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Mit Fremdheit leben - Entwicklungen in der Integrationsarbeit

Diplomarbeit 2004 112 Seiten

Soziale Arbeit / Sozialarbeit

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1 Migration nach Deutschland
1.1 Einfuhrung in das Migrationsgeschehen
1.2 Zuwanderungsgruppen
1.3 Rechtliche Grundlagen
1.4 Geschichte der Migration

2 „Einwanderungsland Deutschland"
2.1 Das geplante Zuwanderungsgesetz
2.2 Streitpunkte

3 Diskussionen um Fremdheit und Integration
3.1 Die soziale Konstruktion von Fremdheit
3.2 Ausgrenzung und nationale Identitat
3.3 Die Dimensionen von Integration
3.4 Handlungsmoglichkeiten

4 Die Umsetzung der Integrationsziele
4.1 Das Beispiel Niederlande
4.1.1 Das kleine Land nebenan
4.1.2 Zuwanderergruppen und wesentliche rechtliche Bedingungen
4.1.3 Integrationspolitische Mafcnahmen
4.1.4 Das WIN
4.2 Integration in Deutschland
4.2.1 Allgemeine Kennzeichen der Forderstruktur
4.2.2 Integrationspolitische Mafcnahmen
4.2.3 Die besondere Rolle der Wohlfahrtsverbande
4.3 Unterschiede der Integrationsansatze

5 Integration vor Ort - Best Practices
5.1 Das Gemeinschaftsprojekt in Munster und Enschede
5.2 Projektbeispiel „Verstandnis der Kulturen"

6 Integration und Soziale Arbeit
6.1 Veranderte Aufgabenstellung fur die Migrationsdienste
6.2 Interkulturelle Offnung der sozialen Regeldienste
6.3 Qualifikationsmerkmal: Interkulturelle Kompetenz
6.4 Bedeutung fur den Aus- und Weiterbildungsbereich Sozialwesen

7 Auswertung und Schlussbetrachtung

Literatur

Internetquellen

Einleitung

„Mit Fremdheit leben" heifct es im ersten Teil des Titels dieser Diplomarbeit. 1st es eine Feststellung oder eine Frage? Zunachst ist es keines von beidem. Im ersten Augenblick konnte diese Aussage ambivalente Assoziationen hervorrufen. Der Begriff „Fremdheit“ ist fur die meisten negativ besetzt, weil er Unsicherheit, fur den ein oder anderen sogar Bedrohung bedeutet. Aber Fremdheit kann auch faszinierend sein. Ich denke da beispielsweise an den Karneval in Rio oder die Verbotene Stadt in Beijing. Allerdings stellt sich die Frage, wie wir mit der Fremdheit vor unserer Haustur umgehen. Konnen wir mit Fremdheit leben? Und wollen wir das uberhaupt? Oder ware es nicht sinnvoller, sie zu uberwinden?

Migration ist zu einem weltbewegenden Thema geworden und hat auch in Deutschland in den letzten Jahrzehnten sehr stark an Bedeutung gewonnen. In der Debatte um Zuwanderung geht es auch immer um Fremdheit. Allerdings steht meistens im Mittelpunkt, wer und wie viele Menschen nach Deutschland kommen durfen. Ein sehr anschauliches Beispiel hierfur war die Einfuhrung des Begriffes der „Leitkultur“ in die offentliche Diskussion im Jahr 2000 durch den CDU-Politiker Friedrich Merz. Dahinter stand der Versuch, Kriterien dafur zu finden, wer zuwandern darf, und diese Kriterien an einer nationalen Kultur festzumachen. In diesem Zusammenhang wurde auch die Frage danach gestellt, wie viel Fremdheit Deutschland eigentlich vertragt. Und mit eher unrealistischen Zahlen von Zuwanderern wurde die Angst vor der „Uberfremdung“ der Deutschen und „ihrer“ Kultur geschurt.

Mittlerweile ist die Diskussion etwas sachlicher geworden. Dazu hat richt zuletzt die Feststellung beigetragen, dass im Hinblick auf die demografische Entwicklung Deutschlands Zuwanderung gebraucht wird. Allerdings findet dies in der Debatte um das geplante Zuwanderungsgesetz wenig Berucksichtigung. Hier schwingt unterschwellig immer noch die Pramisse mit, dass Deutschland kein Einwanderungsland ist.

Mit der sich - zwar nur langsam - einstellenden Erkenntnis, dass viele Zugewanderte nicht nur fur eine bestimmte Zeit bleiben, wird die Frage nach dem Umgang mit dem bzw. den Fremden hochbrisant. Welche Wege in diesem Zusammenhang beschritten werden (konnen), ist Hauptanliegen dieser Arbeit. Dabei gehe ich davon aus, dass Integration der einzig gewunschte Weg ist. Was Integration allerdings genau bedeutet und wie sie aussehen sollte, scheint noch klarungsbeduftig. Die Integrationsbereitschaft und - fahigkeit eines Landes stehen in enger Verbindung mit der Politik. Innenpolitische Problemstellungen beeinflussen die Einstellung der Mitglieder einer Gesellschaft zur Integration. Daruber hinaus bilden Migrations- und Integrationspolitik die Grundlage fur Integrationsarbeit. Die Betrachtung der Integrationsversuche anderer Lander kann hilfreich sein, um das Blickfeld fur bestehende Moglichkeiten zu erweitern.

Die Niederlande werden oft als positives Beispiel fur eine gelingende Integration von Minderheiten herangezogen. Deshalb mochte ich einen Blick auf die Entwicklungen in unserem Nachbarland werfen.

Die Begriffe Fremdheit und Integration mochte ich vor dem Hintergrund der Migration miteinander verbinden. Zuvor soll der rechtliche und politische Kontext hergestellt werden, in dem sich diese Themen bewegen. Darauf aufbauend werde ich die politische und die praktische Dimension der Integrationsarbeit beleuchten, um daraus Konsequenzen fur die Soziale Arbeit zu ziehen.

Im ersten Kapitel werde ich einige wichtige Grundlagen darstellen, die fur die Einordnung des Themas in nationale und internationale Zusammenhange notwendig sind. Dazu werden wesentliche Aspekte der Migration beschrieben, um danach, bezogen auf die Situation in Deutschland, einen Uberblick uber die verschiedenen Zuwanderungsgruppen und ihre rechtliche Position zu geben. Zusatzlich werde ich den geschichtlichen Rahmen abstecken, in dem sich die deutsche Migrations- und Integrationspolitik entwickelt hat.

Dadurch kann die Verbindung zur aktuellen Diskussion hergestellt werden, die im darauf folgenden Kapitel wiedergegeben wird. Sie beinhaltet einerseits die Frage, ob sich Deutschland als Einwanderungsland versteht, und andererseits, wie diese Einwanderung gesteuert und wie mit den hier lebenden MigrantInnen umgegangen werden kann. Dazu werde ich das geplante Zuwanderungsgesetz und die dadurch hervorgerufene Kontroverse beleuchten.

Diese Diskussion wird im dritten Kapitel in Bezug auf die Begriffe Fremdheit und Integration eine theoretische Einbettung erfahren. Ich werde den Fragen nachgehen, wie mit Fremdheit umgegangen wird, was Integration bedeuten kann und welche Konsequenzen dies fur die zukunftige Integrationspraxis in einem Land wie Deutschland hat.

Im vierten Kapitel werde ich die Integrationsmafcnahmen der Niederlande und Deutschland darstellen, die vor allem auf der staatlichen Handlungsebene vorzufinden sind. Dazu werden kurz geschichtliche, rechtliche und kulturelle Zusammenhange beschrieben. Das nachfolgende Kapitel gibt anhand von zwei Beispielen einen Eindruck, wie Integration auf der lokalen Ebene praktiziert werden kann.

Zum Schluss wird im sechsten Kapitel zum Einen darauf eingegangen, welche Entwicklungen sich in der Sozialen Arbeit durch Migration ergeben haben und was sie leisten kann, um Integration wirkungsvoll zu unterstutzen. Im letzten Kapitel werde ich eine anschliefcende Betrachtung vornehmen.

1 Migration nach Deutschland

Wanderungsbewegungen pragen nicht nur die wandernden Menschen, sie haben auch Auswirkungen auf die Gesellschaften und Regionen, in die gewandert wird. Verschiedene wissenschaftliche Disziplinen beschaftigen sich mit den Folgen, Ursachen und der Handhabung von Migration und kommen daher zu unterschiedlichen Definitionen.

Die Betrachtungsweisen bewegen sich zwischen verschiedenen Ebenen. Wahrend es aus sozialwissenschaftlicher Sicht vor allem um die Ursachen und die Folgen von Migration geht, so werden z. B. aus demographischer Perspektive die Bevolkerungsentwicklung und der Einfluss von Wanderung auf dieselbe in den Blick genommen. Rechtlich betrachtet steht Migration im Zusammenhang mit staatlicher Regulierung durch entsprechende Gesetze sowie deren internationalen Einbettung.

Im Folgenden soll zunachst ein grundlegender Zugang geschaffen werden. Danach werde ich anhand der verschiedenen Migrationsgruppen und den rechtlichen Grundlagen einen Uberblick uber das Migrationsgeschehen in Deutschland gegeben. Dies wird dann in einen geschichtlichen Kontext gebracht, um im zweiten Kapitel eine Verknupfung mit der aktuellen Diskussion herzustellen.

