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Vorschläge zur Reform des Bundespersonalvertretungsrechts - unter besonderer Einbeziehung des Beteiligungs- und Informationsrecht des Personalrats

Diplomarbeit 2002 82 Seiten

Jura - Öffentliches Recht / Sonstiges

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

II. Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung

2 BVerfGE 93, 37 zum MBG Schl.-H. a.F. als Grundlage einer Novellierung des BPersVG
2.1 Intention der Antragsteller
2.2 Allgemein festgestellte Grenzen
2.2.1 Allgemeinpolitisches Mandat
2.2.2 Gewerkschaftliche Mitbestimmung
2.3 Mitbestimmung in Abhängigkeit zur Arbeitssituation, Dienstverhältnis und Amtsauftrag
2.3.1 Das Demokratieprinzip als tragendes Argument des BVerfG oder Ausübung von Staatsgewalt, die demokratische Legitimation bedarf
2.3.2 Legitimationsvoraussetzung
a) Personell-organisatorische Legitimation
b) Sachlich-inhaltliche Legitimation
2.3.3 Legitimationsdefizite der Personalräten und Einigungsstellen nach dem MBG Schl.-H. a.F
a) Personalräte
b) Einigungsstellen
2.3.4 Aufgezeigte Grenzen
a) Schutzzweckgrenze
b) Verantwortungsgrenze
2.3.5 Legitimationsstufen
a) Fallgruppe A
b) Fallgruppe B
c) Fallgruppe C
2.3.6 Die Allzuständigkeit der Personalvertretung

3 Auftrag des BVerfG zu Reformen
3.1 Konkreter Handlungsauftrag der Legislative in Bund und Ländern
3.2 Bindungswirkung und Normwiederholungsverbot von Verfassungsrechtsprechung
3.2.1 Inhalt und Auswirkungen der Bindungswirkung nach § 31 Abs. 1 BVerfGG
a) Bindungswirkung
b) Normwiederholungsverbot
3.2.2 Bindende Bestandteile des BVerfGE 93, 37 für den Bundesgesetzgeber
a) Tragende Gründe
b) Tenor
4 Legitimation als Teil der Verwaltungsinnovation und Beschäftigtenbeteiligung
4.1 Personal als sensibles Steuerungsinstrument
4.2 Von der Misstrauens - zur Vertrauenskultur
4.2.1 Ernennungslegitimation
4.2.2 Besetzung der Einigungsstelle
4.3 Reformansatz

5 Beteiligungs- und Informationsrechte
5.1 Kooperative Demokratie in der öffentlichen Verwaltung als Ergänzung zur Mitbestimmung und Mitwirkung. Modernisierungs-Verbot der Mitbestimmung
5.2 Grundsätze der Beteiligung
5.3 Definition der Mitbestimmung
5.4 Allzuständigkeit
5.4.1 Verfassungsrechtliche Betrachtung Schleswig-Holstein nach dem BVerfGE 93,
5.4.2 Modifizierte Allzuständigkeit in Abwägung zum Enumerativprinzip
5.5 Reformansatz

6 Mitbestimmung konkret
6.1 Legitimationsstufen - Fallgruppen A - C
6.1.1 Tatbestandszuordnung nach Definition des BVerfG
a) Fallgruppe A
b) Fallgruppe B
c) Fallgruppe C
6.1.2 Neudefinition der Fallgruppen
6.1.3 Materielle Bestimmung der Fallgruppen
a) Mitwirkungsrechte als Teil der Mitbestimmung
b) Pauschaler Ausschluss der vollen Mitbestimmung den Rechtsstatus der Beschäftigten betreffend
Exkurs: Berücksichtigung der Rechtsprechung im Wandel der Zeit
c) Grundlagen des Bundesgesetzgebers für die Abgrenzung personeller Maßnahmen
6.2 Reformansatz
6.2.1 Abgrenzung, Letztentscheidung, Evokation
6.2.2 Tatbestand der Mitwirkung
6.2.3 Abgrenzungsdefinition Fallgruppe A
6.3 Fallgruppe A - Letztentscheidungsrecht der Einigungsstelle
6.3.1 Institutionelle Beteiligung
a) Tatbestände
b) Zuordnungsüberprüfung weiterer Tatbestände
c) Zwischenergebnis: Tatbestände der Institutionellen Beteiligung
6.3.2 Personelle Beteiligung
a) Tatbestände
b) Zwischenergebnis: Tatbestände der Personellen Beteiligung
6.4 Reformansatz
6.5 Initiativrecht
6.6 Reformansatz
6.7 Effizienzsicherung des Verwaltungshandelns
6.7.1 Zustimmungs- und Aufhebungsfristen
a) Beschlussfristen der Personalräte
b) Beschlussfristen der Einigungsstelle
c) Aufhebungsfristen für Beschlüsse
6.7.2 Stufenverfahren
6.7.3 Eilentscheidungen
6.7.4 Unterlassungsanspruch
6.8 Reformansatz
6.9 Versagungs- und Widerspruchsrechte der Personalvertretung
6.10 Reformansatz

7 Weitere Auswirkungen auf das BPersVG
7.1 Beteiligungsrechte im Lichte der Verwaltungsmodernisierung
7.1.1 Vereinbarungen mit den Gewerkschaften
7.1.2 Modernisierungsvereinbarungen
a) Informationsrechte der Beschäftigten
b) Informations-, Beteiligungs- und Qualifikationsrechte der Personalräte
7.1.3 Einfluss der Novellierung des BetrVG auf das BPersVG
a) Ressourcenverantwortung - Wirtschaftsausschuss
b) Beschäftigtenbegriff
7.2 Reformansatz
7.3 Rahmenregelung gem. § 104 BPersVG
7.4 Reformansatz

8 Zusammenfassendes Ergebnis

9 Fazit

III. Literaturverzeichnis

II. Abkürzungsverzeichnis:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Die Landesregierung Schleswig-Holsteins hat im Jahr 1990 den Versuch unternommen, im Bereich der Mitbestimmung des Öffent- lichen Dienstes neue Wege zu gehen. Mit Verabschiedung des MBG Schl.-H. a.F. am 27.11.1990 wurde dem Gesetz nicht nur ei- ne neue Bezeichnung gegeben sondern im Schwerpunkt dem Personalrat weitergehende Beteiligungsrechte verliehen. Es han- delt sich dabei um eine Konzeption, die effektive und paritätische Beteiligung1 von Personalvertretungen ermöglichen soll. Geprägt von sog. Allzuständigkeit wird das Ziel verfolgt, bei allen Maßnah- men ein nahezu gleichberechtigtes Miteinander zwischen Dienst- stelle und Personalrat, unter Berücksichtung des gesellschaftli- chen, wirtschaftlichen und ökologischen Umfeldes zu ermöglichen. Zur Zielerreichung weitet der Gesetzgeber die Mitbestimmungs- rechte mit weitreichenden Zustimmungs- und Antragsrechten der Personalvertretung aus. Die personalrätliche Mitbestimmung bein- haltet alle personellen, sozialen, organisatorischen und sonstigen innerdienstlichen Maßnahmen, die die Gesamtheit der Beschäftig- ten der Dienststelle und der in ihr Tätigen betreffen. Bei Nichteini- gung zwischen Personalvertretung und Dienststelle entscheidet eine weisungsunabhängige Einigungsstelle. Für Mitbestimmungs- tatbestände, die ressortübergreifenden Charakter haben, werden Vereinbarungen mit den Spitzenorganisationen der Gewerkschaf- ten ermöglicht2.

