Management des Demografischen Wandels in der Kommunalverwaltung

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Forschungsstand

3. Demografischer Wandel auf kommunaler Ebene
3.1. Demografische Veränderungen: ein Problemaufriss
3.2. Der Öffentliche Dienst auf kommunaler Ebene
3.3. Auswirkungen des Wandels auf kommunale Personalverwaltungen

4. Fallbetrachtungen
4.1. Wachstum und Alterung: Mannheim, Oldenburg und Köln
4.2. Schrumpfung und Alterung: Landkreise der ländlichen Region

5. Synopsis
5.1. Zusammenfassung
5.2. Diskussion

6. Literaturverzeichnis

7. Anhang

8. Abkürzungsverzeichnis:

1. Einleitung

Welches sind die Herausforderungen des demografischen Wandels vor Ort in den Kommunen? Und wie gehen diese damit um? Zur Thematik der sich verändernden Demografie ist die Zahl der wissenschaftlichen Publikationen seit der Jahrtausendwende sprunghaft angestiegen – was insofern überrascht, da diese Entwicklung nicht unvorhergesehen und urplötzlich eintrat.

In den letzten Jahren hat die Diskussion schließlich auch den öffentlichen Sektor erreicht. Die einleitenden Fragen kursieren somit am wissenschaftlichen „Puls der Zeit“. Im Oktober 2012 veröffentlichte die Unternehmensberatung McKinsey eine Studie, welche der öffentlichen

Verwaltung schwerwiegende demografische Defizite attestierte: jeder vierte Beschäftigte einer Landesverwaltung erwarte in den nächsten Jahren die Verrentung, nur jeder achte sei im Schnitt jünger als dreißig Jahre. Vor allem bei Fachkräften und Führungspositionen seien Nachwuchsprobleme absehbar (McKinsey 2012).

Die kommunale Ebene erfuhr in dieser Studie keine besondere Berücksichtigung und wird doch künftig vermehrt im Fokus stehen. Nicht zuletzt wird der größte Umfang staatlicher Leistungen in den Kommunen erbracht. Die Städte und Landkreise entwickeln derweil ein wachsendes Problembewusstsein (vgl. Bertelsmann Stiftung 2005, Stopper 2008, Bartl 2011), jedoch wurde bislang noch kaum der Versuch unternommen, die konkreten kommunalen Demografiekonzepte zu erfassen. Auf diese Forschungslücke zielt die vorliegende Seminararbeit ab.

Um den Rahmen einer Hausarbeit nicht zu sprengen, soll der Fokus auf den Personalbereich eingegrenzt werden. Anhand von zwei Fallbetrachtungen wird versucht, potenzielle Bewältigungsstrategien des demografischen Wandels auf der Ebene der Kommunen zu erfassen und diese, falls möglich, zu kategorisieren. Das explorative Design dieser Arbeit orientiert sich somit an den nachfolgenden Forschungsfragen: Welche Maßnahmen wenden die Personalverwaltungen der Kommunen zur Bewältigung der Herausforderungen des demografischen Wandels an und lassen sich gegebenenfalls Trends im kommunalen Demografiemanagement erkennen?

Zur Beantwortung dieser Fragestellung soll einerseits die vorhandene Forschungsliteratur zu den Schlüsselbegriffen „Demografischer Wandel“, „Kommunen“ und „Öffentlicher Dienst“ bzw. „Öffentliche Verwaltung“ gesichtet werden. Die verwendeten Datenbanken sind im

Wesentlichen die Literatursuchmaschine der Universität Konstanz (KonSearch) sowie das Web of Science (WoS). Des Weiteren wird zur Untersuchung der kommunalen Handlungs-muster auf Personalberichte sowie, wo vorhanden, Demografiekonzepte der Städte und Landkreise zurückgegriffen. Diese wurden teilweise vom Verfasser bei den Kommunen angefragt, teilweise den Internetauftritten derselben entnommen. Die bei der Recherche verwendeten Schlüsselbegriffe waren hier „Personalplan“ bzw. „Personalbericht“, „Demografiekonzept“, „Landkreis“, „Stadt“ und „Stadtverwaltung“.

