Hat die Föderalismusreform zur Flexibilisierung des Beamtenrechts beigetragen?
Zusammenfassung
wohl „umfangreichsten Grundgesetzänderungen seit Bestehen der Bundesrepublik“ darstellte. Bezeichnet wird es als Föderalismusreform und hat das Ziel, die „Landeslegislative durch Vermehrung der Landesgesetzgebungskompetenz“ zu stärken, die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit von Bund und Ländern zu verbessern. Außerdem sollte das Gesetzgebungsverfahren beschleunigt und die Effizienz gesteigert werden. Durch die Änderung der konkurrierenden Gesetzgebung aus Art. 74 GG, erhielten die Länder bspw. die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz über das Versammlungsrecht, das Gaststättenrecht, den Strafvollzug und die Besoldung, Versorgung und das Laufbahnrecht der Beamten.
Im Rahmen dieser Arbeit werde ich mich mit den Änderungen befassen, welche für die Beamten relevant sind. Insbesondere werde ich prüfen, inwieweit die Föderalismusreform zur Flexibilisierung des Beamtenrechts beigetragen hat, da sich vor
allem durch unterschiedliche Besoldung Mobilitätsanreize entwickelt haben, welche jedoch durch inkompatible Laufbahnrechte ausgebremst werden. Dieses Hemmnis
„birgt die Gefahr großer Unzufriedenheit der Betroffenen“.
Um die Änderungen der Föderalismusreform aufzuzeigen, wird zunächst der relevante Artikel 74 Abs. 1 Nr. 27 des Grundgesetzes ausgelegt. Anschließend wird ein Blick in die Vergangenheit geworfen, indem die Mobilität der Beamten vor der Föderalismusreform bewertet wird. Abschließend wird die eigentliche Frage der Flexibilität nach der Föderalismusreform geklärt.
Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
1 Einleitung
2 Gesetzesänderungen insb. Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG
3 Flexibilität der Verwaltungsbeamten vor der Föderalismusreform
4 Flexibilität der Beamten nach der Föderalismusreform
4.1 Das Laufbahnrecht
4.2 Aufstiegsmöglichkeiten
4.2.1 Der Regelaufstieg
4.2.2 Der Verwendungs- und Bewährungsaufstieg
4.2.3 Der Praxisaufstieg
4.2.4 Die modulare Qualifizierung
4.2.5 Das Masterstudium
4.2.6 Die Beförderungssperrfristen
4.3 Die Besoldung
4.4 Der länderübergreifenden Dienstherrenwechsel
4.5 Die Altersgrenzen
5 Ergebnis
6 Quellenverzeichnis
1 Einleitung
Am 01.09.2006 trat ein Gesetz in Kraft, welches die „Neuordnung der Zuständigkeiten von Bund und Ländern, insbesondere im Gesetzgebungsverfahren“1, regelte und die wohl „umfangreichsten Grundgesetzänderungen seit Bestehen der Bundesrepublik“2 darstellte. Bezeichnet wird es als Föderalismusreform, „seit Verwirklichung der Föderalismusreform II auch (...) Föderalismusreform I“3, und hat das Ziel, die „Landeslegislative durch Vermehrung der Landesgesetzgebungskompetenz“4 zu stärken, die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit von Bund und Ländern zu verbessern. Außerdem sollte das Gesetzgebungsverfahren beschleunigt und die Effizienz gesteigert werden. Durch die Änderung der konkurrierenden Gesetzgebung aus Art. 74 GG, erhielten die Länder bspw. die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz über das Versammlungsrecht, das Gaststättenrecht, den Strafvollzug und die Besoldung, Versorgung und das Laufbahnrecht der Beamten.
Im Rahmen dieser Arbeit werde ich mich mit den Änderungen befassen, welche für die Beamten relevant sind. Insbesondere werde ich prüfen, inwieweit die Föderalismusreform zur Flexibilisierung des Beamtenrechts beigetragen hat, da sich vor allem durch unterschiedliche Besoldung Mobilitätsanreize entwickelt haben, welche jedoch durch inkompatible Laufbahnrechte ausgebremst werden. Dieses Hemmnis „birgt die Gefahr großer Unzufriedenheit der Betroffenen“5.
Um die Änderungen der Föderalismusreform aufzuzeigen, wird zunächst der relevante Artikel 74 Abs. 1 Nr. 27 des Grundgesetzes ausgelegt. Anschließend wird ein Blick in die Vergangenheit geworfen, indem die Mobilität der Beamten vor der Föderalismusreform bewertet wird. Abschließend wird die eigentliche Frage der Flexibilität nach der Föderalismusreform geklärt.
