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Das Neue Steuerungsmodell

Ist die Verwaltungsmodernisierung in Deutschland mit dem Neuen Steuerungsmodell geglückt?

Hausarbeit (Hauptseminar) 2012 21 Seiten

BWL - Controlling

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Kritik an der klassischen Steuerung der Bürokratie und die Reformdebatte

3. Der deutsche Lösungsansatz: Das Neue Steuerungsmodell
3.1. Von der Input- zur Outputorientierung
3.2. Dezentrale Ressourcenverantwortung und Budgetierung
3.3. Verantwortungsabgrenzung durch Kontraktmanagement
3.4. Controlling als Führungsunterstützung
3.5. Kundenorientierung als Erfolgsfaktor
3.6. Mit Wettbewerb zu mehr Innovation

4. Implementation des Neuen Steuerungsmodells
4.1. Modernisierungserfahrungen auf den politischen Ebenen
4.1.1. Kommunalebene
4.1.2. Landesebene
4.1.3. Bundesebene
4.2. Zwischenfazit: Vergleich und Stand der Implementation

5. Fazit

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

„Herrschaft im Alltag ist primär Verwaltung“.[1] So hat es der Soziologe Max Weber formuliert. Was aber, wenn sich der Alltag ändert? Wenn ursprüngliche Idealvorstellungen nicht mehr dem gesellschaftlichem Bild entsprechen und das Leitbild der klassischen Verwaltung immer mehr an Kritik stößt? Diese Fragen spiegeln das aktuelle Forschungsinteresse im Bereich der Verwaltungswissenschaft wider, dem sich auch diese Arbeit widmet. Nach der modernen Institutionentheorie ändern sich Organisationen nur, weil sie sich legitimieren müssen.[2] Als die Krise[3] der deutschen Verwaltung sich Anfang der 90er Jahre immer mehr zuspitzte, erreichte der internationale Diskurs über Verwaltungsreformen auch Deutschland und verbreitete sich unter dem von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt)[4] propagierten Titel „Neues Steuerungsmodell“ (NSM) zunächst in den Kommunen (1993), bald darauf auch in den Ländern (1995) und der Bundesverwaltung (1999). Der deutsche Staatsaufbau ist durch zwei zentrale Mechanismen gekennzeichnet. Neben der in Art. 20 Grundgesetz verankerten horizontalen Gewaltenteilung zwischen Legislative, Judikative und Exekutive, manifestiert sich das Föderalismusprinzip in der vertikalen Gewaltenteilung zwischen Bund und Ländern. Man differenziert daher im deutschen Verwaltungsaufbau zwischen den Ebenen Bundes-, Landes- und Kommunalverwaltung. Danach werden Verwaltungstätigkeiten durch einheitliche Bundesgesetze geregelt, in der Regel ist die Verwaltung in Deutschland jedoch primär Aufgabe der Länder und Kommunen.

Im Zentrum dieser Arbeit steht der Beitrag des NSM zum Modernisierungsstand der deutschen Verwaltungen auf allen drei Ebenen. Unter dem Titel: Das Neue Steuerungsmodell - Ist die Verwaltungsmodernisierung in Deutschland mit dem neuen Steuerungsmodell geglückt? wird die Arbeit wie folgt aufgebaut sein: Um die Motive für die Reformbewegung Anfang der 90er Jahre zu verstehen, werden im ersten Teil die Merkmale der klassischen Steuerung der Bürokratie vorgestellt und die sich daraus ergebenden Defizite beleuchtet. Im zweiten Teil der Arbeit werden Konzept und Instrumente des Neuen Steuerungsmodells allgemein dargestellt. Im Hintergrund des deutschen Verwaltungsföderalismus ist es im dritten Teil angebracht, die Modernisierungsbemühungen der politischen Ebenen im Sinne des NSM genauer zu untersuchen und miteinander zu vergleichen. Mit den aus der Implementation des NSM gefolgerten Schlüssen wird schließlich versucht, im Fazit die zentrale Fragestellung zu beantworten.

