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Management des Demografischen Wandels in der öffentlichen Verwaltung

Eine explorative Analyse der Organisations- und Verwaltungsliteratur

Seminararbeit 2014 32 Seiten

Soziologie - Alter

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Forschungsstand

3. Demografischer Wandel
3.1. Herausforderungen des demografischen Wandels
3.2. Bewältigungsstrategien der Betriebswirtschaftslehre

4. Öffentliche Kommunalverwaltung
4.1. Personalstrukturen öffentlicher Verwaltung

5. Synopsis: kommunales Personalmanagement in Zeiten des demografischen Wandels

6. Diskussion

7. Literaturverzeichnis

8. Anhang

9. Abbildungsverzeichnis

10. Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

„Die Gestaltung des demografischen Wandels ist eine langfristige Aufgabe. Die Weichen müssen jetzt gestellt werden. Geschieht das gemeinsam mit allen gesellschaftlichen Akteuren, wird Deutschland gestärkt aus dieser Herausforderung hervorgehen.

– Hans-Peter Friedrich, Innenminister a.D. (2013)

Die Diskussion um den demografischen Wandel, mit seinen Auswirkungen auf die deutschen Unternehmen und Sozialsysteme, ist in den letzten Jahren umfangreich geführt worden.

Mittlerweile hat sie jedoch auch den öffentlichen Sektor erreicht. Eine im Oktober 2012 veröffentlichte Studie der McKinsey Unternehmensberatung konstatierte der öffentlichen Verwaltung Nachwuchsprobleme: jeder vierte Beschäftigte in der Landesverwaltung gehe in den nächsten Jahren in Rente, nur jeder achte sei im Schnitt jünger als dreißig Jahre. Probleme seien vor allen Dingen bei Fachkräften und Führungspositionen zu erwarten (Mc Kinsey 2012).

Der größte Umfang staatlicher Leistungen wird jedoch nach wie vor auf kommunaler Ebene erbracht. Diese sah sich in den vergangenen Dekaden mit verschiedenen Reformen und

Konsolidierungen konfrontiert. So wurde nach einer Studie des DIW allein in den Kommunen zwischen 1991 und 2010 ein Personalabbau von 38 Prozent umgesetzt (Vesper 2012). Diese Arbeit möchte sich der Frage widmen: welchen Herausforderungen sehen sich Kommunen in Zeiten des demografischen Wandels gegenüber und was sind mögliche Lösungsansätze?

Natürlich wird diese Frage im Rahmen der vorliegenden Seminararbeit nicht letztlich zu klären sein; der Fokus dieser Arbeit wird daher auf der kommunalen Personalverwaltung bzw. auf den strukturellen Gegebenheiten des öffentlichen Dienstes liegen. Dieser weist im Vergleich zu Anstellungen in der freien Wirtschaft Merkmale auf, welche die Anwendung gängiger Empfehlungen der Organisations- und Managementforschung im Umgang mit dem demografischen Wandel schwierig erscheinen lassen könnten. Der Hauptteil der vorliegenden Seminararbeit wird sich dieser Vermutung widmen. Das explorative Design dieser Arbeit richtet sich daher nach folgenden Forschungsfragen:

(1) Welche Herausforderungen des demografischen Wandels ergeben aus der Forschungsliteratur für die kommunale Ebene?
(2) Welche betriebswirtschaftlichen Bewältigungskonzepte der Literatur zum demografischen Wandel lassen sich auf die Personalstrukturen des öffentlichen Dienstes über-tragen, und welche nicht?

Methodisch wird versucht, die vorhandene Forschungsliteratur zu den Schlüsselbegriffen „Demografischer Wandel“, „Kommunen“ und „Öffentliche Verwaltung / Öffentlicher Dienst“ zu erfassen. Empirische Arbeiten sollen dabei besonderes Augenmerk erhalten. Zunächst soll der Stand der Forschung zum demografischen Wandel in Kommunen wiedergegeben werden.

Anschließend wird in Abschnitt 3.1 auf die Hintergründe des demografischen Wandels im Allgemeinen eingegangen, bevor klassische betriebswirtschaftliche Bewältigungskonzepte der Forschungsliteratur in Abschnitt 3.2 vorgestellt werden. Abschnitt 4.1 soll schließlich aus

Abschnitt 3.1 Erkenntnisse für die kommunale Ebene ableiten und ein erstes Zwischenfazit ziehen. In Abschnitt 4.2 wird der Fokus weiter auf die öffentliche Personalverwaltung eingegrenzt, indem die besonderen Strukturprinzipien des öffentlichen Dienstes beschrieben werden, welche in Abschnitt 5 den empfohlenen Bewältigungskonzepten am freien Markt gegenüber gestellt werden. Eine Diskussion der Ergebnisse in Abschnitt 6 schließt die Arbeit ab.

