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Die Eurozone in der Krise

Die Währungsunion zwischen nationalem Kontrollanspruch und europäischer Regulierung

Masterarbeit 2012 112 Seiten

Politik - Internationale Politik - Thema: Europäische Union

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung, Aufbau und Methode

2 Zum Stand der europäischen Integrationsdebatte

3 Die Begriffe der Krise und der europäischen Integration
3.1 Zur Verwendung des Krisenbegriffs
3.2 Zur Verwendung des Begriffs der europäischen Integration

4 Klassische Integrationstheorien als relevante Instrumente für die Analyse aktueller Krisenpolitik der Eurozone
4.1 Die Integrationstheorien in der Kritik der EU-Forschung
4.2 Zur Aktualität der klassischen Analyseperspektiven - die ausgewählten Integrationstheorien vor dem Hintergrund europäischer Krisenpolitik
4.3 Zur Anwendung der Integrationstheorien

5 Die Kernaussagen der Integrationstheorien
5.1 Theoriegenese des Liberalen Intergouvernementalismus
5.2 Theoriegenese des Neofunktionalismus

6 Die Krisenpolitik in der Eurozone
6.1 Europäische Konjunkturförderung - Gemeinsam jeder für sich selbst
6.2 Von Gläubigern und Schuldnern - die europäische Konsolidierung

7 Klassische Integrationstheorie trifft aktuelle Krisenpolitik
7.1 Der Liberale Intergouvernementalismus - Staaten zwischen Kontrollanspruch und Kontrollverlust
7.1.1 Regierungen als Initiatoren, Gestalter und Brückenakteure von Krisenpolitik
7.1.2 Staaten als Spielbälle von Marktmacht, systemischer Interdependenz und europäischer Schadensregulierung von oben
7.2 Der Neofunktionalismus - die Eurozone zwischen Spill Over-Prozessen und nationaler Interessendivergenz
7.2.1 Die Krise als Motor einer unausweichlichen Vergemeinschaftung
7.2.2 Nationale Interessenspaltung und Entpolitisierung europäischer Regulierung - die Krise als Gefährdung europäischer Integration
7.3 Europäische Krisenpolitik im Spannungsfeld der europäischen Integration

8 Fazit

Literaturverzeichnis

1 Einleitung, Aufbau und Methodik

(a) Zur Relevanz von Thema und Forschungsfrage

Kein Problem beherrscht die europäische Politik und Öffentlichkeit so intensiv wie die gegenwärtige ökonomiebasierte Krise der Eurozone. Wohl nie stand die Existenz dieser europäischen Vertragsgemeinschaft vor einer so grundsätzlichen Bestandsaufnahme. Seit dem Jahre 2008 haben die Staaten der Eurozone mit gemeinsamen Maßnahmen auf ihre ökonomische Krise reagiert, die über die ursprünglichen Vereinbarungen ihrer Verträge hinausgehen. Vor allem das Schuldenkrisenmanagement und die aktuelle Diskussion um eine Wirtschafts- regierung zeigen, dass die Zusammenarbeit der Vertragspartner des Währungs- raums mit der Krise enger geworden ist. Doch nach wie vor wird kritisiert, dass bisherige Krisenmaßnahmen allein symptomorientiert seien und für Lösungen der ökonomischen Krise nicht ausreichten (vgl. Gros/Alcidi 2011: 166). Der Wirtschafts- und Währungsunion werden krisenverschärfende Konstruktions- mängel bescheinigt (vgl. Sinn 2011: 14 ; vgl. FTD 2011: 25), deren „(…) institutionelle Defizite dringend zu beseitigen (…)“ seien (Rogoff 2012: 89). Barroso (2011: 3) schließt in diesem Sinne auf eine „ Systemkrise der Eurozone “. Dieser Eindruck mehrt sich durch eine anhaltende Auseinanderentwicklung der Eurozonen-Staaten in Wettbewerbsfähigkeit und Bonität (vgl. Eurostat 2011). Um einer Verschärfung der Krise wirksam entgegensteuern zu können, plädiert die EU-Kommissionsspitze (Barroso 2011: 3-6 ; Rehn 2011: 6-8) für eine „(…) tiefereökonomische Integration der Eurozone “. Doch auf supranationale Ver- tragsvertiefungsschritte wie im klassischen Sinne deutet gegenwärtig wenig. Zu unterschiedlich scheinen die Interessen der Eurostaaten auf Feldern von Wirtschafts- und Finanzpolitik angeordnet (vgl. Delors 2010: 8-13). Der portugiesische Staatspräsident Silva (2011: Abs. 38) wertete die bisherige Krisenmaßnahmen etwa als eine „ Politik des kleinsten gemeinsamen Nenners “. Insbesondere ökonomisch führende, vorerst konjunkturell solide aus der Krise hervorgegangene Eurozonen-Staaten stehen der Supranationalisierung ihrer wirtschafts- und finanzpolitischen Kernkompetenzen entgegen. Vor allem der deutschen Regierung wird bescheinigt, Krisenpolitik „ nach innen auszurichten “ (Young/Semmler 2011: 19) und nationale Kontrollansprüche zu behaupten. Die deutsche Regierung scheint sich in diesem Sinne in einem abgrenzenden und dezidiert nationalen Interesse positioniert zu haben:

Wir haben klargestellt, dass Handlungsbedarf vor allem bei den Ländern mit Wett- bewerbsschwächen besteht “ (Merkel 2011: Abs. 31). „ Die Bürgerinnen und Bürger in Deutschland (…) wollen nicht einfach mehr Europa, aber sie wollen mehr Sicher- heit für die Stabilitätskultur “ (ebd. 2011a: Abs. 32). „ Wir, die BRD orientieren uns nicht an den Schwächsten, sondern an den Besten in Europa. “ (ebd. 2011: Abs. 38).

Die europäische Krisenpolitik wird also durch zwei Wirkrichtungen bestimmt: Erstens hat sich die supranationale (Eigen-)Dynamik der Währungsunion verschärft. Für eine Überwindung der ökonomischen Krise scheinen staatliche Souveränitätsabgaben an die Gemeinschaft zusehends eingefordert zu werden. Das Schuldenmanagement der Eurozone nimmt bereits tiefgreifende Einschnitte in nationales Recht vor. Zweitens sind Staaten bestrebt, Kontrolle über ihre Kernsouveränitäten gerade in der gegenwärtigen Krise abzusichern und einzuholen. Dies geschieht in der Eurozone offenbar auch in zwischenstaatlicher Interessenabgrenzung. Vor diesem Hintergrund erheben sich die Fragen:

Wie sind institutionelle Entscheidungspfade bisheriger Krisenpolitik angeordnet? Fügt sich die Vermengung von erhöhtem nationalen Kontrollbedürfnis einerseits und verschärftem Druck zu engerer europäischer Zusammenarbeit andererseits zu einer problemlösungsfähigen Krisenpolitik? Welche Parallelen und Unterschiede weisen die Krisenmaßnahmen zu klassischen Vorstellungen von europäischer Zusammenarbeit auf?

Diese Kernfragen lassen sich in einer Forschungsfrage versammeln: Wie wirken verstärkte nationale Kontrollansprüche und verstärkte europäische Regulierung von Krisenpolitik auf das Entscheidungsgefüge der Eurozone?

Die Theoriedebatte der EU-Politikforschung hat bisher kaum Betrachtungen gegenwärtiger Krisenpolitik angestellt. Anstatt diesen Prozess auf regelmäßige Mechanismen zu prüfen, verweist die Diskussion zumeist auf ein ergebnis- offenes Bild von kurzfristigem Handeln im Ausnahmezustand.

Die zweigleisige Dynamik der europäischen Krisenpolitik scheint jedoch deutliche Parallelen zu Kontroversen einer klassischen Theoriedebatte aufzuweisen: Anhand von europäischen Integrationstheorien des Supranationalismus und des Intergouvernementalismus wurden europäische Einigungsprozesse auf Gesetzmäßigkeiten ihrer Dynamik diskutiert. Die zuletzt am häufigsten rezipierten Theorien dieser Strömungen waren der Liberale Intergouvernementalismus und der Neofunktionalismus. In der EU-Forschung gelten diese Theorien jedoch verbreitet als überholt (vgl. Scharpf 2002: 63-67).

(b) Aufbau der Arbeit

Entgegen dieser etablierten Überzeugung stellt die vorliegende Bearbeitung in einem ersten Schritt heraus, warum diese klassischen Integrationstheorien relevante Aufschlüsse zu aktueller Krisenpolitik liefern können. Zu diesem Zweck wird erstens der aktuelle Stand der Integrationsdebatte wiedergegeben und die Verwendung der Termini der europäischen Integration und der Krise für die Analyse eingegrenzt.

Zweitens wird herausgestellt, warum die gängige Kritik der Governanceforschung an den vorliegenden Integrationstheorien mit der ökonomischen Krise in ein neues Licht gestellt werden sollte.

Drittens werden die zugrunde liegenden Integrationstheorien für die Untersuchung aufbereitet. Auf dieser Basis werden Arbeitshypothesen auf die aktuelle Krisenpolitik der Eurozone zugeschnitten.

