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Zwischen Anspruch und Wirklichkeit. Der ambivalente Charakter der europäischen Grenzschutzagentur FRONTEX

Hausarbeit (Hauptseminar) 2014 22 Seiten

Geowissenschaften / Geographie - Bevölkerungsgeographie, Stadt- u. Raumplanung

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung
1.1 Problemstellung
1.2 Aufbau
1.3 Forschungsstand und Quellenlage

2. Anspruch – Koordinierte Grenzsicherung mit humanitärem Antlitz
2.1 Warum Frontex? / Was ist Frontex?
2.2 Arbeitsauftrag und Arbeitsweise
2.3 Personelle, finanzielle und materielle Ausstattung

3. Wirklichkeit – Verteidigung der „Festung Europa“
3.1 Die Frontex-Strategie: Externalisierung und Technologisierung
3.2 Frontex und die Menschenrechte
3.3 Mangelnde Transparenz trifft auf fehlende demokratische Kontrolle

4. Zukunft
4.1 Drohnen gegen Flüchtlinge?
4.2 Gibt es noch Hoffnung?

5. Schlussbetrachtung
5.1 Fazit
5.2 Ausblick

6. Bibliographie

1. Einleitung

1.1 Problemstellung

Beinahe wöchentlich können wir mittlerweile in den Nachrichten verfolgen, wie Flüchtlinge – vornehmlich aus dem (nord-)afrikanischen Raum – vergeblich versuchen, Hilfe, Schutz und möglicherweise auch eine neue Heimat auf dem europäischen Kontinent zu finden. Der Mittelmeerraum bildet eine Art „Burggraben“ und die „Festung Europa“ schottet sich ab. Während die Einen schon auf dem Weg nach Norden ihr Leben verlieren, weil sie sich aus purer Verzweiflung auf eine Überfahrt in vollkommen überfüllten und nicht hochseetauglichen Booten einlassen, werden die wenigen, die es doch bis ans rettende Ufer schaffen, in den meisten Fällen wie Kriminelle behandelt: Als illegale, irreguläre oder bestenfalls „undokumentierte“ Migranten bekommen sie es mit staatlichen Akteuren zu tun, deren Auftreten oftmals nur schwerlich mit unserer Werteorientierung vereinbar zu sein scheint.

Immer wieder taucht in diesem Zusammenhang auch der Name „Frontex“ auf. Weitgehend unbemerkt von der breiten Öffentlichkeit ist die europäische Grenzschutzagentur (offiziell: „Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen“) innerhalb von nur einem Jahrzehnt zum wichtigsten Stützpfeiler eines EU-weiten, gemeinschaftlichen Grenzregimes herangewachsen. Während Kritiker der Agentur immer wieder vorwerfen, eine aktive Flüchtlingsabwehr zu betreiben und zumindest indirekt an Menschenrechtsverletzungen beteiligt zu sein, geben sich ihre Vertreter nach außen hin eher zahm. „Aufgabe von Frontex sei es, Migration zu steuern, nicht zu verhindern“[1], sagt etwa der „Director of Operations Division“ Klaus Rösler.

Inwiefern Anspruch und Wirklichkeit hier tatsächlich übereinstimmen, soll im Rahmen dieser Abhandlung erörtert werden. Was soll Frontex also leisten, was kann Frontex leisten – und wie vertragen sich die entsprechenden Erwartungen mit der Realität? Welche Schlussfolgerungen können daraus abgeleitet werden? Und wo besteht möglicherweise Reformbedarf? Dies sind die Leitfragen, an denen sich die vorliegende Untersuchung orientieren wird, um die Tätigkeit von Frontex kritisch würdigend einzuordnen.