2. Forschungsstand

Wenngleich der demografische Wandel keine unvorhersehbare Entwicklung darstellt, so ist in den letzten Jahren die Zahl der Publikationen zu dieser Thematik doch sprunghaft angestiegen. Insbesondere Politikwissenschaft und Organisations- bzw. Managementforschung haben sich der Problematik und ihrer Implikationen angenommen. Zur Situation des demografischen

Wandels in den Kommunen wurde hingegen noch wenig geforscht; zur Situation der Personalverwaltung noch weniger. Lediglich einige Kapitel in diversen Sammelbänden wurden der kommunalen Ebene gewidmet und werden daher im Folgenden kurz vorgestellt.

Da sich Aussagen über kommunale (demografische) Entwicklungen schwer über das ganze Bundesgebiet hinweg generalisieren lassen, beschränken sich viele Autoren auf eine bestimmte Region (vgl. Wróblewski 2008, Stopper 2008, Strünck 2013). Andere Autoren befassen sich in Bezug auf den demografischen Wandel mit einem bestimmten Bereich (vgl. Naegele 2013, Dorbritz/Schneider 2013, Lehr 2008). Ursula Lehr beschreibt in ihrem Beitrag den „impact“ des demografischen Wandels auf die Kommunen. Hierbei geht sie besonders auf städtische Raum- und Wohnungsbauplanung ein, nennt als zentrale Auswirkungen Alterung, Vereinzelung (mit einer Zunahme von Single-Haushalten) und Heterogenisierung (durch Zuwanderung).

Der Buchband „Demographie als Herausforderung für den öffentlichen Sektor“ von Reinhold Sackmann, Bernadette Jonda und Maria Reinhold aus dem Jahr 2008 verfolgt hingegen eine allgemeinere Perspektive auf den demografischen Wandel in Kommunen. Ziel der Autoren ist die Bestimmung des Handlungsspielraums für Demografiemaßnahmen im öffentlichen Sektor. Der Beitrag von Bartl/Jonda untersucht kommunale Bewältigungsstrategien anhand des theoretischen Challenge-Response-Modells. In ihrem Untersuchungsrahmen konstatieren die

Autoren eine Dominanz „interner“ Lösungen, d.h. ein Ausbleiben von Neueinstellungen und stattdessen Arbeitszeit- und Lohnreduktionen bei bislang Beschäftigten, um am Leitbild des „guten Arbeitgebers“ i.S. der Beschäftigungssicherheit festzuhalten (Bartl/Jonda 2008:194f.). Dies deckt sich mit den Untersuchungsergebnissen weiterer Autoren im Bereich der kommunalen Bewältigungsstrategien (vgl. Strünck 2013, Bogumil/Gerber/Schickentanz 2013).

Nach Kenntnis des Verfassers haben sich bislang nur wenige Autoren mit dem spezifischen Feld der kommunalen Personalpolitik im demografischen Wandel auseinandergesetzt. Als eine wichtige Arbeit bleibt insbesondere Werner Bartls „Personalpolitik in schrumpfenden Kommunen“ aus dem Jahr 2011 zu nennen. Als Vergleichskontexte betrachtet er die Situation in West- und Ostdeutschland sowie Polen. Zusammenfassend stellt auch Bartl eine Dominanz „interner“ Personalmaßnahmen in Westdeutschland, jedoch im Kontrast dazu Personalabbau in Ostdeutschland fest. Als kommunale Konsequenzen des demografischen Wandels nennt Bartl:

1. Die Gefahr eines wirtschaftlichen Abwärtstrends infolge des schrumpfungsbedingten Ausbleibens staatlicher Leistungsangebote (durch „Entdifferenzierungsdruck auf kommunale Dienstleistungen“ (ebd:279)) sowie imageschädigender Immobilienleerstände.
2. Einnahmeeinbußen infolge sinkender Einwohnerzahlen und damit verbundener rückläufiger Steuereinnahmen sowie Einnahmen aus Umlagen.
3. Veränderungen in der altersmäßigen Zusammensetzung „und damit verbunden der personellen Voraussetzungen kommunalen Handels“ (ebd:44).

