Entwicklung der Staatsaufgaben der BRD

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Theorien
Typologie der Wohlfahrtsstaaten nach Esping-Andersen
Neue politische Leitbilder der Staatstätigkeit
Wann handelt der Staat?

3. Staatsaufgaben in der Bundesrepublik Deutschland
Der Staat und seine Aufgaben
Typologie der Staatsaufgaben
Finanzverfassung, Etat und Bundeshaushaltsplan
Sektoren der staatlichen Tätigkeit

4. Struktur der Einnahmen und Ausgaben
Einnahmen und ihre Struktur
Ausgaben und ihre Struktur
Soziale Sicherung, Sozialbudget, Sozialleistungen
Öffentlicher Dienst und Personal
Länderfinanzausgleich

5. Haushaltslage
Finanzvermögen
Finanzierungssaldo
Staatsschulden

6. Aktuelle internationale Entwicklungen
Internationale Tendenz: Vom schlanken zum aktivierenden Staat
Aktuelle Herausforderungen

7. Ausblick

Literatur

Anhänge
Grafiken
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1. Einleitung

Diese Arbeit entstand im Rahmen der finanzwissenschaftlichen Hauptseminars „Theorie der öffentlichen Güter“ im Sommersemester 2011 bei Herrn Prof. Dr. K. Mackscheidt. Ihr Schwerpunkt liegt bei der Entwicklung der Staatsaufgaben und -ausgaben der Bundesrepublik Deutschland. Als theoretische Einleitung dient die Asping-Endersen'sche Typologie der „Wohlfahrtsstaaten“, ein kurzer Überblick über die neuen politischen Leitbilder und eine Beschreibung der Grundkonzepte der volkswirtschaftlichen Staatslehre Es folgt ein Überblick über die Staatsaufgaben der Bundesrepublik, mögliche Typologisierungen, die Finanzverfassung, den Etat, den Bundeshaushaltsplan und die Sektoren der staatlichen Tätigkeit. Da diese Konzepte vom Bundesfinanzministerium klar definiert sind, wurden diese Definitionen ohne weitere Bearbeitung meinerseits kopiert.

Den Kern der Arbeit bildet das Kapitel über die Struktur der Einnahmen und Ausgaben.

Letztere werden unter den Aspekter der Entwicklungen im Bereich der sozialen Sicherung, des Personals des öffentlichen Dienstes und des Länderfinanzausgleichs analysiert. Hier wird auch ein kleiner Überblick über die relative Position Deutschlands im Vergleich mit anderen europäischen Ländern beziehungsweise OECD-Ländern vermittelt.

Es folgt ein Überblick über die aktuelle Haushaltslage, in welchem Vermögen, Saldo und Schulden der öffentlichen Haushalte beschrieben werden. Auf die Schulden wird hierbei genauer eingegangen, da sie meiner Ansicht nach die zukünftigen Haushalte der Bundesrepublik Deutschlands besonders prägen werden.

Abschließend folgt ein kurzer Überblick über die aktuellen internationalen Entwicklungen und Herausforderungen im Lichte von Globalisierung und Internationalisierung und ein Ausblick auf künftige Herausforderungen und die Möglichkeiten ihrer Bewältigung.

Nicht untersucht werden Theorien der Güter, der Optimierung von Allokation und Distribution oder konkrete Maßnahmen der Haushaltsanpassung an die aktuellen Entwicklungen. Hervorhebungen sind durch meine Wenigkeit geschehen, wo dies nicht anders gekennzeichnet ist.

2. Theorien

Typologie der Wohlfahrtsstaaten nach Esping-Andersen

1990 veröffentlichte der dänische Sozialwissenschaftler Gosta Esping-Andersen die Studie „Three Worlds of Welfare Capitalism“, in der er die Wohlfahrtsstaaten in drei Typen unterteilte: konservative (Deutschland), sozialdemokratische (Schweden) und liberalen (Vereinigte Staaten). Diese konstruierte er anhand von „Besonderheiten in der Regulierung des Arbeitsmarktes sowie das unterschieldiche Zusammenspiel öffentlicher und privater Sicherungsformen (Staat, Markt, Familie, Verbände)“ Weiter behauptet Bogumil sogar „dass es fast keine gesellschaftliche Aufgabe gibt, die nicht irgendwo schon einmal entweder staatlich oder privat organisiert worden wäre. (…) Die Frage, welche Aufgaben der Staat zu erledigen hat, scheint damit vor allem eine politische Frage zu sein.“ (Bogumil 2001, 5)