1.2 Aufbau

Im Anschluss an die unmittelbar folgende, kurze Darstellung der themenbezogenen Quellenlage widmet sich Kapitel 2 zunächst den allgemeinen Arbeitsgrundlagen von Frontex. Dabei wird sowohl auf den Entstehungskontext als auch die konkrete Aufgabenbeschreibung und die damit verbundene, personelle wie materielle Ausstattung der Agentur eingegangen, ohne bereits allzu sehr die Praxis zu betrachten.

Auf eben jener liegt nämlich der Fokus des dritten Kapitels. Es soll – zum Teil anhand von Fallbeispielen – gezeigt werden, in welchen Bereichen der theoretische Frontex-Überbau mal mehr, mal weniger offensichtlich, auf jeden Fall aber ganz real an seine Grenzen stößt. Die aufgezeigten Problemfelder sind Gegenstand umfassender Kritik.

Kapitel 4 wagt unter Einbeziehung des bisherigen Werdegangs einen Blick in die nähere Zukunft von Frontex, bevor die Schlussbetrachtung in Kapitel 5 die Ergebnisse dieser Arbeit noch einmal in kompakter Form zusammenfasst und in knapper Form auf offene beziehungsweise weiterführende Fragestellungen eingeht, die im Rahmen künftiger Abhandlungen aufgegriffen werden könnten.

1.3 Forschungsstand und Quellenlage

Dass Frontex bisher eher als Nischenthema galt, spiegelt sich in der begrenzten Verfügbarkeit entsprechender Forschungsliteratur wider. Als relativ aktuell – weil 2014 bzw. 2013 erschienen – können die rechtswissenschaftlichen Dissertationen von Neumann[2] und Seehase[3] gelten, die allerdings beide auf das Jahr 2011 zurückgehen und neueste Entwicklungen demzufolge nicht berücksichtigen.

Frontex selbst hält sich mit Informationen einigermaßen bedeckt und bestätigt damit Kritiker, welche die Intransparenz der Agentur bemängeln (vgl. dazu auch Kap. 3.3). So ist deren Website[4] etwa nur in Englisch verfügbar, was für eine EU-Institution – gelinde gesagt – schwach ist. Freilich stellt dies, wenigstens für Studierende, formal kein ernsthaftes Hindernis dar, doch kann der Online-Auftritt auch inhaltlich kaum überzeugen.

Was bleibt sind journalistische Veröffentlichungen in Tages- und Wochenzeitungen sowie Magazinen und Berichte von Menschenrechts- bzw. Hilfsorganisationen, die – weil sie auch eigene Interessen verfolgen – jedoch hin und wieder zu Übertreibungen neigen, was der Entwicklung eines objektivierten Lagebildes wenig zuträglich ist.

Letztenendes lässt sich das Puzzle um das „Mysterium“ Frontex somit nur unter Einbeziehung unterschiedlicher Standpunkte und Betrachtungsweisen zusammenfügen – aber genau das ist es ja, was Wissenschaft ausmacht.

2. Anspruch – Koordinierte Grenzsicherung mit humanitärem Antlitz

2.1 Warum Frontex? / Was ist Frontex?

Wer sich für die Hintergründe der Erschaffung von Frontex interessiert, muss gar nicht weit in die Vergangenheit reisen, denn die Historie der Agentur reicht gerade einmal zehn Jahre zurück. Durch die Verordnung (EG) 2007/2004 des Rates der Europäischen Union vom 26. Oktober 2004 kam es „zur Errichtung einer Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union“[5] – mit dem erklärten Ziel, eine „Verbesserung des integrierten Schutzes der Außengrenzen“[6] zu erreichen. Der Name „Frontex“ leitet sich dabei aus dem französischen „ front ières ex térieures“ ab und weckt – sicherlich nicht ohne Absicht – Assoziationen, die mit Abwehr zu tun haben.

