Lobbyismus in der Ministerialbürokratie

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Begriffsdefinition
2.1. Ministerialbürokratie..
2.2. Lobbyismus
2.3 Lobbyismus Begriffsabgrenzung..

3. Grobe Wegfindung

4. Kenntnisstand der Wissenschaft
4.1 Stellung der Ministerialbürokratie im Lobbyismus..
4.2 Gründe für hervorgehobene Stellung der Ministerialbürokratie

5. Festlegung der Wegfindung..

6. Merkmale und Ziele der drei Akteure im Lobbyismus
6.1 Absender
6.2. Wirtschaftssektor.
6.3 Lobbyist
6.4 Adressat

7. Untersuchung der Thesen
7.1 Langfristige gute Beziehungen
7.2 Früh über Gesetzentwürfe informiert
7.3 Rechtliche Grundlage und staatliche Förderung
7.4 Spielraum bei Gesetzentwürfen und Änderungen
7.5 Fehlender Sachverstand und begrenzte personelle Ressourcen
7.6 Öffentliche Ressourcen in öffentlicher Verwaltung

8. Schlussbetrachtung

9. Literaturverzeichnis.

1. Einleitung

Im Mittelpunkt der nachfolgenden Arbeit stehen die Themen “Lobbyismus” und “Ministerialbürokratie”, wobei die Ministerialbürokratie die Schnittstelle zwischen Regierung und Verwaltung darstellt.

Die zentrale Frage lautet: “Weshalb ist die Ministerialbürokratie das primäre Ziel von Lobbyismus”.

Die Antwort soll Gründe liefern, weshalb die Ministerialbürokratie das primäre Ziel von Lobbyismus ist. Zunächst muss allerdings geklärt werden, ob die Ministerialbürokratie überhaupt nachweislich ein wichtiges Ziel von Lobbyismus ist. Bis dahin stellt die ­positive - Beantwortung die tragende Hypothese dieser Arbeit dar. Einige wissenschaftliche Arbeiten haben diese Hypothese schon untersucht, andere haben die Verbindung der beiden Themenfelder sogar umfassend betrachtet. Jedoch werden meistens nur Lobbyingstrategien untersucht und nicht die verschiedenen Ursachen des Phänomens ermittelt. Zudem sind beide ständig im Wandel und immer neue Informationen werden offengelegt. Noch dazu ist die Ministerialbürokratie und ganz besonders der Lobbyismus für Außenstehende in vielerlei Hinsicht intransparent und demnach nur schwer zu untersuchen.

Um die Ausgangsfrage trotzdem beantworten zu können, werden verschiedene Strategien kombiniert. Grundsätzlich werden zu Beginn die zentralen Themen inhaltlich definiert und der Kenntnisstand der Wissenschaft in Hinblick auf die Fragestellung untersucht. Im weiteren Verlauf wird der Untersuchungshorizont der Arbeit spezifiziert. Nämlich auf direktes Lobbying durch die Privatwirtschaft in Form von Interessengruppen, Verbänden und Unternehmen.

Die eigentliche Aufgabe besteht darin, die Ziele des Lobbyismus und dessen Auftraggeber zu untersuchen und die Merkmale der Ministerialbürokratie zu definieren, die sie von anderen Adressaten unterscheidet. Anhand von Thesen werden anschließend die Ziele und Merkmale in Verbindung gesetzt. Abschließend wird überprüft, ob diese Verbindung nachweißlich ein Grund ist, dass die Ministerialbürokratie das primäre Ziel von Lobbyismus ist.

2. Begriffsdefinition

An dieser Stelle werden die Begriffe “Ministerialbürokratie” und “Lobbyismus” begrifflich und inhaltlich definiert. Des weiteren wird eine Übersicht darüber gegeben welche Begriffe dem Begriff “Lobbyismus” nahe stehen oder sogar als Synonym verwendet werden können.

