Kingdon trifft Hartz. Die Hartz-Reformen im Lichte des Multiple-Streams-Ansatzes

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Das Garbage-Can-Modell

3. Der Multiple-Streams-Ansatz nach Kingdon

4. Anwendung des Multiple-Streams-Ansatzes auf die Hartzreformen
4.1 Problemstrom
4.2 Political Strom/Politicsstrom
4.3 Policystrom
4.4 Policyfenster, Policyentrepreneur, Policyentscheidungen

5. Kritik des Multiple-Streams-Ansatzes und Vergleich mit anderen Modellen

6. Abschlussbetrachtung

7. Quellenverzeichnis

1. Einleitung

Mit dem Einsetzen der Hartz-Kommission 2002 setzte sich ein Veränderungsprozess in Gang, der die Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik der Bundesrepublik Deutschland nachhaltig prägen sollte. Aufmerksamkeit gewann dieses Ereignis nicht nur aufgrund der deutlichen Problematik der hohen Arbeitslosenzahlen, sondern auch durch eine Reihe anderer Charakteristika, darunter beispielsweise die außergewöhnliche Zusammensetzung der Hartzkommission, ihre Verknüpfung mit Schröders Wahlkampfversprechen oder die Reichweite, die die daraus resultierenden Reformen haben sollten. Betrachtet man die Folgen der Arbeit der Kommission wie die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe oder die Verschärfung der Zumutbarkeitskriterien, drängt sich die Frage auf, wie diese Reformen möglich gewesen sind. Beschäftigt man sich näher mit den Prozessen rund um „Hartz“, so wird deutlich, dass Reformen dieser Reichweite unter „normalen“ Umständen gar nicht möglich gewesen wären (zu Regelungsdetails von „Hartz IV“ siehe Zimmermann 2011). Warum aber waren die Umstände in diesem Fall nicht „normal“, was machte die Zeit reif für die Ermöglichung solcher Reformen und warum scheiterten andere Reformversuche? Auf diese und mehr Fragen, versucht der Multiple Streams Ansatz (MSA) nach Kingdon (2003, 2. Auflage) Antworten zu geben. In Kingdons Worten ausgedrückt ist eine der zentralen Fragen: „How does an idea´s time come?“ (Kingdon 2003, 1). In der vorliegenden Arbeit soll deutlich gemacht werden, wie die Hartzreformen auf den Weg gebracht werden konnten und welche Punkte die dazugehörigen Entscheidungsprozesse beeinflusst haben. Dabei sollen die einzelnen Elemente der Hartzreformen mit Hilfe des MSA isoliert und gedeutet werden.

Im Folgenden wird zunächst die Basis für diese Arbeit gelegt, indem das dem MSA zugrundeliegende Garbage-Can-Modell (Cohen/March/Olsen 1990) vorgestellt wird. Anschließend werden in Kapitel 3 grundlegende Annahmen des MSA beschrieben. Im vierten Kapitel sollen diese dann auf das Beispiel der Hartzreformen angewandt und so geprüft werden, wie hoch die Erklärungskraft des MSA in diesem Zusammenhang ist. Zwangsläufig werden aber im Verlauf dieser Arbeit auch Erklärungsschwierigkeiten auftreten, die im 5. Kapitel deshalb in Form einer Kritik am MSA aufgegriffen werden. Dabei soll auch ein kurzer Vergleich zu anderen Modellen gezogen werden, um so die Stärken und Schwächen des MSA deutlicher hervorstellen zu können. Das letzte Kapitel wird in Form der Abschlussbetrachtung einige wichtige Punkte der Arbeit nochmals aufgreifen, sowie ein Fazit und einen Ausblick über die Zukunft des MSA geben.