Eine Unterscheidung in der Qualität der Beteiligung3 findet am Ende des Beteiligungsverfahrens dahingehend statt, welche Maßnahmen einem Letztentscheidungsrecht der Einigungsstelle vorbehalten sind und welche Beschlüsse der Einigungsstelle durch die Dienststelle aufgehoben werden können4.

In der politischen Landschaft war dieses Gesetz nicht unumstritten und so haben 282 Abgeordnete des Deutschen Bundestages von CDU/FDP einen Normenkontrollantrag beim BVerfG gestellt.

Der Entscheid des 2. Senats des BVerfG zum MBG Schl.-H. a.F. wurde in allen Kreisen mit Spannung erwartet. Insbesondere inwieweit dem Modernisierungsgedanken Schleswig-Holsteins Rechnung getragen wird und ob ein gangbarer Weg besteht, For- men der Betriebsverfassung in den Öffentlichen Dienst zu integrie- ren5. So war die Verwunderung besonders bei denen groß, die sich für Reformen, Modernisierungen und infolgedessen für das MBG Schl.-H. a.F. ausgesprochen haben. Denn der 2. Senat hat das Gesetz in wesentlichen Teilen als verfassungswidrig einge- stuft. Überraschend, so stellt Kisker6 fest, erging dieser Beschluss einstimmig.

Die Frage der Mitbestimmung im Öffentlichen Dienst wird nicht erst seit 1995 erörtert und untersucht. Insbesondere in Fachkrei- sen und Literatur hat dieser Entscheid zu vielen kontroversen Dis- kussionen bis hin zum Unverständnis geführt, weil darin u.a. eine Einschränkung und Behinderung der Reform des Öffentlichen Dienstes gesehen wird und gegen eine innovative Personalfüh- rung spricht7.

Der Entscheid wurde in vielfach trefflicher Weise kommentiert und kritisiert; darum soll es in dieser Arbeit nicht gehen. Vielmehr hat mich der Titel „Grenzen der Mitbestimmung im Öffentlichen Dienst“8 zu der Überlegung geführt, ob es gerade in Zeiten von Modernisierung und Umbruch richtig ist, etwas als unüberwindbar und unveränderbar zu bezeichnen und sich damit zufrieden zu ge- ben. Das BVerfG definiert zwischen den Zeilen einen klaren Hand- lungsauftrag9. Diesen interpretiere ich als Aufforderung an einen innovativen und auf Reformen bedachten Bundesgesetzgeber, sei- ne nach der Verfassung gegebene Gesetzgebungskompetenz nicht leichtfertig einem anderen Verfassungsorgan zu überlassen. Im Dialog von Rechtsprechung und Rechtsetzung sehe ich die Chance auf eine Neudefinition der Mitbestimmung im Öffentlichen Dienst. Dabei soll aber auch deutlich werden, dass einige Landes- gesetzgeber die Normgestaltung auf diesem Sektor scheinbar auf das BVerfG übertragen haben, teilweise sogar als Auftrag verstan- den haben, Mitbestimmung im Öffentlichen Dienst kaum noch zu- zulassen, auf ein Minimum zu begrenzen und in bloße Mitwir- kungsrechte umzuwandeln10.

Der Kern dieser Arbeit besteht demnach aus der Frage, wie eine Beteiligung und Mitbestimmung des Personalrats nach dem BPersVG zukünftig aussehen kann, verfassungskonform ist und darüber hinaus einer modernen Verwaltung entspricht. Mein Ziel ist es, mit dieser Arbeit die Mitbestimmungsmöglichkeiten und - formen im Öffentlichen Dienst konkret zu definieren und, bezogen auf das BPersVG, Reformansätze für eine grundlegende Neudefi- nition der Beteiligung, die sich im Rahmen der Rechtsprechung des BVerfG11 bewegen, aufzuzeigen.

Dazu werde ich zunächst die vom BVerfG aufgezeigten verfas- sungsrechtlichen Grenzen aufzeigen. Anhand dieser Grenzen stel- le ich die für die Gesetzgeber in Bund und Ländern verbindlichen Bestandteile der Rechtsprechung dar. Die verbindlichen Aussagen bilden im folgenden die Ansätze für eine Neudefinition der Beteili- gung im Öffentlichen Dienst unter konkreter Zuordnung von derzeit normierten Tatbeständen des BPersVG, die der Beteiligung unter- liegen.

An dieser Neudefinition schließen sich unter Betrachtung von Mo- dernisierung und Reform im Öffentlichen Dienst weitere Beteili- gungsmöglichkeiten an, die sich an der Verfassung orientieren und gleichzeitig Reform- und Innovationsgedanken beinhalten.

Die Arbeit kann es jedoch nicht hergeben, einen detaillierten Re- formvorschlag aufzuzeigen. Das würde auch der von mir zuvor genannten eigenen Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers widersprechen.

2 BVerfGE 93, 37 zum MBG Schl.-H. a.F. als Grundlage einer Novellierung des BPersVG

2.1 Intention der Antragsteller

Die Antragsteller des Normenkontrollverfahrens wendeten sich ge- gen die in § 2 Abs. 1 MBG Schl.-H. a.F. i.V.m. § 51 Abs. 1 Ziffer 1 u. § 56 Abs. 1 Ziffer 1 MBG Schl.-H. a.F. festgeschriebene All- zuständigkeit des Personalrats, gegen das Mitbestimmungsverfah- ren nach § 52 MBG Schl.-H. a.F. und gegen die gewerkschaftliche Mitbestimmung nach § 59 Abs.1 MBG Schl.-H. a.F. Sie hielten die- se Bestimmungen mit dem GG für unvereinbar, mit der Begrün- dung, dass sie gegen das aus Art. 28 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 2 GG hervorgehende Demokratie- und Rechtsstaats- prinzip verstoßen. Darüber hinaus wird die Mitbestimmung als ver- fassungswidrig dargestellt, da über § 2 Abs. 4 MBG Schl.-H. a.F. der Personalrat ein allgemeinpolitisches Mandat erhalte12.

In wesentlichen Teilen wurde den Antragstellern recht gegeben. Inwieweit und worauf sich die Unvereinbarkeit mit dem GG stützt, wird im weiteren Verlauf erläutert werden.

2.2 Allgemein festgestellte Grenzen

2.2.1 Allgemeinpolitisches Mandat

Die von den Antragstellern als nicht mit der Verfassung in Einklang zu bringende Norm des § 2 Abs. 4 MBG Schl.-H. a.F. wird vom BVerfG dahingehend ausgelegt, dass eine Ablehnung wie auch ei- ne Initiative der Personalvertretung sich nicht allein auf § 2 Abs. 4 MBG Schl.-H. a.F. berufen kann. So ausgelegt ist keine Verfas- sungswidrigkeit festzustellen; vielmehr sollen bei zu treffenden Entscheidungen als Argumentation zusätzlich die Aspekte des ge- sellschaftlichen, wirtschaftlichen und ökologischen Umfeldes be- rücksichtigt werden. Bei dieser Definition hat der Dienststellenleiter die Möglichkeit, eine ablehnende Haltung des Personalrats allein unter Berufung auf § 2 Abs. 4 MBG Schl.-H. a.F., ohne weiteren Bezug auf die Belange der Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen, als unbeachtlich zu werten. Insofern ist keine Erweiterung der Be- teiligung durch ein allgemeinpolitisches Mandat der Personalver- tretung ersichtlich13.