2.1. Ministerialbürokratie

Der Begriff “Ministerialbürokratie” setzt sich zusammen aus dem Wort “Ministerial” und “Bürokratie”. “Ministerial” stammt von dem spätlateinischen Wort “ministerialis” und bedeutet “den Dienst beim Kaiser betreffend”. “Büroktratie” stammt von dem französichen Wort “bureaucratie”, welches sich wiederum aus dem französichen Wort “bureau” (dt. “Büro”) und dem grieschichen Wort “krateĩn” (dt. “herrschen”) zusammensetzt und somit sinngemäß “Herrschaft aus dem Büro” bedeutet. Daraus ergibt sich, dass “Ministerialbürokratie” soviel bedeutet wie die Herrschaft aus dem Büro im Dienste des Kaisers. In der heutigen Zeit definiert dieser Begriff in Deutschland die Beschäftigten der Ministerien von Bund und Ländern, sowie deren Beschäftigte in den untergeordneten Behörden und Ämter (vgl. bpb,Ministerialbürokratie). Jedoch gehören genau gesehen nur die Beamten und Angestellten im höheren Dienst zu der Ministerialbürokratie, da sie für die zentralen politischen Aufgaben zuständig sind und die Beschäftigten der niedrigeren Gehaltsklassen als deren Hilfspersonal zu verstehen sind (vgl. bpb,Ministerialbürokratie). Aus der Sicht der “drei Gewalten” betrachtet ist die Ministerialbürokratie ein Teil der Exekutive oder präziser gesagt der Gubernative. Sie ist, vereinfacht ausgedrückt, die Schnittstelle zwischen Regierung und administrativer Verwaltung. Im Folgenden wird kurz erklärt, welche Aufgaben die Ministerien haben und wie sie aufgebaut sind. Allerdings wird an diesem Punkt nicht auf Details der Verwaltungsrechts eingegangen, da dieses erst im späteren Verlauf betrachtet werden muss.

Die Ministerialbürokratie hat drei fundamentale Prinzipien, die sich im Aufbau und der Arbeitsweise einer jeden öffentlichen Verwaltung wiederspiegeln ­ Hierarchie, Arbeitsteilung und Formalisierung. Der Aufbau der Ministerien sieht folgendermaßen aus:

Ein Ministerium ist für ein Ressort (z.B. Bildung und Forschung) zuständig und wird von einem Minister, der für die Handlungen des Ministeriums verantwortlich ist, geleitet. Der Minister wird direkt durch einige Mitarbeiter bei seiner Arbeit unterstützt. Ihm unterstellt sind meist mehrere Staatssekretäre, die wiederum für die interne Arbeit in dem Ministerium zuständig sind. Das große Themenspektrum des Ressort ist in Abteilungen aufgegliedert, die für einen bestimmten Bereich des Themenspektrum des Ressorts zuständig sind. Ein Abteilung wird von einem Abteilungsleiter im höheren Dienst geleitet, der für die Koordinierung der verschiedenen Unterabteilungen, oder in kleineren Ressorts, auch direkt für die Referate zuständig ist. Die Unterabteilungen umfassen ein spezifischeres Themengebiet und werden ebenfalls von einem Beamten im höheren Dienst geleitet. Die Grundeinheiten der Ministerien und zugleich deren eigentliche Arbeitseinheiten sind die stark spezialisierten Referate (vgl. bpb, Ministerialbürokratie). Diese werden von Referatsleitern geleitet, denen wiederum mehrere Referenten zuarbeiten. Diese Referenten sind ebenfalls Beamte im höheren Dienst denen Sachbearbeiter unterstellt sind, die das letzte Glied der Personalhierachie darstellen und formal auch nicht mehr zu der Ministerialbürokratie gehören.

Die zentralen Aufgaben der Ministerialbürokratie sind die Umsetzung und Ausführung von Gesetzen und auf den Ebenen der Länder verstärkt die Übernahme von Verwaltungsaufgaben. Zudem erarbeiten die Ministerien Gesetze, Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften. Des Weiteren besteht ein Teil der Aufgaben auch darin, sich mit anderen Ministerien auf fachlicher und föderaler Ebene zu koordinieren. Zudem gibt es eine Vielzahl verschiedener weiterer Aufgaben, wie z.B. die Beantwortung von Anfragen aus dem Parlament.

Für den weiteren Verlauf dieser Hausarbeit ist es jedoch besonders wichtig festzuhalten, dass die Ministerialbürokratie die Schnittstelle zwischen Regierung und Verwaltung darstellt und trotz ihrer Ansiedlung in der Exekutive legislativ ähnliche Aufgaben ausführt ­ insbesondere auf Bundesebene.

2.2. Lobbyismus

Der Begriff “Lobbyismus” wird in der öffentlichen Diskussion zum Größtenteil negativ wahrgenommen und zudem pauschal für Handlungen verwendet, die in irgendeiner Weise Einfluss auf politische Entscheidungen nehmen. Dadurch ist der Begriff in der Öffentlichkeit stark verwässert sowie negativ behaftet und wird deshalb von Lobbyisten eher gemieden. Im Folgenden wird die tatsächliche Bedeutung von Lobbyismus erläutert. Zudem wird kurz erklärt, welche Begriffe dem Lobbyismus nahe stehen und von Lobbyisten für die Beschreibung ihrer Arbeit bevorzugt verwendet werden.