2. Das Garbage-Can-Modell

Das 1972 entworfene Garbage-Can-Modell (auch: Modell der organisierten Anarchie) von Cohen, March und Olsen (1990) stellt die klassischen Annahmen über Entscheidungsprozesse wie beispielsweise die Rationalität bei Entscheidungsfindungen, Schritt-für-Schritt-Sequenzen oder das Verstehen von Prozessen durch Akteure einer Organisation in Frage. Damit wird auch die Theorie der rationalen Entscheidung durch dieses Modell korrigiert (Schoppe et al. 1995, 119). Grundlage des Garbage-Can-Modells ist die Annahme, dass Entscheidungen eine Folge situativer Konstellationen sind und Organisationsverhalten nicht immer nach Mustern wie Problem-Ziel-Strategie-Instrument-Folge abläuft (von Prittwitz 1994, 145). Damit steht das Modell auch konträr zum Policyzyklus, der Entscheidungsprozesse als Sequenzen versteht und die Ambiguität der Umwelt, die hier als Ursache der organisierten Anarchie gesehen wird, ausblendet.

Des Weiteren wird von drei Charakteristika von Organisationen ausgegangen. Erstens geht man von „inkonsistenten und schlecht definierten Präferenzen“ (Cohen/March/Olsen 1990, 330) aus. Als zweites Kennzeichen wird das mangelnde Verständnis der Technologie durch die Mitglieder der Organisation angeführt. Die Teilnehmer sind also nicht in der Lage, die Prozesse ihrer Organisation zu verstehen. Sie gehen vielmehr nach einem „Versuch-und-Irrtums-Verfahren“ (ebd.) vor, lernen durch Zufälle der Vergangenheit oder pragmatische Notlösungen. Drittens weisen Organisationen fluktuierende Partizipation auf. Es findet also ein Kommen und Gehen der Teilnehmer statt. Auch weil sie je nach Bereich nur ein bestimmtes Maß an Energie und Zeit aufwenden können, sind sie nicht immer eingebunden. Besonders gut lässt sich dies an den von Cohen, March und Olsen verwendeten Beispielen der Universitäten und Hochschulen veranschaulichen, bei denen Studenten die Organisation nach ihrem Abschluss verlassen oder Veranstaltungen nicht durchgängig besuchen.

Diesen drei Charakteristika nachgehend untersuchen die Autoren, wie Organisationen ohne einheitliche Ziele Entscheidungen für alle Teilnehmer treffen, wie Teilnehmer trotz Fluktuation eingebunden werden können und wie die Aufmerksamkeit der Mitglieder mit beschränktem Zeitbudget auf Entscheidungen gelenkt wird (Cohen/March/Olsen 1990, 331).

Entscheidungen entstehen, wenn vier Ströme zusammenkommen. Der erste Strom enthält Probleme, die Aufmerksamkeit benötigen. Der zweite Strom enthält Lösungen, die als Produkte einer Person begriffen werden und nicht notwendigerweise als Antwort auf eine Frage dienen müssen, sondern auch vor der Frage existieren können. Drittens wird ein Strom von Teilnehmern gebildet, die mit schwankender Stärke, je nach ihrer verfügbaren Zeit, partizipieren. Der letzte Strom besteht aus Wahlmöglichkeiten oder Ideen, wobei hier nur eine Auswahl getroffen werden kann, wenn die drei vorherigen Ströme ein Handeln erlauben (Cohen/March/Olsen 1990, 361). Da die Ströme als normalerweise unabhängig voneinander gesehen werden, ist es möglich, dass Probleme und Lösungen permanent diskutiert werden, auch ohne dass Entscheidungen zu Stande kommen. Auch passt ein Problem nicht immer zu einer Lösung oder eine Lösung löst nicht immer das Problem. Die Teilnehmer innerhalb der organisierten Anarchie beabsichtigen zwar Rationalität, durch die Komplexität und schlechte Definition von Präferenzen kann aber diese Unabhängigkeit von Problemen und Lösungen entstehen (Butler 1991, 55).

Aus den vier Strömen erklärt sich auch der Name des „Papierkorbmodells“: Wahlmöglichkeiten werden als Papierkörbe gesehen, in die Mitglieder Probleme und Lösungen hineinwerfen, die sich dann vermischen. Ihr Inhalt ist dabei unter anderem abhängig von ihren Etiketten (Themen), anderen verfügbaren Körben und den anderen Lösungen und Problemen.

John Kingdons Werk „agendas, alternatives, and public policies“ (2003) baut auf dem hier vorgestellten Garbage-Can-Modell auf, weshalb sich in der folgenden Vorstellung des MSA einige Ansatzpunkte wiederholen werden.