2. Kritik an der klassischen Steuerung der Bürokratie und die Reformdebatte

Die klassische Vorstellung von Staat und Verwaltung ist maßgeblich von den Theorien Max Webers zu Beginn des 20. Jahrhunderts geprägt. Danach war das idealtypische Bild der klassischen Bürokratie durch einen hierarchischen Aufbau des Staates und der Verwaltung, strikter Regelbindung, Arbeitsteilung und Spezialisierung sowie durch Professionalität, Aktenmäßigkeit und ein hauptamtliches unparteiisches Personal gekennzeichnet.[5]

Das von Weber entwickelte „Bürokratiemodell“[6] ist in Zeiten des Weltkrieges zu denken, in denen das Volk nach einer starken Ordnung suchte. Jedoch erwies es sich als wenig innovationsfreudig, als die extreme Finanzkrise zu Beginn der 90er Jahre und die Umwandlung einer industrialisierten, durch Kriegs- und Krisenjahren gezeichneten Gesellschaft zur modernen Informations- und Konsumgesellschaft die öffentliche Verwaltung in eine Krise stürzten. Die gesellschaftspolitischen Herausforderungen im Zuge der Globalisierung und die veränderten Ansprüche der Bürger an die öffentliche Verwaltung konnten durch die traditionellen Strukturen, Verfahren und Instrumente der Bürokratie nicht mehr ausreichend erfüllt werden. Eine sichtbare Unzufriedenheit bei den Bürgern, Politikern und Mitarbeitern der öffentlichen Verwaltung, die Ende der 80er Jahre unter dem Schlagwort „System der organisierten Unverantwortlichkeit“[7] problematisiert wurde, bildete den Ausgangspunkt der Debatte über eine Verwaltungsreform. Die KGSt führte die Probleme der öffentlichen Verwaltung vor allem auf fünf „Steuerungslücken“ zurück: Diese zeigten sich in einer Effizienzlücke, die sich aus fehlenden Anreizen zur effizienten Mittelverwendung ergibt. Weiterhin mangelte es an klaren, mittelfristigen Zielen und Prioritäten (Strategielücke) sowie am nötigen Zwang und Instrumenten zur Verbesserung der Leistungen der Verwaltung und Anpassung an veränderten Strukturen, Nachfragen und Ressourcen (Managementlücke). Neben diesen Schwächen machte die KGSt eine abnehmende Attraktivität des öffentlichen Sektors für Mitarbeiter sowie mangelndes Engagement und Kreativität (Attraktivitätslücke) für die allgemeine Unzufriedenheit verantwortlich. Schließlich belastet eine Legitimitätslücke die Verwaltung, die mit der fehlenden Rechenschaftslegung über Arbeitsweise, Ziele und Qualität öffentlicher Leistungen zusammenhängt und sich in einem Toleranzschwund in der Öffentlichkeit wiederspiegelt, da sich „die Verwaltung […] primär an sich selbst und erst in zweiter Linie an den Bürger“ orientiert.[8]

Das langjährige Leitbild der klassischen Bürokratie war infolge dieser zunehmend dysfunktionalen Folgen einer starken Kritik ausgesetzt. Als Schnittstelle zwischen Politik und Bevölkerung stand der öffentliche Sektor in Deutschland vor ernstzunehmenden Problemen, die die Verwaltungsreformdebatte auslösten. Die Lösung der Probleme sollte allerdings nicht in Konzepten zur Reduzierung staatlicher Aufgaben liegen, sondern in einer umfassenden Verwaltungsmodernisierung.

3. Der deutsche Lösungsansatz: Das Neue Steuerungsmodell

Der Reformbewegung in Deutschland ging ein internationaler Trend zur Modernisierung von Staat und Verwaltung voraus, das New Public Management[9] (NPM). Für Deutschland entwarf die KGSt Anfang der 90er Jahre das Konzept des NSM, das als deutsche Variante des NPM bezeichnet werden kann. Als Vorbild diente die niederländische Stadt Tilburg, die mit der Einführung eines neuen Verwaltungssystems ihren Haushalt erfolgreich stabilisieren konnte. Da sie der deutschen Kommunalverwaltung stark ähnelte, hoffte man auf eine leichte Übernahme des erfolgreichen Reformprojekts der Stadt Tilburg. Das NSM bildet ein ergebnisorientiertes, dezentrales Gegenmodell zum verkommenen Leitbild der bürokratischen und zentralistischen Steuerung. Unter dem Leitspruch „Von der Behörde zum Dienstleistungsunternehmen“[10] wird das Ziel einer dezentralen Führungs- und Organisationsstruktur verfolgt. Mithilfe von betriebswirtschaftlichen Elementen wie ergebnisorientierten Verfahren, dezentraler Ressourcenverantwortung, Controlling, einer klaren Verantwortungsabgrenzung zwischen Politik und Verwaltung durch Kontraktmanagement sowie Kunden- und Wettbewerbsorientierung sollte der Haushalt konsolidiert und die Verwaltung effektiver und effizienter werden.