2 Gesetzesänderungen insb. Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG
Mit dem Inkrafttreten der Föderalismusreform wurde die Rahmenkompetenz des Bundes über das Beamtenrecht nach Art. 75 Abs. 1 GG a.F. abgeschafft, welche „sich i.V.m. Art. 74a GG auf die Besoldung und Versorgung der Beamten sowie auf das Rechtsverhältnis allgemein.“6 erstreckte. Stattdessen wurde dem Art. 74 Abs. 1 GG die Nr. 27 angefügt.
Der Wortlaut dieser Norm lautet:
Die konkurrierende Gesetzgebung erstreckt sich auf folgende Gebiete: (...) die Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts sowie der Richter in den Ländern mit Ausnahme der Laufbahnen, Besoldung und Versorgung.
Waren die Länder vor der Föderalismusreform aufgrund der Rahmenkompetenz des Bundes verpflichtet ihre Landesbeamtengesetze an den Vorgaben des Beamtenrechtsrahmengesetzes (BRRG) auszurichten, so bekamen sie nun das Recht zugesprochen, völlig losgelöst von diesen Vorgaben, eigene Regelungen bzgl. der Laufbahnen, Besoldung und Versorgung zu treffen. Mit Hilfe des BRRG war es dem Bund vorher möglich gewesen, „den Gleichklang zwischen dem Bundesbeamtenrecht, dessen unbeschränkter Herr er war, und dem Landesbeamtenrecht in den Grundzügen [zu] garantieren“7. Die übrig gebliebene Gesetzgebungskompetenz des Bundes umfasst die Statusrechte und -pflichten der Beamten worunter vor allem Wesen, Voraussetzungen, Rechtsform der Begründung, Arten, Dauer, Nichtigkeitsund Rücknahmegründe des Dienstverhältnisses und Formen der Beendigung des Dienstverhältnisses fallen.8 Die Kompetenz wurde beibehalten um die Flexibilität innerhalb des Bundesgebietes zu unterstützen.
Um die Einheitlichkeit des öffentlichen Dienstes im Bundesgebiet zu wahren, wurde außerdem Art. 33 Abs. 5 GG dahingehend verändert, dass das „Berufsbeamtentum nicht mehr lediglich „zu regeln“, sondern auch „fortzuentwickeln““9 sei.
Mit den neuen Gesetzgebungskompetenzen des Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG gingen die Länder vor allem bzgl. des Laufbahnrechts sehr unterschiedlich um. Die genauen Unterschiede und Probleme werden in Abschnitt 4 dargestellt. Zusammenfassen lassen sich die relevanten Gesetzesänderungen insofern, dass die Kompetenz der Länder gestärkt und die des Bundes geschwächt wurde. Die wirklich folgestarken Entscheidungen (Besoldung, Versorgung, Laufbahn) wurden vollständig den Ländern übergeben, während die grundlegenden Befugnisse (Statusrechte) weiter beim Bund liegen.
3 Flexibilität der Verwaltungsbeamten vor der Föderalismusreform
Um zu bewerten, inwiefern die Föderalismusreform der Flexibilität des Beamtentums förderlich war, ist zunächst der Stand vor der Reform darzustellen. Im Folgenden werde ich deshalb zunächst auf die länderübergreifende Mobilität der Beamten in den allgemeinen Verwaltungen eingehen. „Dabei stehen immer folgende Fragen im Vordergrund: Sind die Vorschriften miteinander vereinbar? Sind sie gleich gestaltet und könnten die unterschiedlichen Ausgestaltungen Auswirkungen auf die Mobilität von Beamten haben?"10
Zunächst wird exemplarisch die Zulassung zum mittleren Vorbereitungsdienst betrachtet. Durch das BRRG wurde die Vollendung des 27. Lebensjahres als untere Altersgrenze für die Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit festgelegt, wobei die Länder die Höchstaltersgrenzen selbst festlegten. Diese variierten erheblich. So lag die Höchstgrenze in Bayern bei gerade mal 30 Jahren, während sie in Niedersachsen und Schleswig-Holstein 45 Jahre betrug.11 Bzgl. der Qualifikation gab § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BRRG folgendes vor:
Für die Zulassung ist zu fordern (...)für die Laufbahnen des mittleren Dienstes mindestens der Abschluss einer Realschule oder der erfolgreiche Besuch einer Hauptschule und eine förderliche abgeschlossene Berufsausbildung oder eine Ausbildung in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis oder ein als gleichwertig anerkannter Bildungsstand, (...).
