New Public Management. Die Binnenmodernisierung von Verwaltungen im internationalen Vergleich

Inhaltsverzeichnis

1. EINLEITUNG

2. Begriffsspezifikation
2.1 Öffentlicher Arbeitgeber
2.2 Leistungsorientierte Bezahlung (LOB)
2.3 Beamtenstatus

3 Theorie
3.1 Neo-Institutionalismus
3.2 Vetospielertheorie
3.3 Operationalisierung der abhängigen Variablen – Reformfähigkeit
3.4 Operationalisierung der unabhängigen Variablen – Vetospieler
3.4.1 Anzahl der Vetospieler
3.4.2 Ideologische Distanz
3.4.3 Interne Kohäsion
3.5 Aufstellung der Forschungshypothese

4 Forschungsdesign
4.1 Methodische Grundlagen
4.2 Fallauswahl
4.3 Datenerhebung

5 Leistungsorientierte Bezahlung und Beamtenstatus– Reformfähigkeit im Vergleich
5.1 Deutschland
5.2 Schweiz

6 Überprüfung der Forschungshypothese
6.1 Hypothese 1: Anzahl der Vetospieler
6.2 Hypothese 2: Distanz zum Status Quo
6.3 Hypothese 3: Kohäsion intern

7 FAZIT

Literaturverzeichnis

Verzeichnis der Abkürzungen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. EINLEITUNG

New Public Management (NPM) befasst sich mit einer Vielzahl an verwaltungspolitischen Reformstrategien, die auf einer institutionellen Sichtweise basieren und dabei die Modernisierung öffentlicher Einrichtungen sowie der Verwaltungsführung im Fokus haben, wobei insbesondere privatwirtschaftliche Managementelemente in den öffentlichen Sektor transferiert werden sollen (vgl. Naschold/Bogumil 2000). Dabei versteht sich das Modell nicht als geschlossenes, kohärentes Theoriegebäude, dennoch lassen sich aber grundlegende Komponenten isolieren.

Neben der Stärkung der Marktorientierung, Ziel- und Ergebnisorientierte Steuerung (Outcome- und Outputorientierung), dezentrale Führungs- und Organisationsstrukturen mit weitgehend selbstständigen Verwaltungseinheiten, Privatisierung und Deregulierung auch die Einführung von Leistungsvereinbarungen und Kontrakten. NPM bietet jedoch keinen Maßnahmenkatalog sondern Strategien zur Verbesserung der Funktionsweise aller Bereiche öffentlicher Verwaltung. Der Trend des NPM formulierte sich in den 80er Jahren in Ländern mit anglo-sächsischer Staats- und Verwaltungstradition (vgl. Kroker 1996). Immer wieder wurde versucht, den englischen Begriff durch Aussagekräftigere zu ersetzen, letztendlich zeigen jedoch alle in die gleiche Richtung. So wird die Reformbewegung in der Schweiz als „Wirkungsorientierte Verwaltungsführung“ bezeichnet, während die niederländische Stadt Tilburg mit ihren Methoden der Verwaltungsführung als „Tilburger Modell“ bekannt wurde, welches wiederum durch eine Studie (vgl. KGSt 1992) der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) in Deutschland Aufmerksamkeit erhielt und zu Beginn der 1990er Jahre in einem Konzeptentwurf mündete, der als „Neues Steuerungsmodell“ (NSM) dann als Ausgangspunkt für Reformen in der deutschen Verwaltung diente. Dabei sind die Ziele der Verwaltungsreformen ebenso heterogen wie der Implementationsstand. In den Ländern, in denen NPM angewendet wird, werden oftmals einzelne Punkte aus dem Reformmodell ausgewählt. Am Beispiel Deutschland konstatieren Bogumil, Grohs & Kuhlmann (2006), dass deutsche Kommunen ebenfalls einzelne Instrumente auswählen aber nur wenige Kommunen tatsächlich das Gesamtkonzept des NSM umsetzen (ebd. 2006, S.157). Innerhalb der NPM Maßnahmen wird insbesondere die Neugestaltung der Personalarbeit in Verwaltungen als ein zentrales Reformelement angesehen (vgl. Wagner 1998). Dieses zur „Binnenmodernisierung“ zählende Element befasst sich mit der internen Reform von Strukturen, Verfahren und personalem Verhalten (vgl. Ritz/Thom 2000). In der einschlägigen Literatur wurde bereits hinreichend identifiziert und analysiert welche Länder grundsätzlich zu Reformmaßnahmen griffen. Auch gibt es eine Vielzahl an Publikationen zur Thematik Trends und Entwicklungen der Verwaltungen in unterschiedlichen Staaten. Barkowsky merkt dazu an, dass es zahlreiche Studien zu NPM Reformen gibt, sich deren Analyse aber „(…) weitgehend auf die Verbreitung und den Umfang dieser Reformen bezüglich politischer und struktureller Veränderungen bezieht“ (Barkowsky 2014, S. 19). Einige Untersuchungen beschäftigen sich zudem mit der Evaluation von Elementen des NPM also mit dem Outcome von Verwaltungsreformen (z.B. OECD 1997 oder Ritz 1999).

Eine Analyse einer Reform-Implementierung in der Binnenmodernisierung an sich möchte nun die vorliegende Arbeit bieten. Aufgrund des begrenzten Umfangs einer Hausarbeit liegt der Fokus auf dem Personalmanagement und hier auf der Leistungsorientierte Bezahlung (LOB) als zentrales Element. Bei der dazu erfolgten Recherche zeigte sich, dass eine interessante Varianz auf der Abschaffung des Beamtenstatus in der Schweiz und dem Verbleib beim Status Quo in Deutschland gibt, welche ebenfalls in der Analyse betrachtet werden soll.