Dem zweiten Teil der Arbeit liegt eine ausgewählte Betrachtung der krisen- politischen Maßnahmen der Eurozone zugrunde. Ihre Auswahl orientiert sich an der Frage nach Entscheidungspfaden der europäischen Krisenpolitik. Im Hinblick auf das Spannungsfeld zwischen nationalen Kontrollansprüchen und supranationaler Eigendynamik von europäischer Krisenregulation. In dem dritten und abschließenden Teil der Arbeit wird die Gültigkeit und Angemessenheit der aufgestellten Theoriehypothesen für eine Betrachtung aktueller Krisenpolitik geprüft und abgewogen. Die Mehrwerte und Defizite ihrer Erklärungs-, Auswahl- und Prognosefähigkeit hinsichtlich der Krisen- politik geben Aufschluss über Stand und Perspektiven der Zusammenarbeit in der Eurozone. Die Ergebnisse werden in einem vermittelnden Teil ergänzt und abschließend in einem Fazit zusammengeführt.

(c) Methodik der Arbeit

Mit der Krisenpolitik der Eurozone wird ein komplexes Phänomen und damit ein Fall - erstens der internationalen Beziehungen und zweitens der EU- Systemforschung - erfasst und analysiert. Zu diesem Zweck eignet sich die Durchführung einer Einzelfallstudie, einer Case Study (vgl. Speier-Werner 2006: 54). Bei diesem Vorgehen werden theoretische Hypothesen auf einen Fall zugeschnitten und überprüft. Angewendet auf die vorliegende Untersuchung bedeutet dies: Die intergouvernementale und die supranationale Dynamik europäischer Krisenpolitik wird jeweils unter Anwendung der Propositionen der Theorien des Liberalen Intergouvernementalismus und des Neofunktionalismus analysiert und geprüft (vgl. Jahn 2008: 177). Präziser handelt es sich bei dem zugrunde liegenden Typus der Case Study um eine Prozessanalyse. Eine Prozessanalyse zielt darauf ab, politische Outcomes auf kausale Prozesse ihres Zustandekommens zurückzuführen (vgl. Muno 2009: 125). Dies geschieht durch die Identifikation möglicher kausaler Pfade, die den Theoriemodellen entsprechen oder von ihnen abweichen. Mit diesem Vorgehen wird in diesem Fall die Frage nach relevanten Pfaden intergouvernementaler und suprana- tionaler Entscheidungswege gestellt. An diesen Outcomes lassen sich Rückschl- üsse auf Veränderungen in dem Entscheidungsgefüge der Eurozone ziehen. Eine Prozessanalyse europäischer Krisenpolitik lässt sich in zwei abgrenzbare, aufeinander folgende Phasen untergliedern: Es wird hier zwischen den Phasen des staatlichen Interventionismus und der Konsolidierung unterschieden (vgl. Lütz/Hassel 2010: 263). Aufgrund unterscheidbarer zeitlicher Sequenzen (vgl. Blatter/Jannig/Wagemann 2007: 157) lässt sich der Krisenbearbeitungsprozess im Rahmen der Eurozone auf theoretische Regelmäßigkeiten prüfen. Mit dem Liberalen Intergouvernementalismus und dem Neofunktionalismus sind zwei Theorien gewählt, deren Erklärungsmodelle traditionell in wechsel- seitiger Konkurrenz zueinander stehen. Damit schließt sich diese Bearbeitung der methodologischen Überzeugung Peter A. Halls (vgl. 2008: 28-30) an. Nach seiner Auffassung lassen sich Prozessanalysen optimal durch die Gegen- überstellung von theoretischen Propositionen leisen, die aus unterschiedlichen Perspektiven dasselbe Phänomen erklären (vgl. ebd. 2008: 30). In dem konkreten Falle der Untersuchung, handelt es sich dabei um die Fragen: Wie kommt eine vertiefte Zusammenarbeit der Eurozonen-Staaten zustande? Durch welche Entscheidungslogik und welche strukturelle Dynamik zeichnet sich die Veränderung aus?

Zu diesem Zweck ist die Untersuchung auf eine theoretische Zusammenschau beider theoretischer Erklärungsmodelle angelegt. Dazu werden die Theorien zunächst voneinander isoliert geprüft; in einem zweiten Schritt werden mögliche Synthesen der Theorien für ihre Auswahl, Erklärung und Prognose der Krisenmaßnahmen der Eurozone gefolgert.

(d) Verwendete Literatur und Literaturlage

Das Zustandekommen des krisenpolitischen Outcomes wird erstens an Primär- quellen hergeleitet. Regierungserklärungen bieten Aufschluss über Verhand- lungspositionen und Präferenzen von Regierungen. Standpunkte europäischer Organe gehen insbesondere aus Gesetzesvorlagen, Reden und Handlungs- empfehlungen hervor. Zweitens liefern Zeitungsartikel und Fachzeitschriften aktuelle Gastbeiträge und Interviews politischer Akteure. Zahlenmaterial quantifiziert die Tiefe staatlicher Eingriffe, die Richtung volkswirtschaftlicher Entwicklungen und bildet nationale Bevölkerungsmeinung im Verlaufe der Krise ab. Hierzu bieten die Forschungserhebungen der Generaldirektionen der EU-Kommission durch Eurostat und Eurobarometer entscheidenden Aufschluss. Zweitens dient Forschungsliteratur der Betrachtung des Krisenprozesses. Den Hauptteil dieses Materials bilden Aufsätze in Fachzeitschriften und Veröffent- lichungen von Forschungseinrichtungen. Als dritte Kategorie von inter- pretativem Forschungsmaterial sind Monografien zu nennen.

Die Literatur bietet zahlreichen Diskussionen Platz. Insbesondere findet dabei eine erneuerte Rolle des Staates und der europäischen Institutionen Beachtung. Eine Betrachtung der gegenwärtigen europäischen Krisenpolitik durch theoretische Integrationsperspektiven existiert aber bisher nicht.

(e) Die Grenzen der zugrunde liegenden Untersuchung

Die klassischen Integrationstheorien sind in der neueren Theoriedebatte berechtigterweise falsifiziert und widerlegt worden. Insbesondere weisen sie Lücken bei der Erklärung des Systemcharakters der Europäischen Union auf. Entsprechend bieten sie keine abdeckende Erklärung für das Zustandekommen heutiger Vertiefungen europäischer Zusammenarbeit (vgl. Kapitel 4). Die Ergebnisse europäischer Krisenpolitik gehen aus heterogenen Mechanismen hervor. Umso wichtiger ist es, entscheidende Mechanismen innerhalb dieses vielschichtigen Vorgangs ausfindig zu machen und auf ihre Wirkung zu prüfen (vgl. Hall 2008: 30). Hierin liegt gleichzeitig eine Stärke dieser klassischen Theorien: Sie lassen den komplexen Untersuchungsgegenstand auf die Betrachtung zentraler Mechanismen reduzieren (vgl. Nohlen/Schultze 1998: 647 ; vgl. Meyers 2011: 457).

2 Der Stand der europäischen Integrationsdebatte

Spätestens seit ihrem Schuldenmanagement sind die Eurozonen-Staaten eng in einer interdependenten Strategie der Problembewältigung ihrer Krise verbunden. Von politischen Akteuren ist seither gar der Begriff einer europäischen „S chicksalsgemeinschaft “ (Merkel 2010: 2; Juncker 2011: Abs. 6 ; Trichet 2011: 14; vgl. Papandreou 2011: Abs. 30) aufgeworfen worden.

Doch obschon institutionelle Vertiefungen der EU-Krisenpolitik an Kern- bereichen staatlicher Souveränitätsrechte ansetzten: Politische, ökonomische und kulturelle Ziele, die als Absichtsbekundungen der EU unter dem Begriff europäischer Integration als tragende Formel subsumiert sind, scheinen in der Krisendiskussion von radständiger Bedeutung. Besonders erscheinen Szenarien zur Finalität der EU seit der ökonomischen Krise unabsehbarer denn je.1

Für Grande und Beck (2011: 21) bleiben Fragen der europäischen Integration: „(…) was Europa ist - und was es sein sollte “ zusehends unbeantwortet. Fragen nach den Grenzen von Erweiterung und Vertiefung der Zusammenarbeit werden seit der Umsetzung der Währungsunion in steigender Intensität gestellt2 (vgl. Mittag 2008: 281-313 ; vgl. Majone 2005: vi-viii). Spätestens mit dem Scheitern des Europäischen Verfassungsvertrags 2004 bildete sich in Forschung und Öffentlichkeit das Bild einer „ Legitimation s-“, „ Orientierungs- “ (Kirsch 2010: 3) und „ Integrationskrise “ (Varvick 2011: 7).

Das schwere Fahrwasser, in das die EU infolge von Nachwirkungen der inter- nationalen Finanz- und Wirtschaftskrise seit 2007 geraten ist, haben Diskussionen um die Angemessenheit institutioneller Funktionen und die Frage nach zukünftigen politischen Zielrichtungen der EU intensiviert (vgl. Neyer/Wiener 2011: 2). Erhöhte verfassungsrechtliche (vgl. Franzius 2010: 452- 459) wie gesellschaftspolitische (vgl. Papadopoulos/Magnette 2010: 711) Schutzansprüche erscheinen in der Reaktion als Verfestigungen innen- politischer Abgrenzungen gegenüber als illegitim befundenen Entstaatlichungs- prozessen durch die EU.

