Das Budgetrecht des Parlaments. Transparenz und Flexibilität im Spannungsfeld einer ordnungsgemäßen Haushalts- und Wirtschaftsführung

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Definitionen und Abgrenzungskriterien
2.1 Budgetrecht - das Königsrecht des Parlaments
2.2 Haushaltsrecht - Grundlage für eine ordnungsgemäße Haushalts- und Wirtschaftsführung

3 Rechtliche Grundlagen zur Gewährleistung des Budgetrechts
3.1 Grundgesetz und die Verfassungen der Länder
3.2 Stabilitätsgesetz - ÄDas magische Viereck“
3.3 Das Haushaltsgrundsätzegesetz

4 Sanierungsstau an Berliner Schulen
4.1 Die politische Perspektive
4.2 Die administrative Perspektive

5 Aspekte zur künftigen Rolle der Bezirksverordnetenversamm- lung

6 Fazit

Literatur- und Quellenverzeichnis

1 Einleitung

ÄIrgendwann wird das Europäische Parlament das Budgetrecht wahrnehmen.“¹

Diese Aussage des Finanzministers Wolfgang Schäuble deutet auf eine Entwicklung hin, die die Ausübung des Budgetrechts durch die Parlamente auf Bundes-, Länder- und Kommunalebene schmälern wird. Das Budgetrecht der Parlamente gilt als Königs- recht, da in einem demokratischen Staat, die Entscheidung, für welche Aufgaben Geld ausgegeben werden soll vom Volk, also von den Volksvertretern zu entscheiden ist. Die Regierung erhält über die Verabschiedung des Haushaltsplans die Legitimation, die Aufgaben mit den vorgesehenen Mitteln umzusetzen. Das Wechselspiel zwischen Legislative und Exekutive lässt in Zeiten leerer Staatskassen, besonders auf kommu- naler Ebene, immer häufiger nach der Sinnhaftigkeit eines Budgetrechts fragen, wenn die erzielten Einnahmen gerade die Pflichtaufgaben der öffentlichen Verwaltung de- cken können.

Hier wird gerade von der öffentlichen Verwaltung verstärkt verlangt, eine ordnungsge- mäße Haushalts- und Wirtschaftsführung zu gewährleisten und die Aufgaben, die im Haushaltsplan festgeschrieben sind, zu erfüllen und gleichzeitig flexibel auf die Erfor- dernisse des alltäglichen Verwaltungshandelns zu reagieren. Ebenfalls muss Verwal- tungshandeln transparent erfolgen, damit das Parlament seine Kontrollfunktion ausü- ben kann. Diese Grätsche zwischen Budgetrecht und Haushaltsrecht gilt es in der öf- fentlichen Verwaltung stets zu erkennen und die Entscheidungen innerhalb dieses

komplexen Rahmens zu treffen. Dieses Spannungsfeld ist besonders in der Berliner Bezirksverwaltung zu beobachten, da hier nicht nur die Interessen zwischen öffentli- cher Verwaltung und Bezirksverordnetenversammlung sondern noch zusätzlich zwi- schen der Bezirks- und Hauptverwaltung sowie dem Abgeordnetenhaus bei der Auf- stellung und Ausführung des Haushaltsplans zu berücksichtigen sind. Im Folgenden soll sich neben einem theoretischen Teil, in dem das Budgetrecht und das Haushaltsrecht mit ihren Funktionen und Ausnahmen erläutert werden sollen, mit der Frage beschäftigt werden, ob der Bezirkshaushalt als Teil des Landeshaushalts nicht eher ein Spielball zwischen den Akteuren von Politik und Verwaltung ist und die Erfüllung der Aufgaben in den Hintergrund gedrängt wird. Als Beispiel soll hier der Sa- nierungsstau der bezirklichen Schulen als jahrelanges Problem der Politik betrachtet werden, der die öffentliche Verwaltung mit Sonderprogrammen der Hauptverwaltung und Mindestansätzen in den bezirklichen Haushaltsplänen bei der baulichen Hochbau- unterhaltung begegnen will. Gleichzeitig wird, aufgrund der Zielsetzung des Senats, den Landeshaushalt zu konsolidieren und die Nettoneuverschuldung bis 2020 auf null zu senken, der bezirkliche Plafond durch die Senatsverwaltung für Finanzen regelmä- ßig gekürzt. Somit haben die Bezirke im Rahmen ihrer Selbstverwaltung kaum noch Steuerungsmöglichkeiten, den Sanierungsstau abzubauen. Fachkräftemangel in den bezirklichen Hochbauämtern, Demografischer Wandel und ein langatmiges Verfahren zur Umsetzung von größeren Sanierungs- und Investitionsmaßnahmen erschweren die Situation zusätzlich. Die Unzufriedenheit bei den Schulleitungen, Elternräten und Schulträgern muss oft von einem überforderten Hochbauamt abgefangen werden. Mithilfe einer Analyse soll im Folgenden aus der administrativen Perspektive diskutiert werden, ob die Rolle der BVV, gerade in Zeiten eines erstarkten Europas, noch zeit- gemäß ist.