3.1. Von der Input- zur Outputorientierung

Zu einem der wichtigsten Elemente der neuen Steuerung zählt die Ergebnis- bzw. Outputorientierung. Während traditionell die Steuerung der Verwaltung zentral über Inputs erfolgte, wird mit dem NSM eine ergebnisorientierte dezentrale Steuerung über Produkte angestrebt. D.h. im Mittelpunkt sollen nicht mehr die Ressourcen stehen, sondern die erbrachten Leistungen (Output) oder auch die durch die Leistungen erzielten Wirkungen. Vorausgesetzt wird hierfür eine klare Definition und Kenntnis der Ziele und Leistungsinhalte, aus denen sich das Produkt ableitet. Das Produkt wird definiert als „[…] die kleinste selbstständige Leistungs- und Dienstleistungseinheit, die von einer Kundin bzw. einem Kunden genutzt werden kann. Als selbständig gilt eine Leistungseinheit, wenn sie ohne Bezug einer weiteren Leistung einen Nutzen stiftet.“[11] Als Beispiel für ein Produkt kann die Ausstellung eines Personalausweises angeführt werden. Die dezentralen Verwaltungseinheiten sind für die Produktaufstellung selbst verantwortlich, was eine flexible und effiziente Leistungserbringung ermöglichen soll und damit zu einer besseren Produktqualität führt. Bei der Produktdefintion sollen sie sich sowohl an Kosten als auch an den Erwartungen der Bürger orientieren, die möglichst viele Leistungsangebote in einem Produkt wünschen. Auf diese Weise bilden die Produkte als „Ausgangspunkt aller Informations- und Entscheidungsprozesse“[12] das zentrale Element der Outputsteuerung, mit dem die Mitarbeiter-, Kunden- und Bedarfsorientierung sowie die Wirtschaftlichkeit der Verwaltung verbessert werden soll.

[...]


[1] Weber, Max: Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der verstehenden Soziologie. http://www.textlog.de/7352.html

[2] Vgl. Reichard, Christoph: Verwaltungsmodernisierung in den Bundesländern. In: Status Report Verwaltungsreform. Eine Zwischenbilanz nach zehn Jahren. Edition Sigma, Berlin 2004, S. 87.

[3] Als Faktoren hierfür zählen die kritische Finanzlage, ein Wertewandel in der Gesellschaft, ein verbreitetes negatives Bild der Verwaltung und Steuerungsdefizite. Darauf wird noch näher eingegangen.

[4] Die KGSt wurde 1949 als "Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung" in Köln gegründet und 2005 umbenannt. Sie ist das von Städten, Gemeinden und Kreisen gemeinsam getragene Entwicklungszentrum des kommunalen Managements. http://www.kgst.de/ueber-uns/

[5] Weber, Max: Wirtschaft und Gesellschaft. Studienausgabe, 5.Auflage, Mohr, Tübingen 1976, S. 122-130.

[6] Weber selbst verwendete diesen Begriff nicht, sondern bezeichnete "Bürokratie" als Idealtypus einer legalen und rationalen Herrschaft.

[7] Banner, Gerhard: Von der Behörde zum Dienstleistungsunternehmen - Die Kommunen brauchen ein neues Steuerungsmodell. In: VOP, 13. Jg., Heft 1, 1991, S. 7.

[8] Vgl. KGSt: Das neue Steuerungsmodell. Begründung, Konturen, Umsetzung. Bericht 5, Köln 1993, S. 9-19.

[9] NPM steht in der internationalen Diskussion als Leitbegriff für die Reform und Modernisierung von Staat und Verwaltung seit Beginn der 1990er-Jahre. http://wirtschaftslexikon.gabler.de/Definition/new-public-management-npm.html

[10] Banner, Gerhard: Von der Behörde zum Dienstleistungsunternehmen. a. a. O. S. 449.

[11] Brühlmeier et al.: New Public Management für das Parlament: Ein Muster-Rahmenerlass WoV. In: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht, Nr. 7, 1998, S. 301.

[12] KGSt: Das Neue Steuerungsmodell: Definition und Beschreibung von Produkten. Bericht 8, Köln 1994, S. 9.

Details

Seiten
21
Jahr
2012
ISBN (eBook)
9783656609728
ISBN (Buch)
9783656608455
Dateigröße
572 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v269472
Institution / Hochschule
Universität Potsdam
Note
1,7
Schlagworte
Deutschland Verwaltungsmodernisierung Neues Steuerungsmodell NSM Max Weber Bürokratie Public Administration Öffentliche Verwaltung Strukturen

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