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Die Hartz-Reform. Was waren die Auslöser des umfassenden Paradigmenwechsels in der Deutschen Arbeitsmarktpolitik?

Eine Analyse anhand des Multiple-Stream-Ansatzes

Studienarbeit 2014 21 Seiten

Politik - Politische Systeme - Politisches System Deutschlands

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Grundannahmen des Multiple-Streams-Ansatz
2.1. Die Konstitution des Regierungssystems
2.2. Das Denken in Strömen
2.3. Die Kontingenz von organisatorischen Prozessen
2.4. Die Ambiguität und Kontingenz des gesamten Systems
2.5. Das Moment der Policy-Entrepreneure

3. Die 3 Ströme des MSA

4. Auslöser und Bedingungen für Policies

5. Der richtige Zeitpunkt - Das „Policy-Fenster“

6. Zwischenfazit

7. Anwendung des MSA auf die Hartz Reform

8. Fazit

Literaturverzeichnis

Quellenverzeichnis

1. Einleitung

„Der Umbau des Sozialstaates und seine Erneuerung sind unabweisbar geworden. [] Unsere Agenda 2010 enthält weitreichende Strukturreformen. Diese werden Deutschland bis zum Ende des Jahrzehnts bei Wohlstand und Arbeit wieder an die Spitze bringen“ (Der Deutsche Bundestag, 2003, p. 2481)

Es war der 14. März 2003, an dem Bundeskanzler Gerhard Schröder mit diesen Worten, im Rahmen seiner Regierungserklärung, die Agenda 2010 und in diesem Zuge die Umsetzung des zuvor, von der Kommission um Peter Hartz, ausgearbeiteten Konzeptes zur umfassenden Reformierung der deutschen Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik verkündete.

Spätestens nachdem Schröder nach der gewonnenen Bundestagswahl 1998 verkündete, sich bei der nächsten Wahl am erfolgreichen Abbau der Massenarbeitslosigkeit messen lassen zu wollen (Hegelich, et al., 2011, p. 34), war die Arbeitsmarktpolitik ein zentrales Thema auf der politischen Agenda in Deutschland. Das Problem der Arbeitslosigkeit war jedoch keineswegs erst nach der Jahrtausendwende zu einem viel diskutierten Thema der Politik in Deutschland avanciert. Der stete Anstieg der Arbeitslosigkeit in Deutschland begann bereits zu Beginn der 80er Jahre und spitzte sich mit der Wiedervereinigung Anfang der 90er Jahre weiter zu. (Bundeszentrale für politische Bildung, 2014) Eine derart umfassende Reform, wie sie die Hartz-Reform bedeutete, ließ bis dato jedoch zunächst auf sich warten.

Die Hartz-Reform weist einige besondere Charakteristika auf, welche sie interessant für eine wissenschaftliche Untersuchung macht. Zum einen ist ihr Charakter eher untypisch für ein Reformpaket aus dem sozialdemokratischen Lager. Ein derartiger Wandel, hin zu einer marktorientierteren Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik wäre eher von einer schwarz- gelben Regierung zu erwarten gewesen. Zum anderen stellt sich die Frage nach dem Timing der Reform, d.h. weshalb sie gerade zu diesem Zeitpunkt auf die politische Agenda gesetzt wurde?

Die Frage, deren Beantwortung sich die folgende Untersuchung widmet, lautet deshalb wie folgt:

Was öffnete das Gelegenheitsfenster für den Zeitpunkt des umfassenden Paradigmenwechsels in der Deutschen Arbeitsmarktpolitik?

Zur Analyse des Forschungsgegenstandes in Bezug auf die soeben formulierte Frage, wird als theoretischer Rahmen der Multiple-Streams-Ansatz von John W. Kingdon dienen. Als

theoretischer Ansatz der >Policy-Analyse< zeichnet er sich im Besonderen durch seine Fähigkeit aus, speziell die Faktoren herauszuarbeiten, welche bei Policy-Entscheidungen für das zeitliche Timing verantwortlich sind, d.h. weshalb Policies zu bestimmten Zeitpunkten aufgegriffen und umgesetzt werden.

Im Verlauf der Untersuchung wird zunächst ein Überblick über die grundlegenden Annahmen und Aussagen des Multiple-Streams-Ansatz gegeben werden, welche im Anschluss die Grundlage für die Analyse zur Beantwortung der Forschungsfrage darstellen werden. Abschließend wird das Ergebnis der Untersuchung in einem kurzen Fazit zusammengefasst werden.