Für Micossi, Carmassi und Peirce (vgl. 2011: 1) verstärken die gewachsenen ökonomischen Disparitäten zwischen europäischen Vertragsmitgliedern innenpolitisch geprägte Interessendivergenzen, die sich auf europäischer Ebene wiederfinden. Die Krise trifft die Eurozone zudem in einer Ausgangslage, in der ihre regulativen Ausformungen nach wie vor in vielen Hinsichten ungeklärt sind. Unter dem Eindruck der Krise drängt sich die Erkenntnis auf, dass die europäische Integration zu einseitig geführt und als politisches Leitbild zu selten problemorientiert behandelt wurde (vgl. Seidel 1999: 217).

Unter Maßgaben einer neoliberalen Politikkonzeption bildete die Aussicht auf wachsende ökonomische Prosperierung der Gemeinschaft eine zentrale Legitimationsquelle und Triebfeder institutionell-formeller europäischer Integration (vgl. Böhme/Mohr/Plottka 2010: 360). Diese Vorstellung spiegelt sich auch intensiv in der vertraglichen Ausrichtung der EU wider:

Die Bearbeitungökonomischer Probleme, wie [das] einer Staatsschuldenkrise ist im Rahmen der europäischen Verträge nicht implizit [mitgedacht worden - und entsprechend nicht] vorgesehen. “ (Nettesheim 2011: 4)

Unter Bedingungen der ökonomischen Krise der EU erscheint das klassische Bild von der europäischen Integration insbesondere aus staatlicher Sicht konterkariert: Anstelle von Abwägungen ökonomischer Gewinnoptimierung gebietet die Krise Mitgliedstaaten die Frage nach ihrer Verantwortung in Haftung und Schadensbegrenzung. Dabei entwickelt sich die Frage: Wie viel Eigenstand und wechselseitiger Einstand kann und soll den Staaten im Rahmen ihrer Währungsmitgliedschaft abverlangt werden? (vgl. ebd. 2011: 2).

Auf europäischer Ebene werden derweil Fragen tiefgreifender gesellschaftlicher Umverteilung festgelegt. Ihre Ergebnisse scheinen zum Teil als politische und ökonomische Imperative an die Mitglieder und ihre nationalen Finanz- und Haushaltsentscheidungen weitergegeben zu werden. Die Kriseninterventionen der Eurozone konfrontieren die Politikwissenschaft und die politische Praxis daher mit bisher kaum erhobenen Fragen. Insbesondere der Prozess europäischer Integration betritt Neuland. Dies fordert eine entsprechende Reaktion von den theoretischen Debatten politischer EU-Forschung. Für ihren Anspruch reicht es nicht aus, lediglich auf den politischen wie ökonomischen Ausnahmezustand zu verweisen. Politik und Politikforschung stehen damit vor einer entscheidenden Aufgabe (vgl. Steinmeier 2009: Abs. 4).

3 Die Begriffe der Krise und der europäischen Integration

3.1 Zur Verwendung des Krisenbegriffs

Wenn Perspektiven europäischer Integration vor dem Hintergrund der aktuellen Krise unklarer denn je erscheinen, warum sollten dann Analysemethoden von klassischer Integrationsforschung einen Mehrwert für die aktuelle Diskussion liefern können? Um diese berechtigte Frage mit der These, gerade darin besteht eine Forschungslücke zu beantworten, bildet die Konzeptionalisierung der Begriffe - sowie des Verhältnisses der Termini der Krise und der europäischen Integration - bereits einen entscheidenden Schritt.

Etymologisch betrachtet, ist der Terminus der Krise mit der Bedeutung eines Wendepunktes sowie der Verengung von Handlungsalternativen verbunden: Der griechische Referenzbegriff „ krísis “ wird mit Substantiven wie „ Entscheidung “, „ Scheidung “ und „ Trennung “ in die deutsche Sprache übersetzt (vgl. Kluge 2011: 542). „(...) Mit Krisen verbinden wir die Vorstellung einer objektiven Gewalt, die einem Subjekt ein Stück Souveränität entzieht, das ihm normalerweise zusteht (Habermas 1973: 10). In dieser Grundbedeutung wird Krise als akteurszentrierter Entscheidungsprozess aufgefasst (vgl. Brühl 1984: 30). Dies ist auch der analytische Ausgangspunkt der sozialwissenschaftlich orientierten Politikforschung. Hier wird Krise gemeinhin als menschlich erzeugtes Problem in Systemkontexten von gesellschaftlicher Organisation begriffen. Zu dieser Grundausrichtung bietet etwa die Krisendefinition nach Jürgen Habermas (1973: 10f.) eine erste aufschlussreiche Orientierung:

„ Krisen entstehen, wenn die Struktur eines Gesellschaftssystems weniger Möglich- keiten der Problemlösung zulässt, als zu [seiner] Bestandserhaltung in Anspruch genommen werden müssten. Indem wir einen Vorgang als Krise begreifen, geben wir ihm (…) einen normativen Sinn: Die Lösung der Krise bringt für das verstrickte Subjekt eine Befreiung. Krisen sind (…) [damit] Störungen der Systemintegration.“

Die Krise wird in der Sozialwissenschaft damit als eine Bestandsaufnahme und Existenzprüfung der institutionell-formellen Struktur eines Gesellschaftssystems aufgefasst. Im Speziellen fragt die Politikwissenschaft nach der Fähigkeit politischer Institutionen, Krisenprobleme von Gesellschaftssystemen adäquat bearbeiten zu können (vgl. Prisching 1986: 21 ; vgl. Bühl 1984: 34). In der Krise stehen damit Mehrwerte und Defizite der institutionellen Ordnung bestimmter politischer Systeme im Interesse von Politikforschung.

Normativ betrachtet, sollten institutionelle Arrangements politischer Systeme Problemlösungen für die Überwindung von Krisen entwickeln können. Dabei kann die politisch-institutionelle Organisationsstruktur auch selbst die Ursache von Krisen sein oder auf Krisen verschärfend wirken.

Ausschlaggebend ist dabei die Analyse der Kapazität eines politischen Systems. Kapazität beschreibt die Fähigkeit des Systems zu seiner Selbsterhaltung: unter veränderten Bedingungen, die durch Krisen zugrunde liegen (vgl. Bühl 1984: 35). Die Beurteilung, ob und wie eine Krise abgewendet und bewältigt, oder ob sie nur verschoben worden ist, also (…) institutionelle Lösungen gefunden [sind] , oder aber strukturelle Widersprüche aufrecht erhalten sind, ist nur [durch] systemische Krisenperspektiven (…)“ zu leisten (Jänike 1973: 17).

Der Terminus Krise bildet gerade für die europäische Integrationsforschung einen entscheidenden Referenzpunkt: Die politische EU-Forschung begreift Krise verbreitet als Prozess, aus dessen Problembewältigung heraus sich die formell-institutionelle Integration der EU ergeben hat3. Krisen werden von der europäischen Integrationsforschung einerseits als Verstrickung, andererseits als Möglichkeit zu erweiterter und vertiefter Systemintegration begriffen (vgl. Thumfart 2010: 120f.). Für Woyke (2011) und Varvick (2011: 7) bilden Krisen die Triebfeder der Herstellung des politischen Systems der EU. „ Aus dem Krisendiskurs gingen die ersten und bis heute grundlegenden europäischen Institutionen hervor “ (Loth 2007: 267). „ Die Geschichte der EU ist eine Geschichte von Krisen, vom Umgang mit Krisen und von derüberwindung von Krisen “ (Kirt 2011: 11). Bereits Monnet und Schuman vertraten diese Ansicht (vgl. Codjoe 2009: 603).

Auch die gegenwärtige Krise ist ein Wendepunkt für die Organisation der Eurozone. Ihre ökonomische Krise erscheint mehr denn je als ein Problem ihrer Systemintegration. Dies gilt, da die Konstruktion der institutionell-formellen supranationalen und intergouvernementalen Organisation der Wirtschafts- und Währungsgemeinschaft sui generis als ein immanenter Teil der europäischen Krise diskutiert wird (vgl. Kapitel 1).

3.2 Zur Verwendung des Begriffs der europäischen Integration

(a) Etymologie und Grundbedeutung des Terminus europäische Integration

Europäische Integration unterliegt also gerade in solchen Situationen der Ver- änderung, in denen Entscheidungsprozesse in der EU herausgefordert werden. Wie aber wird der Begriff der europäischen Integration gemeinhin verstanden? Etymologisch betrachtet, leitet sich der Terminus der Integration von dem lateinischen „ “ her, das mit Substantiven wie „ Einbeziehung “ und „ Wiederherstellung “ in die deutsche Sprache übersetzt wird (vgl. Kluge 2011: 447). Der Begriff der Integration kann unabhängig von seiner wissenschafts- disziplinären Verwendung als Vorgang definiert werden, bei dem eine „(…) ü bergeordnete Ganzheit aus einzelnen Elementen entsteht “ (Nohlen 2011: 271). Im Umkehrschluss wird Integration als die „ Transformation einer Vielheit zu einer Einheit “ definiert (Bellers 1994: 216). Dabei setzt man voraus, dass diese „(…) Einheit eine Qualität [von funktionaler Differenzierung] erhält, dieüber eine bloße Verbindung der ursprünglichen Teile hinausgeht “ (Mols 1987: 11); und damit „(…) mehr als die Summe ihrer einzelnen Elemente “ leistet (Nohlen 1998: 277). Integration bedeutet ferner die Fähigkeit einer Einheit, die Verbindungen ihrer Teilelemente zu sichern (vgl. Naßmacher 2010: 409).

