Die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU vor dem Hintergrund des Syrien-Konfliktes. Ein Überblick

Gliederung

1 Der Syrienkonflikt als neuer Krisenherd der Welt

2 Entwicklung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik nach 1945
2.1 Europäische Verteidigungsgemeinschaft (EVG) & Europäische Politische Gemeinschaft (EPG)
2.2 Westeuropäische Union (WEU)
2.3 Fouchet-Pläne
2.4 Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ)
2.5 Einheitliche Europäische Akte (EEA)

3 Entwicklung zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) nach 1991
3.1 Vertrag von Maastricht
3.2 Vertrag von Amsterdam
3.3 Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik / Vertrag von Nizza

4 Die außenpolitischen Akteure der EU nach dem Vertrag von Lissabon
4.1 Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP)
4.2 Der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik
4.3 Europäischer Auswärtiger Dienst (EAD)
4.4 Präsident des Europäischen Rates
4.5 Europäischer Rat
4.6 Rat der Europäischen Union (Ministerrat)
4.7 Europäische Kommission
4.8 Europäisches Parlament
4.9 Weitere Außenpolitische Akteure

5 Handlungsspektrum der EU im Bereich GASP
5.1 Diplomatische Instrumente
5.2 Rechtliche Instrumente
5.3 Präferenz- und Anreizinstrumente
5.4 Restriktive Maßnahmen (Sanktionen)
5.5 Zivile und militärische Maßnahmen

6 Das Europäische Handeln im Syrien-Konflikt

7 Fazit

8 Literaturverzeichnis

1 Der Syrienkonflikt als neuer Krisenherd der Welt

Seit März 2011 überschattet der Bürgerkrieg in Syrien das internationale Geschehen. Ausgelöst durch den Arabischen Frühling in Tunesien, Ägypten, Libyen, und anderen arabischen Ländern, kam es auch in Syrien zu Aufständen gegen die Regierung und den Syrischen Präsidenten Baschar Al-Assad. Bis zum heutigen Tag sind mehr als 24.500 Menschen¹ ), darunter unzählige Zivilisten, ums Leben gekommen. Neben den Vereinten Nationen, der Arabischen Liga, der USA und zahlreichen Nichtregierungsorganisationen hat auch die Europäische Union im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik einen Aktionsplan erarbeitet, um den Bürgerkrieg in Syrien zu beenden.

Im Laufe der Jahrzehnte hat sich die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU ständig weiterentwickelt und ist zu einem der wichtigsten internationalen Akteure geworden. War die GASP im Kalten Krieg noch Schattenspieler der NATO bekam sie - nicht zuletzt durch die Ohnmacht in den Kriegen im Kosovo und in Bosnien – durch eine Vielzahl von Vertragswerken eine neue Struktur. Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik wird dabei immer wichtiger im Hinblick auf zivile Missionen. Doch ist die Europäische Union nach dem Vertag von Lissabon wirklich Handlungsfähig genug um internationale Konflikte wie den Syrischen Bürgerkrieg zu lösen oder benötigt sie einen größeren Maßnahmenkatalog? Und ist die Europäische Union überhaupt in der Lage in angemessener Zeit Maßnahmen zu ergreifen, oder wird sie durch die die Vielzahl von institutionellen Akteuren innerhalb der EU in ihrer Entscheidungsfindung gehindert?

2 Entwicklung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik nach 1945

2.1 Europäische Verteidigungsgemeinschaft (EVG) & Europäische Politische Gemeinschaft (EPG)

Als am 18. April 1951 die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) durch die sechs Gründerstaaten – Frankreich, Italien, die Niederlande, Belgien, Luxemburg und Deutschland – gegründet wurde, rückten auch erste Pläne für die gemeinsame Außenpolitik in den Mittelpunkt der europäischen Politik. So strebte der damalige französische Premierminister René Pleven schon damals eine gemeinsame europäische Armee und einen europäischen Verteidigungsminister an. Zwar konnten diese Vorhaben nicht umgesetzt werden, am 27. Mai 1952 wurde jedoch der Vertrag über die Europäische Verteidigungsgemeinschaft (EVG) unterzeichnet. Dieser sah einen gemeinsamen Oberbefehl über nationale Armeen vor. Außerdem wurde am 10. September 1952 der Vertrag über eine Europäische Politische Gemeinschaft (EPG) durch die sechs Außenminister der der Gemeinschaft ausgearbeitet. In diesem Vertrag sollte die EVG eingearbeitet, sowie die gemeinsame Außenpolitik koordiniert werden. Als im März 1954 Frankreich eine Vertagung der Verhandlungen über die EPG verlangte und kurz darauf auch der Vertrag über die EVG im französischen Parlament keine Mehrheit erhielt, scheiterte das Projekt.²