Die Notwendigkeit einer gemeinschaftlichen Grenzsicherung ergibt sich aus dem 1995 in Kraft gesetzten Schengen-Abkommen, welches zunächst auf Deutschland, Frankreich und die Benelux-Staaten begrenzt war, und den Abbau von Personenkontrollen an den Binnengrenzen der am Vertrag beteiligten Länder vorsah. Mit dem Beitritt weiterer Staaten zum Schengen-Raum und der mittlerweile nahezu vollständigen Implementierung der Regelungen ins Europarecht verschwand (insbesondere für die zentraleuropäischen Staaten) nach und nach das ehemals mehrstufige „Bollwerk“ nach außen, während die Verantwortung der (vor allem südlichen) Randstaaten für die gesamteuropäische Grenzsicherheit in gleichem Maße anwuchs. Es entstand der noch immer aktuelle „Dualismus zwischen dem Ziel erhöhter Freizügigkeit einerseits und dem Bedürfnis nach Kompensationsmaßnahmen andererseits, mit denen Gefährdungen der inneren Sicherheit begegnet werden soll[te]“[7].

Ein wesentlicher Bestandteil dieser „Kompensationsmaßnahmen“ bestand in der Etablierung eines gemeinschaftlichen Grenzregimes, welche einen gewissen Lastenausgleich impliziert. Bereits im Jahre 2002 „wurde innerhalb der EU-Kommission über die Gründung einer europäischen Grenzschutztruppe diskutiert“[8] – mit der Folge, dass als Vorläufer von Frontex zunächst verschiedene Lagezentren zur Sammlung von Informationen über Land- und See- sowie Luftgrenzen und schließlich ein zentrales, Migrationsbewegungen betreffendes Risikoanalysezentrum in Helsinki errichtet wurden.[9] Der nächste Schritt war die Bündelung all dieser (und noch weiterer grenzsicherheitsrelevanter) Aktivitäten in nur einer einzigen Institution, womit die Geburtsstunde von Frontex schlug. Seit 2005 „laufen [nun] alle Fäden im Situation Room, einem hochmodernen Kommunikationszentrum in Warschau, zusammen“[10]

Frontex ist als Agentur „eine eigenständige Einrichtung des europäischen öffentlichen Rechts, die von den Organen der Gemeinschaft (Rat, Parlament, Kommission usw.) unabhängig ist“[11]. Da die Europäische Union kein Staat ist, kann Frontex im eigentlichen Sinne auch keine Grenzpolizei sein, sondern setzt – theoretisch – lediglich die beschränkten Kompetenzen der EU in der Grenzpolitik um.[12] Praktisch erhält Frontex „durch den Auftrag, ein einheitliches Vorgehen an den EU-Außengrenzen auf Grund einer gemeinsamen rechtlichen Basis zu schaffen, [jedoch] eine machtvolle Position“[13].

Die besondere Herausforderung für die verantwortlichen Beamten besteht darin, die „legitime[n] Interessen der Union und ihrer Mitgliedsstaaten in einer Weise durchzusetzen, die menschen- und flüchtlingsrechtskonform ist“[14]. Keine leichte Aufgabe, wenn man bedenkt, dass die europäische Asyl- und Flüchtlingspolitik darauf ausgelegt ist, möglichst vielen Menschen den Zugang zur Union zu verwehren. Es mag paradox erscheinen, doch „für Flüchtlinge gibt es so gut wie keine legalen Wege nach Europa. [...] Wer in der EU Asyl beantragen will, muss zuvor illegal einreisen – auf Booten von Schmugglern, versteckt in Kleinbussen, mit falschen Pässen in Flugzeugen“[15]. Genau das soll Frontex verhindern helfen.