1.1 Einfuhrung in das Migrationsgeschehen

Migration von Menschen ist ein Phanomen, auf das man nicht nur speziell in der Moderne stbfct. Die gesamte Geschichte der Menschheit ist durch die Bewegung von Menschen uber Regionen und Kontinente hinweg gepragt. Fur das vergangene Jahrhundert wird aber von einem starken Anstieg ausgegangen. Exakte Zahlen liegen hierfur jedoch nicht vor, da ein Grofcteil der Migrationsbewegungen nicht registriert werden kann. Schatzungen aus dem Jahr 2003 vorgenommen durch IOM und UNHCR[1] liegen bei etwas 183 Mio. Menschen. Davon ist ein Anteil von ca. 7,5% auf der Flucht vor politischer Verfolgung, Krieg oder Burgerkrieg (vlg. Praschma 2003).

In dieser Einfuhrung mochte ich das Phanomen der Migration anhand der wichtigsten Aspekte skizzieren. Migration lasst sich nach verschiedenen Gesichtspunkten unterscheiden bzw. einordnen. Zum einen geht es um die Einordnung nach raumlichen und/oder zeitlichen Aspekten. Dies erlaubt, Wanderungen als externe oder

Binnenmigration, sowie als temporar oder auf Dauer angelegt zu benennen. Zum anderen kann nach dem Umfang, d. h. ob jemand einzeln oder im Kollektiv auswandert gefragt werden (vgl. Treibel 1999). Diese eher statische Unterscheidung kann nur als Hilfe dienen, denn oft sind die Ubergange fliefcend. Vor der Wende zahlten beispielsweise Wanderungen von der DDR in die BRD zu den externen Wanderungen, jetzt sind es Binnenwanderungen. Deshalb haben sie keinen nennenswerten Einfluss mehr auf die Wanderungsstatistiken. Oder es kann im Zuge der Europaisierung zu Ortwechsel kommen, die z. B. regelmafcig nur fur einige Monate im Jahr vorgenommen werden. Saisonarbeit oder ausbildungsbedingtes Pendeln sind weitere Beispiele. Bei der raumlichen Dimension ist zu beachten, dass von internationaler Migration gesprochen wird, wenn als Basis fur die Betrachtung der Nationalstaat als Einheit zugrunde gelegt wird. Treibel (1999) hat folgende allgemeine Definition entwickelt:

..Migration ist der auf Dauer angelegte bzw. dauerhaft werdende Wechsel in eine andere Gesellschaft bzw. in eine andere Region von einzelnen oder mehreren Menschen" (ebd., S. 21).

Warum verlasst jemand seine Heimat und wohin geht diese Person? Der Motivation liegen meist verschiedene Ursachen zugrunde, weshalb sich eine genaue Bestimmung der kausalen Faktoren sehr schwierig gestaltet. Grob unterscheiden kann man in freiwillige und erzwungene Migration. Ob und in wie weit jedoch Wanderungen freiwillig oder erzwungen sind, ist nicht eindeutig abzugrenzen, weshalb diese Unterscheidung oft umstritten ist. Weiter lasst sich differenzieren zwischen Grunden, die die blofce physische Existenz betreffen und solchen, die im Zusammenhang mit der jeweiligen strukturellen Beschaffenheit des Heimatstaates stehen. Dazu zahlen Kriege, Naturkatastrophen und Hungersnote einerseits und wirtschaftliche Grunde, z. B. Arbeitslosigkeit, sowie politische, religiose und soziale Grunde andererseits. Bei religiosen oder politischen Grunden, die oft in Verbindung mit Verfolgung stehen, wird mittlerweile in vielen Staaten Asyl gewahrt. Wirtschaftliche und soziale Grunde sind an die Erwartung der Verbesserung der Lebenslage oder zumindest an die Beibehaltung der bisherigen Lebensweise geknupft. Dementsprechend durfen die individuellen Grunde nicht aufcer Acht gelassen werden, die Einfluss auf jede Mgrationsentscheidung haben (vgl. Wessel, Naumann 1993). In der Untersuchung von Wanderungsursachen wird vor allem das Push- und Pull-Faktoren- Modell herangezogen, das ursprunglich bei Everett S. Lee (1972) zu finden ist. Pushfaktoren werden dabei die (bereits aufgezahlten) Grunde genannt, die den Menschen dazu bewegen sein Herkunftsland zu verlassen. „Pullfaktoren“ sind solche, die ihn veranlassen, ein bestimmtes Land auszuwahlen, in das er immigrieren wird.

Pullfaktoren konnen u. a. wirtschaftliche Attraktivitat, Schutz vor politischer Verfolgung, liberale Auslander- und Asylpolitik und bestehende Netzwerke sein. Das Zusammenwirken von Push- und Pull-Faktoren bringt letztendlich die Entscheidung. Die Kritik an dieser Theorie ist, dass sie sehr einseitig individuelle Entscheidungen in den Vordergrund ruckt. Deshalb wird in der jungeren Literatur eine Herangehensweise bevorzugt, die historische, politische und wirtschaftliche, sowie gesellschaftsstrukturelle Aspekte mit einbeziehen. Dazu gehoren Kolonisation, weltwirtschaftlicher Handel oder kulturelle Bindungen, die langfristig beeinflussend auf Migrationsentwicklungen wirken (vgl. Sprung 2002).

Wachsende Mobilitat, z. B. durch weniger hohe Kosten im Transport, und hochentwickelte Technisierung von Kommunikationssystemen tragen im Zuge der zunehmenden Globalisierung ihren Teil dazu bei, dass klassische Migrationstheorien erweitert werden mussen[2]. Gleichzeitig wird es zunehmend schwieriger fur die einzelnen Staaten Migration auf nationalpolitischer Ebene zu steuern und zu kontrollieren (vgl. Treichler 2002).

Der Begriff „MigrantIn"[3] wird als allgemeine Sammelbezeichnung in Anlehnung an die Definition von Treibel verwendet. In der Regel wird zwischen MigrantInnen und Fluchtlingen dadurch unterschieden, dass letztere ihre Lander nicht aus freiem Willen verlassen. Der UNHCR sagt: „Der markanteste Unterschied zwischen

Wirtschaftsmigranten und Fluchtlingen besteht darin, dass Wirtschaftsmigranten den Schutz ihrer Heimatlander geniefcen, Fluchtlinge hingegen nicht" (UNHCR 2003, S. 52). Der Begriff „Auslander" ist zunachst „...eine formale Rechtskategorie, mit der Personen erfafct werden, die sich in einem Land aufhalten, dessen Staatsangehorigkeit sie nicht besitzen" (Hamburger 1997).

1.2 Zuwanderungsgruppen

Im diesem Abschnitt mochte ich die verschiedenen Zuwanderungsgruppen und ihre rechtliche Situation erlautern[4].

Arbeitsmigration bildet eine Form der Zuwanderung nach Deutschland. Die Bestimmungen des Anwerbestopps wurden Ende der 80er Jahre gelockert und mit einer Ausnahmeverordnung versehen. Danach ist Werkvertrags- und Gastarbeit, die Beschaftigung von Grenzarbeitnehmern, saisonale und sonstige zeitlich begrenzte Arbeitsmigration aus Nicht-EU-Staaten, z. B. von Kranken- und Altenpflegepersonal, gestattet. Fur Werkvertrags- und Gastarbeitnehmer sind Kontingente eingerichtet, die aber meist nicht ausgeschopft werden. Grenzarbeitnehmer haben ihren Wohnsitz in einem an Deutschland grenzenden Land, werden aber nach deutschen Lohn- und Sozialversicherungsbedingungen beschaftigt. Saisonarbeitnehmer konnen eine Beschaftigung fur maximal drei Monate im Kalenderjahr aufnehmen. Fur alle gelten bestimmte aufenthaltsrechtliche Bestimmungen.

Aufcerdem konnen auslandische StudentInnen mit einer anerkannten Hochschulzugangsberechtigung in Deutschland ihrem Studium nachgehen.

Seit dem 1. August 2000 gibt es die Moglichkeit fur hochqualifizierte auslandische Fachkrafte der Informationstechnologie (T-Fachkrafte), aus Nicht-EU-Staaten mit dem Erhalt einer sog. Green Card auf funf Jahre befristet in Deutschland zu leben und zu arbeiten. In einigen Bundeslandern wird fur andere hochqualifizierte Spezialisten eine so genannte Blue Card ausgestellt. Die Ankundigung des Bundeskanzlers auf der Computermesse CeBIT im Februar 2000 zur Einfuhrung der Green Card loste eine sich ausbreitende Debatte zum Thema Zuwanderung aus.

Durch das EU- Gemeinschaftsrecht und das Recht auf Freizugigkeit, das den Burgern der Mitgliedsstaaten cbr Europaischen Union zugute kommt, ist die EU-Binnenmigration erheblich erleichtert worden. Nicht nur WirtschaftsmigrantInnen profitieren von dieser Regelung. Auch MigrantInnen, deren Grunde zur Veranderung des Lebensmittelpunktes nicht unbedingt in der Arbeitssuche liegen, sondern z. B. aus familiaren Grunden nach Deutschland kommen oder von Deutschland in ein anderes EU-Land ziehen, wird der Ortswechsel erleichtert.