2 Definitionen und Abgrenzungskriterien

2.1 Budgetrecht - das Königsrecht des Parlaments

Der Begriff des Budgetrechts ist nicht klar in Definitionen zu erfassen. So definieren die Autoren Andreas Burth und Marc Gnädinger den Begriff des Budgetrechts, auch Etatrecht genannt, wie folgt: ÄDer Begriff des Budgetrechts […] ist definiert als das Recht einer Volksvertretung (z.B. Bundestag, Landtag, Kreistag, Stadt-/ Gemeinderat), den Haushaltsplan der jeweiligen öffentlichen Gebietskörperschaft festzustellen und zu beschließen. Die Beratung der Volksvertretung über den zu verabschiedenden Haushaltsplan basiert hierbei auf dem Haushaltsentwurf der Verwaltung, den die Volksvertretung prüft, ggf. ändert und schließlich beschließt.“²

Eine weiterführende Definition findet sich bei Reinhard Müller. Er beschreibt das Budgetrecht in seinem Essay wie folgt: ÄDem liegt die Vorstellung zugrunde, dass die Entscheidung über Einnahmen und Ausgaben für die demokratische Selbstgestal- tungsfähigkeit grundlegend ist. Das Budgetrecht ist zentrales Element der demokrati- schen Willensbildung. Es dient der Kontrolle der Regierung. Zum anderen ‚aktualisiert‘ der Haushaltsplan […] ‚den tragenden Grundsatz der Gleichheit der Bürger bei der Auferlegung öffentlicher Lasten als eine wesentliche Ausprägung rechtsstaatlicher Demokratie‘. Nur der Bundestag hat die Kompetenz für den Haushaltsplan. In diesem Plan spiegelt sich die gesamte Politik: Das sieht man schon an der Bedeutung der De- batten im Parlament über den Haushaltsplan. Sie sind eine Art Generalabrechnung.“³ Die Definition von Reinhard Müller setzt sich im Gegensatz zu der Definition von Burth und Gnädinger mit der übergeordneten Funktion des Budgetrechts der Parlamente in einem demokratischen und föderalen Staat auseinander. So ist in einem demokrati- schen Staat davon auszugehen, dass die Volksvertreter, die durch die Bürger⁴ auf Zeit gewählt wurden, ihren Gestaltungsfreiraum nur nutzen können, wenn die entsprechen- den finanziellen Mittel zur Verfügung stehen. Folglich steuern diejenigen die Belange der Gesellschaft, die die Macht über die vorhandenen finanziellen Mittel haben. Da in einem demokratischen Staat die Macht vom Volke ausgeht, ist es demzufolge zwin- gend erforderlich, dass die Beschlussfassung über die Verwendung der vorhandenen finanziellen Mittel, der sog. Haushaltsplan, von den Parlamenten auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene verabschiedet sein muss⁵. Das Budgetrecht erstreckt sich auch auf die Kontrolle des Haushaltsvollzugs durch die Verwaltung sowie auf deren Entlas- tung. Das Budgetrecht dient daher zur Steuerung der durch parlamentarische Mehrhei- ten festgelegten Ziele. Zur Umsetzung dieser Ziele dient das Haushaltsrecht, das in einem demokratischen und sozialen Rechtsstaat durch die Verfassungen und die Haushaltsordnungen das Gerüst bilden, in dem mithilfe des Haushaltsgesetzes und des Haushaltsplans die Bedürfnisse einer Gesellschaft befriedigt werden sollen (sog. Güterallokation)⁶.