3. Der Multiple-Streams-Ansatz nach Kingdon

Auch Kingdons Ansatz (2003) bricht in einigen Punkten mit den Vorstellungen anderer Erklärungsmodelle zu Entscheidungsfindungen. Wie im „Papierkorbmodell“ ist Kingdons Multiple Streams Ansatz nicht statisch, sondern beachtet die Dynamiken von Entscheidungsfindungen, zweifelt die rationalitätstheoretischen Ansätze an und geht von mehreren relativ unabhängigen Strömen aus, die zur Entscheidungsfindung führen. Selbstverständlich unterscheiden sich die Modelle aber auch in einigen Punkten. So bildet die Basis Kingdons zur Entwicklung seiner Sichtweise eine Reihe von Interviews, die er in den USA mit Entscheidungsträgern wichtiger Bereiche (insbesondere dem Verkehrs- und Gesundheitswesen) des öffentlichen Lebens führt. Gleich zu Beginn seines Werkes wirft Kingdon eine der Leitfragen auf: Wie geraten Themen auf die Agenda (ebd., 2) und daran anschließend: Warum bekommen einige Gegenstände keine Aufmerksamkeit, obwohl sie es verdient hätten (ebd., 14)? Dabei unterscheidet er zwischen der Regierungsagenda, einer Liste von Gegenständen, die Aufmerksamkeit bekommen, und der Entscheidungsagenda, die definiert ist als eine Liste derjenigen Gegenstände innerhalb der Regierungsagenda, die bereit sind für eine aktive Entscheidung (ebd., 3).

Die Grundidee des Konzepts setzt sich aus sechs Elementen zusammen (siehe auch Schaubild 2, S. 16). Zum einen reduziert Kingdon die vier Ströme des Garbage-Can-Modells auf drei: Den Policystrom, den Politics oder Political Strom und den Problemstrom. Zum anderen zeigt er, wie diese Ströme verbunden werden können. Dabei spielen sogenannte „policy entrepreneurs“ (Vorreiter), Gelegenheitsfenster („windows of opportunity“) und die durch diese zwei Elemente bewirkte Verbindung der Ströme („coupling“) eine Rolle (ebd., 165-195). Im Folgenden sollen die sechs Elemente näher vorgestellt werden, um sie dann im nächsten Kapitel auf die Hartzreformen zu beziehen und um einige Details zu ergänzen.

Zunächst soll der Problemstrom näher betrachtet werden (ebd., 90-115). Probleme treten dann auf, wenn Umstände herrschen, die man ändern möchte, die gegebene sich aufgrund der eigenen Werte also nicht mit der gewünschten Situation deckt (ebd., 109-111). Probleme verschwinden aber auch wieder auf verschiedenen Wegen (ebd., 103-105). Es ist denkbar, dass die Regierung ein Thema erfolgreich bearbeitet oder sich ganz von diesem abwendet. Ebenfalls möglich ist es, dass sich diejenigen Umstände ändern, die zu dem Problem geführt haben. Eine Abwendung vom Problem könnte hier beispielsweise durch Indikatoren erkannt werden. Weiterhin können Akteure sich an die Umstände gewöhnen oder eine andere Sicht auf die Probleme gewinnen. Ein letzter Grund für das Verschwinden von Problemen kann die Verschiebung der Aufmerksamkeit von Akteuren auf andere Themen oder Probleme sein.