2.2.2 Gewerkschaftliche Mitbestimmung

Die nach § 59 MBG Schl.-H. a.F. eröffnete Möglichkeit der obers- ten zuständigen Landesbehörde mit den Spitzenorganisation der Gewerkschaften bei ressortübergreifenden Mitbestimmungsange- legenheiten Vereinbarungen zu treffen, ist vom BVerfG verfas- sungskonform ausgelegt worden. Die Regelung ist dahingehend mit der Verfassung vereinbar, als das die Ministerien frei in ihrer Entscheidung über den Abschluss von Vereinbarungen sind. Beide Seiten können Verhandlungen für gescheitert erklären, welches der obersten Landesbehörde ermöglicht, eine Vereinbarung nach eigenem Inhalt und Ermessen selbst zu erlassen. Bei dieser Aus- legung ist es darüber hinaus möglich, dass sich die Landesregie- rung auf ihre parlamentarische Verantwortung und Wahrnehmung der Regierungsgewalt berufen kann und die Möglichkeit hat, sich von Vereinbarungen einseitig zu lösen14.

2.3 Mitbestimmung in Abhängigkeit zur Arbeitssi- tuation, Dienstverhältnis und Amtsauftrag

2.3.1 Das Demokratieprinzip als tragendes Argument des BVerfG oder Ausübung von Staatsgewalt, die demokratische Legitimation bedarf

Das BVerfG legt die Grenzen der Mitbestimmung bei Maßnahmen fest, die eine Ausübung von Staatsgewalt 15 darstellen. Zur Entschei- dung der Verfassungswidrigkeit wesentlicher Teile des MBG Schl.- H. a.F. hat es sich in besonderer Weise das in Art. 20 Abs. 2 GG verankerte Demokratieprinzip zur Hilfe genommen. Über die Ho- mogenitätsklausel aus Art. 28 Abs. 1 GG ist dieses Prinzip bindend für alle Gebietskörperschaften der Länder, Kreise und Gemein- den16. Alles staatliche Handeln muss demnach legitimiert sein und steht nicht nur im Zusammenhang mit hoheitlichem einseitigen Handeln des Staates bei der Ausübung öffentlichen Rechts. Ein- bezogen sind auch die vom Staat tatsächlich wahrgenommenen Aufgaben. Das BVerfG definiert die Ausübung von Staatsgewalt als „jedes amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter“17. Das erfordert eine ununterbrochene Legitimationskette, die vom Volk bis zum weisungsgebundenen Amtsträger reicht. Eine Unterbre- chung dieser Legitimationskette durch ein nicht ausreichend legi- timiertes Organ, einen Amtswalter oder einer Einigungsstelle ist verfassungsrechtlich nicht zulässig. Nur die Wählerinnen und Wähler entscheiden über die Parlamentszusammensetzung, somit auch über die Führung des Landes. Allein über diesen Weg be- kommen die in Art. 20 Abs. 2 bezeichneten Organe des Bundes, und in der weiteren Hierarchie die Amtswalter, die benötigte demo- kratische Legitimation, die ihr Handeln rechtfertigt18. Sogar unter weitreichenden Auflagen und Einschränkungen ist selbst im Bin- nenbereich des Öffentlichen Dienstes kein Platz für weisungsfreies Handeln. Art und Fälle jeglicher Form der Beteiligung von Perso- nalräten sind unter Abwägung des Einflusses der Maßnahmen im Hinblick auf „die Arbeitssituation der Beschäftigten und deren Dienstverhältnis als auch für die Erfüllung des Amtsauftrages“ zu definieren19. Dazu ist eine hinreichende Legitimation notwendig und diese Maßnahmen sind nicht ohne Mitbeteiligung der verant- wortlichen Amtsträger zu erlassen. Dabei geht das BVerfG primär auf die Legitimation von außerparlamentarischen Stellen ein. Aus- genommen werden können nur Tatbestände von geringem Format oder aber, wenn ein Letztentscheidungs- oder Evokationsrecht20 des Dienstherrn vorgesehen ist21.

Ausgeschlossen ist eine Personalratsbeteiligung jedoch nicht, auch wenn das GG ein solches Recht nicht ausdrücklich vorsieht. Entwickelt aus dem Sozialstaatsprinzip sei eine Personalvertre- tung mit größtmöglicher „Selbstbestimmung und Selbstentfaltung [zu gewähren]. Die Entscheidungsteilhabe des PR an der staatli- chen Organisations- bzw. Vollzugsgewalt ist nichts anderes als ei- ne Teilhabe ... Privater an staatlicher Herrschaft und bewegt sich somit dogmatisch auf der Ebene mit Privatisierung“22.

Als richtungsweisend gilt die Feststellung des BVerfG, dass Perso- nalräte und Einigungsstellen i.S. des Art. 20 Abs. 2 GG Staatsge- walt ausüben, wozu sie nicht in allen Bereichen legitimiert sind23. Trotz einer Beschäftigung und einer dementsprechenden Legitima- tion über einen Arbeitsvertrag oder durch eine Ernennung, ersetzt diese die Legitimation nicht, da sie als gewählte Vertreter und Vertreterinnen der Beschäftigten agieren und frei von Weisungen der Dienststelle handeln. Eine gewagte These, die sich aber durch das gesamte Urteil zieht24.25

2.3.2 Legitimationsvoraussetzung

„Uneingeschränkte personelle Legitimation besitzt ein Amtsträger dann, wenn er verfassungsgemäß sein Amt im Wege einer Wahl durch das Volk oder das Parlament oder dadurch erhalten hat, dass er durch einen seinerseits personell Legitimierten, unter Ver- antwortung gegenüber dem Parlament handelnden Amtsträger o- der mit dessen Zustimmung bestellt worden ist (ununterbrochene Legitimationskette)“26. Dabei ist es nach Auffassung des BVerfG unerheblich, ob Amtshandlungen unmittelbare Außenwirkung beinhalten, oder es sich nur um behördeninterne Aufgabenwahr- nehmung handelt. Die demokratische Legitimation muss auch für behördeninterne Amtsaufgaben vorliegen27. Für diese Legitimati- onsdefinition und Problembehandlung im Bereich der Partizipation der Beschäftigten in der Arbeitswelt und der Verträglichkeit mit dem Demokratieprinzip, sind die beiden nachfolgenden Legitimati- onsformen, auch in ihrem Zusammenwirken, von Bedeutung28.

a) Personell-organisatorische Legitimation

Handelnde Staatspersonen werden vom Volk bestimmt. Entweder unmittelbar durch Wahl der Parlamente in Bund, Ländern und Gemeinden oder mittelbar durch Wahl (Bundeskanzler durch un- mittelbar legitimiertem Bundestag) oder Ernennung der Beamten. Die Ernennung findet grds. gem. Art. 60 Abs. 1 GG durch den Bun- despräsidenten statt, dieser wird nach Art. 54 GG von der Bundesversammlung gewählt. Die Bundesversammlung besteht aus Vertretern und Vertreterinnen von Bundestag und der gleichen Anzahl von Vertretern und Vertreterinnen der Länderparlamente. Diese werden durch das Volk gewählt. Somit ist eine ununterbro- chene Legitimationskette von der Wahl bis zur Ernennung vorhan- den29.

b) Sachlich-inhaltliche Legitimation

Auch der Inhalt des staatlichen Handeln muss auf das Volk zu- rückzuführen sein. Die sachliche Legitimation kann in zweierlei Hinsicht erreicht werden. Einerseits durch die Gesetzesanbindung und dessen Ausführung durch die Verwaltung oder andererseits durch die Letztverantwortlichkeit eines weisungsgebundenen Amtsträgers, der dadurch der jeweiligen Kontrolle und Weisung der Regierungen unterliegt30. Diese beiden Möglichkeiten nennt auch das BVerfG31.