Fluchtmigration nach Deutschland gestaltet sich wie folgt:

Nach der Genfer Fluchtlingskonvention (Art.1,1951) ist ein Fluchtling eine Person, die „. . . aus der begrundeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalitat, Zugehorigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Uberzeugung sich aufcerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehorigkeit sie besitzt, und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Befurchtungen nicht in Anspruch nehmen will . . ."

In Deutschland ist das Recht auf Asyl grundgesetzlich festgeschrieben (Art. 16a GG). Asylberechtigte/r ist, wer als politisch verfolgt im Sinne dieses Grundrechtes gilt. Die Einstufung wird nach den Merkmalen der o. g. Definition vorgenommen. Zur Anerkennung muss dem Asylbewerber staatliche oder quasi-staatliche Verfolgung drohen oder widerfahren sein. Mit einer Zahl von 71.127 Asylbewerbern im Jahr 2002 wurde der niedrigste Stand seit 1987 erreicht. Nicht asylberechtigt ist, wer aus einem sicheren Drittstaat einreist.

Der etwas unscharfe Begriff des Konventionsfluchtlings, bezieht sich auf Fluchtlinge, die unanfechtbar die Rechtsstellung nach der Genfer Fluchtlingskonvention besitzen. Ihnen wird Abschiebungsschutz nach § 51 Abs. 1 AuslG gewahrt. Obwohl sie politisch Verfolgte sind, bleibt ihnen die Asylberechtigung verwehrt, weil sie z. B. aus sicheren Drittstaaten eingereist sind, aber aus bestimmten Grunden nicht dorthin abgeschoben werden konnen.

Kontingentfluchtlinge, sind diejenigen, die im Rahmen von humanitaren Hilfsaktionen aus Krisenregionen in einer bestimmten GroBenordnung von Deutschland aufgenommen wurden. Grundlage ist der § 33 AuslG in Verbindung mit dem Gesetz zur Aufnahme von Kontingentfluchtlingen (§1.3 HumanHAG).

Gesonderte Regelungen gibt es fur Kriegs- und Burgerkriegsfluchtlinge. Die Moglichkeit zur Schutzgewahrung ohne Einzelfallprufung ist in § 32a AuslG festgesetzt.

De-facto-Fluchtlinge wiederum kann eine Ruckkehr aus humanitaren oder politischen Grunden nicht zugemutet werden, obwohl sie keinen Antrag auf Asyl gestellt haben oder dieser abgelehnt wurde. Sie durfen auf Dauer, z. B. wegen einer positiven Entscheidung nach § 53 AuslG, oder zeitweilig nicht abgeschoben werden und erhalten eine Duldung (siehe Aufenthaltstitel).

Daneben gibt es weitere spezielle Zuwanderergruppen, deren rechtlicher Aufenthaltsanspruch aus dem Grundgesetz hergeleitet wird.

Zunachst kann hier der Ehegatten- und Familiennachzug genannt werden. Dabei ist zu beachten, dass zwischen EU-Burgern und Drittstaatsangehorigen unterschieden werden muss. Der Nachzug von ersterer Personengruppe soll hier allerdings keine Beachtung finden, da er zu der EU-Binnenmigration gezahlt wird. Der Nachzug von Drittstaatsangehorigen ist in den §§ 17-23 des AuslG geregelt und bezieht sich grundsatzlich auf die Zusammenfuhrung der Kernfamilie mit einem Nachzugsalter bei Kinder bis zum vollendeten 16. Lebensjahr. Dabei kann zu Deutschen als auch zu Auslandern zugezogen werden, was jeweils an bestimmte Bedingungen geknupft ist.

Nach dem Bundesvertriebenengesetz (BVFG) konnen Personen die deutsche Staatsangehorigkeit erhalten, die ihren Wohnsitz in einem Aussiedlungsgebiet haben und deutsche Volkszugehorige nach § 6 desselben Gesetzes sind sowie vor dem 31.12.1992 geboren wurden. Diese so genannten Spataussiedler und deren Ehegatten und Abkommlinge kommen aus osteuropaischen Staaten und den Nachfolgestaaten der ehemaligen Sowjetunion. Allerdings mussen Spataussiedler aus erstgenannten Staaten nachweisen, dass sie in ihrem Herkunftsland unter Benachteiligungen zu leiden hatten. Hingegen wird bei letztgenannter Personengruppe von einem Kriegsfolgeschicksal ausgegangen. Es gibt einige Bestimmungsmerkmale, die Vorraussetzung fur die Aufnahme sind. Der Zuzug unterliegt einer Kontingentierung.

AuRerdem konnen judische Zuwanderer aus dem Gebiet der ehemaligen Sowjetunion einen Aufnahmeantrag bei der jeweiligen Botschaft stellen. Da Judisch in den jeweiligen Herkunftsstaaten als Nationalitat gilt, muss die ausreisewillige Person einen Pass oder eine Personenstandsurkunde vorlegen und dadurch nachweisen, dass er/sie dieser Nationalitat angehort oder von mindestens einem judischen Elternteil abstammt.

Eine weitere letzte Erscheinungsform der Zuwanderung bildet die unkontrollierte oder illegale Migration. Illegal ist sie deshalb, weil sie zum Einen heimlich oder mit gefalschten Papieren erfolgt, zum Anderen auch mit Uberschreiten der Aufenthaltsfrist und dem darauf folgenden Abtauchen zu einem strafrechtlichen Gegenstand wird. Illegal ist auRerdem die Arbeitsaufnahme ohne Arbeitserlaubnis. Zudem sind in diesem Zusammenhang die international tatigen Schlepperorganisationen zu nennen, uber die viele MigrantInnen ihr „Gluck" versuchen.

1.3 Rechtliche Grundlagen

Im Folgenden soll eine kurze Beschreibung der aufenthaltsrechtlichen Bestimmungen gegeben werden. Ausfuhrlich sind diese allerdings im Auslanderrecht nachzulesen.

Darin sind die Regelungen zum Aufenthalt von Nicht-Deutschen im Sinne des Art. 16 Abs. 1 GG festgehalten.

Aufenthaltsgenehmigung (§ 5) ist der Oberbegriff fur die vier verschiedenen Formen der Aufenthaltstitel. Sie sind in Zweck und Dauer des Aufenthalts abgestuft und raumen unterschiedliche viel oder wenig Rechtssicherheit ein.

Zum einen findet sich dort die unbefristete oder befristete Aufenthaltserlaubnis, die Zweck ungebunden erteilt wird und einen hohen Grad an rechtlicher Sicherheit bietet. Darauf aufbauend kann als hochste Stufe die Aufenthaltsberechtigung erteilt werden. Sie unterliegt keinen raumlichen oder zeitlichen Beschrankungen, wird allerdings erst nach 5 bzw. 8 jahrigem Besitz einer Aufenthaltserlaubnis gewahrt. Aufcerdem konnen Aufenthaltsbewilligung, fur z. B. Studenten, oder Aufenthaltsbefugnis, fur z. B. Burgerkriegsfluchtlinge, ausgestellt werden.

Daneben gibt es besonders fur Fluchtlinge wichtige Aufenthaltstitel. Darunter fallt die Aufenthaltsgestattung, die Asylbewerber vor Antragstellung und wahrend dessen Bearbeitung erhalten. Hinzu kommt die Duldung, die keine Form des rechtmafcigen Aufenthalts darstellt, sondern die zeitweilige Aussetzung der Abschiebung dokumentiert.

Neben Erwerbstatigen, deren Ehegatten und Kinder besitzen Asylbewerber mit positivem Verfahrensabschluss, heimatlose Auslander sowie im Ausland anerkannte Fluchtlinge und Kontingentfluchtlinge eine Aufenthaltsberechtigung oder unbefristete Aufenthaltserlaubnis. Alle anderen verfugen uber einen (zunachst) befristeten Aufenthaltstitel, der sich aber auf Dauer in einen unbefristeten wandeln kann.

Durch die Staatsangehorigkeitsreform (vgl. Bundesbeauftragte, 2000), die mit dem 1. Januar 2000 in Kraft trat, konnen Kinder nach dem lus-soli-Prinzip, d. h. durch Geburt im Inland, die deutsche Staatsangehorigkeit erlangen. Bis dahin galt das Abstammungsprinzip, d.h. Kinder bekamen die gleiche Staatsangehorigkeit wie ihre Eltern. Um fur Kinder die deutsche Staatsangehorigkeit zu beantragen, musste wenigstens ein Elternteil deutscher Staatsburger sein. Nun werden in Deutschland geborene Kinder, deren Eltern eine andere Staatsangehorigkeit besitzen, aber ihren rechtmafcigen dauerhaften Aufenthalt in Deutschland haben, inlandische Staatsburger. Das Ziel dieser Reform ist es, den Kindern die Integration von Anfang an zu erleichtern (vgl. Bundesbeauftragte 2000, BMI 2002). Aufcerdem konnen Erwachsene jetzt bereits nach achtjahrigem Aufenthalt (vorher 15 Jahre) die deutsche Staatsburgerschaft beantragen. Auslandische Ehepartner von Deutschen konnen bereits nach 3jahrigem Aufenthalt in Deutschland und einer Ehedauer von mindestens 2 Jahren eingeburgert werden (vorher nach 4 bzw. 3 Jahren Ehe). Neben dem rechtmafcigen 8-jahrigen Aufenthalt gelten Grundkenntnisse der deutschen Sprache, Straffreiheit, ein gesicherter

Lebensunterhalt und die Aufgabe der bisherigen Staatsburgerschaft als generelle Voraussetzungen zur Gewahrung der neuen Staatsangehorigkeit.