Forschungsliteratur, welche den demografischen Wandel aus betriebswirtschaftlicher Perspektive untersucht, bietet sich im Vergleich zu o.g. Publikationsumfeld in großer Zahl. Für den Zweck der vorliegenden Arbeit, Hintergründe des demografischen Wandels sowie einschlägig empfohlene praktische Handlungsempfehlungen der Managementlehre und Organisationsforschung näher zu beschreiben, waren Einführungs- und Sammelbände ausreichend. Zu nennen ist der Band von Salzmann/Skirbekk/Weiberg (2010), welcher einen problematisierenden

Aufriss der demografischen Entwicklung liefert. Kunisch/Boehm/Boppel (2011) analysieren betriebswirtschaftliche Bewältigungsinstrumente; Holz/Da-Cruz (2007) beschreiben bereits implementierte Unternehmensstrategien.

Im Allgemeinen ergibt sich dem Betrachter ein weitläufiges Feld an Studien zur Demografie in der Bundesrepublik. Einige beziehen sich auf kommunale Auswirkungen, wenige Autoren beschäftigen sich mit spezifisch verwaltungspolitisch relevanten Vorgängen. Gänzlich unterblieben ist bislang der Versuch, betriebswirtschaftliche Demografiekonzepte systematisch auf ihre Anwendbarkeit im Umfeld des öffentlichen Dienstes zu überprüfen. Diese Forschungslücke versucht die vorliegende Arbeit zu schließen.

Zur Relevanz des Forschungsgegenstandes soll zuletzt noch kurz auf die Problemwahrnehmung in den örtlichen Kommunen eingegangen werden. In verschiedenen, teils repräsentativen Befragungen zeigt sich, dass die Akteure den demografischen Wandel als kommunale Heraus-forderung wahrnehmen (Bertelsmann Stiftung 2005; Stopper 2008; Bartl 2011). Häufig besteht jedoch Unsicherheit darüber, wie mit dieser konkret umzugehen ist (Bartl/Jonda 2008:184); bisweilen wird der Bevölkerungsentwicklung – infolge der Bedeutung interner Migration – eher mit Standort- und Infrastrukturpolitik begegnet als mit einer Anpassung der Personalpolitik (Bartl 2011:187). Dies zeigt, dass der wissenschaftlichen Forschung eine wichtige Funktion in der Beschreibung möglicher Handlungsinstrumente für die öffentliche Verwaltung zukommt.

3. Demografischer Wandel

Die deutsche Bevölkerung schrumpft. Im Schnitt wären 2,1 Kinder pro Frau nötig, um die Bevölkerungsgröße zu halten – in der BRD liegt die Geburtenrate bei 1,38 Kindern pro Frau. Mit diesen Zahlen wird bereits die erste der drei Bestimmungsgrößen des demografischen Wandels deutlich: Fertilität (die durchschnittliche Geburtenrate), Mortalität (bzw. deren Kehrwert, die durchschnittliche Lebenserwartung) sowie Migration, d.h. die Nettozuwanderungsrate eines Landes (Bruch/Kunze/Boehm 2010; Bartl/Jonda 2008; Köppen 2008). In einem Satz lässt sich der demografische Wandel durch eine niedrige Fertilität in den vergangenen Generationen und eine steigende Lebenserwartung in den kommenden Generationen beschreiben. Grafisch macht die Bevölkerungsstruktur der BRD somit eine Entwicklung vom häufig beschriebenen Christbaum zu einer umgedrehten Pyramide durch (vgl. Abb.1).

Zwei wesentliche Effekte dieser Entwicklung sind daher ein allgemeiner Bevölkerungsrückgang sowie eine Alterung der Gesellschaft. Bis 2060 wird für die BRD ein Verlust von 12 Millionen Einwohnern prognostiziert (Kunisch/Boehm/Boppel 2011:8). Aus volkswirtschaftlicher Sicht wirkt sich dies am schwerwiegendsten auf die umlagefinanzierten deutschen Sozialsysteme aus: „Das Umlageverfahren, nach dem in Deutschland heute die Rentnergeneration durch die derzeit Erwerbstätigen finanziert wird, ist bei einem sich stark verändernden Altersquotienten schon mittelfristig nicht mehr finanzierbar“ (Bruch/Kunze/Boehm 2010:40).

Steigende Pflege- und Sozialkosten im gehobenen Alter kommen hier noch verstärkend hinzu.