Die Länder wichen mit ihren Regelungen nicht nennenswert von dieser Vorgabe ab.
Nun „ist zu prüfen, inwieweit sich Dauer und Inhalt des Vorbereitungsdienstes (...) unterschieden haben."12 Während sich für den gehobenen und den höheren Dienst Vorgaben in § 14 Abs. 2 und Abs. 5 BRRG finden lassen, wurden für den mittleren und einfachen Dienst keine Zeiträume festgelegt. Wieder wird der mittlerer Dienst betrachtet, in welchem die Vorschriften der Länder stark voneinander abwichen und von einem Jahr bis hin zu zwei Jahren und sechs Monaten alles vertreten war.13
Ebenfalls relevant ist, „ob die Laufbahnbefähigungen bundesländerübergreifend anerkannt wurden"14. Unter Berücksichtigung des § 122 Abs. 2 BRRG ist dies zu bejahen. Wer unter den Voraussetzungen der §§ 13 bis 14c die Befähigung für eine Laufbahn erworben hat, besitzt die Befähigung für entsprechende Laufbahnen bei allen Dienstherren im Geltungsbereich dieses Gesetzes.
An den Vorbereitungsdienst schließt sich eine Probezeit an, nach welcher das Beamtenverhältnis in ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit umgewandelt werden soll. § 6 Abs. 2 und § 15 BRRG sahen eine maximale Dauer Probezeit von fünf Jahren vor. Für den betrachteten mittleren Verwaltungsdienst legten die Laufbahnverordnungen der Länder, bis auf Hessen, eine einheitliche Mindestdauer von zwei Jahren fest, wichen aber nicht von der Höchstdauer von 5 Jahren ab. Hessen legte eine regelmäßige Probezeit von 3 Jahren fest, stellte die Beamten also geringfügig schlechter.
Auch die Vorschriften zur Beförderung und zum Aufstieg der Beamten fielen sehr einheitlich aus. Die Mindestfrist von einem Jahr nach Anstellung des § 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BRRG wurde wortgleich durch die Bundesländer übernommen.15 Die zu verstreichende Mindestfrist von einem Jahr für eine erneute Beförderung nach einer Beförderung (§ 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BRRG) wurde nur durch die Bayerische Laufbahnverordnung geändert, welche für den mittleren Dienst eine Mindestzeit von zwei Jahren vorsah. Für den vertikalen Aufstieg in einer Laufbahn „gab es keine entscheidenden Unterschiede zwischen den Bundesländern"16.
Zusammenfassend lässt sich zur länderübergreifenden Mobilität der Verwaltungsbeamten sagen, dass es keine wirklichen Anreize durch vorteilhaftere Landesregelungen gab, die den Wechsel in anderes Bundesland interessant gemacht hätten. Diese hätten sich, wenn überhaupt, aus geringeren Probezeiten und unterschiedlicher Dauer des Vorbereitungsdienstes ergeben. § 122 BRRG existierte um eventuelle Mobilitätshindernisse durch unterschiedliche Schulbildung (§ 122 Abs. 1 BRRG), oder unterschiedliche Laufbahnbefähigungen (§ 122 Abs. 2 BRRG) auszuschalten. Wirkliche Probleme sollten sich also bei einem Länderwechsel nicht ergeben haben und man kommt „zu dem Ergebnis, dass die Mobilitätshemmnisse für die Beamten der Allgemeinen Verwaltung für die Zeit vor der Föderalismusreform als sehr gering einzuschätzen sind."17
4 Flexibilität der Beamten nach der Föderalismusreform
Nun werde ich die Änderungen durch die Föderalismusreform darstellen und einen Vergleich zwischen den Bundesländern ziehen. Zunächst ist auf die Regelungsfreiheit der Länder bzgl. des Laufbahnrechts einzugehen, dessen Neuregelung vor dem Hintergrund des demografischen Wandels und dem damit einhergehenden Wettbewerb um qualifizierte Mitarbeiter notwendig erscheint. Der öffentliche Dienst muss sich dementsprechend attraktiv gestalten und bundesländerübergreifend kommt es zu einem Wettbewerb durch das länderspezifische Laufbahnrecht, weshalb man bei der Föderalismusreform auch von „Wettbewerbsföderalismus“18 sprechen kann. Zwar kann diese „Wettbewerbssituation an sich (...) zu einer erhöhten Mobilität führen“19, „andererseits wirken sich die Unterschiede in diesem Bereich (...) nachhaltig als Mobilitätshindernisse aus“20. Zu den Unterschieden gehören vor allem unterschiedliche Altersgrenzen, Ausbildungsanerkennung, Fortbildungsmaßnahmen und die Beförderung.