Der Zugang zum Arbeitsmarkt fur auslandische Staatsangehorige wird im Dritten Buch Sozialgesetzbuch (SGB III) im Abschnitt zur Auslanderbeschaftigung geregelt. Eine Beschaftigung muss durch eine Genehmigung in Form einer Arbeitserlaubnis oder Arbeitsberechtigung bei der Arbeitsverwaltung eingeholt werden. Genehmigungsfrei bleiben Eu- und EWR-Staatsangehorige oder auslandische Burger, die eine befristete oder unbefristete Aufenthaltserlaubnis oder eine Aufenthaltsberechtigung besitzen, sowie einige andere bestimmte Berufsgruppen. Grundsatzlich gilt jedoch ein durch den Anwerbestopp eingefuhrtes Beschaftigungsverbot. Dieses wurde mit der Anwerbestopp- Ausnahmeverordnung fur bestimmte o. g. Personengruppen gelockert. Das 1997 verhangte absolute Arbeitsverbot fur Asylbewerber und geduldete Auslander wurde im Jahr 2000 aufgehoben. Jetzt wird nach einer Wartezeit von einem Jahr gepruft, ob der angestrebte Arbeitsplatz einem deutschen oder einem anderen bevorrechtigten Arbeitnehmer zur Verfugung steht. 1st das nicht der Fall, besteht die Moglichkeit, diese Beschaftigung wahrzunehmen (Nachrangigkeitsprinzip). Allerdings kann die Arbeitserlaubnis versagt werden, wenn nachteilige Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt bestehen. Dieser Vorgang wird globale Arbeitsmarktprufung genannt (vgl. Bundesbeauftragte 2002a).

1.4 Geschichte der Migration

In Anlehnung an Herbert (2003) fasse ich das Zuwanderungsgeschehen seit den 50er Jahren zusammen, um daran die migrations- und integrationspolitischen Bewegungen in Deutschland (bis 1990 nur Westdeutschland) zu zeigen.

Die Anwerbung von auslandischen Arbeitskraften

Nach Grundung der BRD entstand in der Phase des so genannten Wirtschaftsbooms in den 1950er Jahren ein sektoraler Bedarf an Arbeitskraften. Es wurden Vertrage mit einer Reihe europaischer Staaten auf der Grundlage des deutschen Arbeitsrechtes abgeschlossen. Eine organisierte Anwerbung von auslandischen Arbeitnehmern konnte nun beginnen und man ging davon aus, diese Form der Migration kontrollieren zu konnen. Es sollte eine Arbeitswanderung auf Zeit erfolgen, Einwanderung war nicht geplant. Zwar kehrten auslandische Arbeitskrafte wieder zuruck in ihr Heimatland und andere machten sich dafur auf den Weg nach Deutschland (nach dem Rotationsprinzip). Doch dieser Trend wurde durch die Aussicht auf Verlangerung der Arbeitsverhaltnisse und Aufenthaltstitel gebremst. Erst 1965 wurde ein Auslandergesetz geschaffen, obwohl sich diese Anwerbung zu dem Zeitpunkt schon seit 10 Jahren vollzog. Das Gesetz regelte den Aufenthalt von Nichtdeutschen, enthielt aber kein Konzept zur Integration und erhielt die lange Praxis der Ermessensverwaltung betreffend die Aufenthaltsregelungen aufrecht (vgl. Santel/Weber 2000, S. 110 ff.). Langsam setzte eine Niederlassung der „Gastarbeiter" und der damit beginnende Familiennachzug ein, der durch das Grundrecht des Schutzes von Ehe und Familie rechtlich abgesichert ist (Art. 6 GG, § 17 Abs.1 AuslG). Kennzeichnend fur die Auslanderpolitik dieser Zeit war ihre Einbettung in die Sozial- und Arbeitspolitik. Die Zulassung bzw. Anwerbung richtete sich nach der wirtschaftlichen Situation des Landes und sollte vorubergehender Natur sein. Gleichzeitig wurden die Rechte der Arbeitnehmer aus den Mitgliedstaaten der gegrundeten Europaischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG, spater EU) mit denen der Deutschen gleichgesetzt.

Anwerbestopp und nachfolgende Auslanderpolitik

Die erste grofce Wirtschaftskrise nach dem Krieg und die damit einhergehende Abnahme des Bedarfs an Arbeitskraften und die Zunahme der Arbeitslosigkeit bei deutschen Arbeitnehmern fuhrten zum Anwerbestopp von 1973. Die dadurch erhoffte Ruckkehrwelle blieb aus. Stattdessen setzte sich der Familiennachzug fort, unter anderem deshalb, weil fur die auslandischen Arbeitnehmer keine Moglichkeit zur Ruckkehr nach Deutschland bestand. Der Anteil der auslandischen Frauen stieg an und dementsprechend auch die Rate der Neugeborenen auslandischer Eltern, die so genannte „Zweite Generation". Es ergaben sich einige unvorhergesehene Folgeprobleme. Die Verlangerung der Aufenhalte veranlasste viele der MigrantInnen ihre bisherige Behausung im Arbeiterwohnheim gegen eine feste Wohnung einzutauschen. Es wurden hauptsachlich gunstige Wohnungen bevorzugt, die sich meist in bestimmten Stadtgebieten konzentrierten, so dass vielerorts so genannte „Auslanderviertel" entstanden. Hinzu kam, dass sich dadurch die Flexibilitat der Arbeiter, die ein Argument fur die Anwerbung gewesen war, einschrankte. Zwar wurde Integration von Seiten der Regierung befurwortet, aber gleichzeitig immer noch von der Ruckkehr der Arbeitskrafte ausgegangen. Damit entstand eine Politik der Integration auf Zeit. Diese Problemkonstellation fuhrte zu einer negativen Haltung in der deutschen Bevolkerung, die nun merkte, dass der propagierte okonomische Nutzen der Anwerbung auch eine Kehrseite hatte.

Restriktionspolitik

In den folgenden Jahren entwickelte sich eine Begrenzungspolitik mit einer Fulle von Regelungen, von denen die meisten nicht lange Bestand hatten. Sie reichten von der Einfuhrung von Zuzugssperren, Beschrankungen in der Familienzusammenfuhrung durch die Herabsetzung des Nachzugsalters von Kindern auf 16 Jahre, Verstarkung der Ruckkehrbereitschaft bis hin zum Entzug der Arbeits- und Aufenthaltserlaubnis. „Hinter dieser symbolischen Politik, (...), vollzog sich ein von diesen Auseinandersetzungen zunachst unbemerkter und in seiner sozialstrukturellen Verankerung unterschatzter sozialer Integrationsprozess der Arbeitsmigranten" (Bommes 2001, S.53). Der erste Auslanderbeauftragte Heinz Kuhn forderte in seinem Memorandum von 1979 erstmals die Anerkennung der entstandenen Einwanderungssituation und setzte sich gleichzeitig fur die Integration der MigrantInnen in allen Bereichen ein, stiefc damit aber auf erheblichen Widerstand.

Nach dem Regierungswechsel 1982/83 versprach die neue Regierung unter Helmut Kohl sich mit aller Dringlichkeit der Auslanderpolitik zu widmen. Kernpunkte waren der Familiennachzug, die Ruckkehrforderung und die Vorlage eines neuen Auslandergesetzes. Die Forderungen im Familiennachzug bezogen sich vor allem auf die Regelungen des Nachzugsalters fur Kinder, das bis auf sechs Jahre herabgesetzt werden sollte. Erst mit der Rucktrittsdrohung von Aufcenminister Genscher fand die Debatte vorerst ein Ende, der damit auf die eingegangenen Verpflichtungen bei Vertragsabschluss mit der Turkei aufmerksam machte. Schon unter der vorangegangenen Regierung wurde die Ruckkehrbereitschaft gefordert. Nun wurden finanzielle Sonderregelungen z. B. in Form von Auszahlungen eingezahlter Rentenversicherungsbeitragen getroffen, die diese noch forcieren sollten. Die Kritik an dieser Politik kam jetzt nicht nur aus den Reihen der Opposition, sondern auch von Seiten einer „...Allianz verschiedener Interessengruppen und politischer Initiativen (...) , die von den Kirchen und Gewerkschaften uber die Auslandervertretungen bis zum Amt des Auslanderbeauftragten reichten und fortan (...) eine durchaus gewichtige Rolle in der deutschen Auslanderpolitik einnahmen" (Herbert 2003, S. 254-255). Eine Novellierung des Auslandergesetzes kam trotz einiger Versuche erst 1990 zustande, denn ins Blickfeld der Aufmerksamkeit ruckte nun die steigende Zahl der Asylbewerber, wahrend dahinter die Arbeitswanderung verblasste.