Der Aufbau der Seminararbeit gestaltet sich wie folgt: Zunächst soll in Abschnitt 2 ein kurzer Überblick zum Stand der Forschung auf diesem Gebiet gegeben werden. Zum besseren Verständnis wird in Abschnitt 3 auf den allgemeinen Rahmen des Forschungsfeldes eingegangen, woran sich die Betrachtung der ausgewählten Fallbeispiele in Abschnitt 4 anschließt.

Abschließend werden diese Ergebnisse in Abschnitt 5 gebündelt. Zum einen sollen Kategorien an Maßnahmenbündeln entwickelt werden, zum anderen soll untersucht werden, ob sich bei aller kommunalen Vielfalt in der Bundesrepublik (BRD) einschlägige Entwicklungstrends feststellen lassen. Eine Diskussion der Ergebnisse schließt die Arbeit ab.

2. Forschungsstand

Trotz der Vielzahl der Publikationen zur Thematik des demografischen Wandels widmen sich derzeit noch wenige Autoren der kommunalen Ebene. Einige Studien beschäftigten sich in der Vergangenheit mit dem „impact“ der Demografie auf die Kommunen. So hält z.Bsp. Ursula Lehr aus soziologischer Sicht Alterung, Vereinzelung und Heterogenisierung als zentrale Auswirkungen fest (vgl. Lehr 2008). Andere Studien untersuchten den Handlungsspielraum, welcher in den Städten und Gemeinden aufgrund wachsenden Aufgabenumfangs und lokaler Haushaltsdefizite zusehends geschrumpft sei (Vetter/Holtkamp 2008:27). Lokale Demografiepolitik könne die Ausrichtung der vor allem bundesweit geregelten Familien- und Migrationspolitik zudem nicht beeinflussen (Bogumil/Gerber/Schickentanz 2013:277).

Die vorliegende Arbeit zielt jedoch auf konkrete kommunale Instrumente zur Bewältigung der demografischen Herausforderung. Nach Ansicht des Verfassers gilt es in diesem Kontext drei Publikationen besonders hervorzuheben. Zunächst den Beitrag von Bartl/Jonda zum Sammelband „Demographie als Herausforderung für den öffentlichen Sektor“ (2008), welcher anfangs zwar auch kommunale Handlungsspielräume untersucht. Erstens beziehen sich die Autoren jedoch analog der vorliegenden Arbeit auf den spezifischen Bereich der Personalpolitik und machen ihre Untersuchungen zweitens an konkreten Maßnahmen fest. So konstatieren sie in den letzten Jahren eine Dominanz „interner“ Lösungen, d.h. ausbleibende Neueinstellungen sowie Lohn- und Arbeitszeitreduktionen anstelle von Kündigungen, um am Leitbild des „guten Arbeitgebers“ i.S. der Beschäftigungssicherheit festzuhalten (Bartl/Jonda 2008:194f.).

In seinem Buch „Personalpolitik in schrumpfenden Kommunen“ aus dem Jahr 2011 konstatiert Werner Bartl ebenfalls ein Vorherrschen „interner“ Personalmaßnahmen (in Westdeutschland), stellt im Kontrast dazu allerdings Personalabbau in Ostdeutschland fest. Aus dem Fokus seiner Forschungsarbeit heraus schlussfolgert df andere kommunale Auswirkungen der Demografie als Lehr. So nennt Bartl Einnahmeeinbußen, eine veränderte Altersstruktur der Belegschaft sowie die Gefahr eines wirtschaftlichen Abwärtstrends infolge abnehmender staatlicher Leistungen in schrumpfenden Kommunen (Bartl 2011:44).