Neue politische Leitbilder der Staatstätigkeit

Alte Leitbilder wie jenes des sozialdemokratischen Wohlfahrtsstaates sowie des liberal-konservativen auf privatwirtschaftlichen Marktmechanismus setzenden Minimalstaat tragen laut Bogumil nicht mehr: Persistente Problematiken wie Massenarbeitslosigkeit, Armut und soziale Ungleichheit erfordern, so Bogumil, eine kontinuierliche Entwicklung der zivilen Gesellschaft und die Erschließung und Regulierung neuer Märkte. (Bogumil 2001, 19)

Wann handelt der Staat?

Die juristische Staatslehre letite die Aufgaben des Staates aus dessen Verfassung ab, wohingegen die ökonomische Staatslehre seine Begrenzung auf Situationen des Marktversagens (öffentliche Güter, Mautgüter oder Allmendegüter) postuliert. (Bogumil 2001, 5). Die positive und die normative Variante dieser Theorie werden in der modernen Finanzwissenschaft mit der Theorie demokratischer Mehrheitsentscheidungen verbunden (Blankart 2008, 75). Das bedeutet, dass nach der Feststellung eines Marktversagens ein kollektiver Entscheidungsmechanismus in Gang gesetzt wird, „um daraus die Präferenzen der Individuen für die betrachteten Güter zu ermitteln.“(Blankart 2008, 51).

3. Staatsaufgaben in der Bundesrepublik Deutschland

Der Staat und seine Aufgaben

In Europa findet die Entstehung des modernen Flächenstaates¹ ungleichzeitig beim Übergang vom Mittelalter zur Neuzeit statt, wobei viele bis dahin private bzw. kirchliche Aufgaben verstaatlicht werden (Bogumil 2001, 3).

Das Bundesfinanzministerium erläutert die zentralen Staatsaufgaben folgendermaßen:

Der moderne Staat setzt die „Rahmenbedingungen für ein geordnetes Zusammenleben“ und erbringt zahlreiche Leistungen, die Voraussetzung für eine gesicherte Existenz sind.“² Bogumil definiert die Staatsaufgaben anhand der Staatsfunktionen als „die von einem Staat konkret übernommenen Zuständigkeiten“, also „konkrete Tätigkeitsfelder“. (Bogumil 2001, 2).

Als Staatsfunktionen zählt Bogumil die Bereitstellung von Bildung, Wissenschaft, Post, Eisenbahn, Produktion, Versorgung, Sozialpolitik, die Regulierung des öffentlichen und privaten Lebens, die Infrastruktur und Handelsregulierung und den Arbeits- und Gesundheitsschutz auf (Bogumil 2001, 3).

Im liberalen Staat des 19. und 20. Jahrhunderts wurden einige dieser Aufgaben wieder privatisiert. Da jedes nationale System immer das Resultat von Aushandlungsprozessen ist, existiert eine große geschichtliche und internationale Varianz in der Handhabung der Aufgaben. Der Höhepunkt der Expansion war Mitte der 90er Jahre, seither wird darüber diskutiert, ob eine strukturelle Grenze erreicht wurde. Unumstritten ist der Strukturwandel durch internationalisierte und globalisierte Bedingungen (staatliches Mehrebenensystem) (Bogumil 2001, 21).

Fazit: vom 18. bis 20. Jahrhundert expandieren Staatsaufgaben aller Formen. Die Ursachen hierfür sieht Bogumil „in den gesellschaftlichen Entwicklungen, in veränderten Handlungsbedingungen, neuen Anforderungen und dem politischen Umgang mit diesen.“ (Bogumil 2001, 4)

Typologie der Staatsaufgaben

Bogumil vollzieht folgende Unterteilung (Bogumil 2001, 6)

- staatliche Kernaufgaben: Staat gewährleistet und vollzieht Verteidigung, innere Sicherheit u.ä.
- staatliche Gewährleistungsaufgaben: Staat gewährleistet dauerhafte Erbringung, Vollzug jedoch von privaten Auftragnehmern, wenn diese wirksamer bzw. kostengünstiger: TÜV u.ä.
- staatliche Ergänzungsaufgaben: nicht-öffentliche Aufgaben, die der Staat wahrnehmen könnte, sofern er dies wirksamer und wirtschaftlicher als Private tun kann“, wie z.B. Gebäudereinigung, Grünflächenpflege, Straßeninstandhaltung
- private Kernaufgaben: werden von privaten gesellschaftlichen Institutionen erledigt.