Die Terminus der europäischen Integration wird als „ friedliche und freiwillige “ (Kohler-Koch/Schmidberger 1996: 152 ; Gierling/Möller 2010: 135) Verflech- tung von Politik, Gesellschaft, Kultur und Ökonomie Europas über bestehende nationale, verfassungs- und wirtschaftspolitische Staatsgrenzen hinweg verstanden (vgl. Grosse Hüttemann 2009: 210). In seinem Vorverständnis ist der Begriff daher in aller Regel auf die vertragliche Gemeinschaftsbildung europäischer Staaten seit der Beendigung des zweiten Weltkriegs bezogen4 (vgl. Woyke 2011: 124). Dies gilt insbesondere, da europäische Integration als politi- sches Leitbild der EU vertraglich definiert ist. Durch die Präambel des EWG- Vertrags (Geiger/Khan/Kotzur 2010: 177). Die Mitgliedstaaten bekunden hierin:

„(…) festen Willen, die Grundlagen für einen immer engeren Zusammenschluss der europäischen Völker zu schaffen (…) durch gemeinsames Handeln, den wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt ihrer Länder zu sichern, indem sie die Europa trennenden Schranken beseitigen “ (Präambel EWGV; Präambel AEUV).

(b) Das institutionell-formelle Verständnis der europäischen Integration

Die Präambel des EWG-Vertrags bildet mit marginalen Fortschreibungen (vgl. Nettesheim 2010: 3) die Zielvorgabe jedes bisherigen europäischen Folge- vertrags. Eine Präambel dient, wie auch im Falle der Europäischen Union der Proklamation und der Selbstversicherung der Vertragsparteien.5 Die allgemeingültigen Formulierungen der Präambel können am treffendsten als ein Orientierungsrahmen für die Vertragsgemeinschaft bezeichnet werden. Es handelt sich bei der europäischen Integration auch bewusst um ein politisches Leitbild. Damit ist es ein ergebnisoffenes Konzept (vgl. Leiße 2009: 73). Insbesondere enthalten die in der Präambel proklamierten Integrationsziele keine Aussagen über einen anzustrebenden finalen Zustand der Gemein- schaftsbildung (vgl. Geiger/Khan/Kotzur 2010: 176).

Die offene Anlage der Präambel nimmt das konzeptionelle Spannungsverhältnis zwischen Supranationalität und Intergouvernementalität voraus, in dem der Ver- trag über die Arbeitsweise der EU (AEUV) - als rechtlich fixiertes Ergebnis aus dem Prozess beider Integrationsrichtungen - steht (vgl. Art. 2 bis 4 AEUV): Einerseits verpflichten sich die Staaten dazu, vormalige eigene Zuständigkeiten im Rahmen der Vertragsgemeinschaft in steigendem Maße zu vergemein- schaften. Andererseits verbleibt die Präambel auf der Ebene eines völkerrecht- lichen Vertrags: Das Prinzip ihrer Kontrolle über Auslegungen des Integrations- prozess bleibt hierin unbestritten (vgl. Weidenfeld 2011: 43).

Gehalten wird das traditionelle Leitbild der europäischen Integration von dem Ziel der grenzüberschreitenden, ökonomischen Prosperierung der Staatenge- meinschaft. Dieses Konzept zieht sich durch die gesamte Präambel des AEUV.

(1) Die Integration der Nationalstaaten soll dezidiert durch wirtschaftspolitische Zusammenarbeit angeleitet werden (vgl. Abs. 4 ; 6 ; 8 der Präambel AEUV).
(2) Die wirtschaftliche Zusammenarbeit soll durch sozialpolitischen Ausgleich begleitet werden (vgl. Abs. 2 bis 6 ; Abs. 8 der Präambel AEUV).
(3) Die von einem sozialen Ausgleich flankierte wirtschaftspolitische Zusammenarbeit ist Ausgangspunkt und Motor der Sicherung der normativen Ziele der europäischen Integration. Dieser Zustand besteht in Frieden und Wohlstand der Staatengemeinschaft (vgl. Abs. 4 bis 6 und 8 der Präambel AEUV).

(b) Begriffsbestimmung der europäischen Integration in der Politikforschung

Es existiert keine einheitliche Begriffsdefinition der europäischen Integration: Die europäische Integrationsforschung ist breit angelegt (vgl. Wessels 2008: 26). Variierende Forschungsinteressen an Phänomenen der europäischen Inte- gration prägen jeweils unterschiedliche Bedeutungsbelegungen des Begriffs. Zumeist ist die Regelstruktur formeller Institutionen der EU die zentrale abhängige Untersuchungsvariable der politischen EU-Integrationsforschung; auch vor dem Hintergrund ihres differenzierten Methodenpluralismus (vgl. Folke Schuppert 2005: 22-26). So mögen etwa soziologische (vgl. Schneider 2011: 50f.) oder wirtschaftswissenschaftliche (vgl. Wagner/Eger/Fritz 2009: 26- 45) Fragerichtungen Ausgangspunkte bilden - die politische EU-Integrations- forschung eint gemeinhin eine ständige Frage: Bietet das institutionelle Arrange- ment der EU angemessene Funktionen für die Gesellschaftsorganisation der europäischen Vertragsgemeinschaft?

Der Terminus der europäischen Integration benennt erstens den Prozess der Herstellung, zweitens den Status der Vertiefung und Erweiterung institutionell- formeller Regelungsformen der EU (vgl. Schimmelpfennig/Rittberger 2005: 20). Dabei benennt europäische Integration nicht nur, wie in ihrer engen Definition, formelle Supranationalisierung staatlicher Souveränität (vgl. Alsen 2009: 23). In der neueren Politikforschung gelten institutionelle Regelungsformen supranationaler Verschränkung und intergouvernementaler Kooperation6 als anerkannte Formen der europäischen Integration (vgl. Weidenfeld 2010: 15).

Hiermit wird der Erkenntnis Rechnung getragen, dass die europäische Integration im Kontinuum dieser doppelten Arbeitsweise der EU steht. Für die aktuelle Krisendiskussion ist diese offene Begriffsverwendung sinnvoll und deshalb auch für die vorliegende Untersuchung zielführend. Gerade die aktuelle ökonomische Krise lässt erkennen: Die supranationale Kompetenzver- schränkung der Währungsunion sichert europäische Integration noch nicht ab. Erst die Feststellung über ein problemlösungsfähiges Zusammenwirken der Kompetenzbereiche liefert Aufschluss über den Status der Zusammenarbeit der Eurozone.

4 Klassische Integrationstheorien - relevante Ansätze für eine Analyse aktueller Krisenpolitik der Eurozone

4.1 Die Integrationstheorien in der Kritik der EU-Forschung

Es ergibt sich weiterhin gerade im Hinblick auf den Stand der politischen EU- Theoriediskussion die Frage: Weshalb sollte es sich lohnen, aktuelle Krisen- politik der Eurozone anhand klassischer Integrationstheorien zu betrachten? Beim Neofunktionalismus und dem Liberalen Intergouvernementalismus handelt sich schließlich um Theoriemodelle, die in der Vergangenheit auf europäische Vertragsgemeinschaften Bezug genommen haben, aus denen die heutige EU hervorgegangen ist. Diese Theorien haben die EU/EG als inter- nationale Organisation behandelt (vgl. Pollack 2005: 357). Eine Perspektive, die jedoch aufgrund der erreichten Qualität der europäischen Vergemeinschaftung unvollständig bleibt: Die Umsetzung der Verträge von Maastricht und Nizza haben den Status der Zusammenarbeit der Gemeinschaft verändert. Sie führten zu der Errichtung eines gemeinsamen Binnenmarkts und einer Währungsunion. Damit wurden diese EU-Institutionen in Aufgabenfelder „ quasi-staatlicher Tätigkeit “ gerückt (Tömmel 2007: 13 ; vgl. Hix 2005: 2).

Vor diesem Hintergrund gilt: Der Intergouvernementalismus betont einseitig die Dominanzwirkung von Nationalstaaten auf den europäischen Entscheidungs- prozess. Supranationale Zugänge wie der Neofunktionalismus dagegen, so die Kritiker, theoretisieren einseitig den dominanten Einfluss der supranationalen Triebkraft europäischer Integration; so wurde besonders nach Abschluss der Währungsunion kritisiert (vgl. Scharpf 2002: 63 ; vgl. Majone 2005: 148-151). Die EU ist damit, anders, als es diese Integrationstheorien jeweils idealtypisch beschreiben, als ein politisches System verfasst, dessen Steuerungslogik sich (...) sowohl [aus] supranationalen als auch [aus] intergouvernementalen Wirkungsrichtungen [von Autoritätsausübung speist]“ (Tömmel 2008: 263 ; vgl. Bandilla 2011: Art. 2-4 AEUV).