Aus intraorganisatorischer Perspektive kann zwischen Auswirkungen auf der individuellen, der Team- sowie Organisationsebene unterschieden werden (vgl. Abb. 2). Zwar soll die vorliegende Arbeit ihren Schwerpunkt auf die übergeordnete organisatorische Ebene legen, jedoch wird dies aufgrund von Aggregationseffekten nicht durchgehend möglich sein. Die Notwendigkeit einer differenzierteren Betrachtung kann so schon jetzt als eine mögliche Schwäche unseres Konzeptes angedeutet werden.

3.1. Herausforderungen des demografischen Wandels

Welche Konsequenzen resultieren aus dieser Entwicklung für ein Unternehmen? Aus betriebswirtschaftlicher Perspektive lassen sich folgende vier Kernbefunde festhalten:

1. Veränderung des Erwerbspersonenpotenzials (EPP)

Für die Umlagefinanzierung der gesetzlichen Sozialversicherungen in Deutschland lässt sich bei steigender Lebenserwartung ein einfacher Schluss ziehen: immer weniger Beitragszahler müssen die Leistungen für eine immer größer werdende Menge an Leistungsbeziehern erwirtschaften – es sei denn, die Politik steuerte mit einer Anhebung des Renteneintrittsalters dem entgegen. Im Allgemeinen wird von einer steigenden Lebensarbeitszeit sowie einer Zunahme der Erwerbsquoten von Migranten und älteren Arbeitnehmern ausgegangen (Langhoff 2009:126, vgl. auch Hülskamp 2010, Boehm/Kunisch/Boppel 2011, Börsch-Supan 2013).

2. Schrumpfung des Erwerbspersonenpotenzials

Trotz der o.g. Entwicklungsprognosen ist eine Schrumpfung des EPP unbestritten. Eine allgemeine Verknappung des Arbeitskräfteangebots wirkt sich jedoch nicht überall gleichermaßen aus. So ist im sogen. Niedriglohnsenktor auf absehbare Zeit noch keine Verknappung zu erkennen während das Angebot an gut qualifizierten Fachkräften insbesondere im Osten Deutschlands schon heute ein Problem darstellt. Der Fachkräftemangel ist also branchen- und regionsabhängig zu betrachten (Prezewowsky 2007:191).

3. Gefahr des Wissensverlustes

In den nächsten Jahren werden stetig mehr Angehörige der geburtenstarken Jahrgänge aus dem Erwerbsleben ausscheiden. Mit ihnen geht ein enormer Erfahrungsschatz verloren, sollte kein Wissenstransfer hin zu den jüngeren Mitarbeitern stattfinden. Dieser Generationenaustausch stellt eine Herausforderung dar, zumal weniger „Wissens- abnehmer“ zur Verfügung stehen. In der Literatur wird daher auf die Bedeutung eines strategischen „Wissensmanagements“ hingewiesen (ebd:219).

4. Anstieg der Altersdiversität

Laut Salzmann/Skirbekk/Weiberg (2010) stellt die Gruppe der 30 bis 49-Jährigen derzeit branchenübergreifend mehr als die Hälfte der Belegschaften. Mit dem Ausscheiden dieser Generation wird sich auch das Personalbild in den Unternehmen ändern. Boehm et. al (2011) stellen zunächst überwiegend negative Effekte altersdiverser Teams fest, welche es durch bewusstes „Demografiemanagement“ auszugleichen gilt.

Die genannten Problematiken werden durch einen weiteren Faktor verstärkt, welcher oft in der Literatur angeführt wird. Globalisierungsentwicklungen und der Trend zur „Wissensgesellschaft“ (Prezewowsky 2007:262) führen zu flexibleren Arbeitsverhältnissen, fragmentierten Erwerbsbiografien sowie abnehmender „Loyalität von Arbeitnehmern gegenüber Organisationen“ (Holz/Da Cruz 2007:17) und verstärken so den Nachwuchskräftemangel. Melanie Holz spricht von einem Trend vom Arbeitnehmer zum „Arbeitsunternehmer“, welcher seine Arbeitskraft bei „gestiegenem Beschäftigungsrisiko“ zu vermarkten versucht (Holz 2007:166).

Zusammenfassend kann gesagt werden, dass die Auswirkungen des demografischen Wandels geeignet sind, in den Unternehmen signifikante Produktivitätseinbußen zu verursachen. Da die Probleme im Personalwesen entstehen, werden sie auch nur dort durch ein geeignetes Human Ressource Management (HRM) zu lösen sein. Unternehmensziel muss es sein, die „Deckung des qualitativen und quantitativen Personalbedarfs“ (Prezewowsky 2007:55) sicherzustellen. Konkrete Bewältigungsmaßnahmen hierfür sollen im nächsten Abschnitt erläutert werden.