Laut Bogumil können die inhaltlichen Festlegung der verschiedenen Aufgabentypen weder von der Wissenschaft noch von einer übergeordneten Instanz vorgeschrieben werden, sondern „legitim nur über den demokratischen Prozeß entschieden werden.“ (Bogumil 2001, 7)

Finanzverfassung, Etat und Bundeshaushaltsplan

Das Bundesfinanzministerium versteht unter einer Finanzverfassung „alle Regelungen, die das öffentliche Finanzwesen eines Staates betreffen. Dazu gehört insbesondere das Recht, zur Erfüllung seiner Aufgaben Steuern und andere Abgaben zu erheben (Finanzhoheit). Auch die Verteilung der Einnahmen und die Haushaltswirtschaft gehören dazu.“³

„Unter einem Haushaltsplan versteht man die Gegenüberstellung von Ausgaben und geschätzten Einnahmen innerhalb einer bestimmten Zeitspanne, z.B. einem Haushaltsjahr. (...) Die Ausgaben werden nach Verwendungszweck differenziert. Die Festlegungen im Haushaltsplan sind für die ausführende Verwaltung verbindlich. Der Haushaltsplan dient der ökonomischen Steuerung der jeweiligen Körperschaft. (…) Der Bundeshaushaltsplan wird gemäß Artikel 110 des Grundgesetzes als Anlage zum Bundeshaushaltsgesetz jährlich oder zweijährlich (Doppelhaushalt) vom Deutschen Bundestag für das kommende Haushaltsjahr oder die kommenden zwei Haushaltsjahre beschlossen.

(…) Die Planung des Haushaltes und die Erstellung eines Haushaltsentwurfs sind eine zentrale Aufgabe der Finanzpolitik.“⁴

„Die öffentlichen Haushalte umfassen die staatlichen Haushalte des Bundes und der Länder, die Finanzanteile der Europäischen Union, die kommunalen Haushalte und die gesetzliche Sozialversicherung. In den vierteljährlichen Kassenergebnissen des öffentlichen Gesamthaushalts zählen zu den öffentlichen Haushalten der Kernhaushalt des Bundes einschließlich Extrahaushalte, die Finanzanteile der Europäischen Union (EU-Anteile), die Kernhaushalte der Länder einschließlich Extrahaushalte, die Kernhaushalte der Gemeinden und Gemeindeverbände und die gesetzliche Sozialversicherung (Sozialversicherungsträger und Bundesagentur für Arbeit) einschließlich Extrahaushalte. (...). In der jährlichen Schuldenstatistik umfasst der öffentliche Gesamthaushalt neben den Kernhaushalten des Bundes, der Länder und der Gemeinden und Gemeindeverbände auch ihre jeweiligen Extrahaushalte.“⁵

„Zu den Extrahaushalten zählen ausgewählte öffentliche Fonds, Einrichtungen und Unternehmen mit Mehrheitsbeteiligung der Kernhaushalte, wenn sie - in selbstständiger oder unselbstständiger Form - mit eigenem Rechnungswesen geführt werden, soweit sie nach den Kriterien des Europäischen Systems Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG 95) dem Sektor Staat zuzurechnen sind.“⁶

Sektoren der staatlichen Tätigkeit

Bogumil unterscheidet folgende drei Sektoren (Bogumil 2001, 11):

- Der traditionelle Sektor, der Verteidigung, Recht und Ordnung umfasst, liegt bei den meisten Ländern bei rund 8 %. Seit dem Ende des Ost-West-Konfliktes fallen die Verteidigungsausgaben bei allen Ländern außer den USA, Großbritannien und Frankreich um bis zu 50 %.
- Die wohlfahtsstaatlichen Ausgaben weisen größere Variation aus. Sie steigt seit 1970 in allen Ländern zunächst stark, später schwächer aber kontinuiertlich an, insbesondere bei den Transferleistungen (Arbeitslosigkeit, Renten).
- Zur „mixed economy“ zählen die Unterstützung des privaten Sektore und der Schuldendienst.