Aufgrund dieser, in der EU-Forschung etablierten Erkenntnis gilt gerade eine dichotome Debatte zwischen diesen klassischen Theorieschulen als überholt. Als Reaktion auf diese Erkenntnisse hat die Methodenentwicklung der EU- Forschung in der zurückliegenden Dekade berechtigterweise die EU als politisches System eigener Art (sui generis) (vgl. Tömmel 2008 ; vgl. Hix 2005) wahrgenommen.

Diese Neuausrichtung zeichnete sich seit Mitte der 1990er Jahre mit der Verschiebung der europäischen Integrationsforschung in Richtung von system- und policybezogenen EU-Steuerungsdebatten ab7 (vgl. Bieling/Lerch 2006: 28). Die von Kohler-Koch und Rittberger (vgl. 2006) treffend als Governancewende beschriebene Schwerpunktverlagerung politischer Europaforschung fragte danach, wie die EU regiert wird. Die Graduierung von Entmonopolisierungs- prozessen vormals exklusiv staatlicher Regierungszuständigkeit und die Rück- nahme staatlicher Interventionsansprüche bildeten in der Mainstreamdebatte der Governanceforschung regelmäßig analytische Ausgangspunkte.

Die EU-Forschung widmete sich in der vergangenen Dekade also weniger der Erklärung von Schritten europäischer Vertragserweiterungen. Sie betrachtete vielmehr inkrementelle Etablierungsprozesse der bereits vertraglich vereinbarten Regelungsverfahren, wie sie post Maastricht angestrebt wurden. Darin betont diese Forschungsrichtung insbesondere die Relevanz weicher Formen des Regierens: Dem Konzept des „ Weißbuch [ s ] Europäisches Regier- en “ (vgl. KEG 2001: 4) folgend, galt ihr Forschungsinteresse hauptsächlich den Anzeichen erneuter Durchlässigkeit des EU-Mehrebensystems gegenüber gesellschaftlicher Partizipation. Hervorgehoben wurde dabei, dass gesellschaft- liche Akteure auch über die institutionellen Ebenen von Regierungen hinweg Einfluss auf den europäischen Politikprozess nehmen (vgl. Marks 1993). Staaten wurden berechtigterweise nicht mehr als die einzigen relevanten Akteure des politischen Systems der EU behandelt. Der Forschungsansatz schloss also von politikfeldspezifischen Beteiligungspfaden innerhalb europäischer Entscheid- ungs- und Gesetzgebungsverfahren auf Verflachungen systemischer Hierarchie sowie auf Dezentralisierungserscheinungen von staatlicher Macht. Vor dem Hintergrund der aktuellen ökonomischen Krise erscheint die Abkehr der Governancedebatte von der klassischen Integrationstheorie jedoch in einem neuen Licht. Im nachfolgenden Schritt wird die Annahme begründet werden, dass insbesondere die Theorien des Liberalen Intergouvernementalismus und des Neofunktionalismus in ein neues Verhältnis zur Governanceforschung gestellt werden sollten.

4.2 Zur Aktualität der klassischen Analyseperspektiven - die ausgewählten Integrationstheorien vor dem Hintergrund europäischer Krisenpolitik

Höpner und Schäfer (vgl. 2008: 13) verweisen darauf, dass die hierarchische Anordnung und die Dominanzwirkung von intergouvernementalen sowie supranationalen Regelungsformen des politischen Systems der EU in der Governancedebatte untererforscht blieben.8 Insbesondere beziehen sie sich dabei auf Steuerungsformen der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion. Im Rahmen der erneuerten Kontextbedingungen europäischer Krisenpolitik(en) gewinnt diese Kritik an der Mainstreamdebatte von Governanceforschung eine erhöhte Relevanz. Mehrere ausgehende Befunde sprechen für die These, dass Krisenmaßnahmen der Eurozone die Dominanz intergouvernementaler sowie supranationaler Dynamik innerhalb der Regelstruktur der Währungsgemein- schaft erhöhen:

(1) Die Rücknahme regierungspolitischer Intervention gegenüber Wirtschaft und Gesellschaft (vgl. Schuppert 2007: 467-469) erscheint vor dem Hintergrund europäischer Krisenpolitik(en) in neuer Perspektive: EU-Mitgliedstaaten treten, je nach ökonomischer Fähigkeit und ihrer Betroffenheit von der ökonomischen Krise, als neue Eigentümer, Krisenmanager und Vertrauensgaranten in den Markt auf (vgl. Hassel/Lütz 2010: 257f.). Damit scheinen zunächst wirtschafts- und finanzpolitische Machtverhältnisse zugunsten von Schlüsselpositionen staatlicher Macht betont.
(2) Die Bedeutung zwischenstaatlicher Machtverhältnisse in der Eurozone gewinnt eine neue Dynamik: Erstens sind mit der Krise die Prosperi- tätsdivergenzen zwischen den Staaten gewachsen. Mit dem Schulden- krisenmanagement treten Staaten als Schuldner und Gläubiger in die Verhandlungen ein. Zweitens ist zu beobachten, dass die krisenpolitischen Maßnahmen verstärkt durch ökonomisch führende Staaten angeleitet werden.
(3) Im Rahmen der Krisemaßnahmen werden die vertraglich vereinbarten Regelungsstrukturen der Währungsgemeinschaft „ ü berschritten “ (vgl. Klump 2011: 313f.). Dies erhöht die Relevanz supranationaler und intergouverne- mentaler Theorien als Analysezugänge aktueller Krisenpolitik aus folgenden Gründen: Das Krisenmanagement der Eurozone basieret auf Maßnahmen, die erst durch einer Dehnung von intergouvernementalen (Art 1219, Art. 12510

AEUV) und supranationalen (Art. 12311 AEUV) Handlungsspielräumen der Verträge der Wirtschafts- und Währungsgemeinschaft erreicht werden können. Entscheidungspfade zwischen staatlicher und überstaatlicher Ordnung, deren konkrete Zielrichtungen von den Verträgen nicht explizit vorgegeben sind (vgl. Heß 2010: 475). Dies wird hier als ein Transformationsphänomen aufgefasst, wie es auch die zugrunde gelegten Integrationstheorien intensiv beschäftigt hat: Erstens müssen die neu zu beschreitenden Pfade der Krisenmaßnahmen zwischenstaatlich verhandelt werden. Die Methode der intergouvernementalen Abstimmung auf Ebene des Ministerrates gewinnt dabei erhöhte Bedeutung (vgl. Bandilla 2011: Art. 122: 1). Ein Zustandekommen von vertiefter institutioneller Zusammenarbeit durch die intergouvernementale Methode, wurde von Moravcsik (1993 ; 1998) theoretisiert.

Zweitens unterliegt die Regelstruktur der supranationalen Währungsunion im Rahmen ihrer Krise einem (eigen)dynamischen Prozess: Die bis dato durch die obenstehenden Artikel vermeintlich abgesicherten nationalen Schutzrechte werden durch das Krisenmanagement der Eurozone überworfen. Damit beschneidet die Regelstruktur der Währungsunion nationale Souveränitätsrechte. Die ökonomische Krise erzeugt einen erhöhten Handlungsdruck, den dieses supranational angeordnete Arrangement von seinen Mitgliedern einfordert. Dieser setzt sich besonders auf das Feld nationaler Finanz- und Haushaltspolitik fort. Diese Beobachtungen legen die Annahme nahe, dass das Krisen- management mitunter von Spill Over -Prozessen getragen wird, wie ihn die Integrationstheorie des Neofunktionalismus nach Haas theoretisiert.

Die ausgehenden Befunde zeigen eine verstärkte Dominanz des Intergouverne- mentalismus und Supranationalismus in der Krisenpolitik. Es bleibt die Frage, wie und ob eine Anwendung der ausgewählten, zahlreich falsifizierten Theorien für eine Betrachtung der aktuellen Debatte methodisch adäquat und analytisch gewinnbringend auf Fälle von EU-Krisenpolitik zugeschnitten werden können.

4.3 Zur Anwendung der Integrationstheorien

(1) Die vorliegende Analyse distanziert sich von der klassisch ausgeprägten Konkurrenz der ausgewählten Theorien zu- und ihrer Abgrenzung voneinander. Erst diese Perspektive lässt eine zielführende Analyse der Entscheidungspfade europäischer Krisenpolitik anhand dieser Theorien zu. Nur in einer Zusammenschau beider Theorien lassen sich die Pole theoretisch abbilden, zwischen denen die Arbeitsweise der EU steht (vgl. Gliederungspunkt 3.2 b).

Hierzu ist ein offenes Theorieverständnis nötig: In der EU-Forschung herrscht auch allgemein Konsens darüber, dass keine unumstrittene Theorie europäischer Integration existiert. Europäische Integration sei stets aus der konkreten Situation politischer, wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Umstände erwachsen (vgl. Kühnhardt 2011: 33) - und nie einem festen Leitfaden gefolgt (vgl. Rosamond 2000: 9). Entsprechend könne keine Theorie den Anspruch erfüllen, europäische Integration abdeckend zu erklären (vgl. Behning 2004: 127f.). Daher koexistieren theoretische Modelle in der Forschung parallel zueinander. Sie betonen mit Berechtigung je eigene Erklärungsabschnitte der europäischen Zusammenarbeit (vgl. Wessels 2005: 432). Der Neofunktional- ismus und der Liberale Intergouvernementalismus lassen sich insofern als Basistheorien behandeln, als sie ihrerseits ausgewählte Abschnitte von Erklärungen für die Zusammenarbeit der europäischen Vertragsgemeinschaft selektieren.