Als dritte Publikation wird der Beitrag „Kommunen und demografischer Wandel in Deutschland – regionale Muster“ von Bernhard Köppen im Sammelband „Lokale Politikforschung heute“ aus dem Jahr 2008 herangezogen. Köppens Arbeit ist für diese Seminararbeit besonders interessant, da er regionale Demografietrends im Bundesgebiet beschreibt. Heterogene Binnenwanderung sei dafür verantwortlich, dass städtische Umlandgebiete (Stichwort „Suburbanisierung“) im Gegensatz zum ländlichen Raum nach wie vor Bevölkerungswachstum zu verzeichnen hätten. Insofern sei kein „flächenmäßiges Schrumpfen“ absehbar (Köppen 2008:276).

Im Gegenteil: Köppen beschreibt das „unmittelbare Nebeneinander von Wachstum und Schrumpfung“ als „besondere Herausforderung für Planung und Politik“ (ebd:279).

3. Demografischer Wandel auf kommunaler Ebene

Mit im Schnitt 1,4 Kindern pro Frau (vgl. OECD 2014) nimmt Deutschland unter den OECD-Staaten eine demografische Vorreiterrolle ein, welche die lebhafte Debatte hierzulande prägt. Die BRD weist damit eine der niedrigsten Geburtenraten auf, was langfristig nicht ohne Folgen bleiben wird: 2,1 Kinder wären notwendig, um die Bevölkerungsgröße langfristig konstant zu halten. Im folgenden Abschnitt soll in Kürze darauf eingegangen werden, welche Probleme aus dieser Entwicklung im Allgemeinen, wie auch für den kommunalen öffentlichen Dienst im Besonderen resultieren.

3.1. Demografische Veränderungen: ein Problemaufriss

Bereits in der Einleitung ist die erste Bestimmungsgröße des demografischen Wandels angeklungen, die Geburtenrate (Fertilität). Als weitere Faktoren werden die Sterberate (Mortilität) bzw. die durchschnittliche Lebenserwartung sowie die Nettozuwanderungsrate (Migration) angeführt (vgl. Köppen 2008; Bruch/Kunze/Boehm 2010; Bartl 2011). Katharina Mörl fasst die sich daraus ergebenden demografischen Prognosen in ihrer Dissertation folgendermaßen zusammen: „Wir werden weniger – wir werden älter – wir werden bunter!“ (Mörl 2011:1). Häufig wird dieser Dreiklang noch durch das Phänomen der Individualisierung ergänzt (vgl. Lehr 2008, Kunisch/Boehm/Boppel 2011:24).

Die resultierenden Problemstellungen sind dabei vielfältig und betreffen verschiedene Politikbereiche. So wird der BRD bis zum Jahr 2060 ein Bevölkerungsrückgang von 12 Millionen Einwohnern prognostiziert (Kunisch/Boehm/Boppel 2011:8), was den Fachkräftemangel prägt und insbesondere die deutsche Arbeitsmarktpolitik beschäftigt. Die Alterung der Gesellschaft stellt die umlagefinanzierten Sozialsysteme vor ernste Herausforderungen: „Das Umlageverfahren, nach dem in Deutschland heute die Rentnergeneration durch die derzeit Erwerbstätigen finanziert wird, ist bei einem sich stark verändernden Altersquotienten schon mittelfristig nicht mehr finanzierbar“ (Bruch/Kunze/Boehm 2010:40; vgl. Abb. 1). Zunehmende Pflege- und Sozialkosten sind ein weiterer, verstärkender Faktor. Zuwanderung findet zuletzt insbesondere in deutschen Großstädten statt und fällt in erster Linie in den Bereich der Integrationspolitik.

