satz 1 findet auf die von Parteien nationaler Minderheiten eingereichten Listen keine Anwendung“^[12].

Fünfprozent- und Grundmandatsklausel treten hier als Paar auf, doch ist zu beachten, dass sie alternativ und nicht kumulativ gelten. Für die vollständige und proportionale Berücksichtigung des eigenen Ergebnisses bei der Mandatsvergabe genügt einer Partei folglich das Erreichen eines Zweitstimmenanteils von mindestens fünf Prozent im gesamten Bundesgebiet (setzt die Grundmandatsklausel außer Kraft) oder der Gewinn von mindestens drei direkten Wahlkreismandaten (setzt die Fünfprozentklausel außer Kraft).

2.3 Historische Entwicklung der Sperrklauseln in Deutschland

Da der Parlamentarische Rat sich nicht auf eine verfassungsrechtliche Festlegung des Wahlsystems einigen konnte, war für die erste Bundestagswahl im Jahre 1949 die Ausarbeitung eines eigenen Wahlgesetzes erforderlich.^[13] Aufgrund des Widerspruchs zur Wahlgleichheit wurde das Problem der Fünfprozentklausel heftig debattiert und die Einführung bundesweiter Sperrklauseln fürs Erste abgelehnt.^[14]

Infolgedessen galt die Fünfprozentklausel bei der Bundestagswahl im August 1949 zunächst nur auf Landesebene, d.h. es war ein Stimmenanteil von mindestens fünf Prozent in einem einzigen Bundesland notwendig, um als Partei bei der Vergabe von Bundestagsmandaten berücksichtigt zu werden. Alternativ dazu reichte auch der Gewinn eines Direktmandats. In den Folgejahren kam es jedoch zu gravierenden Korrekturen: „Gegen den Wunsch der kleineren Parteien nach einer 3%-Klausel wurde die bisherige Klausel [im Jahre 1953, Anm. d. Verf.] auf das ganze Bundesgebiet ausgedehnt“^[15]. Außerdem beschloss der Bundestag 1956 die Anhebung der zur Inanspruchnahme der alternativen Grundmandatsklausel benötigten direkten Mandatsgewinne von eins auf drei.

Diese noch immer gültigen Regelungen fassten viele Autoren als eindeutige Verschärfung der ursprünglichen Sperren auf.^[16] Eckhard Jesse gibt indes zu bedenken, dass solch eine Interpretation nicht pauschal zutrifft, da nur regionale Hochburgenparteien und jene, die bundesweit an der Fünfprozenthürde scheitern, benachteiligt sind. Alle übrigen Parteien haben dagegen den Vorteil, dass ihnen die Stimmen derjenigen Landeslisten, auf die weniger als fünf Prozent der gültigen Stimmen entfallen sind, bei der bundesweiten Stimmenverrechnung nicht mehr „verloren gehen“.^[17]

[...]

^[1] Vgl. Winkler, Hans-Joachim: Sicherung der Parteiendemokratie. Parteiverbote und Fünfprozentklausel, Opladen 1966.

^[2] Vgl. Meyer, Hans: Wahlsystem und Verfassungsordnung. Bedeutung und Grenzen wahlsystematischer Gestaltung nach dem Grundgesetz, Frankfurt am Main 1973.

^[3] Vgl. Becht, Ernst: Die 5%-Klausel im Wahlrecht. Garant für ein funktionierendes parlamentarisches Regierungssystem? Stuttgart u.a. 1990.

^[4] Vgl. Lee, Hwai-Tzong: Chancengleichheit der politischen Parteien. Eine sich aus der „Natur der Sache“ ergebende Betrachtung, München 1994.

^[5] Vgl. Jesse, Eckhard: Reformvorschläge zur Änderung des Wahlrechts. In: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 52/2003, S. 3-11. Vgl. außerdem Ders.: Verhältniswahl und Gerechtigkeit. In: Strohmeier, Gerd (Hrsg.): Wahlsystemreform (ZPol Sonderband), Baden-Baden 2009, S. 105-131.

^[6] Nohlen, Dieter: Wahlrecht und Parteiensystem. Zur Theorie und Empirie der Wahlsysteme, 6., überarbeitete und aktualisierte Auflage, Opladen & Farmington Hills, MI 2009, S. 84.

^[7] Ebd., S. 111.

^[8] Fehndrich, Martin: Sperrklausel. In: Wahlrechtslexikon, unter: http://www.wahlrecht.de/lexikon/sperrklausel.html (abgerufen am 19.03.2012).

^[9] Vgl. ebd.

^[10] Die „natürliche“ Sperrklausel (= Stimmenanteil für das sichere Erlangen eines Mandats) bei Bundestagswahlen liegt gegenwärtig bei 1/598 der abgegebenen gültigen Stimmen.

^[11] Die letzte Änderung erfolgte im November 2011 als Reaktion auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 3. Juli 2008. Dieses erklärte das sogenannte „negative Stimmgewicht“ als verfassungswidrig.

^[12] Bundesministerium der Justiz: Bundeswahlgesetz, unter: www.gesetze-im-internet.de/bwahlg (abgerufen am 19.03.2012).

^[13] Vgl.: Fehndrich, Martin et al.: Geschichte des Wahlrechts zum Bundestag. In: Wahlrechtslexikon, unter: www.wahlrecht.de/lexikon/history.html (abgerufen am 20.03.2012).

^[14] Vgl. Lee (1994), S. 36.

^[15] Winkler (1966), S. 20.

^[16] Vgl. bspw. Raschke, Joachim: Wie wählen wir morgen? Verhältnis- oder Mehrheitswahl in der Bundesrepublik, Berlin 1967, S. 33 sowie Winkler (1966), S. 20.

^[17] Vgl. Jesse (2009), S. 114f.