2.2 Westeuropäische Union (WEU)

Ein weiteres wichtiges Bündnis war die Westeuropäische Union (WEU), die als kollektiver Beistandspakt 1954 aus dem Brüsseler Pakt (1948) hervorging. Die WEU existierte zuerst selbstständig neben der Europäischen Politischen Gemeinschaft, wurde später aber immer näher an die Europäische Union herangeführt. Ziel der WEU war die Friedenssicherung innerhalb Europas, sowie die Beistandspflicht der Mitglieder im Falle eines Angriffs auf Europa. Mit dem Vertrag von Lissabon wurde die WEU und ihre Funktionen im Jahre 2007 endgültig auf die EU übertragen und am 31. März 2010 aufgelöst.³

2.3 Fouchet-Pläne

Den nächsten Rückschlag für eine Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) gab es im November 1961, als die Fouchet-Pläne wegen unterschiedlichen Integrationsvorstellungen der Mitgliedsstaaten scheiterten. Die Fouchet-Pläne sahen die Gründung einer Staatenunion vor. Diese Staatenunion sollte „[…]unauflösbar sein und in erster Linie die Annahme einer gemeinsamen Außenpolitik und einer gemeinsamen Verteidigungspolitik zum Ziel haben.“⁴ Die intergouvernementale außenpolitische Zusammenarbeit sollte schrittweise in die Supranationalität überführt werden. Da dieser Vorschlag jedoch von den Mitgliedsaaten auf keine Akzeptanz stieß, legte Fouchet im Januar 1962 einen zweiten Plan vor. In diesem fehlte jedoch die Bereitschaft zur Aufnahme weiterer Mitglieder, sowie die Auslegung zur Supranationalität. Belgien, die Niederlande und Luxemburg forderten die Aufnahme Großbritanniens in die Gemeinschaft, was der französische Präsident de Gaulle verhinderte, da er mit einem Verlust an Einfluss seitens Frankreichs rechnete.⁵

2.4 Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ)

Mit dem Rücktritt des französischen Präsidenten de Gaulle und der Erklärung seiner Nachfolgers Georges Pompidou, die Entwicklung eines einheitlichen Europas voranzuführen, kam ab April 1969 wieder Bewegung in die außenpolitische Zusammenarbeit. Im Luxemburger Bericht (Davignon-Bericht), verständigten sich die Außenminister am 27. Oktober 1970 darauf, „[…] den Bau Europas in aufeinander folgenden Stufen zu betreiben […]“⁶, wobei die erste Stufe die Förderung der außenpolitischen Zusammenarbeit darstellte. Neben der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) war der EPZ ein intergouvernementaler Zusammenschluss, der den regelmäßigen gegenseitigen Informationsaustausch, gemeinsame Abstimmungen und eine Harmonisierung der jeweiligen Standpunkte zum Ziel hatte. Zwar fand alle sechs Monate ein Treffen der Außenminister statt, bei der die Absprachen der Außenminister einstimmig verabschiedet werden mussten, rechtlich waren diese Absprachen jedoch unverbindlich.⁷

2.5 Einheitliche Europäische Akte (EEA)

In den 1970er Jahren verfestigten sich die Strukturen der Europäischen Politischen Zusammenarbeit und mit der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) wurde im Jahre 1986 die EPZ mit ihren wirtschaftlichen und politischen Aspekten der Sicherheit, auch vertragsrechtlich festgeschrieben. Es gab erste Pläne, mit „[…] dem Bemühen, gemeinsam eine europäische Außenpolitik auszuarbeiten und zu verwirklichen […]“⁸. Sowohl Kommission als auch das Europäische Parlament bekamen Beteiligungsrechte in der EPZ und Entscheidungsverfahren wurden vereinfacht. Wirtschafts- und Sicherheitspolitik rückten enger zusammen, unter anderem kam es zur Vollendung des europäischen Binnenmarktes bis zum 31. Dezember 1992.