Durch die Haushaltspolitik werden die unterschiedlichsten Konzepte zur Erfüllung der öffentlichen Aufgaben und damit dem Beitrag zu einem stabilen Gemeinwesen mit- und gegeneinander aufgestellt und diskutiert, um die hierfür zur Verfügung stehenden finanziellen Mittel in Einklang mit den Zielen zu bringen.

2.2 Haushaltsrecht - Grundlage für eine ordnungsgemäße Haus- halts- und Wirtschaftsführung

Für die Umsetzung der politischen Ziele dient das Haushaltsrecht als Grundlage für die öffentliche Verwaltung. Es setzt sich aus Gliederungs-, Grundsatz- und Verfahrensvor- schriften zusammen, die als Form des Ordnungsrechts die inneren Verhältnisse von Institutionen regelt.⁷ Hierbei ist gemäß des Grundsatzes der Jährlichkeit ein zyklischer Ablauf geregelt, der Haushaltskreislauf genannt wird. Dieser Haushaltskreislauf setzt sich aus der Aufstellung, der Ausführung, der Rechnungslegung sowie der Rech- nungsprüfung und Entlastung durch das Parlament, in den Bezirksverwaltungen durch die BVV zusammen.⁸

Im Aufstellungsverfahren werden mit Bekanntgabe des Aufstellungsrundschreibens durch die Senatsverwaltung für Finanzen in Ergänzung zu der Landeshaushaltsord- nung und der Haushaltstechnischen Richtlinien zusätzliche Regelungen getroffen, die die politischen Zielsetzungen in Form von finanzpolitischen Rahmenbedingungen um- setzen. So wurde für die Haushaltsplanaufstellung der Jahre 2014 sowie 2015 und der damit verbundenen Überarbeitung der mittelfristigen Finanzplanung für die Jahre 2013- 2017 die Konsolidierungsentscheidungen im Hinblick auf den schrittweisen Abbau der Nettokreditaufnahme mit der gemäß Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG eingeführten Schulden- regel ab dem Jahr 2020 fortgeführt.⁹ Um das oberste Ziel der Finanz- und Haushalts- politik des Berliner Senats zu erreichen, wird ein Ausgabezuwachs auf höchstens 0,3 % pro Kalenderjahr begrenzt. Somit geht die Ausgabelinie von einer maximalen Aus- gabe im Jahr 2014 i.H.v. 22.600 Mio. € und im Jahr 2015 i.H.v. 22.700 Mio. € für das Land Berlin aus.¹⁰ Erhöhte oder verminderte Steuereinnahmen durch konjunkturelle Effekte haben ausdrücklich keinen Einfluss auf die Höhe der Ausgabelinie, d.h. selbst bei verminderten Steuereinnahmen würden keine zusätzlichen Einsparungen durchge- setzt werden, um die Stabilität des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts nicht zu ge- fährden.¹¹

Das AR gibt weiterhin einen Zeitplan vor, so dass die einzelnen Verwaltungen wiede- rum in die Lage versetzt werden, ihre eigenen Zeitpläne abgestimmt auf den Zeitplan der Senatsverwaltung für Finanzen zu erstellen. Das führt in der Praxis dazu, dass nach Zuweisung der Globalsumme gemäß Art. 85 Abs. 2 VvB und des AR von der SenFin an die Bezirke, diese wiederum für sich ebenfalls ein Rundschreiben erlassen, um die einzelnen Verwaltungszweige wiederum mit dem Zeitplan und den Auflagen durch die SenFin, die politischen Zielsetzungen des Senats sowie der Zielsetzungen durch das Bezirksamt und der Serviceeinheit Finanzen in Kenntnis zu setzen. Tatsäch- lich hat die BVV zu diesem Zeitpunkt keinen Einfluss auf den Aufstellungsprozess, da ausschließlich verwaltungsinterne Prozesse gestartet werden. Lediglich nach Vertei- lung der Globalsumme auf die einzelnen Verwaltungszweige erhält sie die Möglichkeit über den Eckwertebeschluss Einfluss auf die Verteilung der zugewiesenen Mittel zu nehmen. Da in den Bezirksverwaltungen der überwiegende Anteil der Globalsumme bereits für Personalausgaben und sächliche Verwaltungsausgaben, wie z.B. Bewirt- schaftungsausgaben, laufende Verträge für die IuK-Dienstleistungen, benötigt werden, ist von einer tatsächlich Einflussnahme durch die BVV nicht zu sprechen. Leistungen, die durch Gesetz oder Urteil zwingend vorgeschrieben sind, müssen ebenfalls durch die Globalsumme in Form von Transferleistungen finanziert werden. Hier besteht ledig- lich die Möglichkeit über die Anmeldung von Sondertatbeständen bei der Sen Fin, um somit um Erhöhung der Zuweisung zu bitten. Die Diskussion um Anerkennung der Sondertatbestände erfolgt ausschließlich verwaltungsintern und ermöglicht der BVV kein weiteres Mitspracherecht. Hiervon unberührt bleibt die Verpflichtung der Verwal- tung, die BVV über ihr Handeln zu informieren, um die erforderliche Transparenz zu gewährleisten.