Asylrecht und Aussiedlerzuzug

Das Recht auf Asyl wurde bei Staatsgrundung in Hinblick auf die Vergangenheit in der Verfassung verankert. Jede/r politisch Verfolgte darf dieses Recht in Anspruch nehmen. Da dies aber ausschliefclich fur politisch Verfolgte gilt, wurden viele der Asylsuchenden nicht als Asylberechtigte anerkannt. Viele von ihnen blieben als geduldete De-facto- Fluchtlinge im Land. Denn nach den Bestimmungen der Genfer Fluchtlingskonvention von 1951, welche Deutschland unterzeichnet hatte, konnten sie nicht abgeschoben werden. Bis in die 1980er Jahre hatte die Asylzuwanderung keine signifikante Bedeutung in der Politik und in der Offentlichkeit gehabt. Wahrend bis in die Mitte der 80er Jahre die Fluchtwanderungen zumeist aus dem Suden in den Norden drangten, wurde der Wanderungsdruck nun durch die sich anbahnende Auflosung der Ostblockstaaten verstarkt. Schon seit Ende des Zweiten Weltkrieges kamen Menschen aus Osteuropa nach Deutschland. Hier muss zwischen Asylbewerbern aus diesen Staaten und deutschstammigen Aussiedler unterschieden werden. Letztere hatten aber einen im Vergleich privilegierten Status inne, der ihnen den Anspruch auf die deutsche Staatsburgerschaft und auf Sozialleistungen garantierte. Sie wurden somit nicht als registrierte Zuwanderungsgruppe wahrgenommen. Allerdings waren sie „... zwar rechtlich Deutsche, kamen aber, wie zahlreiche Studien belegen, sozial, kulturell und mental in eine echte Einwanderungssituation" (Bade/Bommes 2000, S. 180). Der offentliche Druck auf die Politik wuchs mit der Asylbewerberzahl, die 1992/1993 mit uber 400 000 Asylsuchenden ihren Hohepunkt erreichte. Zahlreiche restriktive Mafcnahmen, wie das Arbeitsverbot und das Wohnen in Sammelunterkunften, sollten als Abschreckung dienen. Man erhoffte sich, dass uber Netzwerke die Nachricht uber diese abschreckenden Mafcnahmen bis in die Herkunftslander dringen wurde. Das Arbeitsverbot beispielsweise trug zu „...einem offentlich inszenierten Abwehrkampf, der das Feindbild des ,Asylanten’ stiftete...", dadurch bei, dass der Eindruck erweckt wurde, Asylbewerber seien faul und wurden sich auf den Sozialleistungen ausruhen (ebd., S.187). Eine Integration schien unmoglich geworden zu sein. Als deutlich wurde, dass diese Mafcnahmen nicht fruchteten, wurden Forderungen nach einer Anderung des Grundgesetzes in eine wesentlich weniger bindende Variante bis hin zu einer Abschaffung laut. Doch eine Einigung von Opposition und Regierung schien erst einmal nicht in Sicht. Stattdessen konnten sie sich auf einen Gesetzentwurf fur ein neues Auslandergesetz verstandigen, der u. a. Erleichterungen in der Einburgung und einen Anspruch auf Aufenthaltsverfestigung und Familiennachzug vorsah. Aufcerdem wurde im gleichen Jahr die Anwerbestoppausnahmeverordnung verabschiedet, nach der sich bis heute die Zuwanderung einzelner Gruppen zur Erwerbstatigkeit richtet (s. Kapitel 1.2).

Wiedervereinigung und Anderungen im Asylrecht

In der ehemaligen DDR war die Erfahrung mit MigrantInnen aus offenkundigen Grunden sehr gering. Zwar gab es auch dort vertragliche Beschaftigung von auslandischen Arbeitnehmern. Aber nicht in dem Umfang, wie Westdeutschland sie erlebt hatte. Diese Art der Beschaftigung wurde meist tabuisiert. Die Arbeitskrafte wurden in Gemeinschaftsunterkunften untergebracht, was im Vergleich mit Westdeutschland nichts Ungewohnliches war. Allerdings war die Kontaktaufnahme nur mit Erlaubnis und Berichterstattung moglich. So schwelten in der damaligen DDR schon vor der Wende fremdenfeindliche Tendenzen. Mit der Wiedervereinigung galt das neue Auslandergesetz nun auch fur die neuen Bundeslander. Die Debatte um die Asylfrage ging verstarkt weiter und wurde zunehmend skandalisiert. Die Folge war eine Eskalation in Form von gewalttatigen Ubergriffen und Anschlagen auf Asylbewerberwohnheime oder andere von MigrantInnen bewohnte Hauser. Gleichzeitig entwickelte sich eine grofce Solidaritatsbewegung, durch die der Protest der breiten Mehrheit gegen Fremdenfeindlichkeit mit Lichterketten und Massendemonstrationen kundgetan wurde. 1993 trat das Gesetz zum so genannten „Asylkompromiss" in Kraft. Einige der Streitpunkte in der vorhergehenden politischen Diskussion waren die humanitare Verpflichtung Deutschlands, die Notwendigkeit der Zuwanderung aus demographischer Sicht und eine Steuerung der Zuwanderung durch Quotenregelung nach amerikanischem Vorbild. Letztlich umfasste der Asylkompromiss neue Regelungen fur Asylsuchende und Aussiedler. Durch die Einfugung des § 16a wurde geregelt, dass Fluchtlinge, wenn sie aus Staaten kommen, in denen die Genfer Fluchtlingskonvention und die Europaische Menschrechtskonvention Anwendung finden, keinen Anspruch auf Asyl in Deutschland haben. Alle Lander, mit denen die Bundesrepublik umgeben ist, sind solche sicheren Drittstaaten. Aufcerdem wurde eine Liste von sicheren Herkunftsstaaten erstellt, die die Lander ausweist, in denen offiziell keine politische Verfolgung herrscht. Ferner wurden Burgerkriegsfluchtlinge aus dem Asylverfahren genommen, weil sie in der Regel nicht als politisch Verfolgte im Sinne des Grundgesetzes gelten. Hinzu kamen Einschrankungen fur Aussiedler durch eine Kontingentierung und durch das Kriegsfolgenbereinigungsgesetz (s. dazu auch Kapitel 1.2 uber Spataussiedler).

Der Erfolg, der sich aus diesem lang anhaltenden Streit ergeben hatte, wurde bald durch neue Anschlage getrubt. Auch wenn die Zahlen der Asylantrage in den kommenden Jahren sinken sollten, so wurde durch diese Ereignisse doch deutlich, „...daR> die Anderung des Grundgesetzes weder ein Ende der Debatte noch der auslanderfeindlichen Ubergriffe bedeutete" (Herbert 2003, S. 319). Dies zeigte sich auch in den darauf folgenden Jahren. Gefordert wurden Einwanderungskonzepte, die angepasst an die wirtschaftliche Lage und die Integrationsfahigkeit Deutschlands mit Hilfe von Quotenregelungen die Zuwanderung steuern sollten. Aufcerdem wollte man eine Reform des Staatsangehorigkeitsrechts. Diese Diskussionen wurden immer wieder neu durch Vorlage neuer Konzepte und Gesetzesentwurfe angefacht. Gleichzeitig einigte man sich 1996/97 auf Neuerungen im Auslandergesetz, wonach es zu Verbesserungen im Aufenthaltsrecht u. a. fur Rentner und Jugendliche in der Ausbildung und zu einer Beschleunigung der Ausweisung von Straftatern kam.

Der letzte Regierungswechsel von 1998 brachte zunachst keinen Wandel zu einer ausgesprochenen Einwanderungspolitik. Dafur wurde eine Anderung des Staatsangehorigkeitsrechts vom Territorialprinzip zum Geburtsprinzip forciert, das zum 1. Januar 2000 in Kraft trat[5] (s. Kapitel 1.3).

Einwanderung ja oder nein? 1st Deutschland ein Einwanderungsland und welche Konsequenzen sind damit verbunden? Um diese Diskussion soll es im nachsten Kapitel verstarkt auch im Zusammenhang mit dem neuen Zuwanderungsgesetz gehen.

2 „Einwanderungsland Deutschland"

Der Titel dieses Kapitels wurde in Anlehnung an die in Deutschland mehr oder weniger aktuelle Diskussion gewahlt. Nach einer langeren Phase der Auseinandersetzung mit dem Thema Zuwanderungsgestaltung, sind die Versuche, das neue „Zuwanderungsgesetz" zu verabschieden gescheitert. Jetzt geht es im Vermittlungsausschuss darum, einen gemeinsamen Konsens uber die bisherigen strittigen Punkte zu erlangen.

1st Deutschland ein Einwanderungsland? Diese Frage wurde und wird seit Jahren gestellt und von Seiten der Politik meistens verneint. Dies hat, wie im vorhergehenden Kapitel gezeigt, eine lange Geschichte. Im Folgenden sollen noch einmal einige Aspekte aufgegriffen werden, die im Zusammenhang mit dieser Diskussion stehen. Aufcerdem soll das neue Zuwanderungsgesetz mit den Streitpunkten beleuchtet werden.

Wie gezeigt, hat sich die Struktur der Zuwanderungsgruppen in den letzten Jahrzehnten verandert. Im Zusammenwirken mit okonomischen und strukturellen Faktoren wie etwa der Wohnsituation hatte das zur Folge, dass zukunftige Zuwanderung mit einiger Skepsis betrachtet wird. Die Politik hat ihren Teil dazu beigetragen und durch fehlende langfristige Konzepte fur die Integration diese Entwicklungen begunstigt. Trotz der Konzentration auf Abwehrmafcnahmen, wird nun deutlich, dass die Migration nach Deutschland weiterhin bestehen bleiben wird. Welche Aspekte sprechen also fur eine Hinwendung zu einer Leitlinie, die die Bundesrepublik als Einwanderungsland ausweist?