3.2. Bewältigungsstrategien der Betriebswirtschaftslehre

In der Vergangenheit wurden Programme zur Frühverrentung von älteren Mitarbeitern staatlich unterstützt und gefördert (Flueter-Hoffmann/Sporket 2013:201f). Dies führte dazu, dass viele Unternehmen ihre ältere Belegschaft vorwiegend als Kostenfaktor ansahen. Prezewowsky (2007) beschreibt diese Handlungslinie in seiner Dissertation als Externalisierungsstrategie. Nunmehr jedoch wird in der Literatur ein Paradigmenwechsel im Generationenmanagement konstatiert; hin zu Zielen der Nachwuchsrekrutierung, des Generationenaustauschs und der Verlängerung der Beschäftigungsdauer (vgl. Abb.3). Es scheint, als hätte man die Notwendigkeit einer „langfristig angesetzten Personaleinsatzplanung“ (Holz/Da Cruz 2007:18) erkannt. Die Bündel der hierzu diskutierten HRM-Maßnahmen werden in Anlehnung an Prezewowsky (2007) nachfolgend begrifflich zusammengefasst.

Der Schrumpfung des EPP und zunehmendem Fachkräftemangel begegnen viele Unternehmen zunächst mit einer angepassten Rekrutierungsstrategie. Hierunter fallen im Wesentlichen zwei Handlungsalternativen: einerseits generationenorientierte Rekrutierung und andererseits die Re-Rekrutierung älterer Arbeitnehmer. Das Ziel generationenorientierter Rekrutierung ist es, die spezifischen Merkmale einer Generation bei der Jobgestaltung zu berücksichtigen, um so die Arbeitgeberattraktivität gegenüber der Konkurrenz zu steigern. Eine gängige Einteilung der momentan in Unternehmen anzutreffenden Generationen kann bei Kunze/Boehm/Bruch (2011) nachgelesen werden. Umstritten ist die Charakterisierung der in den kommenden Jahren auf den Arbeitsmarkt drängenden „Generation Y“, welche aufgrund der geringen Zahl an Mitbewerbern angeblich hohe Anforderungen an ein Jobprofil legt. Als Praxisbeispiel kann SAP genannt werden, welches seine HRM-Maßnahmen nach erfolgter Altersstrukturanalyse auf vier Modellgenerationen ausgerichtet hat (Lotzmann 2007:77ff).

Weiter sprechen viele Argumente für eine Re-Rekrutierung älterer Arbeitnehmer (vgl. Kölzer 2007:263ff). Immer mehr Ältere werden ihre Arbeitskraft am Arbeitsmarkt anbieten, immer mehr Unternehmen werden aufgrund der Verknappung des EPP auf diese angewiesen sein um das gleiche Maß an Produktivität aufrechterhalten zu können. Als Praxisbeispiel kann der Mittelständler „Fahrion Engeneering“ genannt werden, welcher sich bewusst auf die Reaktivierung von über Fünfzigjährigen eingerichtet hat (Fahrion 2007:213ff; vgl. auch Abb. 4).

Die demografisch bedingten Gefahren möglicher Produktivitätseinbußen können über die Rekrutierungsstrategie allein jedoch nicht abgewendet werden. Ein zweites Bündel möglicher Handlungsalternativen bezeichnen wir als die Strategie angepasster Laufbahngestaltung. Diese Strategie reagiert insbesondere auf die Veränderungen des EPP und versucht diesen mit veränderten Laufbahn- und Leistungskonzepten zu begegnen, welche im Wesentlichen der Motivierung der Mitarbeiter (MA) auf individueller Ebene dienen und eine längere Beschäftigungsdauer ermöglichen sollen. Als neue Karrieremodelle werden in der Literatur beispielsweise Jobrationsmodelle (vgl. Flueter-Hoffmann/Sporket 2013:218, Holz 2007:168) sowie ein Umdenken von hierarchischen hin zu horizontalen Laufbahnpfaden gefordert (ebd).

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Details

Seiten
32
Jahr
2014
ISBN (eBook)
9783656863113
ISBN (Buch)
9783656863120
Dateigröße
1.3 MB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v286110
Institution / Hochschule
Universität Konstanz
Note
1,7
Schlagworte
Demographischer Wandel Verwaltung

Autor

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Titel: Management des Demografischen Wandels in der öffentlichen Verwaltung