Der Begriff “Lobbyismus” entstammt dem englischen Wort “Lobbying”, welches durch das Phänomen entstand, dass Vertreter von Interessengruppen, Verbänden und Unternehmen in dem Empfangsraum (“Lobby”) vor dem Parlament auf Abgeordnete warteten, um bei ihnen vorsprechen zu können (vgl. Lösche,2007,20). Im deutschsprachigen Raum kann das englische Wort “Lobbying” prinzipiell gleichwertig zu dem deutschen Wort “Lobbyismus” verwendet werden.

Begrifflich ist Lobbyismus bzw. Lobbying “die Beeinflussung der Regierung durch bestimmte Methoden, mit dem Ziel, die Anliegen von Interessengruppen möglichst umfassend bei politischen Entscheidungen durchzusetzen” (Leif,2006,12). Bei dieser Definition ist jedoch zu beachten, dass Lobbyismus nicht immer als “Beeinflussung” beschrieben wird sondern auch als “Beratung, die interessengeleitet ist” verstanden werden kann (vgl. Löscher,2007,20). Jedoch wird in dieser Arbeit die Formulierung “Beeinflussung” gewählt. Korrigiert werden muss bei der Anfangsdefinition von Leif aber, dass sich Lobbyismus nicht nur an die Reierung richtet, sondern an alle staatlichen Repräsentanten auf den politischen Ebenen (vgl. Lösche,2007,20). Ganz umfassend gesagt kann sich Lobbyismus sogar gegen einen “dritten Akteur” richten ­ Also z.B. Medien, Öffentlichkeit, Unternehmen, Vereine oder auch Einzelpersonen. Primär handelt es sich jedoch um staatliche Repräsentanten, die direkt beeinflusst werden sollen, oder auch indirekt, indem die Meinung der Öffentlichkeit beeinflusst wird, um letztendlich eine politische Entscheidung zu beeinflussen. Eine weitere Kritikpunkt bei dieser Definition ist, dass nicht nur Interessengruppen Lobbyismus betreiben, sondern auch einzelne Unternehmen. Für die weiterführenden Ausführungen Arbeit ist es jedoch wichtig, dass die grundsätzliche Struktur des Lobbying klar ist, weshalb sie nun wie folgt definiert wird:

Lobbying besteht aus drei Akteuren. Am Anfang des Lobbying steht der “Sender” / ”Absender” / ”Adressant” der Interessen vermitteln will ­ Also z.B. ein Unternehmen. Auf der anderen Seite steht der “Empfänger” / ”Adressat” der die Interessen erhalten soll ­ Also z.B. ein Abgeordneter. In der Mitte steht der Lobbyist, der im Auftrag des Absenders die Interessen an den Adressaten vermittelt.

2.3. Lobbyismus Begriffsabgrenzung

Dieser Abschnitt soll einen Überblick über Begriffe geben, die dem des Lobbyismus nahe stehen und wegen ihrer begrifflichen Nähe teilweise verwendet werden, um Lobbyimus zu beschreiben, ohne “Lobbyismus” zu erwähnen.

Die Begriffe “Public Relations” (Öffentlichkeitsarbeit) und Public Affairs (Politikkontaktarbeit) stehen semantisch wie auch inhaltlich Nahe beieinander. “Der Minimalkonsens in Praxis und Wissenschaft besteht darin, dass PR die Beziehungen mit Öffentlichkeiten pflegt und entwickelt, die für die jeweilige Organisation von Bedeutung sind. Public Affairs ist jene Praxis der Public Relations, die sich auf Politik und die Öffentlichkeiten richtet, die politische Entscheidungen, Verfahren und Ergebnisse beeinflussen.” (Althaus,2004,9). Zudem verwenden Lobbyisten weitere Begriffe, um ihre Arbeit zu beschreiben . Diese lauten wie folgt: Political Consulting, Government Relations, Corporate Communications, Corporate Affairs, Corporate Relations, External Affairs, Regulatory Affairs. Neben den englischen Begriffen werden auch oft die deutschen Begriffe verwendet, die aber wiederum nicht inhaltlich identisch sein müssen, da sie sich in der Praxis in Deutschland anders entwickelt haben können. Sie sind nicht gleichbedeutend mit Lobbyismus, aber aus verschiedenen Gründen auch nicht vollständig abzugrenzen, weshalb sie gerne als “Ersatzbegriffe” verwendet werden (Althaus,2004,9).

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