2. Grundannahmen des Multiple-Streams-Ansatz

1984 von John W. Kingdon in seinem Werk >>Agendas, Alternatives and Public Policies<< begründet (Rüb, 2009, p. 349), fungierte der „Multiple-Streams-Ansatz“ (kurz=MSA) bisher jedoch hauptsächlich als >>theoretisches- und begriffliches Ersatzteillager<<. Der MSA, in den 90er Jahren so oft zitiert wie kaum ein zweites politikwissenschaftliches Werk, erfuhr in seinen Grundideen jedoch, bis auf die Verwendung von Begriffen seines Paradigmas, in wissenschaftlichen Analysen kaum systematische Anwendung (Herweg, 2013, p. 322) (Rüb, 2009, p. 349). Als einer der wenigen, welche die Evolution des MSA vorangetrieben haben, ist Nikolaos Zahariadis zu nennen (Rüb, 2009, p. 349). Um es mit seinem eigenen Paradigma auszudrücken, könnte man vermutend behaupten, dass die Zeit für den MSA vielleicht noch nicht gekommen war.

Im folgenden Kapitel wird der MSA in seinen Grundannahmen vorgestellt werden, welche die Grundlage für die weitere Untersuchung darstellen werden.

Der Multiple-Streams-Ansatz lieferte erstmals eine Methode zu Analyse bestimmter Policy Phänomene, zu welcher frühere Ansätze nur unzureichend in der Lage waren. Im Gegensatz zu anderen Ansätzen der Policy-Analyse, liegt der Schwerpunkt des MSA weniger auf der deskriptiven Beschreibung der Gründe für bestimmte >>policy outputs<< oder >>outcomes<<, sondern vielmehr auf einer analytischen Rekonstruktion der Bedingungen, welche an einem bestimmten Zeitpunkt zu einem umfassenderen Wandel innerhalb einer Policy geführt haben (Herweg, 2013, p. 324). Seine Aussagen stützt der MSA auf die folgenden 5 substanziellen Prämissen.

2.1. Die Konstitution des Regierungssystems

Der MSA geht bezüglich der Beschaffenheit des Regierungssystems, von einer kompetitiven Organisation aus. In Anlehnung an das 1972 von Michael Cohen, James March und Johan Olsen begründete >>Garbage-Can-Modell<<, negiert der Ansatz einen kausalen Zusammenhang zwischen einem Problem und dessen Lösung. Er postuliert die kontingente Existenz beider Phänomene, völlig unabhängig voneinander. Das Garbage-Can-Modell (GCM), oder >>Mülleimer-Modell<<, beschreibt Entscheidungsprozesse als das Ergebnis von organisierter Anarchie. Es sieht bereits sogenannte Entscheidungsfenster für die Zusammenführung eines Problems mit einer etwaigen Lösung vor, welche Kingdon später mit seinen >>policy windows<< skizzierte. Laut dem GCM werden Lösungen nicht erst speziell entwickelt, wenn sich ein Problem auftut, sondern können bereits davor in parallelen, jedoch voneinander völlig autonomen Strömen bestehen oder entstehen. Während das GCM noch von 4 Strömen ausgeht, reduzierte Kingdon sein Modell auf lediglich drei Ströme (Rüb, 2009, p. 351). Erst wenn sich ein sogenanntes Entscheidungsfenster auftut, können sich die Ströme verbinden und Problem mit Lösung zusammenführen. Viele der Annahmen des Garbage-Can-Modells lassen sich im Ansatz auch in Kingdons MSA finden. Auch er beschreibt den Problemlösungsprozess, also die Zusammenführung von Problem und Lösung, seitens eines Regierungssystems als eine Art Marktprinzip, bei welchem verschiedene Lösungen miteinander in Konkurrenz stehen und sich, nach mehr oder minder rationalen Kriterien, am Ende eine Lösung durchsetzt. Diese jeweiligen Kriterien sind jedoch meist im Vorfeld nicht klar, sondern hangen von den jeweiligen Präferenzen, Interessen und etwaigen >>hidden agendas<< der beteiligten Akteure ab, deren Zusammensetzung während des Prozesses ebenfalls variieren kann. Ein Regierungssystem ist zwar durch Zuständigkeiten, Verfahren und Regeln organisiert, jedoch ist die >>Spielweise<< der beteiligten Akteure nicht vorhersehbar. Meist lässt sich daher erst in der Retrospektive ein detailliertes Bild erkennen, welches sich auch erst durch den Prozess konstituiert. (Rüb, 2009, pp. 349-350)