Dazu mochte ich zunachst einige Daten anfuhren:

Von 1960 bis 1999 sind etwa 30 Mio. Menschen nach Deutschland zugewandert. Im gleichen Zeitraum verliefcen uber 21 Mio. das Land. Es bleibt ein Wanderungssaldo von ungefahr 8,9 Mio (vgl. Bundesbeauftragte 2001). Von 1991 bis 2002 gab es einen Wanderungsgewinn, der bei 3,8 Mio. Personen lag. Mittlerweile leben in der Bundesrepublik 7,4 Mio. Menschen mit einer anderen Staatsangehorigkeit als der deutschen (vgl. Bundesbeauftragte 2003a). Das sind knapp 9 % der Gesamtbevolkerung. Unter Einbeziehung der Angaben bei Munz (2001) ergibt sich fur das Jahr 1999 folgendes Bild: Bis zur Staatsangehorigkeitsreform kamen etwa 1,5 Mio. als Kinder oder Enkelkinder auslandischer MigrantInnen in Deutschland zur Welt und erhielten die gleiche Staatsangehorigkeit wie die Eltern. Aufcerdem haben 2,2 % der Wohnbevolkerung eine doppelte Staatsangehorigkeit. Daruber hinaus gibt es einige, die die deutsche Staatsangehorigkeit besitzen, jedoch nicht in Deutschland geboren sind. Dazu zahlten bis zur Reform ca. 3,2 Mio. Aussiedler. Hinzu kommen etwa 970 000 eingeburgerte

Deutsche. Addiert man die Zahl der Aussiedler, der Eingeburgerten mit Geburtsort im Ausland und Auslander, so ergibt sich eine Zahl von ca. 9,7 Mio. Menschen im Jahr 1999. Zahlt man noch lebende Vertriebene der Nachkriegszeit und Umsiedler der NS-Zeit[6] hinzu, so ergibt sich fur das gleiche Jahr eine Zahl von uber 13 Mio. Menschen mit Geburtsort aufcerhalb der heutigen Bundesrepublik. Schon 1981 betrug der Anteil der seit 10 Jahren und langer in der Bundesrepublik lebenden an der Gesamtzahl der auslandischen Bevolkerung uber 45% (Herbert 2003). Im Jahr 2001 lebt mehr als die Halfte der auslandischen Bevolkerung seit uber 10 Jahren in Deutschland, ein Drittel davon schon seit uber 20 Jahren (Statistisches Bundesamt 2002). Es wird deutlich, dass sich Deutschland zumindest zahlenmafcig schon seit Jahren in einer echten Einwanderungssituation befindet.

Neben den tatsachlichen Zahlen gibt es jedoch noch andere Aspekte, die fur die Realitat des Einwanderungslandes Deutschland sprechen.

Das Auslanderrecht von 1965 hatte die Vorstellung des vorubergehenden Aufenthaltes zu Rechtsvorschrift gemacht. Aber durch die Praxis der im Ermessen der Verwaltung liegenden Wiederverlangerung der Aufenthalte und den Einbezug in die Sozialsysteme war der Staat - wie Gerichte damals entschieden - „...bindende Rechtverhaltnisse eingegangen(...), [die nicht] (...) nach Gesichtspunkten politischer Opportunitat aufcer Kraft zu setzen..." waren (Bade/Bommes 2000, S. 173). Die Logik dieses Einbezugs lag in der Tradition der Sozialstaatlichkeit der Bundesrepublik. Die Einschrankung von Aufenthalt und Erwerbstatigkeit von Auslandern ist zwar erlaubt, jedoch nicht beliebig[7] (Schwerdtfeger 1982). Damit waren die Entscheidungsmoglichkeiten der Politik aus rechtlicher Sicht erheblich eingeschrankt und die Umkehr des Entwicklungsverlaufs der Zuwanderung unmoglich gemacht.

Uberdies gibt es weitere verfassungsrechtliche Gesichtspunkte, die eine Einwanderungsbeschrankung erschweren. Wie oben schon erwahnt, liefc der ansteigende Familiennachzug der 60er und 70er Jahre auf eine dauerhafte Niederlassung schliefcen. Da er aber erst seit 1996, anders als in den klassischen Einwanderungslandern, statistisch erfasst wurde, konnen genauere Zahlen fur die damalige Zeit nicht gegeben werden. Wenn man die Zahlen auslandischer Bewohner betrachtet, kann allerdings festgehalten werden, dass deren Anstieg zwischen 1970 und 1980 von etwa 2,9 Mio. auf etwa 4,4 Mio. zu einem grofcen Teil auf den Familiennachzug zuruckzufuhren ist, da z. B.

Asylbewerberzahlen erst mit dem Jahr 1980 hohere Werte in der Statistik zu verzeichnen hatten (Bundesbeauftragte 2003a, Herbert 2003). Schatzungen zufolge soll der Familiennachzug mehr als die Halfte der Zuwanderung ausgemacht haben (vgl. Hailbronner 2001, S. 12). Da im Grundgesetz der Schutz von Ehe und Familie (in Art. 6) verankert ist, und dies fur jeden Bewohner Deutschlands gilt, ob mit oder ohne deutsche Staatsangehorigkeit, leitet sich die Rechtssicherheit des Familiennachzugs hieraus ab (vgl. Schwerdtfeger 1982, S. 17).

Ahnlich verhalt es sich mit dem Recht auf Asyl. Allerdings gilt diese Rechtsgarantie (in Art. 16a) nur fur politisch Verfolgte. Die Genfer Fluchtlingskonvention und die Menschenrechtskonvention bewirken aber, dass zumindest der Abschiebeschutz (§51 AuslG) und die Aussetzung der Abschiebung bei Abschiebehindernissen (§ 53 AuslG) greift. Der Anstieg der Fluchtlingszahlen seit den 80er Jahren fuhrte zu einer Abnahme der Anerkennungsquote von Asylberechtigten unter Verdacht des Asylmissbrauchs. Wie oben gezeigt, wurden einige MaRnahmen ergriffen (z. B. Kurzung der Sozialleistungen), um die Anreize zur Asylsuche so niedrig wie moglich zu halten. Damit wurde die Frage aufgeworfen, ob ein Staat wie Deutschland, der auf einer parlamentarischen Demokratie aufbaut und seinen Bewohnern ein relativ hohes MaR an sozialer Sicherheit und Freiheit zukommen lasst, den Zugang zum Staatsgebiet auf diese aus humanitarer Sicht problematische Art steuern darf. Bade und Bommes (2000) kommentieren dies folgendermaRen: „Es ging um das (...) Dilemma, Wohlfahrtstaatlichkeit als eine nach auRen gerichtete Ungleichheitsschwelle mit dem Gebot des Schutzanspruchs fur Fluchtlinge vereinbar zu halten" (ebd., S. 185). Der Asylkompromiss hat die Zahlen gesenkt, er hat es aber fur Asylsuchende auch fast unmoglich gemacht, auf legalem Weg nach Deutschland zu kommen. Bis heute wird uber die Abschaffung dieses Grundrechts diskutiert.

Mit dem Hinweis auf die Konventionen wird die internationale Ebene der Migrationspolitik angesprochen. Im Zuge der immer weiter fortschreitenden Europaisierung und Globalisierung ist Deutschland neue Verpflichtungen eingegangen. AuRerdem werden der Europaischen Union wachsende Kompetenzen zugeschrieben. Zu nennen sei hier als eines der jungeren Beispiele der Gipfel von Tampere im Oktober 1999. Hier wurden vom Europaischen Rat grundlegende politische Vorgaben gemacht. U. a. wurde sich hier darauf geeinigt, ein einheitliches Asylsystem fur Europa zu schaffen und ein gemeinsames Konzept zur Integration von Drittstaatsangehorigen zu entwerfen. Die Osterweiterung der Europaischen Union wird wahrscheinlich die Freizugigkeit von EU- Burgern, evtl. nach einer Ubergangszeit, auf diese Lander ausdehnen, wodurch weitere

Wanderungsbewegungen in Gang gesetzt werden konnten.[8] Vor diesem Hintergrund wird deutlich, dass in Zukunft nationale Begrenzungsstrategien immer mehr durch europaische Politik beeinflusst sein werden.

Im Falle der Aussiedler verlief die Diskussion etwas anders. Ihre hohe Zahl war aus politischer Sicht keine Einwanderung, weil der Sonderstatus als Deutsche, der auch im Grundgesetz verankert ist, es rechtfertigte, dass sie zuruck nach Deutschland kamen und umfangreiche Eingliederungshilfen in Anspruch nehmen konnten. Diese Bevorzugung gegenuber anderen Zuwanderergruppen wurde allerdings nicht von allen Seiten getragen. Viele wurden allein schon wegen ihrer Sprachschwierigkeiten, als „Auslander" wahrgenommen. Dies und ein sprunghafter Anstieg der Zahlen mit der Offnung der Osteuropaischen Staaten, fuhrten dazu, dass der Anspruch auf Sozialleistungen beschnitten und ihre Zuwanderung kontingentiert wurde. Damit vollzog sich eine schrittweise Angleichung an einen MigrantInnenstatus (vgl. Herbert 2003).