Die folgenden Daten sind eine Zusammenfassung der im Internet verfügbaren Daten des statitischen Bundesamtes. Dort werden „Ausgaben und Einnahmen der laufenden Rechnung, der Kapitalrechnung und in besondere Finanzierungsvorgänge“⁷ unterschieden. Ein ausführlicherer Überblick über öffent- lichen Dienst und Finanzen findet sich im Datenreport 2008 des Statistischen Bundesamtes.

Einnahmen und ihre Struktur

„Das notwendige Geld zur Finanzierung ihrer Aufgaben erhalten die (rund 17'000, A.d.V.) öffentlichen Haushalte überwiegend aus Steuern und steuerähnlichen Abgaben sowie aus Gebühren, Beiträgen und Erlösen aus dem Verkauf von Vermögen. Insgesamt beliefen sich die Einnahmen der öffentlichen Haushalte - ohne Kredite - im Jahr 2009 auf 1 019,4 Milliarden Euro“⁸, also rund 1000 Euro pro Einwohner und Monat.

„Die Steuereinnahmen der Bundesrepublik Deutschland lagen 2009 bei insgesamt 524,0 Milliarden Euro. Den größten Anteil hieran hatten die Gemeinschaftssteuern mit 370,7 Milliarden Euro, deren Aufkommen den Ebenen Bund, Länder und Gemeinden/ Gemeindeverbänden jeweils zu festen Anteilen zustehen. Von den Gemeinschaftssteuern (die rund 73% der gesamten Steuereinnahmen ausmachen, A.d.V.) waren die Umsatzsteuer (einschließlich Einfuhrumsatzsteuer) mit 177,0 Milliarden Euro (+0,6% im Vorjahresvergleich) und die Lohnsteuer (nach Abzug des Kindergeldes) mit 135,2 Milliarden Euro (- 4,7% im Vorjahresvergleich) am ertragreichsten.“⁹ Am ergiebigsten sind dabei Lohn- und Umsatzsteuer, dann folgen mit deutlichem Abstand Mineralöl-, Gewerbe, Einfuhrumsatz- und Körperschaftssteuer.

Die Nettokreditaufnahme ist der Saldo aus Schuldenaufnahme abzüglich Schuldentilgung am Kreditmarkt und schwankt aktuell zwischen 30 und 80 Mrd Euro.¹⁰

Die volkswirtschatliche Steuer- und Abgabenquoten bezeichnet das gesamtes Steueraufkommen pro Bruttoinlandsprodukt und liegt seit 1960 um etwa 23 Prozent.

[...]

¹ Merkmale des Nationalstaates: Gebietsbezogenheit, Staatsangehörigkeit, staatliches Gewaltmonopol, demokratische Institutionen auf demokratischer Verfassung, von den Bürgern und anderen Staaten anerkanntes Gebiet“, gleichberechtigte Milglieder mit bürgerlichen Rechten, Empfinden von Staatsbürgernationalität, materielle Verfassung mit Monopol physischer Gewaltsamkeit, demokratisches Entscheidungsorgan (Parlament) mit umsetzender Verwaltung (Bogumil 4)

² “Statistisches Bundesamt Deutschland - Finanzen, Steuern und Öffentlicher Dienst.”

³ “Bundesministerium der Finanzen: Finanzverfassung.”

⁴ “Bundesministerium der Finanzen: Etat / Haushaltsplan.”

⁵ “Statistisches Bundesamt Deutschland - Öffentliche Haushalte.” 6 “Statistisches Bundesamt Deutschland - Extrahaushalte.”

⁴. Struktur der Einnahmen und Ausgaben

⁷ “Statistisches Bundesamt Deutschland - Ausgaben und Einnahmen.”

⁸ “Statistisches Bundesamt Deutschland - Finanzen und Steuern.”

⁹ “Statistisches Bundesamt Deutschland - Finanzen, Steuern und Öffentlicher Dienst.”

¹⁰ “Statistisches Bundesamt Deutschland - Nettokreditaufnahme.”