(2) Die Integrationstheorien sind nicht nur in solchen Situationen relevante Analyseperspektiven, in denen Nationalstaaten vertragsbasiert Souveränität an die supranationale Gemeinschaft der EU delegieren. Die klassischen Theorie- modelle bieten zwar einerseits Analyseleitfäden zur Betrachtung institutioneller Vertiefungs- und Erweiterungsprozesse europäischer Zusammenarbeit (vgl. Moravcsik 1991: 20 ; Thiemeyer 2010: 18). Mit ihnen lässt sich aber auch nach Bedingungen fragen, die europäische Zusammenarbeit erschweren oder verhindern (vgl. Kohler-Koch/Conzelmann/Knodt 2004: 20).

Vornehmlich haben Integrationstheorien wie der Neofunktionalismus und der Liberale Intergouvernementalismus empirische Befunde betrachtet, mit denen sie das Zustandekommen von Vertragserweiterungen der EU erklärten. Im Unterschied dazu bilden aktuellen Kriseninterventionsmaßnahmen Verträge, die zumeist intergouvernemental vorvereinbart und zunächst abseits von supra- nationalem Rechtsstatus eingegangen wurden.

Damit wird es allerdings nicht weniger relevant, die Krisenmaßnahmen auf Kontexte regelmäßiger Logik von europäischer Zusammenarbeit zu prüfen: Der analytische Ausgangspunkt des Neofunktionalismus und des Liberalen Intergouvernementalismus ist je die Frage, welche regelmäßigen Faktoren der europäischen Zusammenarbeit in Fällen von erhöhter Veränderungsdynamik zugrunde liegt. Damit lassen sie im Unterschied zu Governanceansäzten nicht vorwiegend Deskriptionen darüber zu, wie die EU regiert wird. Sie spiegeln für die aktuelle Forschung Grundlinien, in deren Kontinuum sich europäisches Governance bewegt (vgl. Bieber/Epiney/Haag: 2006: 46).

(3) Der Widerstreit zwischen supranationalen und intergouvernementalen Theoretisierungen europäischer Zusammenarbeit (vgl. Pollack 2005: 375) wurde zwar in der Forschung als weitgehend überholt verworfen. Der EU liegt eine Vermengung von Intergouvernementalismus und Supranationalismus als konstitutionelles Prinzip zugrunde. Der in der Integrationsforschung diskutierte Widerstreit zwischen den Prinzipen mitgliedstaatlicher Kontrolle und su- pranationaler Eigendynamik blieb jedoch Bestandteil der Ordnung der WWU. Der Problemdruck der ökonomischen Krise lässt dieses systeminhärente Spannungsverhältnis der Kompetenzprinzipien der EU aktueller denn je erscheinen. Die Krisenbewältigung der Eurozone ist damit mehr als zuvor eine Frage der Vereinbarkeit der zweigliedrigen Kompetenzverteilung der Europäisch Wirtschafts- und Währungsunion.

(4) Vor dem Hintergrund der ökonomischen Krise erscheinen auch die Fehl- einschätzungen und Defizite dieser Theorien in einem neuen Licht: Bei beiden Theorien handelt es sich um integrationspolitische Leitmodelle, nach deren Erklärungen und Prognosen institutionelle europäische Integration auch in der politischen Praxis interpretiert, planerisch ausgerichtet und kritisiert wurde. Mit der Prüfung und Analyse dieser Theorien kann von der europäischen Krisenpolitik auf ein aktualisiertes Bild des Stands der europäischen Integration geschlossen werden. Eine solche Bestandsaufnahme verspricht für die Politik- forschung alles andere zu sein als eine verjährte Aufgabe oder eine überholte Perspektive.

5 Die Kernaussagen der Integrationstheorien

5.1 Theoriegenese des Liberalen Intergouvernementalismus

(a) Kontextualisierung des Liberalen Intergouvernementalismus

Die hier zur Überprüfung und Bestandsaufnahme aufbereitete europäische Integrationstheorie des Liberalen Intergouvernementalismus wird in der Literatur allein auf Andrew Moravcsik zurückgeführt (vgl. Schimmelpfennig 2007: 75f. ; vgl. Moravcsik/Schimmelpfennig 2009: 85). Dabei handelt es sich jedoch um eine Theorie, die Komponenten der klassischen politischen Theorie Internationaler Beziehungen (IB) entlehnt und neu in Beziehung setzt.

Moravcsik entwickelte den Liberalen Intergouvernementalismus im Zuge seiner Promotionsforschung an der Harvard Universität in Cambridge als „ Schüler “ (vgl. Gierling/Möller 2010: 142) Stanley Hoffmans innerhalb der Jahre 1988 bis 1992. Im Rahmen seiner Dissertation erstellte er eine umfassende histografische Analyse zu Verhandlungen zentraler EG-Vertragsabschlüsse. Geleitet wurde Moravcsiks Forschungsinteresse dabei von dem Eindruck des zeitgenössischen Vertragsschritts der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA). Die EEA ließ intergouvernementale Logik von EG-Politik in gewandeltem Licht erscheinen. Realistische und neorealistische intergouvernementale Theorie- zugänge, wie sie Hoffmann geprägt hatte, schienen als Analyseleitfäden in ihrer Reichweite überholt (vgl. Moravcsik 1993: 481). Diese Ansätze behandelten Staaten im Kontext der IB als „ black boxes “, also als in sich abgeschlossene Systeme. Integrationspolitische Triebkräfte auf Ebene eines EG-Binnenmarkts konnten sich mit dieser Theorie kaum betrachten lassen. Damit blieb auch die Behandlung der EG als zusehends supranational verfasste Institutionenstruktur in der realistisch geprägten, intergouvernementalistischen Forschungsarbeit unberücksichtigt. Die Verabschiedung des Maastrichter Vertragswerkes von 1992, mit welchem die Wirtschafts- und Währungsunion begründet wurde, zog eine Intensivierung der Integrationsdebatte nach sich.

In den frühen 1990er Jahre folgerte die politische Europaforschung aus den Vertragserweiterungen verstärkt Rückgriffe auf neofunktionalistische Theo- retisierungen: Die erheblichen sowie zeitnah aufeinander folgenden Schritte der Supranationalisierung der EG/EU wurden in diesem Sinne als Belege für die Hinfälligkeit ihrer intergouvernementalistischen Theoretisierung diskutiert.

Für Moravcsik zeichnete sich diese Diskussion durch eine entscheidende For- schungslücke in der Betrachtung der EG/EU-Integration aus.12 Für ihn blieb Politik auf supranational-institutioneller Ebene der EG/EU kaum anders als intergouvernemental angeleitet. Die Vertragsergebnisse der EEA und der WWU generierten sich aus Sicht Moravcsiks allein aus Konstellationen zwischenstaatlicher sowie innenpolitischer Kräfteverhältnisse. Mit dieser Annahme begegnete Moravcsik (vgl. 1993: 474-480) in seinem Fach- aufsatz „ Preferences and Power in the European Community (…)” neofunk- tionalen Erklärungen kritisch. Auf diese Weise platzierte er seine reformierte intergouvernementale Theorie gegenüber dem wiedererstarkten Neofunk- tionalismus in der zeitgenössischen Debatte und forcierte in der Literatur eine Neuauflage des Widerstreits zwischen den klassischen Theoriesträngen des Supranationalismus und dem Intergouvernementalismus.

Mit der Monografie „ The Choice for Europe (…)“, die im Jahre 1998 erschien, knüpfte Moravcsik an die histografische Analyse seiner Dissertation an. Die Erweiterung seiner Betrachtung bestand nunmehr in der Untersuchung des Maastrichter Vertragsverhandlungsprozesses und der Interpretation von dessen Ergebnissen (vgl. Moravsik 1998: 379-471). Moravcsik sah sich durch diese Untersuchung in seiner Theorie deutlich bestärkt (vgl. ebd. 1998: 479-489).

Der Liberale Intergouvernementalismus entwickelte sich in der Theoriedebatte der 1990er Jahre zu einem zentralen Referenzpunkt.13 Dieser hat sich auch für die frühe EU-Systemforschung zu einer Baseline-Theorie entwickelt, an der zahlreiche Methoden getestet wurden (vgl. Schimmelpfennig 2005: 75). Dabei diente der Liberale Intergouvernementalismus der Debatte insbesondere dazu, den erneuerten Systemcharakter der EU in Abgrenzung zu dem Status einer internationalen Organisation herauszustellen. Nicht zuletzt aufgrund der intensiven Kritik, die unter dem Eindruck der Ingangsetzung der Maastrichter Verträge um Moravcsiks Theorie erhoben wurde, hat dieser seinen Ansatz um einige Aussagen ergänzt und hiernach leicht modifiziert (vgl. Moravcsik 2002).