Wichtig ist für diese Seminararbeit insbesondere die Feststellung, dass die demografische Entwicklung in Deutschland keine einheitliche ist. So stellen Rusche/van Suntum gleich zu Beginn ihres Artikels „Regionale Beschäftigungswirkungen des demografischen Wandels“ fest, dass ein „nur zwischen Ost- und Westdeutschland differenzierendes Bild bei weitem zu grob gezeichnet“ wäre (Rusche/van Suntum 2007:48). Mit Blick auf die Analysen des Bundesminstitutes für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) ergeben sich jedoch einige Trends auf welche in Abschnitt 4 noch genauer Bezug genommen wird (z.Bsp. Suburbanisierung, Bevölkerungsabnahme im ländlichen Raum). Dennoch sind diese mit Vorsicht zu behandeln, da sich ihre räumlichen Zentren teils überlagern, teils sogar gegenläufige Tendenzen zeigen.

3.2. Der Öffentliche Dienst auf kommunaler Ebene

Da sich diese Arbeit auf den Personalbereich beschränkt, soll auch dessen (kommunale) Struktur noch einige kurze Erläuterungen erfahren. Unter Kommunalverwaltung wird nachfolgend jegliche Selbstverwaltung unterhalb der mittleren Verwaltungsebene verstanden; konkret also Gemeinde- und Kreisverwaltungen sowie die Verwaltung kreisfreier Städte (vgl. Abb. 2).

Allgemein unterteilen sich die im Öffentlichen Dienst Beschäftigten in Beamte und Angestellte. Beamten wird auf Basis von Art. 33 (4) GG die Ausübung hoheitlicher Aufgaben übertragen. Zwar ist der Status von Beamten mit umfassenden Sonderrechten versehen (vgl. Abb. 3), jedoch kann auch in Bezug auf Angestellte beispielsweise von einer „faktischen Unkündbarkeit (…) von langjährig Beschäftigten im öffentlichen Dienst“ (Robert-Bosch-Stiftung 2009:63)

gesprochen werden. Viele Rahmenbedingungen lassen das Umfeld des Öffentlichen Dienstes weiter als geschlossenes System erscheinen: so bilden die Landesverwaltungen ihre Mitarbeiter an eigenen Verwaltungsfachhochschulen aus; starre Laufbahnkarrieren, traditionell gewachsene Beförderungsmechanismen, Rekrutierungs- sowie Vergütungssysteme eröffnen einem demografieorientierten Personalmanagement nur sehr geringen Handlungsspielraum.

Die Notwendigkeit eines angepassten Personalmanagements wird jedoch immer dringlicher, v.a. auf kommunaler Ebene. Hier waren im Jahr 2006 rund ein Drittel aller Mitarbeiter von Bund, Ländern und Kommunen beschäftigt. Nicht zuletzt resultiert dies aus der Tatsache, dass auf kommunaler Ebene der überwiegende Teil der Bundesgesetze umgesetzt wird („Die Gemeindeverwaltung dominiert“, Ellwein 1994:21). Eine Altersstrukturanalyse der Robert-Bosch-Stiftung von 2009 kündigt hier in den kommenden Jahren massive Umbrüche an: Große Teile der Belegschaft werden schon bald aus Altersgründen aus dem Dienst ausscheiden (vgl. Abb. 4). Auf drei Erkenntnisse dieser Studie gilt es zudem gesondert hinzuweisen. Erstens weist die Belegschaft in ostdeutschen Kommunen einen besonderen Grad der Über-alterung auf – ostdeutsche Kommunen werden hierdurch in den kommenden 16 Jahren über die Hälfte ihres Personals verlieren (vgl. Abb. 5; Robert-Bosch-Stiftung 2009:25). Zweitens ergibt sich in Bezug auf drohende Ruhestandseintritte kein Unterschied zwischen Beamten und

Angestellten, wobei sich der Beamtenanteil in der Kommunalverwaltung ohnehin nur auf 14 Prozent beläuft. Drittens wird sich besonders der höhere Dienst in Zukunft mit der Wiederbesetzung offener Stellen konfrontiert sehen. Fast 75 Prozent der kommunalen Führungskräfte sind 45 Jahre alt oder älter (vgl. Abb. 6).

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