2.3.3 Legitimationsdefizite der Personalräten und Eini- gungsstellen nach dem MBG Schl.-H. a.F.

a) Personalräte

Die durch Bundes- oder Landesgesetz gewährte sachlich- inhaltliche Legitimation der Personalräte entspricht nicht den Vor- stellungen des Demokratieprinzips, da lediglich ein Zugang zur Tä- tigkeit geregelt wird, die Bindung an Recht und Gesetz reicht allein nicht aus. Um dem Legitimationsgedanken zu entsprechen, muss zudem eine personelle Legitimation vorliegen. Über diese können Personalräte, wie auch Einigungsstellen nicht verfügen, da es sich weder um ein vom Volk direkt gewähltes Kreationsorgan, noch um ein durch den Dienstherrn verliehenes Amt handelt und somit nicht der Funktion eines Amtswalters entspricht32. Auch eine zuvor durch Ernennung oder Arbeitsvertrag übertragene personelle Legi- timation ist nicht ausreichend, da sie nur das Beschäftigungsver- hältnis zum Dienstherrn betrifft. Die Legitimation der Personalräte scheitert demnach an einer Ernennung oder ähnlichen Form, die Legitimation verleiht33.

b) Einigungsstellen

Das Einigungsstellenmodell nach dem MBG Schl.-H. a.F. sieht vor, dass der oder die Vorsitzende der Einigungsstelle durch die Beisit- zer und Beisitzerinnen der Dienststelle und des Personalrats be- stimmt wird. Im Nichteinigungsfall soll die Entscheidung vom Prä- sidenten des OVG ersetzt werden. Das BVerfG geht bei seiner Entscheidung von der fehlenden demokratischen Legitimation der Personalräte aus. Für den Vorsitzenden oder die Vorsitzende der Einigungsstelle hat dies zur Folge, dass aus der Logik der Legitimationskette eine demokratische Legitimation nicht vorliegt, da an der Wahl Personen mitbestimmt haben, die ihrerseits nicht über die geforderte Legitimation verfügen34. Lediglich eine Teillegitimation wird dem oder der Vorsitzenden durch die von der Dienststelle bestimmten Beisitzer und Beisitzerinnen zuteil. Da diese jedoch „weisungsfrei und unabhängig“ von ihrem Dienst- herrn agieren, entspricht ihre Legitimation nicht der Definition des BVerfG und eine uneingeschränkte personelle Legitimation kann von den Entsandten der Dienststelle somit nicht vermittelt wer- den35.

Diese auf Personalräte und Einigungsstellen angewandte Legitimationstheorie hat das BVerfG veranlasst, Grenzen der Mitbestimmung festzulegen.

2.3.4 Aufgezeigte Grenzen

Die Zulässigkeit der Mitbestimmung im öffentlichen Dienst wird über nachfolgende Leitgrenzen definiert:

a) Schutzzweckgrenze

„Die Mitbestimmung darf sich einerseits nur auf innerdienstliche Maßnahmen erstrecken und nur soweit gehen, als die spezifischen in dem Beschäftigungsverhältnis angelegten Interessen der Dienststelle sie rechtfertigen...“36.

b) Verantwortungsgrenze

Darüber hinaus „verlangt das Demokratieprinzip für die Ausübung von Staatsgewalt bei Entscheidungen von Bedeutung für die Erfül- lung des Amtsauftrages jedenfalls, dass die Letztentscheidung ei- nes dem Parlament verantwortlichen Verwaltungsträgers gesichert ist...“37.

2.3.5 Legitimationsstufen

Unter dem Leitsatz: „Je weniger die zu treffende Entscheidung ty- pischerweise die verantwortliche Wahrnehmung des Amtsauftra- ges und je nachhaltiger sie die Interessen der Beschäftigten be- rührt, desto weiter kann die Beteiligung der Personalvertretung rei- chen“ wird die Verantwortungsgrenze anhand von drei Legitimati- onsstufen definiert38. Den nachfolgend genannten Fallgruppen A, B und C ordnet das BVerfG abstrakt beteiligungspflichtige Maß- nahmen zu, die den unterschiedlichen Entscheidungsbefugnissen der Einigungsstelle entsprechen. Beispielhaft hat es in seiner Ent- scheidung Tatbestände des BPersVG zugeordnet. Auf deren Wie- dergabe soll hier zunächst verzichtet werden.

a) Fallgruppe A

Das Legitimationsniveau der Fallgruppe A kann nach Ansicht des BVerfG am weitesten gehen. Dazu zählen „Angelegenheiten, die in ihrem Schwerpunkt die Beschäftigten in deren Beschäftigungsver- hältnis betreffen, typischerweise aber nicht nur oder nur unerheb- lich die Wahrnehmung von Amtsaufgaben gegenüber dem Bürger berühren...“39. In diesen Fällen kann eine volle Mitbestimmung des Personalrats vorgesehen werden und bei Nichteinigung eine Letz- tentscheidung einer weisungsungebundenen Einigungsstelle ein- geholt werden. Es sei ausreichend, das die Mitglieder der Einigungsstelle in ihrer Mehrzahl ein gewisses Maß an personeller demokratischer Legitimation aufweisen40.

Hat die Entscheidung der Einigungsstelle Auswirkungen auf das Gemeinwohl und ist somit als wesentlicher Bestandteil der Regie- rungsverantwortung anzusehen, darf sie der Stelle nicht entzogen werden, die der Volksvertretung verantwortlich ist (§ 104 S. 3 BPersVG). Es ist der obersten Dienstbehörde ein Evokationsrecht einzuräumen, welches die Einigungsstellenentscheidung aufheben kann41.

b) Fallgruppe B

Eine erhöhte Legitimation ist in der Fallgruppe B notwendig. Hier- unter fallen „Maßnahmen, die den Binnenbereich der Verwaltung betreffen und zugleich die Wahrnehmung des Amtsauftrages typi- scherweise und nicht nur unerheblich berühren...“42. Letztent- scheidungen der weisungsunabhängigen Einigungsstelle kann es nur geben, wenn die Mehrheit der Mitglieder der Einigungsstelle demokratisch legitimiert und weisungsgebunden ist und die Ent- scheidung von der Mehrheit der demokratischen Legitimierten ge- troffen wird (Prinzip der doppelten Mehrheit)43. Alternativ zum Aus- gleich des legitimatorischen Mangels könnte die Sachentschei- dung der Einigungsstelle keinen endgültigen Charakter besitzen und der Verwaltung ein begrenztes, auf bestimmte Tatbestände zutreffendes Evokationsrecht gegen die Entscheidungen zuspre- chen44. Als eine weitere Alternative wäre zudem denkbar, dass die Entscheidung der Einigungsstelle nur als ein Entscheidungsvor- schlag an die zuständige Dienststelle beschlossen wird und diese abschließend entscheiden muss45. Bei den vom BVerfG aufgezeig- ten alternativen Varianten kommt es nicht mehr darauf an, dass gem. der Rahmenregelung des § 104 S. 3 BPersVG der betreffen- de der Mitbestimmung unterliegende Tatbestand, wie noch in der Fallgruppe A, wegen der Auswirkungen auf das Gemeinwohl der Regierungsverantwortung unterliegt, sondern unabhängig davon der Dienststelle generell ein Letztentscheidungsrecht zugebilligt werden muss46.

c) Fallgruppe C

Bestandteil dieser Fallgruppe sind Mitbestimmungstatbestände, „die schwerpunktmäßig die Erledigung von Amtsaufgaben betref- fen, aber unvermeidlich auch die Interessen der Beschäftigten be- rühren“47. Dem Spruch der Einigungsstelle kann nur der Charakter einer Empfehlung an die oberste Dienstbehörde zugewiesen wer- den, ein Evokationsrecht, welches für die Fallgruppe A und B noch möglich wäre, reicht nicht mehr aus. Maßnahmen der Mitbestim- mungsstufe C entsprechen nach der Theorie des BVerfG nur noch der eingeschränkten Mitbestimmung. Im Unterschied zur Mitbe- stimmungsstufe B würde das Prinzip der doppelten Mehrheit nicht ausreichen, da es an der vollen Legitimation der von der Dienst- stelle bestellten Vertreter und Vertreterinnen fehlt. Die Entschei- dungen der Einigungsstelle hätten lediglich Empfehlungscharakter an die zuständige oberste Dienstbehörde, entsprechend der Rege- lung des § 69 Abs. 3 S. 2 und 3, Abs. 4 BPersVG, wobei diese ab- schließend entscheidet48.