(b) Theoretische Verortung des Liberalen Intergouvernementalismus

Der Liberale Intergouvernementalismus setzt sich aus Prämissen der Theorie- stränge der Internationalen Beziehungen, des Liberalismus und des Inter- gouvernementalismus zusammen (vgl. Bieling 2007: 97). Dabei stellt er sich weniger in die Tradition der Normenorientierung von liberaler Theoretisierung der Internationalen Beziehungen (IB) (vgl. Pollack 2000: 214). Stattdessen stützt er Prämissen des Intergouvernementalismus durch Annahmen, wie sie am deutlichsten Theoretisierungen der Internationalen Politischen Ökonomie zugeordnet werden können (vgl. Moravcsik 1993: 480). Methodisch setzt der Theoriemix Moravcsiks die Thesen beider Theoretisier- ungen der IB miteinander in Beziehung, indem er zwei wesentliche relevante Einflussebenen europäischer Politik analytisch voneinander trennt. Er differenziert die Ebene eines nationalen politischen Raumes von den „ Arenen “ europäischer Verhandlung. Diese Ebenen sind Einflussgrößen auf europäische Politik, die jeweils eigenen institutionellen und behavioralen Gesetzmäßigkeiten folgen (vgl. Moravcsik 1993: 514-517).

EU/EG-Politik lässt sich nach Moravcsik als „ Zwei-Ebenen - Spiel “ dieser beiden politischen Einflussräume theoretisieren. Die untenstehende Abbildung zeigt, dass endogen-innenpolitisch gebildete Interessen an europäischer Integration den Ausgangspunkt seines Modells bilden. Dies lässt eine intergouvernementale Ausrichtung europäischer Politikprozesse folgern. Welche motivationalen und institutionellen Dimensionen gemäß dieser Theorie die Einigungslogik europäischer Politik anleiten, wird auf nachfolgenden Seiten näher bestimmt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb.: (Moravcsik 1993: 482): „ The Liberal Intergouvernmentalist Framework of Analysis

(b) Verlaufsmodell der liberalen innenpolitischen Interessenaggregation

Moravcsiks „ liberal theory of national preferences “ (ebd. 1993: 480) bildet ein relativ geschlossenes Thesenset innenpolitischer Präferenzaggregation und Präferenzformierung an Politikergebnissen auf europäischer Ebene. Das Verhältnis, in dem Regierungen und nationale Gesellschaften auf dem Feld europäischer Politik zueinander stehen, theoretisiert Moravcsik nach dem Bild der ideellen liberalen Republik: Die Nachfrage nach europäischen Politikergebnissen wird durch gesellschaftliche Akteure auf nationaler Ebene initiiert und produziert (vgl. ebd. 1993: 482).

Interessen an europäischer Politik organisieren sich in gesellschaftlichen Gruppen. Nationale Regierungen nehmen Präferenzen gesellschaftlicher Mehrheits- und Kräfteverhältnisse in ihre Präferenzen auf (vgl. ebd. 1998: 37). Regierungsakteure sind damit im Umfeld europäischer Institutionen repräsenta- tive „ agents “, die Interessen ihrer innenpolitischen „ principals “ das heißt vor allem: ihrer Wählergruppen vertreten (ebd. 1993: 483 ; ebd. 1998: 431).

Nationale makroökonomische Präferenzen sind durchaus zentrale Motive der europäischen Integration. Welche ökonomisch motivierten Präferenzen Regierungen im europäischen Kontext ausbilden, bleibt jedoch immer zuerst der Definitionsmacht politisch abgebildeter gesellschaftlicher Kräfte- und Mehrheitsverhältnisse untergeordnet (vgl. ebd. 1998: 3).

Nationalen Regierungen obliegt das Zugriffsmonopol auf den europäischen Entscheidungsprozess (vgl. ebd. 1998: 11). Anders als Theoretisierungen, welche die Funktionsweise der EU als ein Mehrebenensystem betonen (vgl. Marks 1993), sind Regierungen bei Moravcsik „ gate keeper “: Brückenakteure nationaler Interessen, an welche die Kontrolle über europäische Politikprozesse exklusiv delegiert wird.

Prämissen zu dem Verlauf liberaler Präferenzbildung an EU-Politik speisen sich bei Moravcsiks Theorie wenig aus politischen Normen. Schließlich haben Regierungsakteure in europäischen Institutionen den Auftrag, ökonomische Interessen zu vertreten. Dieser Auftrag richtet sich systematisch auf ökonomische Gewinne. Moravcsik geht davon aus, dass die EG/EU-Verträge ausschließlich ökonomische Beschlussmaterien regeln. Demgegenüber sind demokratisch zu legitimierende Beschlüsse der politischen Sphäre allein auf nationalen Ebenen zu verorten (vgl. Moravcsik 2002: 22).

(c) Die intergouvernementale Theoretisierung europäischer Integration

Verhandlungsverläufe auf europäischer Ebene ergeben sich für Moravcsik aus der innenpolitischen Präferenzaggregation. Staatliche Akteure sind für ihn national delegierte Vertreter. Sie treten daher in europäischen Institutionen mit nationalen Präferenzen auf. Aufgrund dieser inneren wie äußeren Monopolstellung nationaler Interessen folgert Moravcsik drei zentrale Annahmen bezüglich der Rolle von Staaten in europäischen Institutionen:

(1) Staaten treten in Verhandlungen als relativ geschlossene Akteure auf.
(2) Neben den Regierungen existieren kaum entscheidende Akteure.
(3) Regierungen kontrollieren den europäischen Politikprozess.

Diese Grundprämissen teilt Moravcsiks Ansatz (vgl. 1991: 24f.) mit dem realistischen Intergouvernementalismus Hoffmanns (vgl. 1964: 862). Im Unterschied zum Realismus Hoffmanns sind intergouvernementale Nutzen- motive bei Moravcsik gesellschaftlich determiniert. Sie bleiben damit nicht Selbstzweck der Regierungen. Im Unterschied dazu liefert Moravcsik eine inter- gouvernementale Erklärung für die Öffnung europäischer Märkte und supra- nationale Kompetenzvergaben: Staaten streben Supranationalisierung mit dem Ziel an, ihre engen ökonomischen Wechselbeziehungen effektiver bearbeiten zu können. (vgl. ebd. 1998: 496).

Regierungsakteure verwirklichen durch die europäische Integration das Ziel, ihre regulativen Einflussmöglichkeiten über nationalen Ressortgrenzen hinaus zu erschließen. Moravcsik verallgemeinert die europäische Integration daher als Summe ökonomisch rationaler Entscheidungen von Regierungsakteuren.

Für Moravcsik (vgl. 2003: 45) ergibt sich demnach, auch unter Berücksichtigung seiner neueren Forschungsarbeit, kein europäisches Demo- kratiedefitzt. Einflussmacht auf demokratisch zu legitimierende Kernkompe- tenzen nehmen zwischenstaatliche Vereinbarungen nicht. Er argumentiert, dass den Mitgliedstaaten die entscheidenden staatlichen Attribute von Steuer- und Ausgabenhoheit, der sozialen Sicherung oder des Gewaltmonopols als die wesentlichen Kernsouveränitäten erhalten seien. Die EU ist nach Ansicht Moravcsiks trotz gemeinsamer Währung ein schwaches politisches System, welches von diesen Entscheidungsfeldern ausgeschlossen bleibt. Eine Dimension politischer Aufgabenerfüllung komme ihr daher wenig zu.

(d) Rational Choice als anleitendes Prinzip europäischer Politik

Moravcsik (1993: 480) führt eine „(…) rational theory of state behaviour “ als Bestandteil des Liberalen Intergouvernementalismus an. Er verallgemeinert darin das Handeln von Akteuren in europäischen Institutionen unter dem Rational Choice -Ansatz.14 Mit dieser Theoretisierung unterstreicht Moravcsik erstens, dass für ihn Regierungshandeln in Europa strukturell und nicht sozial angelegt ist. Zweitens definiert Moravcsik damit das Verhalten relevanter Akteure spieltheoretisch. Das Konzept des Rational Choice ist in diesem konkreten Zusammenhang wie folgt zu definieren: Das Handeln von Regierungen in europäischen Institutionen richtet sich auf Basis ihrer Präferenzen und Informationen immer nach dem Kriterium der Optimierung ihrer ökonomischen Interessenziele (vgl. Landa 2006: 379). Dabei gilt jedoch folgende Voraussetzung: Im Rahmen der EU ist staatlicher Eigennutzen für Moravcsik (vgl. 1998: 27) nicht trennscharf von Gemeinschaftsnutzen abgrenzbar. Sein zentrales Argument dabei lautet, Staaten stünden zueinander in ökonomischer Interdependenz.

Für Moravcsik kann deshalb auch (...) die Bereitstellung transnationaler sozioöko-nomischer [öffentlicher] Güter zum Ausgleich von Marktversagen

(…)“ ein Mittel von staatlichem Rational Choice -Verhaltens darstellen (Rotte 2003: 11).