Als in den 70er und 80er Jahren die Folgeprobleme der Arbeitnehmeranwerbung deutlich wurden, erklarte man die Integration der hier lebenden MigrantInnen mit dem Ruckkehrvorbehalt, zum Ziel der Auslanderpolitik. Zugleich sollte weitere Migration verhindert werden. Leitlinie war - und ist fur viele heute -, dass Deutschland kein Einwanderungsland ist. In den verschiedenen Regierungserklarungen wurde dies implizit wie auch im Wortlaut festgeschrieben (vgl. ebd.). Wahrend zur Begrenzung immer neue Mafcnahmen ergriffen wurden, war die Politik nicht „...in der Lage, koharente ,Integrations’-Programme zu entwickeln..." (ebd., S. 341). Da eine dauerhafte Niederlassung nicht gewollt war, wurden als logische Konsequenz auch keine - beidseitigen - Anstrengungen zur Integration auf Dauer unternommen. Diese vermeintlich fehlende Integrationsbereitschaft, die nicht angestrebt war, wird „...zu einem Instrument neuerlicher Zuwanderungsblockade" (Oberndorfer 2003, S.111). Trotzdem hatte sich durch den andauernden Aufenthalt eine Verschiebung der Lebensmittelpunkte ergeben, die dazu fuhrte, dass viele der MigrantInnen in eine faktische Einwanderungssituation kamen und damit auch ein nicht zu unterschatzender Integrationsprozess eingeleitet wurde (vgl. Bade/Bommes 2000).

Auf die Dimensionen von Integration werde ich im Kapitel 3 noch naher eingehen. Es soll hier aber noch ein letzter Punkt angeschnitten werden. Im Rahmen der Diskussion um die Frage, ob Deutschland ein Einwanderungsland ist oder nicht, geriet das Thema der Einburgerung immer wieder in den Mittelpunkt der Aufmerksamkeit. Von ihren Befurwortern wurde die Einburgerung von auslandischen Bewohnern als Notwendigkeit zur Integration betrachtet und darauf hingewiesen, „...dass sich durch die Zuwanderung das gesellschaftliche Gesicht der deutschen Gesellschaft verandert..." hat und diesem Umstand damit Rechnung getragen werden sollte (Bundesbeauftragte 2000, S. 31). Gegner der Reform wollten dagegen „...den deutschen PaR erst als Vollendung und gewissermaRen Kronung eines gelungenen Integrationsprozesses verleihen..." (Leggewie 2000, S. 85). Als Argument wird der ethnische Nationsbegriff angefuhrt. Mit dem Abstammungsprinzip, das seit 1913 gegolten hatte, folgte man dieser volkisch-nationalen Tradition, die durch die Reform als gefahrdet angesehen wurde (vgl. Oberndorfer 2003). Wenn heute in der Wissenschaft uber die zukunftige Bevolkerungsentwicklung diskutiert wurde, so wird nicht nur auf das Altern und Schrumpfen der deutschen Bevolkerung hingewiesen, sondern auch auf den wachsenden Teil der Bevolkerung, der aufgrund der ausschlieRlich anderen Staatsburgerschaft von den staatsburgerlichen Rechten ausgeschlossen bleibt (vgl. Herbert 2003). In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, ob und in wie weit das Festhalten an dieser Tradition zu rechtfertigen ist. Denn das demokratische Grundprinzip unserer Verfassung verbietet einen solchen Ausschluss.

Zur Aufrechterhaltung der Leitlinie des „Nicht-Einwanderungslandes" wurden in den letzten Jahrzehnten von politischer Seite immer wieder MaRnahmen zur Begrenzung der Zuwanderung getroffen, die aber - wie die Geschichte zeigt - bis auf die Asylbewerberzahlen nach dem Asylkompromiss - keine sinkenden Zahlen der Zuwanderung zur Folge hatten.

Es wird m. E. jedoch deutlich, dass in einem modernen Verfassungsstaat wie Deutschland das Festhalten an dieser Maxime nur wenig Grundlage besitzt.

2.1 Das geplante Zuwanderungsgesetz

Mit dem neuen Staatsangehorigkeitsrecht wurde eine deutliche Zasur in der Debatte gesetzt. Hinzu kam Ankundigung von Bundeskanzler Schroder, fur IT-Fachkrafte eine Green Card einzurichten. Diese Ankundigung verstarkte die Diskussion uber Einwanderung, die nun auch in der Offentlichkeit wieder zunahm. Das Besondere war jetzt, fast 30 Jahre nach dem Anwerbestopp, dass der Bedarf von Fachkraften (wieder) in das Blickfeld ruckte. Es zeichnete sich ein deutlicher Wandel ab von einer akzentuiert restriktiven zu einer Einwanderungspolitik, die auf Gestaltungsmoglichkeiten setzt. Von Seiten der Wirtschaft wurde gefordert, den Arbeitsmarkt nicht nur fur IT-Fachkrafte, sondern auch fur Fachkrafte und Spezialisten aus anderen Wirtschaftsbereichen zu offnen. Schon seit langerem wurde von Demographen - ohne auf starkeres Gehor zu stolen - auf die Entwicklungen der deutschen Gesellschaft hingewiesen. Danach wird die Bevolkerung durch niedrige Geburtenrate altern und dementsprechend schrumpfen. Die Folgen sind u. a. eine sinkende Zahl von Erwerbstatigen und steigende Belastungen fur die sozialen Sicherungssysteme[9]. Jedoch sollte nicht nur A'beitsmigration berucksichtigt werden, von vielen wurde auch ein Gesamtkonzept zur Neuordnung der Migrationspolitik verlangt. Die damit erweiterte Diskussion auf andere Zuwanderungsgruppen, beinhaltete vor allem Aspekte der Zuwanderungsbegrenzung in der Fluchtmigration.

Bereits in der vorangegangenen Legislaturperiode hatte es einige Konzeptvorschlage und Gesetzentwurfe zur Zuwanderung gegeben. Dies setzte sich nun fort. Ferner wurde vom Innenminister eine Unabhangige Kommission .Zuwanderung" unter der Leitung der ehemaligen Bundestagsprasidentin Sussmuth (Sussmuth-Kommission) einberufen, die ein ausfuhrliches Konzept zur Zuwanderung und Integration erarbeiten sollte. Die oben genannten demographischen und wirtschaftlichen Aspekte fanden auch hier Berucksichtigung. Zugleich setzte die CDU eine Kommission ein, die dementsprechend ein Konzept entwerfen sollte. Beide legten ihre Ergebnisse im Fruhjahr und Sommer 2001 vor. Vor allem der Bericht der Sussmuth-Kommission trug nach Meinung der Beobachter „...zu einem Umdenkungsprozess..." bei (Wollenschlager 2003, S. 54). Andererseits wurde u. a. bemangelt, dass „... eine Vertretung der am meisten betroffenen Gruppe, der zugewanderten Bevolkerung." in den Kommissionen fehlte (Bade/Bommes 2000, S. 195). Auch Ideen der Kommissionen wurden in einem Referentenentwurf fur ein Zuwanderungsgesetz, das vom Bundesministerium des Innern (BMI) im August des gleichen Jahres vorgelegt wurde, verwertet. Im Wesentlichen entsprach er dem Gesetzentwurf, der im November im Bundestag verabschiedet wurde. Bei der Abstimmung im Bundesrat kam es allerdings zu einem Verfahrensfehler, weshalb das Bundesverfassungsgericht am 18. Dezember 2002 die Zustimmung fur nichtig erklarte. Daraufhin wurde der Gesetzentwurf Mitte Marz 2003 erneut und in unveranderter Fassung vorgelegt, im Mai vom Bundestag verabschiedet, ist vom Bundesrat im Juni abgelehnt worden und liegt jetzt seitdem im Vermittlungsausschuss. Wann und ob das Gesetz kommt bleibt abzuwarten.[10]

Neuregelungen im Zuwanderungsgesetzentwurf

Im Folgenden werden die wichtigsten Neuregelungen, die im Gesetzentwurf geplant sind, erlautert.

Neben einer Vielzahl von Anderungen anderer, mit dem Entwurf in Zusammenhang stehenden Gesetze, werden die Neuregelung zu Aufenthalt, Erwerbstatigkeit und Integration von Auslandern in einem neuen Aufenthaltsgesetz (AufenthG)

zusammengefasst (vgl. BMI 2001). Aufenthalt und Arbeitserlaubnis werden somit gebundelt in einem Gesetz geregelt.

Ein neueingerichtetes Bundesamt fur Migration und Integration wird in Anknupfung an das vorherige Bundesamt zur Anerkennung auslandischer Fluchtlinge einige wichtige Aufgaben ubernehmen. Darunter fallen u. a. die Informationsbundelung und - koordinierung in Bezug auf die Arbeitsmigration, die Durchfuhrung von Auswahlverfahren (wird im weiteren Verlauf erklart) sowie von Integrationskursen. Aufcerdem wird ein Sachverstandigenrat die Migrationslage sowie Aufnahme- und Integrationsfahigkeit beurteilen und mit dem neuen Bundesamt daruber im Austausch stehen. Daruber hinaus soll das Amt eng mit dem Bundesinstitut fur Bevolkerungsforschung zusammenarbeiten.