2.2 Arbeitsauftrag und Arbeitsweise

Gemäß der Frontex-Verordnung von 2004 „[hat] die Agentur [...] folgende Aufgaben:

a) Koordinierung der operativen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Bereich des Schutzes der Außengrenzen;
b) Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Ausbildung von Grenzschutzbeamten einschließlich der Festlegung gemeinsamer Ausbildungsnormen;
c) Durchführung von Risikoanalysen;
d) Verfolgung der Entwicklungen der für die Kontrolle und Überwachung der Außengrenzen relevanten Forschung;
e) Unterstützung der Mitgliedstaaten in Situationen, die eine verstärkte technische und operative Unterstützung an den Außengrenzen erfordern;
f) Bereitstellung der notwendigen Unterstützung für die Mitgliedstaaten bei der Organisation gemeinsamer Rückführungsaktionen“[16].

Was damals noch recht allgemein formuliert wurde, eröffnete im Zuge seiner Umsetzung ein breit gefächertes Betätigungsfeld mit teils enormen Verantwortlichkeiten.

Grundsätzlich lassen sich sämtliche Aktivitäten von Frontex drei Kernbereichen zuordnen: (1) Zur Analyse gehört das Sammeln sämtlicher Informationen über illegale Migration und grenzüberschreitende Kriminalität. Mithilfe dieser erkenntnisgestützten Ermittlungsmethode soll die konkrete Gefährdungssituation möglichst detailreich analysiert werden, was auch unter Einbeziehung neuester Forschungsergebnisse erfolgt. (2) Mindestens ebenso wichtig ist der Auftrag zur Koordinierung sämtlicher am Außengrenzschutz beteiligter Polizeien, Ministerien und sonstiger Behörden der Mitgliedsstaaten. (3) Zudem dient Frontex der Unterstützung nationaler Kräfte, beispielweise bei Einsätzen auf hoher See oder im Bereich der Ausbildung von Grenzbeamten.[17] Darüber hinaus sieht Frontex „seine Rolle [...] darin, die nationalen Grenzschutzbehörden der EU-Mitgliedstaaten mit den »Welten der Forschung und der Industrie« zu verknüpfen; das bedeutet, Unternehmen, die Überwachungs- und Kontrolltechniken entwickeln, mit Grenzschutzexperten zusammenzubringen und weitere Forschung über Grenzschutz zu initiieren“[18].

Generell ist die Liste der Institutionen, mit denen Frontex interagiert, ausgesprochen lang, was deutlich vor Augen führt, dass der Agentur daran gelegen ist, im Bereich der europäischen Grenzsicherheit tatsächlich so etwas wie ein „Main Player“ zu werden – wenn sie das nicht schon längst ist, denn „Frontex [soll auch] die Zusammenarbeit mit nationalen Geheimdiensten suchen und kann in der Kooperation mit den Partnereinrichtungen OLAF (Europäisches Amt zur Betrugsbekämpfung), Eurojust (Einheit für justizielle Zusammenarbeit der Europäischen Union) und Europol (Europäisches Polizeiamt) auf deren Datenbanken zugreifen“[19]. Zudem beschreiben die Artikel 13 und 14 der Frontex-Verordnung ausdrücklich die Möglichkeit der eigenständigen Kooperation mit internationalen Organisationen bzw. für den Arbeitsauftrag relevanten Drittstaatsbehörden.[20] Damit hat die europäische Grenzschutzagentur sehr umfangreiche Möglichkeiten und Befugnisse.

Diverse Aktivitäten von Frontex werden als „Missionen“ erfasst, deren operative Arbeit wiederum einem Vier-Stufen-Modell folgt: „Die erste Stufe der [Zugangs-]Kontrolle sieht dabei schon im Herkunftsland die Zusammenarbeit mit Verbindungsbeamten und Kooperationsabkommen vor, die möglichst früh irreguläre Migrationsbewegungen in Richtung Europa verhindern sollen. Die zweite Stufe, Across the Border genannt, zielt auf die Kooperation mit den direkten Nachbarländern der Europäischen Union ab. Die dritte Stufe betrifft schließlich die Kontrollen an den eigenen Außengrenzen und die vierte Stufe der Grenzüberwachung findet im EU-Binnenraum statt“[21].