2.3.6 Die Allzuständigkeit der Personalvertretung

Die im MBG Schl.-H. a.F. über die §§ 2 Abs. 1 MBG Schl.-H. i.V.m. § 51 Abs. 1 Ziffer 1 u. § 56 Abs. 1 Ziffer 1 MBG Schl.-H. doppelt verankerte Allzuständigkeit beschreibt nicht, wie das BPersVG bspw. in den §§ 75, 76 BPersVG, einen Katalog von Mitbestim- mungstatbeständen in abschließender Aufzählung. Eine General- klausel legt einleitend zur Mitbestimmung fest, dass der Personal- rat bei allen personellen, sozialen, organisatorischen und sonsti- gen innerdienstlichen Maßnahmen, welche die Beschäftigten der Dienststelle insgesamt, Gruppen von ihnen oder einzelne Beschäf- tigte betreffen, oder sich auf sie auswirken, mitzubestimmen hat. Das Allzuständigkeitsprinzip wurde insoweit als verfassungswidrig eingestuft, als das es im Regelungszusammenhang mit §§ 52, 53 MBG Schl.-H. a.F. steht und diese nicht den Legitimationsanforde- rungen entsprechen. Das BVerfG stellt jedoch klar, dass die Ver- fassung keine enumerartive Aufzählung von innerdienstlichen Be- teiligungstatbeständen fordert, sondern eine zum Einigungsstel- lenverfahren beispielhafte Aufzählung von Tatbeständen ausrei- chend ist. Dem Gesetzgeber wird ein Abgrenzungs- und Zuord- nungsspielraum bzgl. personalvertretungsrechtlicher Beteiligungs- formen eingeräumt, er hat eine der demokratischen Legitimation entsprechende gesetzliche Regelung zu gestalten49.

3 Auftrag des BVerfG zu Reformen

3.1 Konkreter Handlungsauftrag der Legislative in Bund und Ländern

In der Literatur wird nach überwiegender Meinung vertreten, dass durch den BVerfGE zum MBG Schl.-H. a.F. für die Gesetzgeber in Bund und Ländern de facto ein Zwang zum Handeln verbunden ist, welcher die Änderung der Personalvertretungsgesetze und Mitbestimmungsgesetze an den Vorgaben des BVerfG anpasst50. Einige Länder haben ihre Personalvertretungsgesetze und Mitbe- stimmungsgesetze bereits dementsprechend modifiziert51.

Mit Blick auf die Diskussionen um Verwaltungsmodernisierung, Kundenorientierung, NSM, etc. stellt sich die Frage, ob der aufge- zeichnete Weg des BVerfG von der Legislative konsequent und dogmatisch verfolgt werden muss, oder ob Alternativen in Betracht kommen, die Beteiligungsformen und Mitbestimmungsverfahren beinhalten, die sowohl einer verfassungsmäßigen Überprüfung standhalten und gleichzeitig einer modernen und innovativen Ver- waltung und deren Beschäftigten entsprechen52.

Inwieweit jedoch die Rechtsprechung des BVerfG als Vorgabe o- der Leitgedanke für eine Reform des BPersVG gilt, hängt speziell von der Bindungswirkung von Verfassungsgerichtsentscheiden ab.

3.2 Bindungswirkung und Normwiederholungs- verbot von Verfassungsrechtsprechung

Da es sich bei dem BVerfGE 93, 37 um eine Entscheidung nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG i.V.m. § 13 Nr. 6 BVerfGG handelt53, kommt dieser Entscheidung eine Verbindlichkeit für die Verfas- sungsorgane des Bundes, der Länder, allen Gerichten und Behör- den zu54. Für eine Reformierung des BPersVG ist es notwendig, dass Reichweite, Inhalt und Wirkung dieser Bindung herausgestellt werden, um eine Gesetzesinitiative auf ein verfassungsrechtlich gesichertes Fundament zu stellen.

Dabei ist zunächst festzustellen, dass im Verfahren um das MBG Schl.-H. a.F. keine der vom BVerfG beanstandeten Regelungen für nichtig erklärt wurden, sondern eine Unvereinbarkeit mit der Ver- fassung ausgesprochen wurde. I.V.m. einer Übergangsregelung gem. § 35 BVerfGG, wonach die Einigungsstellenbeschlüsse nur der Wirkung einer Empfehlung zufallen und die oberste Dienstbehörde bis zum Erlass eines veränderten MBG Schl.-H. abschließend entscheiden kann. Davon betroffen ist nur das Land Schleswig-Holstein. Aufgrund der fehlenden Nichtigkeitserklärung leitet sich somit die Bindungswirkung nicht aus § 31 Abs. 2 BVerfGG ab, sondern allein aus § 31 Abs. 1 BVerfGG55.

3.2.1 Inhalt und Auswirkungen der Bindungswirkung nach § 31 Abs. 1 BVerfGG

Festzustellen ist, dass bzgl. der Auslegung von § 31 Abs. 1 BVerfGG in der Rechtsprechung und Literatur unterschiedliche Auffassungen und Meinungen vertreten sind; dahingehend, welche Materie der Verfassungsrechtsprechung der Bindung unterliegt? Dürfen diesbezügliche Normen gleichen oder ähnlichen Inhalts, zu denen Verfassungswidrigkeit festgestellt wurde, erneut oder von einem anderen Gesetzgeber erlassen werden?

a) Bindungswirkung

Nach h. M. sind Tenor, welcher sich auf die konkrete Entscheidung bezieht und die zur Entscheidung herangezogenen tragenden Gründe, welche sich auf die Auslegung der Verfassung beziehen, Bestandteil der Bindungswirkung. Direkte Wirkung hat die Ent- scheidung nur für den betroffenen Gesetzgeber. Andere Personal- vertretungsgesetze der Länder oder des Bundes sind davon zu- nächst nicht betroffen und behalten ihre Gesetzeskraft. „Die Nor- menkontrollentscheidung entfaltet keine Bindungswirkung für Pa- rallelnormen, seien dies inhaltsgleiche Gesetze etwa eines ande- ren Bundeslandes, seien es vergleichbare Regelungen...für ande- re Gruppen von Leistungsempfängern...“56.