An seine Grenzen stieß die EPZ jedoch bei internationalen Krisen der 1990er Jahre. Neben der Kuwait-Krise 1990 war die EPZ auch im Bürgerkrieg in Jugoslawien 1991, nicht in der Lage, in angemessner Zeit eine gemeinsame europäische Position zu definieren, oder im einheitlichen europäischen Rahmen zu handeln. Nicht zuletzt das Ende des Kalten Krieges veränderte das sicherheitspolitische Umfeld Europas radikal. Europa war nicht mehr vom amerikanischen Schutz und der NATO abhängig und konnte so eine eigenständige europäische Sicherheitspolitik erarbeiten.⁹

3 Entwicklung zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) nach 1991

3.1 Vertrag von Maastricht

Im Vertrag von Maastricht, der am 7. Februar 1992 vom Europäischen Rat unterzeichnet wurde, wurden neben der Europäischen Union als übergeordneter Verbund für die europäischen Gemeinschaft und der Zusammenarbeit im Bereich Justiz, auch die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik als zweite Säule der EU definiert. Die GASP ersetzte damit die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ). Zwar wurde großen Wert auf gemeinsame Aktionen gelegt, mit dem Einstimmigkeitsprinzip, blieb jedoch auch der intergouvernementale Charakter der GASP erhalten. Die GASP wurde außerdem stärker in die Organe der Europäischen Union integriert. So erhielt die Kommission ein Beteiligungsrecht und das Europäische Parlament ein Informationsrecht. Außen vor blieb jedoch eine verteidigungspolitische Zusammenarbeit oder eine gemeinsame europäische Verteidigung. Die Schaffung einer Wirtschafts- und Währungsunion fördert die Zusammenarbeit der Mitgliedsländer bis heute.¹⁰

3.2 Vertrag von Amsterdam

Der Vertrag von Amsterdam, der am 2. Oktober 1997 in Kraft trat, verlieh der GASP schärfere Konturen. Mit dem „Hohen Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“ wurde ein Ansprechpartner für Drittstaaten geschaffen, der die Ratspräsidentschaft bei der Vertretung der EU nach außen unterstützen sollte. Entescheidungen im Rahmen der GASP wurden jedoch weiterhin einstimmig getroffen. Zwar wurde die Möglichkeit geschaffen, gemeinsame Strategien auszuarbeiten und in Mehrheitsentscheidungen zu beschließen, über Folgebeschlüsse zu den Strategien wurde aber weiterhin einstimmig entschieden.

3.3 Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik / Vertrag von Nizza

Im Dezember 1998 wurden auf einem informellen Treffen in St. Malo, erstmals einheitliche Verteidigungsstrukturen besprochen und im Juni 1999 im Vertrag über die „Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik“ (ESVP) festgeschrieben. Die ESVP wurde in die GASP integriert und vor allem die Petersberg-Aufgaben wurden wichtiger Bestandteil der ESVP. Die Petersberg-Aufgaben bestanden neben „[…] humanitären Aufgaben und Rettungseinsetzen, aus friedenserhaltenden Aufgaben und Kampfeinsätzen, die der Krisenbewältigung und Friedenssicherung dienen […]“¹¹. Aufgaben der WEU wurden somit in die EU integriert und mit dem Vertrag von Nizza vom 26. Februar 2001, auch Schrittweise in das europäische Vertragsrecht fixiert. Außerdem wurde das Politische und Sicherheitspolitische Komitee (PSK), das sich aus den Verteidigungsministern der Mitgliedsländer zusammensetzt, in den EU-Vertrag aufgenommen. Seit dem Inkrafttreten des Vertrages von Nizza im Januar 2003 begann auch die operative Phase der ESVP. Neben Missionen die ausschließlich zivile oder militärische Ziele verfolgten, rückten schon damals Missionen in den Mittelpunkt, die sowohl zivile als auch militärische Komponenten verbunden. Diese, zu meist erfolgreichen Einsätze, führen zu einer deutlich ansteigenden Nachfrage bei der Beteiligung der EU in Krisenregionen. Auch deshalb werden die gemeinsamen Strukturen der Sicherheits- und Verteidigungspolitik als erfolgreichstes Projekt der Außenpolitik der EU gesehen.¹²