Nach außen – und damit für die Öffentlichkeit – sichtbar wird Frontex regelmäßig durch die Koordination der so genannten „Joint Operations“, die sich (der „Gefährdungslage“ entsprechend) größtenteils im Mittelmeerraum, d.h. im Hoheitsbereich von Griechenland, Italien, Spanien oder Malta, abspielen. Die meist unter der Federführung einzelner Staaten stehenden Operationen „tragen so klangvolle Namen wie Hera, Agios, Minerva, Nautilus, Hermes oder Poseidon und dienen dazu, den jeweils betroffenen Mitgliedsländern andere europäische Grenzschützer an die Seite zu stellen, Expertise anzubieten, Daten über Migrationsrouten zu übermitteln und durch Luftaufklärung oder Satellitenüberwachung frühzeitig auf Flüchtlingsboote hinzuweisen“[22]. Frontex wähnt sich damit – nicht ganz unbegründet – vornehmlich in der Rolle eines Dienstleisters.

[...]


[1] Popp, Maximilian: Europas tödliche Grenzen. In: DER SPIEGEL, Nr. 36/2014 v. 01.09.2014, S. 50.

[2] Neumann, Simon: Die Europäische Grenzschutzagentur Frontex. Integrierter Außengrenzschutz und humanitäre Standards, Berlin 2014.

[3] Seehase, Juliane: Die Grenzschutzagentur FRONTEX. Chance oder Bedrohung für den Europäischen Flüchtlingsschutz, Baden-Baden 2013.

[4] Frontex - Offizielle Website. Unter: http://frontex.europa.eu/ (abgerufen am 30.09.2014).

[5] Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates der Europäischen Union. Unter: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:349:0001:0011:DE:PDF (abgerufen am 30.09.2014).

[6] Ebd., Kap. I, Art. 1(1).

[7] Neumann (2014), S. 139.

[8] Gottschlich, Jürgen: Frontex – „Wir koordinieren nur“. In: Gottschlich, Jürgen / am Orde, Sabine (Hrsg.): Europa macht dicht. Wer zahlt den Preis für unseren Wohlstand? Frankfurt/Main 2011, S. 143f.

[9] Vgl. ebd., S. 143.

[10] Powell, Martina: Frontex, die umstrittene Grenzgängerin. Unter: http://pdf.zeit.de/politik/ausland/2013-10/Frontex-Grenzschutz-Europa.pdf (abgerufen am 30.09.2014), S. 2.

[11] Baumann, Mechthild: Frontex und das Grenzregime der EU (focus MIGRATION, Kurzdossier, Nr. 25 / Februar 2014). Unter: http://www.bpb.de/system/files/dokument_pdf/Kurzdossier%20Frontex_2014.pdf (abgerufen am 30.09.2014), S. 1.

[12] Vgl. ebd., S. 2.

[13] Klepp, Silja: Europa zwischen Grenzkontrolle und Flüchtlingsschutz. Eine Ethnographie der Seegrenze auf dem Mittelmeer, Bielefeld 2011, S. 59.

[14] Neumann (2014), S. 143.

[15] Popp (2014), S. 49f.

[16] Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates der Europäischen Union, Kap. II, Art. 2 (1).

[17] Vgl. Baumann (2014), S. 2.

[18] Ebd.

[19] Klepp (2011), S. 60.

[20] Vgl. Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates der Europäischen Union, Kap. II, Art. 13 u. 14.

[21] Klepp (2011), S. 60.

[22] Gottschlich (2011), S. 145.

Details

Seiten
22
Jahr
2014
ISBN (eBook)
9783668027527
ISBN (Buch)
9783668027534
Dateigröße
498 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v304020
Institution / Hochschule
Technische Universität Chemnitz – Europäische Studien
Note
1,3
Schlagworte
zwischen anspruch wirklichkeit charakter grenzschutzagentur frontex Thema Flüchtlinge

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