Für Edinger57 steht jedoch nach dem Entscheid zum MBG Schl.- H. a.F. fest, dass der Bund und die Länder ihre jeweils geltenden Personalvertretungsgesetze dahingehend einer Überprüfung un- terziehen müssen, inwieweit eine inhaltliche Gleichheit zu den ver- fassungswidrig erklärten Normen des MBG Schl.-H. a.F. herzustel- len ist58. Insbesondere hebt er auf das BPersVG ab, da das BVerfG beispielhaft auf diese Vorschriften in seiner Begründung zurückgreift. In Bezug auf die zitierten Normen des BPersVG durch das BVerfG rät Rinken59 davon ab, die genannten Rechts- sätze des BPersVG zu dogmatisieren. Bei den zitierten Tatbestän- den des BPersVG handelt es sich um Beispiele, die das BVerfG als Teil der Argumentationskette für ihre Entscheidung benutzt. Mehr Bedeutung sei ihnen nicht zuzuschreiben, schon gar keine Bindungswirkung auf Reformansätze des Bundesgesetzgebers. Im Zwischenergebnis zeigt sich zunächst kein Widerspruch zur Aus- sage von Rinken, jedoch erweist es sich als äußerst problematisch die tragenden Gründe zu definieren, was an der o. g. Zitierung von BPersVG - Normen in der Entscheidung deutlich wird.

Dieses ist mit der Aussage von Ziekow60 zu untermauern, der ex- emplarisch darstellt, dass allein die Schwierigkeit zur Ermittlung der tragenden Gründe kein Gegenargument darstellen kann. Viel- mehr stellt er dar, dass Tenor und tragende Gründe einen untrenn- baren Zusammenhang der Entscheidung bilden und zwangsläufig zur Bindungswirkung nach § 31 Abs. 1 BVerfGG zu rechnen sind. Tragende Gründe sind danach Bestandteile der Entscheidungsbe- gründung, die in ihrer Tiefe über den konkret zu verhandelnden Tatbestand hinweggehen und Leitsätze für eine Auslegung der Verfassung formulieren.

Auch das BVerfG hat bzgl. der Bindungswirkung und des Norm- wiederholungsverbots mehrere Entscheidungen getroffen, die kei- neswegs von einheitlichem Inhalt sind. In der Entscheidung des 2. Senats vom 23.10.1951 zum Südweststaat heißt es in Ziffer 5: „Ein Urteil, das ein Gesetz für nichtig erklärt, hat nicht nur Geset- zeskraft (§ 31 Abs. 2 BVerfGG), sondern es bindet auch gem. § 31 Abs. 1 BVerfGG mit den tragenden Entscheidungsgründen alle Verfassungsorgane des Bundes derart, dass ein Bundesgesetz desselben oder ähnlichen Inhalts nicht noch einmal erlassen wer- den kann“61.

Hauck-Scholz62 kommt zu gleichem Ergebnis, grenzt jedoch die Verbindlichkeit der tragenden Gründe insoweit ein, dass sie nur dann Bindung entwickeln, sobald es „um die Auslegung und An- wendung des Grundgesetzes selbst geht“. Gleicher Ansicht ist Rennert63, der die Aussage dahingehend konkretisiert, dass die tragenden Gründe einer Entscheidung nicht auf eine Vielzahl be- liebiger Fälle anzuwenden sind, sondern nur i.V.m. zukünftigen in- haltsgleichen oder inhaltsähnlichen Fällen zur Begutachtung einzubeziehen sind.

Bis hierhin offen ist, ob ein sich aus der Bindungswirkung erge- bendes Normwiederholungsverbot eine weitergehende Bindung entfaltet.

b) Normwiederholungsverbot

Wie aus dem BVerfGE 1, 14 zu ersehen ist, stützt sich ein Norm- wiederholungsverbot zunächst nur auf den betroffenen Gesetzge- ber. Die Interpretation dieser Auslegung scheint jedoch weitgehen- der zu sein. Dazu ist die Rechtsprechung des 1. Senats des BVerfG64 nicht unbedeutsam. Ins Zentrum dieser Entscheidung wird dabei die besondere Verantwortung des Gesetzgebers ge- stellt, die ihm in Bezug auf gesellschaftliche Wechselbeziehungen im sozialen Bereich und veränderter gesellschaftlicher und wirt- schaftlicher Ordnungsvorstellungen auferlegt ist. Anhand dieses Schwerpunktes stellt das BVerfG fest, dass einmal getroffene ver- fassungsgerichtliche Entscheidungen zur Verfassungswidrigkeit einer Rechtsnorm den Gesetzgeber nicht dazu verpflichten, eine entsprechende oder ähnliche Norm deswegen nicht zu erlassen65. Würde die Bindung auch auf die einfachgesetzliche Ordnung grei- fen, so könne der Gesetzgeber nicht seiner Freiheit und Verant- wortung bei der Gestaltung von normwiederholenden Gesetzen nachkommen, sofern er diese für notwendig erachtet. Hier wird der Bezug zum Gesellschafts- und Ordnungswandel hergestellt. Zu- treffend stellt das BVerfG weiterhin fest, dass es selber nicht in der Lage ist, seine einmal getroffene Rechtsprechung aus Eigeninitia- tive zu korrigieren66. Schuppert67 spricht dazu von der Möglichkeit der antragsbezogenen korrigierenden Rechtsprechung. Dem ist zuzustimmen, denn auch das BVerfG muss die Möglichkeit haben, getroffene Entscheidungen auf ihre Handhabbarkeit zu überprüfen, mit Blick auf sich wandelnde und entwickelnde Verwaltungen, Be- triebe, Organisationen und nicht zuletzt einer sich wandelnden Gesellschaft. Im Ergebnis macht es deutlich, dass auch die Recht- sprechung einem Wandel unterliegt, in gleichem Maße wie auch die Gesetzgebung.

So klar diese Aussage zu sein scheint, so umstritten und unklar ist sie in der Praxis. Schuppert68 stellt dazu vergleichend fest, dass es nicht wirklich um eine unklare Rechtslage geht, sondern primär um die Gefahr der Aufhebung einer Norm durch das BVerfG, als um ein generelles, auf Parallelvorschriften anzuwendendes Wiederholungsverbot und damit dem 1. Senat zu der o.g. Entscheidung bestätigt. Wird der Wortlaut des BVerfGE 1, 14 konsequent verfolgt, trifft ein Verbot nur denselben Gesetzgeber69.

In der Entscheidung um das Hessische Sonderurlaubsgesetz, in der es um die Verfassungswidrigkeit einer Normwiederholung ging70, musste sich der 1. Senat mit seiner Rechtsprechungsan- sicht zur Arbeitnehmerüberlassung71 befassen. Er bestätigte dazu seine Auffassung, dass der Gesetzgeber nicht an einer Normwie- derholung gehindert sei, stellt darüber hinaus deutlich heraus, dass der Gesetzgeber nicht frei von der Rechtsprechung agieren könne, sondern besondere Gründe anbringen müsse, die sich auf faktische oder gesetzmäßige Veränderungen oder Ansichten be- ziehen, die eine Korrektur der Rechtsprechung nach sich zöge72. Festzustellen ist, dass der 1. Senat in seiner Rechtsprechung grds. standhaft geblieben ist, in seiner Begründung aber eine Art Zirkelschluss zu den Entscheidungen des 2. Senats vollzieht. Es wird nicht in Zweifel gezogen, dass der Gesetzgeber eine Fortent- wicklungsverantwortung bei der Normengebung hat, und diese immer dann wahrnehmen muss, wenn sich grundlegende, die Ge- sellschaft berührende Veränderungen abzeichnen. D.h. aber auch, dass ein Normwiederholungsverbot nur dann Geltung haben kann, wenn von exakt gleichen Gegebenheiten ausgegangen werden kann. Das trifft in den wenigsten Fällen zu, schon gar nicht, sobald es sich nicht um denselben Gesetzgeber handelt. Die Bindung wirkt demnach nur bei exakter Gleichheit, nicht nur der Norm als solcher, sondern auch der vorausgehenden Intention der Norm- schaffung und desselben Gesetzgebers73.