Der Problemstrom beinhaltet verschiedene Elemente, die ihn beeinflussen. Zunächst sind da „focusing events“ (ebd., 94-100), also Ereignisse, die die Öffentlichkeit plötzlich auf ein Thema aufmerksam werden lassen. Ein Beispiel ist ein Flugzeugabsturz, der zu erhöhten Sicherheitsmaßnahmen führen kann. Hiermit verbunden ist das zweite Element: Feedback (ebd., 100-103), das in diesem Fall vermutlich von den Bürgern zu den Sicherheitsverantwortlichen fließen würde oder im Falle der Hartzreformen durch das Hartzmonitoring entstand (Benz et al. 2011, 125). Aber auch im regulären Betrieb staatlicher Organisationen kann durch Evaluationen auf Missstände hingewiesen und damit Probleme erkannt werden. Oft geschieht dies über Indikatoren als drittes Element; es wird also gemessen, ob die gegebene Leistung der gewünschten entspricht. Als letztes Element des Problemstroms lässt sich das Budget (ebd., 105-109) anführen. Dieses bestimmt maßgeblich mit, ob Themen auf der Agenda emporsteigen oder sinken. Ein Grund hierfür sind Planungsmaßnahmen von Regierungen, die je nach der Lage des Staatshaushaltes günstige oder teure Programme bevorzugen. Ein anderer Grund sind diejenigen Maßnahmen, die nach einiger Zeit unerwartete Kostenerhöhungen mit sich führen und so ebenfalls auf die Stellung eines Themas auf der Agenda einwirken.

Der zweite Strom ist der Politics oder Political Strom (ebd., 145-164), dessen Basis das Streben nach Macht durch die organisierten politischen Kräfte ist. Daher spielen die drei Akteursgruppen Parteien, Interessengruppen und die Wählerschaft hier eine zentrale Rolle. Veränderungen im Strom werden u.a. bewirkt, wenn Interessengruppen Kampagnen starten oder sich die Zusammensetzung der Regierung durch die Parteien oder ihr Personal ändert (Herweg/Zohlnhöfer 2012, 3). Einfluss nimmt auch die nationale Stimmung, vergleichbar mit dem Zeitgeist oder der öffentlichen Meinung, wobei letztere nicht unbedingt auf einer großen Masse der Bevölkerung fußen muss, sondern eher durch Einstellungen in den aktiveren Sektoren der Öffentlichkeit deutlich wird (Kingdon 2003, 162f.; Rüb 2009, 356). Die gewählten politischen Akteure versuchen über verschiedene Kommunikationsmittel wie Zeitungen oder E-Mails, diese Stimmung zu erkennen und ihre Handlungen danach auszurichten. Nicht gewählte Akteure beziehen ihre Informationen dagegen i.d.R. von diesen gewählten Akteuren (Kingdon 2003, 162f.). Des Weiteren betont Kingdon, dass Konsensfindung in der politischen Arena, anders als in Gemeinschaften von Policyspezialisten, auf Aushandeln beruht. Einige politische Akteure versuchen festzustellen, wie stark der Grad an Konsens ist, um zu wissen, ob sie sich einer gängigen Meinung anschließen sollten oder um festzustellen, gegen was genau sie sich stellen (ebd., 163). Allgemein bestimmt der Political Strom stark mit, welche Punkte eine Chance auf Agendastatus haben, wobei das Machtgleichgewicht im Strom eine große Rolle spielt (ebd.).

Als letzter ist der Policystrom (ebd., 116-144) zu nennen, für den Ideen das zentrale Charakteristikum sind. Hier bedient sich Kingdon eines Vergleichs mit der Evolutionsbiologie: Ideen ähneln demnach Molekülen, die sich vor Entstehung des Lebens in einer „Ursuppe“ (engl. „primeval soup“) befanden und in Kontakt miteinander gerieten, sich aber auch wieder trennten. Darauf aufbauend stellt Kingdon fest, dass Ideen an sich weniger etwas Neues darstellen, sondern vielmehr variierende Kombinationen oder Redefinitionen bereits bekannter Ideen sind. Diese Ideen werden von Spezialisten geschaffen, die sich der Erfolgschancen jedoch nie sicher sein können. Aus diesem Grund probieren sie Ideen zunächst aus, beispielsweise durch Reden, Gesetzesvorschläge oder Stellungnahmen in den Medien. Kingdon vergleicht dieses Ausprobieren mit dem Entsenden eines Testballons.

Trotz der Unsicherheit über die Erfolgschancen von Ideen, gibt es einige „Überlebenskriterien“, die zeigen, wann der Erfolg einer Idee wahrscheinlich ist. Erstes Kriterium ist die technische Umsetzbarkeit, also die Frage danach, wie realistisch die Implementation einer Idee ist. Zweitens, ist es wichtig, dass die Idee mit vorherrschenden Werten kongruent ist. Das letzte Überlebenskriterium ist die Erwartung über zukünftige Beschränkungen, die nach der Umsetzung eintreten könnten. Darunter können zum Beispiel Beschränkungen durch das Budget oder durch die Akzeptanz in der Öffentlichkeit fallen.