4 Die außenpolitischen Akteure der EU nach dem Vertrag von Lissabon

Die letzten und zugleich größten Veränderungen in der GASP der Europäischen Union gab es mit dem Vertrag von Lissabon, der am 1. Dezember 2009 in Kraft trat. Neben der Stärkung des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, wurde auch ein europäischer Auswärtiger Dienst eingeführt, der diesen unterstützend zur Seite seht. Zudem wurden die Kompetenzen des Präsidenten des Europäischen Rates erweitert und die Sicherheits- und Verteidigungspolitik weiterentwickelt. Alle Organe der EU wurden besser in die Entscheidungsfindung im Rahmen der GASP integriert

4.1 Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP)

Die Strukturen der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik – seither Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) - wurden mit dem Vertrag von Lissabon weiterentwickelt. Dabei ergaben sich vier wesentliche Neuerungen. Zum ersten wurden die Petersberg-Aufgaben erweitert. Zu den bestehenden Petersberg-Aufgaben (siehe oben) kamen Maßnahmen in Bereich gemeinsame Abrüstung, militärische Beratung und Unterstützung, Konfliktverhütung und Friedensicherung.¹³ Außerdem wurde eine Beistandsverpflichtung in den Vertrag von Lissabon aufgenommen, der im Fall eines bewaffneten Angriffs auf einen Mitgliedstaat gegenseitige Hilfe und Unterstützung zusichert. Die Beistandsklausel enthält zudem ein ausdrückliches Bekenntnis zur NATO als kollektives Verteidigungsbündnis. Des Weiteren wurde eine ständige strukturierte Zusammenarbeit vereinbart, die die Zusammenarbeit bei militärisch anspruchsvollen Aufgaben regelt. Unter anderem ist darin Vorgesehen, dass innerhalb von 5-30 Tagen bewaffnete Einheiten zur Durchführung von EU-Missionen zur Verfügung stehen müssen. Letzter wichtiger Punkt ist die Durchführung von Missionen durch Gruppen von Mitgliedstaaten. Die Durchführungen von Missionen kann fortan erstmals auf eine Gruppe von Mitgliedstaaten übertragen werden, die dies wünschen oder über erforderliche Mittel und Fähigkeiten verfügt.¹⁴

4.2 Der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik

Das Amt des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik (zuvor Hohen Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik) wurde mit dem Vertrag von Lissabon deutlich reformiert. Der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik (der Ausdrücklich nicht als Außenminister der Union bezeichnet wird) ist als Vizepräsident Teil der Kommission und außerdem die Außenvertretung der EU allgemein verantwortlich. Er wurde mit dem so genannten „Doppelhut“ ausgestattet. Neben dem Vorsitz im Rat für Auswärtige Angelegenheiten, wird dem Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik eine Beratungsfunktion im Europäischen Rat zu teil. Er besitzt jedoch kein Stimmrecht im Europäischen Rat. Der Hohe Vertreter ist für den Dialog mit Drittstaaten verantwortlich und vertritt die EU im bereich GASP.

[...]

¹ Nach Angaben der Vereinten Nationen; Stand September 2012 Vgl. Reuter, Christoph: Es war noch heller Tag. In: Der Spiegel 30/2012 S. 80-83

² Vgl. Gaedtke, Jens-Christian: Europäische Außenpolitik. Paderborn, 2009, S. 26 ff.

³ Vgl. Weidenfeld, Werner; Wessels, Wolfgang: Europa von A bis Z. Bonn, 2011, S. 458

⁴ DE ARAUJO Le plan Fouchet et l‘union politique européenne, Nancy 1967, S. 55

⁵ Vgl. von der Groeben, Hans; Möller, Hans: Die Europäische Union als Prozeß. Baden-Baden, 1980, S. 131

⁶ Texte zur Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ). Bonn: Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, 1974. S. 127

⁷ Vgl. Gaedtke, J.-C., a.a.O. S 31-32

⁸ Art. 30 Abs. 1 EEA

⁹ Vgl. Weidenfeld, W; Wessels, W., a.a.O. S. 248-249

¹⁰ Vgl. Gaedtke, J.-C., a.a.O. S. 33-34

¹¹ Vertrag von Amsterdam, Art. J.7, Ziff. 2

¹² Vgl. Gaedtke, J.-C., a.a.O. S. 35-36

¹³ Vgl. Art. 43 Abs. 1 EUV-Liss

¹⁴ Vgl. Art. 42 EUV-Liss.