Ein Normwiederholungsverbot findet demzufolge über den direkten Weg des § 31 Abs. 1 BVerfGG keine Anwendung. Jedoch könnte über den indirekten Weg des ungeschriebenen Grundsatzes des GG, die Verfassungsorgantreue, ein Anwendungsverbot bereits verworfener Normen in Betracht kommen. Danach sind die Ge- setzgeber aus Bund und Ländern zu bundestreuem Verhalten ver- pflichtet. Dieses beinhaltet eine Loyalität und Akzeptanz gegen- über dem BVerfG. Auch wenn kein Normwiederholungsverbot be- steht, darf sich kein Gesetzgeber leichtfertig über die Rechtsauf- fassung des BVerfG hinwegsetzen. Damit ist eine Prüfungspflicht der zu erlassenen Normen verbunden. Gelangt der Gesetzgeber zu der Überzeugung, dass die Sach- und Rechtslage, insbesonde- re unter Einbeziehung von veränderten, den Ursprungsentschei- dungen zu Grunde liegenden Rahmenbedingungen es gebietet, eine bereits einmal verworfene Norm zu erlassen, so ist ihm kein Verfassungsverstoß vorzuwerfen74.

Somit ist als Ergebnis zur Frage der Bindungswirkung und zum Normwiederholungsverbot festzuhalten, das der BVerfGE 93, 37 sowohl im Tenor75 als auch mit den tragenden Gründen, die die Auslegung und Anwendung des Grundgesetzes regeln, Bin- dungswirkung auf die Verfassungsorgane des Bundes und der Länder, sowie aller Gerichte und Behörden gem. § 31 Abs. 1 BVerfGG entfaltet. Dieses jedoch nur dann, wenn es sich um die Auseinandersetzung gleichartiger Fälle handelt. Eine Verpflichtung zur Überprüfung ihrer Personalvertretungsgesetze haben weder der Bund noch die übrigen Bundesländer. Ein Normwiederho- lungsverbot ist abzulehnen, sofern eine eingehende Überprüfung der Sach- und Rechtslage, insbesondere der tragenden Gründe, stattgefunden hat und der Gesetzgeber nach eigener Wertung ei- ne Kollision mit der Verfassung ausschließt.

Für den Bundesgesetzgeber hat das zur Folge, dass ihm die Mög- lichkeit eröffnet ist, die Gestaltung des BPersVG nach eigenver- antwortlicher gesetzgeberischer Rezension vorzunehmen. Dazu ist es zunächst notwendig, die tragenden Gründe aus dem BVerfGE 93, 37 herauszustellen.

3.2.2 Bindende Bestandteile des BVerfGE 93, 37 für den Bundesgesetzgeber

a) Tragende Gründe

Wie oben festgestellt binden den Bundesgesetzgeber bei einer Novellierung des BPersVG die tragende Gründe der Entscheidung des BVerfG, also jene Formeln, die die Auslegung und Anwendung der Verfassung regeln. Somit muss eine Abgrenzung zwischen den bindenden Gründen und den nicht bindenden obiter dicta her- gestellt werden. Dieses können nur die Entscheidungsformeln sein, die ihre Anwendung auch auf vergleichbare Maßnahmen fin- den. Mit anderen Worten gesagt, die konkreten Aussagen, die ein- zelne Normen des MBG Schl.-H. a.F. haben scheitern lassen und die zur Anwendung kommen könnten, wenn genau diese ver- gleichbaren Normen eines anderen Gesetzgebers zu einem be- stehenden oder zu erlassenen Gesetzes zur Überprüfung anste- hen.

Welches die tragenden Gründe der Entscheidung sind ist nach überwiegender Meinung unstreitig. Auf inhaltsgleiche und inhalts- ähnliche Maßnahmen anwendbar sind die Auslegungen zur Schutzzweck- und Verantwortungsgrenze und die damit verbun- dene Klarstellung über die Fallgruppen A, B und C76, folglich die an das Demokratieprinzip gestellten Anforderungen. Äußert sich das BVerfG zu Fragen des einfachen Rechts oder zieht Beispielfälle zu Rate, gelten diese nicht als tragende Gründe; nicht einmal Hypo- thesen dem Demokratieprinzip betreffend hält Rinken77 für ver- bindlich, da das GG nur Normen und keine Hypothesen enthält. Diesbezüglich prophezeit Mutius78 eine größere Rechtssicherheit, soweit sich Diskussionen und Interpretationen über das Urteil tat- sächlich auf die wesentlichen, zur Entscheidung tragenden Gründe beschränken.

Somit hat der Bundesgesetzgeber bei einer Reform die Schutz- zweck- und Verantwortungsgrenze und die unterschiedlichen Legi- timationserfordernisse zu berücksichtigen. Seine Bewertungen und Erkenntnisse gesellschaftlicher Entwicklungen und Anschauungen müssen sich daran messen lassen. Damit ist zunächst einmal ein gewisses Maß an Rechtsicherheit für den Bundesgesetzgeber ge- geben, an welchen tragenden Leitlinien er ein zu reformierendes BPersVG zu orientieren hat. Nunmehr ist zu prüfen, inwieweit sich aus dem Tenor Reformmöglichkeiten für den Bundesgesetzgeber ergeben.

b) Tenor

Das BVerfG kommt in der Begründung zu der Auffassung, dass der Gesetzgeber schließlich den Gesetzesvollzug zu beobachten und ggf. Fehlentwicklungen zu korrigieren hat. Die geschaffenen Mitbestimmungsregeln gehören auf eine effektive Wahrnehmung demokratischer Verantwortung beobachtet79. Das beinhaltet nicht mehr als eine Schutzpflicht für eine effektiv handelnde Verwaltung.

Diese Aussage ist ein Signal aus der Entscheidung, an die gerade mit Blick auf der Verwaltungsreform angesetzt werden kann.

Dem kommt entgegen, dass auch für das MBG Schl.-H. a.F. die Bezugnahme der Personalvertretung bei ablehnender Haltung auf gesellschaftliche und ökologische Gründe durchaus dem Bild einer gewandelten Gesellschaft entspricht, und dieses nicht als ein all- gemeinpolitisches Mandat zu verstehen ist80. Gleiches gilt für die Möglichkeit, bei ressortübergreifenden Maßnahmen mit der zu- ständigen obersten Landesbehörde und den Spitzenorganisatio- nen der Gewerkschaften Vereinbarungen zu treffen, solange ein Aufhebungsrecht der Regierung besteht81.

Anhand dieser Aussagen gilt es zu überlegen, welche Chancen für eine Partizipation am Verwaltungshandeln bestehen. Der Argu- mentation des BVerfG folgend, hat der Bundesgesetzgeber die geänderten gesellschaftlichen Rahmenbedingungen und den Wandel der Verwaltung bei seinen Vorhaben zu berücksichtigen. Das dieses bei der Schleswig-Holstein Entscheidung82 nicht aus- reichend berücksichtigt wurde, wird durch die dogmatisch hierar- chische Haltung an Prinzipien und alt hergebrachten Grundsätzen deutlich83.