Auch mögliche Korrekturen der Zuweisung über die sog. Managementliste, die gemäß des Grundsatzes der Vollständigkeit die Basisdaten der Kosten- und Leistungsrech- nung von vor zwei Jahren vor dem betreffenden Aufstellungsjahr realitätsnah korrigie- ren lassen, sind ausschließlich interne Prozesse. Es dient zu diesem Zeitpunkt tatsäch- lich dazu, die BVV gemäß des Grundsatzes der Haushaltswahrheit und - klarheit ge- mäß Art. 110 GG i.V.m. § 11 LHO über die Verteilung der Globalsumme auf die mit Kostenstellen hinterlegten Ämter zu informieren. Die BVV ist lediglich durch die Verwal- tung in die Lage versetzt, die durchgeführten verwaltungsinternen Prozesse nachzu- vollziehen. Eine Verhinderung des gesamten Aufstellungsprozesses ist durch die Ab- lehnung der BVV möglich, wird in der Praxis aber nicht stattfinden, da alle Akteure an der rechtzeitigen Verabschiedung eines ausgeglichenen Haushaltsplans interessiert sind.

Bei der weiteren Verteilung der Eckwerte auf titelscharfe Ansätze unter Hinzuziehung der Haushaltstechnischen Richtlinien und der LHO, ist die BVV erneut nicht eingebun- den. Entscheidungen über Kürzungen im Personalmittelbereich, um vorhandene Pflichtleistungen im Sachmittelbereich finanzieren zu können, werden zwischen Beauf- tragten für den Haushalt und Dezernentenebene diskutiert. Aufstellungen der einzelnen Einzelpläne werden durch die Serviceeinheit Finanzen revidiert. Nach erfolgtem Be- zirksamtsbeschluss wird der Haushaltsplanentwurf zur Beratung an den Haushaltsaus- schuss der BVV überwiesen. Durch die Konsolidierungsvorgaben und bereits genann- ten Pflichtausgaben der Verwaltung, bleibt auch hier meistens nur eine Erläuterung über die erfolgte Mittelveranschlagung für die Bezirksverordneten übrig.

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¹ Lau/Schieritz (2012), online unter URL: www.zeit.de/2012/44/Wolfgang-Schaeuble-Europa/seite-2 [Abruf: 21.04.2014].

² Burth/Gnädinger (o.J.), online unter URL: http://www.haushaltssteuerung.de/lexikon-budgetrecht.html [Abruf vom 21.04.2014].

³ Müller (o.J.), online unter URL: http://www.bpb.de/apuz/144116/haushaltsautonomie-des-parlaments-kronjuwel- ade?p=all [Abruf vom 21.04.2014].

⁴ Zur besseren Lesbarkeit werden im Folgenden bezogen auf das Geschlecht keine differenzierenden Bezeichnungen mehr verwendet. Unter Hinweis auf Gender Mainstreaming ist sowohl die männliche als auch die weibliche Form ge- meint.

⁵ Vgl. Burth/ Gnädinger, a.a.O.

⁶ Vgl. Gröpl (2011), S.3.

⁷ Vgl. Behnke/Brombosch (2010), S. 12.

⁸ Vgl. ebd.

⁹ Vgl. Senatsverwaltung für Finanzen (2012), S. 5.

¹⁰ Vgl. ebd., S.5-7.

¹¹ Vgl. ebd.