Nachdem nun die Bedeutung der Ströme erläutert wurde, soll gezeigt werden, was passiert, wenn diese zusammentreffen (ebd., 165-195). Das Verbinden von Strömen bezeichnet Kingdon als Verkoppeln (engl. „coupling“), bei dem jedoch nicht alle oben genannten Elemente der Ströme miteinbezogen werden müssen. Das Zusammentreffen der Ströme wird maßgeblich von Vorreitern, den „policy entrepreneurs“, geprägt. Diese haben Ideen oder Lösungen, die sie verwirklicht sehen wollen und sind bereit, Ressourcen einzubringen, um die Ströme zu verbinden. Dabei warten sie auf Gelegenheiten, um ihre favorisierten Vorschläge voranzubringen, Probleme zu betonen oder Probleme zu finden, zu denen sie ihre Lösungen präsentieren können. Ihre Motivation für diese Arbeit kann unter anderem schlicht die Freude daran oder ihr Eigeninteresse, z.B. bei Karrierehoffnungen, sein. Die Erreichung ihrer Interessen geschieht dabei in der Regel nicht kurzfristig und schnell, sondern muss durch das „Aufweichen“ von Policygemeinschaften geschehen, also durch die Vorbereitung auf eine Annahme bestimmter Themen. Die Akteure werden gewissermaßen an neue Gedanken gewöhnt, indem einige Ideen immer wieder auftauchen.

Policyfenster (ebd., 172-179) sind Gelegenheiten für Anhänger einer Lösung, diese voranzubringen oder Aufmerksamkeit auf die von ihnen erkannten Probleme zu lenken. Geöffnet werden können die Fenster durch Ereignisse im Problem- oder Politicsstrom, also durch neue Probleme oder politische Geschehnisse wie Regierungswechsel. Wann ein Fenster geöffnet wird, ist nur gelegentlich vorhersehbar, beispielsweise wenn in festgelegten Abständen über ein Budget neu verhandelt wird. Dann ist es wichtig, „das Eisen zu schmieden, solange es heiß ist“, da die Öffnung eines Policyfensters normalerweise nur kurze Zeit andauert (ebd., 204). Ideal ist der Zeitraum, in dem ein Problem wahrgenommen wurde, eine Lösung vorhanden ist, das politische Klima Änderungen zulässt und keine Beschränkungen wie Schulden auftreten. Wird das Policyfenster oder Gelegenheitsfenster perfekt genutzt, kann ein Punkt die Agenda erreichen und es kommt zu einer Entscheidung, die im Erfolgsfall zu ähnlichen Entscheidungen in benachbarten Bereichen (sogenannte „spillovers“) führen kann (ebd., 190-194).

Die Schließung des Fensters kann im besten Fall dann erfolgen, wenn die Akteure ein Problem als gelöst ansehen. Aber auch das Gegenteil, gescheiterte Maßnahmen, können zur Schließung eines Fenster führen. Zudem ist es möglich, dass diejenigen Ereignisse, die die Öffnung des Gelegenheitsfensters bewirkten, oder ihre Wirkung wieder verschwinden. Besonders deutlich tritt dies bei „focusing events“ hervor, denen meist nur kurz Aufmerksamkeit gewidmet wird. Verlieren die Medien und die Öffentlichkeit das Interesse, weil etwas Neues präsentiert werden muss, schließt sich das Fenster also (ebd., 59).

Nachdem nun die Grundlagen des MSA verdeutlicht wurden, können diese hinsichtlich ihrer Erklärungskraft bei den Hartzreformen geprüft werden und durch einige Details ergänzt werden. Dazu soll im folgenden Kapitel analog zu diesem vorgegangen werden; es werden also zunächst die drei Ströme und dann ihr Zusammenkommen, das den Verkupplungsvorgang, Policyentrepreneure und Gelegenheitsfenster betrifft, behandelt.

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