Es ließe sich an dieser Stelle der Vergleich mit einem Schachspiel ziehen, welches zwar durch seine Spielregeln organisiert und strukturiert ist, aber erst die kluge Spielweise der Akteure dessen Ausgang bestimmt und eine klare Tendenz, für etwaige Prognosen, sich ebenfalls erst mit dem Fortschritt des Spielverlaufes valide konstituiert.

2.2. Das Denken in Strömen

Die zweite Prämisse beschreibt Kingdons Metapher des >>Denkens in Strömen<<. Im vorigen Kapitel wurde bereits der Charakter der Problemlösung als Prozess verdeutlicht, welchen man auch als fließenden Strom bezeichnen kann. Bleibt man bei der Analogie eines fließenden Gewässers, so lässt sich behaupten, dass je nachdem welchen Weg ein Strom nehmen muss, seine Fließgeschwindigkeit stark variieren kann. Ebenso verhält es sich mit den von Kingdon skizzierten Strömen, welche situationsbedingt, je nach Problemstellung einmal ein komfortables Treiben, bei komplexeren Hindernissen aber auch gefährliche >Stromschnellen< beschreiben können. Je besser nun die Organisationsstruktur konstituiert ist, desto besser kommt man auch durch raues Gewässer. Da laut Kingdon jedoch die Motive, Präferenzen, Interessen und Spielweisen der jeweils beteiligten Akteure variabel sind, ist die Struktur der Organisation somit ebenfalls stark variabel. Da Sachverhalte zusätzlich verschieden interpretierbar sind, kommt dem Ganzen ebenfalls eine gewisse Unbestimmtheit hinzu. (Rüb, 2009, pp. 350-351)

2.3. Die Kontingenz von organisatorischen Prozessen

Geht man nun davon aus, dass innerhalb einer Organisation mehrere Prozessströme ablaufen, welche individuelle Fließgeschwindigkeiten besitzen, liegt die Annahme nicht fern, dass sie sich auch jeweils in unterschiedlichen Stadien der Bearbeitung befinden. Neben einer inhaltlichen, gilt es zusätzlich eine zeitliche Agenda zu beachten. Manche Sachverhalte besitzen eine gewisse zeitliche Dringlichkeit, etwa weil Wahlen anstehen, oder ein Ereignis ein akutes Problem kreiert hat, welchem sofortige Priorität zu gewähren ist. (Kingdon, 2003, p. 351)

Beide Szenarien trafen beispielsweise während der Wahlkampfphase 2002 zusammen, als im Sommer besagten Jahres die Elbe über ihre Ufer trat und somit akute Handlungen und schnelle Entscheidungen seitens der Bevölkerung erwartet wurden. Gerhard Schröder gelang es damals, auch durch die gezielte PR-strategische Ausschöpfung der Ereignisse, der nachdrücklichen Bekundung seiner Betroffenheit und seiner Bereitschaft zum Aktionismus, den bis zu diesem Zeitpunkt für Rot/Grün eher durchwachsen verlaufenen Wahlkampf zu seinen Gunsten zu entscheiden und mit dem Sieg bei der anschließenden Bundestagswahl eine weitere Legislaturperiode für Rot/Grün einzuleiten. (Stürmer, 2012)

Die Aufmerksamkeit von Organisationen ist niemals auf nur einen Sachverhalt konzentriert, sondern erstreckt sich in der Bearbeitung mannigfacher Prozesse. Je nachdem, ob in einem Fall die sachliche oder zeitliche Schwerpunktsetzung das Primat darstellt, dominiert - wie Friedbert Rüb treffend formuliert - entweder die Sachlichkeit des Sachlichen oder die Vordringlichkeit des Befristeten. (Rüb, 2009, p. 351)

2.4. Die Ambiguität und Kontingenz des gesamten Systems

Die bereits in der Beschreibung der ersten Prämisse angedeutete Ambiguität der Präferenzen von Akteuren setzt sich in Bezug auf alle substanziellen Bereiche einer Organisation fort. Alle 3 von Kingdon formulierten Ströme fundieren auf der grundlegenden Annahme von Ambiguität und Kontingenz, welche sich über das gesamte System erstrecken.