Die Aufenthaltstitel werden statt in funf nur noch in zwei Titeln gegliedert, der befristeten Aufenthaltserlaubnis und der unbefristeten Niederlassungserlaubnis. Das Recht zum Aufenthalt wird statt an den Zweck an die Titel gekoppelt, wobei es verschiedene Abstufungen die rechtliche Stellung betreffend geben wird. Aufenthaltszwecke konnen Ausbildung, Erwerbstatigkeit, Familiennachzug und humanitare Grunde sein. Ein genereller Anspruch auf die Niederlassungserlaubnis besteht bei einer seit 5 Jahren bestehenden Aufenthaltserlaubnis, wenn die Sicherung des eigenen Lebensunterhaltes gewahrleistet ist und die Person seit 5 Jahren einer sozialversicherungspflichtigen Beschaftigung nachgeht.

Im Bereich der Arbeitsmigration soll es vier verschiedene Verfahren zur Zuwanderungsregelung geben. Ein Regelverfahren soll orientiert an der Nachfrage des Arbeitsmarktes den Zugang dazu steuern. Wahrend die Entscheidung uber den Aufenthalt und die Entscheidung uber die Arbeitserlaubnis im Moment noch zwei verschiedene Genehmigungsverfahren erfordert, soll dies in Zukunft in einem Akt durch interne Zustimmung der Arbeitsverwaltung geschehen. Das Prinzip der Nachrangigkeit wird beibehalten. Das wurde auch eine Erleichterung fur die/den AntragstellerIn bedeuten.

Daneben sieht der Gesetzentwurf ein erleichtertes Verfahren fur Hochqualifizierte wie Ingenieure, Informatiker und Forscher vor. Sie konnen von Beginn an eine Niederlassungserlaubnis erhalten.

Als Erganzung dazu kann bei Bedarf in einem Auswahlverfahren uber ein Punktesystem begrenzte Zuwanderung zugelassen werden. Neben einer Berufsausbildung wird vorausgesetzt, dass die sich bewerbende Person selbststandig fur ihren Lebensunterhalt sorgen kann. Fur die Auswahl sollen Alter, Qualifikation, Sprachkenntnisse, die Beziehungen zu Deutschland und das Herkunftsland ausschlaggebend sein: Das neue Bundesamt wird die Auswahl uber diese Kriterien treffen sowie die Hochstzahl der Bewerber festlegen.

Wahrend auslandische Studierende bislang direkt nach Beendigung ihres Studiums das Land verlassen mussen, wird nach dem neuen Gesetz die Moglichkeit bestehen, dass sie fur eine Arbeitsplatzsuche eine Aufenthaltserlaubnis bekommen. Damit soll der Abwanderung von Fachkraften, die in Deutschland gut ausgebildet sind, entgegengewirkt werden.

Daruber hinaus soll die Zuwanderung von Selbststandigen zunachst uber eine befristete Aufenthaltserlaubnis von 3 Jahren ermoglicht werden. Bedingungen sind, dass ein ubergeordnetes wirtschaftliches Interesse fur Deutschland oder ein besonderes regionales Bedurfnis besteht, verknupft mit positiver Auswirkung auf die Wirtschaft und gesicherter Finanzierung.

Auch zum Familiennachzug soll es einige neue Regelungen geben.

Die Nachzugbestimmungen fur Ehegatten bleiben im Wesentlichen unverandert. Fur Kinder, die nicht im Familienverband einreisen, wird das Nachzugsalter generell auf 12 Jahre gesenkt. Ausnahmen bilden dabei Kinder von Hochqualifizierten, von GFK- Fluchtlingen und solche, deren Eltern uber das Auswahlverfahren zuwandern. Die Grenze des Nachzuganspruchs liegt, wie bei Einreise im Familienverband, bei einem Alter von 18 Jahren.

Der Zugang zum Arbeitsmarkt fur nachziehende Familienangehorige wird in sofern erleichtert, als sie die gleichen Moglichkeiten erhalten wie die Person, zu der sie nachziehen.

Bei der Aufnahme aus humanitaren Grunden ergeben sich folgende Neuerungen:

Asylberechtigte und Fluchtlinge nach der Genfer Fluchtlingskonvention sollen in ihrem Status angeglichen werden. Die Duldung wird abgeschafft, stattdessen konnen sie zunachst eine befristete Aufenthaltserlaubnis von 3 Jahren erhalten. Danach wird gepruft, ob sich die Situation im Herkunftsland geandert hat. 1st dies nicht der Fall, kann die Erlaubnis verlangert werden. Aufcerdem beinhaltet die Gleichstellung einen ungehinderten Arbeitsmarktzugang fur beide Gruppen. Menschen, die vor geschlechtsspezifischer oder nicht staatlicher Verfolgung fliehen, sollen als GFK-Fluchtlinge aufgenommen werden, wenn sie die Vorausetzungen der Konvention erfullen. Bei rechtlichen Abschiebehindernissen soll bei unzumutbarer oder unmoglicher Ausreise auch in einen Drittstaat anstelle einer Duldung eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden. Bei tatsachlichen Abschiebehindernissen kann sie erteilt werden, wenn die Person sie nicht selbst zu vertreten hat. Anstelle einer Aufenthaltserlaubnis wird fur Personen, die nicht abgeschoben werden konnen, die aber keine Aufenthaltserlaubnis bekommen, eine „Bescheinigung uber die Aussetzung der Abschiebung" ausgestellt.

Ausreisepflichtig sollen Personen sein, die vorsatzlich der Ruckkehr entgegenwirken oder solche, deren Ausreise in ein anderes Land moglich und zumutbar ist. Die Ruckkehr soll strenger als bisher durchgesetzt werden und die Zeit bis zur Ruckfuhrung soll mit Auflagen versehen werden. Aufcerdem soll es zu Strafen bei falschlichen Angaben uber Identitat und Staatsanghorigkeit kommen.

Die Aufenthalterlaubnispflicht fur UnionsburgerInnen wird es nach dem neuen Gesetz aufgrund der Freizugigkeitsbestimmungen nicht mehr geben. Europaische Richtlinien haben im Gesetzentwurf Berucksichtigung gefunden.

Im Entwurf wird ein Anspruch auf Integration von Neuzuwanderern mit Mindestrahmen an Angeboten und Mafcnahmen gesetzlich geregelt. Darin enthalten sind Sprachkurse, Einfuhrungen in Rechtsordnung und Geschichte sowie in die Kultur. Die eingereiste Person ist bei zu geringen Deutschkenntnissen verpflichtet, am Sprachkurs teilzunehmen. Verbleibende Platze konnen von bereits langer in Deutschland lebenden Personen genutzt werden. Kommt eine Person dieser Pflicht aber nicht nach, ist ein Beratungsgesprach vorgesehen. Grundkenntnisse von Sprache und Rechtsordnung sind Bedingung fur eine Aufenthaltsgenehmigung.t

[...]


[1] International Organisation for Migration und United Nations High Commissionar for Refugees

[2] Beispiele fur solche Modelle sind bei Nuscheler (1995) und Hoffmann-Nowotny (1999) zu finden.

[3] Aus praktischen Grunden werde ich im weiteren Verlauf unter den Begriff MigrantIn alle Personen mit Migrationshintergrund fassen.

[4] Hier beziehe ich mich auf die Angaben im Bericht der Beauftragten der Bundesregierung fur Auslanderfragen von 2003, indem auch ausfuhrlich dazu nachgelesen werden kann.

[5] Seit 1994 werden von dem Europaischen Forum fur Migrationsstudien in einem monatlichen Report die wichtigsten Daten, Ereignisse und Entwicklungen in Zusammenhang mit der deutschen Migrationspolitik zusammengefasst. Zu finden ist er unter der folgenden Web-Adresse: http://www.uni- bamberg.de/~ba6ef3/dokzei d.htm

[6] Nachzulesen uber das Schicksal dieser Personengruppen bei Herbert (2001)

[7] Schwerdtfeger (1982) erlautert die verfassungsrechtliche Herleitung des Anspruchs

[8] Zum Thema der Europaischen Migrations - und Integrationspolitik kann ausfuhrlicher nachgelesen werden in den Berichten der Auslanderbeauftragten, in Santel/Weber (2000)

[9] Vgl. hierzu Munz/Ulrich (2000), Bender et al (2000) und den Bericht der Unabhangigen Kommission ..Zuwanderung" (2001) bzw. die dazu erstellten Gutachten, die auf der Internetseite des Bundesinnenministeriums zu finden sind www.bmi.bund.de/dokumente/Artikel/ix 48621.htm

[10] Zur Entwicklung des Zuwanderungsgesetzes und der Diskussion ist eine Internetseite mit einer Sammlung von Pressemitteilungen und Artikeln aus verschiedenen Tageszeitungen unter www.aufenthaltstitel.de/zuwg/ zu finden.

Details

Seiten
112
Jahr
2004
ISBN (eBook)
9783638285889
Dateigröße
728 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v26167
Institution / Hochschule
Katholische Hochschule Nordrhein-Westfalen – Soziale Arbeit
Note
1,7
Schlagworte
Fremdheit Entwicklungen Integrationsarbeit

Autor

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Titel: Mit Fremdheit leben - Entwicklungen in der Integrationsarbeit