Bei Rational Choice -Akteuren ist allerdings die optimale strategische Wahl abhängig von der Kalkulierbarkeit des Handelns:

(1) Die beste Wahl der Handlungsalternativen ist für Rational Choice -Akteure dann möglich, wenn Sicherheit über die Konsequenz ihres Handelns besteht.
(2) Akteure handeln unter Risiko, wenn sie unter Wahrscheinlichkeiten der Konsequenzen ihres Handelns abwägen können (vgl. Zimmerling 1994: 18). Rationales Handeln zeichnet sich dann durch Abwägungen von Nutzwerten aus.
(3) Sind Wahrscheinlichkeiten des Nutzens von Handlungen unbekannt, ist Rational Choice -Handeln nicht möglich (vgl. Behnke 2009: 501).

(e) Moravcsiks Thesen zu den Verläufen europäischer Verhandlungen

Verhandlungen europäischer Integration basieren a) auf der Bedingung eines rationalen Wahlverhaltens und b) einer intergouvernementalen Anordnung Europäischer Institutionen. Hieraus folgert Moravcsik nachfolgende Rück- schlüsse auf mögliche Verläufe supranationaler institutioneller Integration:

(1) Der Anreiz zu zwischenstaatlicher Kooperation im europäischen Rahmen ist a priori abhängig von der Anordnung der jeweiligen interdependenten Präferenzen der Mitgliedstaaten (vgl. Moravcsik 1998: 23). Bei komple- mentären zwischenstaatlichen Interessen bestehen die höchsten Anreize für Verhandlungen. Bei divergierenden Interessen gibt es dagegen einen begrenzten Raum für den Beschluss vertraglicher Übereinkünfte. Unter Bedingungen von Beschlussfragen, die absolute Einstimmigkeit erfordert, tendieren Verhand- ergebnisse zunächst zu einer Politik des „ kleinsten gemeinsamen Nenners “ (vgl. Moravcsik 1991: 47).

(2) Darüber hinaus bleiben den Mitgliedstaaten im europäischen Rahmen weitere Handlungsoptionen, um ihre Präferenzen durchzusetzen. (2.a) Dazu zählt Moravcsik die interstaatliche Koalitionsbildung: Staatliche Allianzen können ein ökonomisches Kräfteübergewicht erwirken und europäische Verhandlungen dominieren. Besonders Deutschland, Frankreich und Großbritannien machen von dieser Möglichkeit Gebrauch.

Regierungen, die den Präferenzen dominierender Staatenkoalitionen nicht zustimmen, können durch Druckmittel etwa eines „ threat (…) of exclusion “ (ebd. 1991: 27/49) dazu bewegt werden, auf den Kurs einzulenken. (2.b) Verhandlungsergebnisse können auch durch Paketlösungen erreicht werden, das heißt: auf Basis von Übereinkünften, in denen mehrere Lösungen miteinander verknüpft werden. Dazu zählt Moravcsik (vgl. 1991: 25) die Möglichkeit des „ side payments “. Gemeint sind damit fallbezogene zwischen- staatliche Zugeständnisse und Transfers, die in bilateralen oder in multilateralen Staatenkoalitionen vereinbart sein können. Sie werden dann getätigt, wenn alle Vertragspartner der Auffassung sind, dass Zugeständnisse das Erreichen Gemeinschaftszielen ermöglichen. Übereinkünfte kommen besonders dann Zustande, wenn sie für alle Vertragspartner einen ökonomischen Zugewinn in Aussicht stellen (vgl. Harstad 2007: 872f.).

[...]


1 Etwa sei an die Rede Joscha Fischers (2000) in der Berliner Humboldt-Universität erinnert. Ihrerzeit warf sie in Forschung und europäischer Öffentlichkeit breite Diskussionen über Entwürfe eines finalen Zustandes der EU auf. Es handelte sich um (politische) Szenarien, welche auf der Basis einer in Aussicht stehenden Inkraftsetzung der WWU gefolgert wurden.

2 Mit „ Where Does Europe End ?“ (Berglund/Kjetil/Ekman/Schymik 2009), „ European Integration and its Limits “ (Finke 2010) oder „ Grenzen der Integration “ (Höpner/Schäfer 2010). seien nur drei stellvertretende Abhandlungen aus einer gewachsenen Reihe von Veröffent- lichungen genannt, die diese aktuelle Ausrichtungen der Forschungsdebatte wiedergeben.

3 Bieling (2010: 69) konstatiert: „ Nicht wenige ( … ) Krisen haben sich als Impuls, vielleicht sogar als Motor für weitergehende Integrationsschritte erwiesen “. Bieling nennt hierzu exemplarisch: Das Scheitern der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) in den 1950er Jahren, de Gaulles „Politik des leeren Stuhls“ der 1960er Jahre, das Scheitern des „Werner- Plans“ in den 1970er Jahren und die sogenannte Post-Maastrichtkrise der frühen 1990er Jahre. Auch der portugiesische Staatspräsident Silva (vgl. 2011a: Abs. 3-7) begreift die gegenwärtige Krise als Situation, die eine historische Kontinuität der europäischen Integration fortsetzt.

4 Clemens, Reinfeld, Wille (vgl. 2008: 14) verweisen darauf, dass die Geschichtswissenschaft europäische Integration entlang vielfältiger historischer Entwicklungslinien verfolgt. Deren Resultate werden jedoch auch hier in Vertragsabschlüssen nach dem zweiten Weltkrieg verortet.

5 ebd. (vgl. 2010: 4) hebt hervor, dass es sich bei der Präambel nicht nur um einen pathetischen Vorspruch handelt: „ Bei der Auslegung des Gemeinschaftsrechts muss die Zieldefinition europäischer Integration berücksichtigt werden “.

6 Grenzübergreifende politische Kooperation wird von Bendel (2002: 448) als „(…) arbeits- teilige Handlung von politisch-strategischer Zusammenarbeit “ definiert. Kooperation bedeutet die Antizipation von Interessen - mit dem Ziel wechselseitiger Nutzenoptimierung (Schmidt 2004: 386f.). Damit kann sich Kooperation - wie etwa in der Krisenbearbeitung der Eurozone - auch abseits von Grundlagen vertraglich vereinbarter Regelungsstrukturen ergeben.

7 Seit den frühen 1990er Jahren verzeichnete der Social Science Citation Index (SSCI) einen beachtlichen Anstieg der Anzahl veröffentlichter Fachaufsätze zum Thema europäisches Governance: Von etwa zehn Abhandlungen zu Beginn der 1990er Jahre, auf seinerzeit 40 bis 50 veröffentlichten Artikeln pro Jahr zeigt eine stark gestiegene Beachtung der GovernancePerspektive (vgl. Kohler-Koch/Rittberger 2006: 27).

8 Börzel (vgl. 2008: 58) macht darauf aufmerksam: Verhandlungen und Wettbewerb von europäischem Governance sind nicht ohne den „ Schatten der Hierarchie “ zu verstehen.

9 Artikel 121 AEUV regelt die Abstimmung einer wirtschaftspolitischen Koordinierung der Gemeinschaft (vgl. Bandilla 2011: Art. 121 AEUV: 1).

10 Artikel 125 AEUV: bildet die „Nicht-Beistandsklausel“. Die Gemeinschaft haftet nicht für Verbindlichkeiten von Regierungen ihrer Mitgliedstaaten (vgl. ebd. 2011: Art. 125 AEUV: 2).

11 Art. 123 AEUV verbietet der EZB den erhöhten Ankauf von Staatspapieren zur Währungsstabilisierung (vgl. ebd. 2011: Art. 123 AEUV: 1f.).

12 In seinem Fachaufsatz: “Negotiating the Single European Act: National Interests and (…) Statecraft in the European Community” aus dem Jahr 1991 stellt Moravcsik seine Theorie erstmals vor (vgl. Grimmel/Jakobeit 2009: 164).

13 Nicht zuletzt daher zählt (Moravcsik 1993) zu den meistzitierten politikwissenschaftlichen Fachaufsätzen der 1990er Jahre, und „ The Choice for Europe (…)“ zu den meistzitierten politikwissenschaftlichen Monographien der 1990er Jahre (vgl. Schäfer 2005: 31).

14 Wissenschaftshistorisch betrachtet entstammen die Grundannahmen des Rational Choice der Wirtschaftswissenschaft (vgl. Kunz/Druwe 1994: 8). Seit den späten 1970er Jahren etablierte sich ihre Übertragung auf Analysen sozialwissenschaftlicher Forschung zusehends (vgl. Kunz 2004: 7). Als früher Referenzpunkt des Rational Choice in der Politikforschung sowie auch zu Moravcsiks Theoretisierung, kann Anthony Downs (1957): „ Economic Theory of Democracy “ angeführt werden. Diese akteurszentierte Theorie entstammt der Politischen Ökonomie. Downs theoretisiert das Verhältnis zwischen Wählern und Parteien als von ökonomischen Interessen dominierte Beauftragung zwischen „ Principals “ und „ Agents “ (ebd. 1957: 3).

Details

Seiten
112
Jahr
2012
ISBN (eBook)
9783656632849
ISBN (Buch)
9783656632818
Dateigröße
1 MB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v271188
Institution / Hochschule
Westfälische Wilhelms-Universität Münster
Note
Schlagworte
eurozone krise währungsunion kontrollanspruch regulierung

Autor

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Titel: Die Eurozone in der Krise