Friedbert Rüb fasst folgende 4 Bereiche zusammen, in welchen sich die Mehrdeutigkeit und Kontingenz am stärkstem manifestieren:

1. …in den Präferenzen der Akteure.
2. …in der Koordination der Organisationsprozesse und der unklaren Instrumentenwahl.
3. …in der Zahl der am Entscheidungsprozess teilnehmenden Akteure und deren Intensität der Teilnahme.
4. …in der Pluralität der Definition von >Problem< und >Lösung<. (Rüb, 2009, p. 352)

2.5. Das Moment der Policy-Entrepreneure

Die fünfte Prämisse misst dem Einfluss, von gewissen Einzelpersonen über Policy Entscheidungen, großes Gewicht bei. Der MSA postuliert die jeweilige Existenz uns maßgebliche Beteiligung sogenannter >>Policy Entrepreneure<< immer dann, wenn eine Policy-Entscheidung getroffen wird. Der Stereotyp eines Policy Entrepreneurs ist eine Person, welche nicht zwingend ein politisches Amt innehaben, oder unmittelbar im politischen Geschehen involviert sein muss. Laut Kingdons Beschreibung „[…] But their defining characteristic, much as in the case of an business entrepreneur, is their willingness to invest their resources - time, energy, reputation, an sometimes money - in the hope of a future return“ (Kingdon, 2003, p. 122), ist der Policy Entrepreneur eine Einzelperson - gleich einem modernen Wirtschaftslobbyisten - welche sich aus Motiven des direkten oder indirekten persönlichen Vorteils, für die Umsetzung einer bestimmten Policy einsetzt. Die treibenden Motive und verfolgten Interessen sind individuell und können mannigfaltige Formen annehmen. Es können der persönliche finanzielle Vorteil, ideelle oder ideologische Triebkräfte, der Aufstieg auf der Karriereleiter oder lediglich die eigene Jobsicherung sein, welche besagte Personen dazu bringt für eine bestimmte der möglichen Lösungen Farbe zu bekennen und für deren Umsetzung zu kämpfen. (Kingdon, 2003, pp. 122-ff)

3. Die 3 Ströme des MSA

Der Multiple-Streams-Ansatz geht von 3 Strömen aus, welche parallel nebeneinander existieren. Dies sind der Problemstrom, der Policy-Strom und der Politics-Strom. Im folgenden Kapitel wird jeweils kurz auf die einzelnen Ströme eingegangen.

Zuvorderst ist der Problemstrom zu nennen, welcher alle Sachverhalte beinhaltet, die potentiell ein Problem darstellen können. Um zu einem Problem zu werden, muss der jeweilige Sachverhalt jedoch als ein solches erkannt werden. Auf die auslösenden Faktoren diesbezüglich, wird jedoch an anderer Stelle näher eingegangen werden. Es bedarf also einer gewissen Aufmerksamkeit, bis ein Problem auch erkannt wird. Bis es diese erhält, treibt es auf unbestimmte Zeit unbeachtet weiter im Problem-Strom. (Rüb, 2009, p. 353)

Der Policy-Strom, den man auch äquivalent zum Problem-Strom, Lösungs-Strom nennen könnte, wird von John Kingdon als eine Art >Ursuppe< bezeichnet, in welcher unterschiedliche Ideen darum kämpfen, als Lösung für ein etwaiges Problem anerkannt zu werden. Innerhalb dieser Suppe existieren sogenannte >>policy communities<<, also Gruppen oder Gemeinschaften aus Spezialisten auf ihren jeweiligen Gebieten. (Kingdon, 2003, pp. 116-ff)

Kingdon beschreibt sie folgendermaßen:

„Picture a community of specialists: researchers, congressional staffers, people in planning and evaluation offices and in budget offices, academics, interest group analysts. Ideas float around in such communities. Specialists have their conceptions, their vague notions of future directions, and their more specifie proposals. They try out their ideas on others by going to lunch, circulating papers, publishing articles, holding hearings, presenting testimony, and drafting and pushing legislative proposals. The process often does take years […] and may be endless.” (Kingdon, 2003, p. 116)

Lösungen für etwaige Probleme kommen also meist aus den jeweiligen Fachgebieten. Man könnte das von Kingdon skizzierte Phänomen grob unter dem Prinzip zusammenfassen, welches man heute als Lobbyismus versteht. Es ist die Einflussnahme auf die Politik, von jedweder endogenen Gruppe (F.A. Brockhaus, 2008, p. 273).