4.1 Das Laufbahnrecht
Ausgehend von dem bundeseinheitlichen System und der Unterteilung in einfachen, mittleren, gehobenen und höheren Dienst, entwickelten sich neue Modelle und einige Länder behielten die Regelungen bei. „Vorteil [der] (...) bundesweit einheitlichen Regelung war (...) eine relativ unkomplizierte Einstufung der Beamten in der jeweiligen Laufbahngruppe bei länderübergreifendem Dienstherrenwechsel“21, was sich nun schwieriger gestalten dürfte.
Die Tabelle (Abb. 1, S. 6) zeigt sehr deutlich, inwieweit sich die Laufbahnen der einzelnen Länder unterscheiden. Brandenburg, Nordrhein-Westfalen und das Saarland haben an der ursprünglichen Regelung des Bundes festgehalten, während Schleswig-Holstein, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Bremen, Hamburg, Berlin, Sachsen und Sachsen-Anhalt sich für ein System mit zwei Laufbahngruppen, unterteilt in jeweils zwei Einstiegsämter entschieden haben. Die NorddeutschenKüstenländer haben „ihr Laufbahnrecht mit dem Ziel der Wahrung der Mobilität bewusst gemeinsam gestaltet"22. Bayern und Rheinland-Pfalz beschränken sich auf eine Leistungslaufbahn, welche in vier Einstiegsämter und Qualifikationsebenen eingeteilt ist.
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abbildung 1: Die Laufbahnsysteme der Bundesländer23
Es ist unschwer zu erkennen, dass sich diese drei Laufbahnsysteme kaum unterscheiden und einen vierstufigen Aufbau aufweisen. So entspricht bspw. der Gehobene Dienst in NRW dem 1. Einstiegsamt der 2. Laufbahngruppe in Hamburg, da die Qualifikationsanforderungen weitestgehend identisch sind. Nur in Thüringen, Hessen und Baden-Württemberg wird mit einem dreistufigen Aufbau gearbeitet, da der einfache Dienst gestrichen wurde.
Allerdings unterscheidet sich die Anzahl der unterschiedlichen Laufbahnen sehr. So gibt es bspw. im Saarland, Thüringen und Hessen elf verschiedene Laufbahnen und in Bayern nur sechs, da dort die Spezifizierung nicht so weitläufig ist. „Die wesentlichen Laufbahnen wie etwa Allgemeine Verwaltung, Justiz, Polizei, Gesundheit- und Soziales und Naturwissenschaften finden sich [allerdings] in allen Bundesländern wieder."24
[...]
1 BPB, URL 2015
2 Golz, Hans Georg, (2006), "Editorial." In: Aus Politik und Zeitgeschichte, Heft 50/2006, 2. In: Burmester, Carolin, (2015), Mobilität von Beamten der allgemeinen Verwaltung sowie von Lehrern und Polizisten - Vorschriftenanalyse zu den Auswirkungen der Föderalismusreform I, S. 11 (künftig zitiert: Burmester, 2015)
3 Wikipedia, URL 2015
4 Dr. Starck, Christian, (2007), Föderalismusreform - Einführung, München, S. 3 (künftig zitiert: Starck, 2007)
5 Burmester, 2015, S. 11
6 Burmester, 2015, S.13
7 Meyer, Hans, (2008), Die Föderalismusreform 2006 - Konzeption, Kommentar, Kritik, Berlin, S. 287
8 Vgl. Prof. Dr. Kluth [Hrsg.], Winfried, (2007), Föderalismusreformgesetz - Einführung und Kommentierung, Baden-Baden, S. 169, Art. 74 GG Rn. 19, (künftig zitiert: Kluth, 2007)
9 Ebd., S. 99, Art. 33 GG Rn. 1
10 Burmester, 2015, S. 14
11 Vgl. Ebd., 2015, S. 15, Tabelle
12 Ebd., S. 15
13 Vgl. Ebd., S. 15
14 Burmester, 2015, S. 16
15 Vgl. Ebd., S. 17
16 Ebd., S. 18
17 Burmester, 2015, S. 19
18 Kluth, 2007, S. 169, Art. 74 GG Rn. 19
19 Burmester, 2015, S.36
20 Kluth, 2007, S. 168-169, Art. 74 GG, Rn. 18
21 Burmester, 2015, S.34
22 Burmester, 2015, S. 34
23 Ebd., S. 35
24 Ebd., S. 35