Nach der Auffassung von Schuppert84, hat eine innovative Beteili- gung genau an dem Punkt der sich wandelnden Verwaltung ihren Ansatzpunkt. Die Personalvertretungen unterliegen bereits einem Wandel bzw. haben viele diesen schon längst vollzogen. Mit Blick auf die gewerkschaftliche Bindung der Personalräte und unter Be- rücksichtigung der gewerkschaftlichen und personalrätlichen Handlungsformen, die Forderung nach Einbindung in Willensbil- dungsprozessen außerhalb niedergeschriebener Formen im Per- sonalvertretungsgesetz85, ist festzustellen, dass letztendlich der Wille der Innovation durch Dogmatisierung, Amtswalternotwendig- keit und gesetzgeberischer Untätigkeit im Keim erstickt wird.

[...]


[1] Soweit ich die Begrifflichkeiten Beteiligung, Mitbestimmung, Mitwirkung, Par- tizipation auch i.V.m. Beschäftigte, Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen benutz- te, bezieht sich das ausschließlich auf den Kreis und Aufgaben der Perso- nalräte.

[2] vgl. Böhme, PVR, S. 133 ff.

[3] nicht wie §§ 75 ff. BPersVG, Mitbestimmung, eingeschränkte Mitbestim- mung, Mitwirkung, Anhörung.

[4] vgl. Böhme, a.a.O., S. 136

[5] vgl. Neumann, PersR 1995, 449

[6] vgl. PersV 1995, 539

[7] vgl. Neumann, a.a.O.

[8] Ossenbühl, 1986

[9] vgl. Bieler, DÖD 1996, 52; vgl. Pfohl, ZBR 1996, 82

[10] vgl. Ratayczak, PersR 1999, 3

[11] BVerfGE 93, 37

[12] vgl. BVerfGE 93, 37,[51]

[13] vgl. ebd., [81 f.]

[14] vgl. ebd., [82 ff.]

[15] vgl. Blanke, Verwaltungsmodernisierung, 6.2, S. 70

[16] vgl. Rob, Mitbestimmung, § 2 A, S. 89; vgl. Blanke, PersR 1999, 54

[17] BVerfGE a.a.O.,[68] m.w.N

[18] vgl. Rob, a.a.O.

[19] BVerfGE a.a.O., [70]

[20] Entscheidungen der Einigungsstelle dürfen von der zuständigen Dienststelle innerhalb einer bestimmten Frist ganz oder teilweise aufgehoben oder end- gültig entschieden werden, soweit sie wegen ihrer Auswirkungen auf das Gemeinwesen die Regierungsverantwortung wesentlich berühren.

[21] vgl. Pfohl, ZBR 1996, 83

[22] Pfohl, a.a.O.

[23] vgl. Rob, a.a.O., § 2 B I., S. 90 ff.

[24] vgl. Roetteken, NVwZ 1996, 552 f.

[25] Das BVerfG spricht von Legitimationsniveau, soweit ich die Begriffe Fall- gruppe, Legitimationsstufe oder Mitbestimmungsstufe verwende, sind diese mit Legitimationsniveau gleichzusetzen.

[26] Rinken, KritV 1996, 286

[27] vgl. BVerfGE a.a.O.,[68] m.w.N.

[28] vgl. Böhme, PVR, S. 208 f.; vgl. Blanke, a.a.O., S. 70 f.

[29] vgl. Heintzen, GKöR I, 1 f.; vgl. Ehlers, Jura 1997, 184

[30] vgl. ebd.

[31] vgl. BVerfGE a.a.O., [72]

[32] vgl. Neumann, PersR 1995, 450 f.

[33] vgl. ebd. mit bissiger Schlussfolgerung, vgl. Roetteken, a.a.O., 553

[34] vgl. Ziffer 2.3.3 a), S. 13 f.

[35] Neumann, a.a.O., 452; vgl. ebd. Fn. 32, Eingehend auf widersprüchliche Ansichten zur Weisungsfreiheit. Dieses wird im weiteren Verlauf näher er- läutert.

[36] BVerfGE 93, 37,[70]

[37] ebd.

[38] ebd., m.w.N.

[39] Kersten, ZBR 2002, 29

[40] vgl. Blanke, Verwaltungsmodernisierung, 6.1, S. 64

[41] vgl. Kersten, a.a.O.

[42] ebd.

[43] ebd.

[44] vgl. Albers, PersR 1995, 503 f.; vgl. Altvater, PersR 2002, 194; vgl. Rinken, PersR 1999, 524

[45] vgl. Albers, a.a.O.

[46] vgl. Rinken, a.a.O.

[47] Kersten, a.a.O., 29

[48] vgl. Albers, a.a.O.

[49] vgl. BVerfGE a.a.O., [79 f.]

[50] vgl. Bieler, DÖD 1996, 52; vgl. Pfohl, ZBR 1996, 82

[51] vgl. Welkoborsky, PersR 2002, 51 f.

[52] vgl. Schuppert, PersR 1997, 137

[53] abstrakte Normenkontrolle

[54] vgl. BVerfGG, § 31 Abs. 1

[55] vgl. Hauck-Scholz, 22.01.2002, 4

[56] Rennert, in: Umbach, BVerfGG, Rn. 66 zu § 31 BVerfGG

[57] vgl. PersR 1997, 243

[58] vgl. Rennert, a.a.O.; sinngemäß, der aber nur von der Möglichkeit spricht, nicht von einer rechtlichen Überprüfungspflicht.

[59] vgl. KritV 1996, 306, Fn. 88

[60] vgl. Jura 1995, 526 ff.

[61] BVerfGE 1, 14,[37]

[62] a.a.O., 4 f.

[63] vgl. a.a.O., Rn. 72 zu § 31 BVerfGG

[64] BVerfGE 77, 84

[65] Dabei geht das BVerfG auf die unterschiedliche Gesetzesbindung von Le- gislative, Exekutive und Judikative aus. Im Gegensatz zur Exekutive und Judikative ist die Legislative nur an die verfassungsmäßige Ordnung gebun- den, denn beim Normenerlass tritt sie schließlich als Verfasserin der ein- fachgesetzlichen Ordnung auf.

[66] vgl. BVerfGE a.a.O., [104 ff.]

[67] vgl. PersR 1997, 138

[68] vgl. ebd.

[69] vgl. Rennert, in: Umbach, BVerfGG, Rn. 67 - 69 zu § 31 BVerfGG

[70] BVerfGE 96, 260

[71] BVerfGE 77, 84

[72] vgl. Sachs, JuS 1998, 363

[73] vgl. Rennert, a.a.O.

[74] vgl. Schuppert, a.a.O., 140

[75] jedoch nur für Schleswig Holstein

[76] vgl. Rinken, PersR 1999, 526

[77] vgl. ebd., 527; vgl. KritV 1996, 306, Fn. 88

[78] vgl. in: FS für Martin Kriele, S. 1136

[79] vgl. BVerfGE 93, 37, [84 f.]

[80] vgl. Ziffer 2.2.1, S. 10

[81] vgl. Ziffer 2.2.2, S. 10

[82] BVerfGE 93, 37

[83] vgl. Vohs, PersR o.J., 1

[84] vgl. PersR 1997, 142 f.

[85] vgl. a.a.O.

Details

Seiten
82
Jahr
2002
ISBN (eBook)
9783638264624
ISBN (Buch)
9783638735599
Dateigröße
950 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v23318
Institution / Hochschule
Fachhochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung Brühl - Fachbereich Allgemeine Innere Verwaltung
Note
15/15
Schlagworte
Vorschläge Reform Bundespersonalvertretungsrechts Einbeziehung Beteiligungs- Informationsrecht Personalrats

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Titel: Vorschläge zur Reform des Bundespersonalvertretungsrechts - unter besonderer Einbeziehung des Beteiligungs- und Informationsrecht des Personalrats