Der dritte Strom ist der Politics-Strom. Dieser wurde im MSA des Öfteren modifiziert (Rüb, 2009, p. 356). Als konstituierende Faktoren für diesen Strom bezeichnet Kingdon zum einen den jeweiligen Trend der nationalen Stimmung - „national mood“ (Kingdon, 2003, p. 146) - oder wie Rüb es ausdrückt „[…]eine Art `Zeitgeist´, der sich in Kommentaren, Stellungnahmen, Denk- und Wissensmustern niederschlägt und von der Politik beobachtet und wahrgenommen wird“ (Rüb, 2009, p. 356), zum anderen die Balance der organisierten politischen Kräfte. Eine gleichmäßige Verteilung der politischen Macht sorgt laut Kingdon in der meisten Zeit eher für die Blockade von Policy Wechseln, da konträre Ansichten die Umsetzung der Ideen der anderen Gruppen meist ausbremsen oder verhindern. Ein Policy Wandel ist nur dann wahrscheinlich, wenn die Machtverhältnisse ungleich verteilt sind, also die mächtigere Gruppe ihre Ideen gegen andere durchsetzen kann, oder der problematische Sachverhalt und die Idee für dessen Lösung von einer großen politischen Mehrheit geteilt wird. (Kingdon, 2003, pp. 150-ff) Der dritte Faktor laut Kingdon, ist die jeweilige politische Regierung. Je nach Zusammensetzung und Ideologie ist von einer Regierung eine unterschiedliche Politik und eben auch eine andere Herangehensweise und andere Präferenzen bei Policy Entscheidungen zu erwarten. (Kingdon, 2003, p. 153)

Nikolaos Zahariadis fasst diese drei Faktoren für die Analyse parlamentarischer Regierungssysteme unter der >>Ideologie der Regierungspartei<< zusammen, da er der Auffassung ist, dass im Gegensatz zum präsidialen Regierungssystem der USA, in Systemen, wie beispielsweise die BRD, die Interferenz unter diesen 3 Variablen derart immens ist, dass eine selektive Betrachtungsweise weniger sinnvoll wäre. (Rüb, 2009, p. 357)

Zusammenfassend kann man den Politics-Strom also als die jeweils temporär herrschenden ideologischen Bedingungen, oder die >Tendenz der Stimmung< innerhalb des politischen Systems beschreiben, welche, je nach Konstitution, die Umsetzung einer Policy begünstigen, oder aber auch nicht.

4. Auslöser und Bedingungen für Policies

Um den Policy Prozess in Gang zu setzen, müssen in jedem der 3 Ströme gewisse Bedingungen erfüllt werden. Ein Problem muss zunächst als solches erkannt werden, dann muss im Policy-Strom eine potentielle Lösung ebenfalls als solche erkannt werden, d.h. ihre Umsetzbarkeit muss realistisch möglich sein, und zu guter Letzt müssen die nötigen Weichen im Politics-Strom gestellt sein, sodass die besagte Policy die nötige Akzeptanz für ihre Umsetzung erhält. (Rüb, 2009, pp. 353-ff)

Die innerhalb des Problemstromes fließenden Sachverhalte erhalten ihr Label als >Problem< erst, nachdem sie als solche erkannt wurden. Probleme müssen also auf irgendeine Weise die Aufmerksamkeit von politischen Akteuren auf sich ziehen. Dies gelingt ihnen nach dem MSA mittels diverser Indikatoren, focusing events, oder durch das Feedback aus Entscheidungen in der Vergangenheit.

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Details

Seiten
21
Jahr
2014
ISBN (eBook)
9783656850885
ISBN (Buch)
9783656850892
Dateigröße
1 MB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v284826
Institution / Hochschule
Technische Universität Darmstadt – Institut für Politikwissenschaften
Note
2,0
Schlagworte
Hartz Reform MSA Multiple Streams Ansatz Gerhard Schröder Arbeitsmarkpolitik rapider Politikwechsel Hartz

Autor

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