Es ergeben sich folgende Leitfragestellungen:

Welche Unterscheide gibt es bei der Umsetzung der leistungsorientierten Bezahlung im Zuge der Binnenmodernisierung unter NPM in Deutschland und der Schweiz?

Wie kann die Abschaffung des Beamtenstatus in der Schweiz im Vergleich zu Deutschland, das weiter daran festhält, erklärt werden?

2. Begriffsspezifikation

2.1 Öffentlicher Arbeitgeber

Für den Kontext dieser Arbeit ist es sinnvoll, zunächst den Begriff des öffentlichen Arbeitgebers als: „rechtsfähiger Träger öffentlicher Gewalt (…) der Arbeitnehmer beschäftigt“ (Stein 2003, S. 41) zu definieren. Dabei ist zu beachten, dass es in Deutschland einen Dualismus von privat-rechtlichem Status der Arbeitnehmer und einem öffentlich-rechtlichem Dienstverhältnis der Beamten gibt.

2.2 Leistungsorientierte Bezahlung (LOB)

Der Begriff soll festgelegt werden nach Jörges-Süß (2007, S. 189):

In einer leistungsbezogenen Bezahlung erhalten Beschäftigte zusätzlich zu ihrem fixen Entgelt eine materielle Honorierung, die sich nach der von ihnen erbrachten Leistung richtet. Davon erhofft man sich ein gerechteres Entlohnungssystem und eine (weitere) Steigerung der Leistungsmotivation.

2.3 Beamtenstatus

Der Beamtenstatus sei definiert als ein Anstellungsverhältnis, das eine Festanstellung von öffentlichen Angestellten auf eine feste Amtsdauer vorsieht.

3 Theorie

In diesem Kapitel soll der theoretische Rahmen dargelegt und die Operationalisierung der unabhängigen und der abhängigen Variablen erfolgen. Zudem sollen hier die Hypothesen abgeleitet werden.

3.1 Neo-Institutionalismus

Die Forschungsliteratur für den Vergleich von Reformen weist dem Neo-Institutionalismus eine eminente Rolle zu (vgl. Kuhlmann/Wollmann 2012, S. 57-63). Dabei umfasst er verschiedene Ansätze, die -obwohl sie durchaus Gemeinsamkeiten aufweisen- sich relativ unabhängig voneinander entwickelten (vgl. Hasse/Krücken 1999). Dabei unterscheidet man in der einschlägigen Literatur zwischen soziologischem, historischem und Rational Choice Institutionalismus (vgl. Göhler 1999 und Kaiser 1999).

Im soziologischen Institutionalismus sind Organisationen durch die Institutionen ihrer Umwelt bestimmt bzw. gestalten ihre Struktur entsprechend den Anforderungen und Erwartungen in der Umwelt. DiMaggio und Powel (1983, S. 147-160) formulieren dazu, dass sich Organisationen nicht verändern, weil andere Formen effizienter oder effektiver wären, sondern weil es im Zuge der Anpassung an äußere Erwartungen bzw. an andere etablierte Organisationen, die als legitim gelten, zur Isomorphie, also zur Strukturangleichung, kommt. Durch diesen Effekt kommt es zu Reformtrends in der Organisationsentwicklung. Dabei wird Isomorphie bewirkt durch Zwang (coercive isomorphism), Imitation (mimetic isomorphism) oder normativen Druck (normative Isomorphie) (vgl. Barkowsky 2014, S. 44). Des Weiteren sind Akteure nach March und Olsen in handlungsleitenden Strukturen integriert, deren Agieren einer „Logik der Angemessenheit“ (March/Olsen 1989, S. 278-281) folgt. Demnach fragt ein Akteur danach „in was für einer Situation er sich befindet und handelt dann so, wie es nach den Regeln für seine Rolle in der Situation am angemessensten ist. Die institutionellen Regeln würden dabei auch dann befolgt, wenn dies nicht im Interesse des Akteurs liege“ (ebd.). Dazu sind soziale Normen, Moralvorstellungen, Symbole und kognitive Muster handlungsleitend (vgl. Kaiser 1999). Als weiteren Ansatz des Neo-Institutionalismus ist der Rational Choice Ansatz (RC) zu sehen, der aufführt, dass Akteure mit dem nutzenmaximierenden „Homo Ökonomikus“ übereinstimmen. Dabei verfolgen sie eigene Präferenzen und Ziele, die allerdings durch Institutionen in ihrem strategischen Handeln strukturiert und kanalisiert werden. Auf diese Weise entsteht eine Reduktion von Unsicherheit und Komplexität: „The major role of institutions in a society is to reduce uncertainty“ (North 1990, S. 6). Dabei versetzt dieser Ansatz in die Lage die ermöglichenden und beschränkenden Wirkungen von Institutionen zu elaborieren. Der historische Institutionalismus (HI) ist der dritte Ansatz der Denkschule dem Morisse-Schilbach eine „Brückenfunktion“ zwischen soziologischem und Rational Choice Ansatz zuweist (ebd. 2006, S. 225). So verbindet der HI die rationale Komponente des Rational Choice Ansatzes mit seinen Normen befolgenden Akteuren bzw. jenen, die rational handeln und exogenen Präferenzen folgen, mit der kulturellen Komponente des soziologischen Institutionalismus. Auch im HI haben Institutionen Einwirkung auf die Weltsicht des einzelnen Akteurs und beeinflussen so seine Entscheidungen bzw. können diese sogar beschränken. Allerdings liegt beim historischen Institutionalismus der Fokus auf der historischen Entwicklung. Vertreter dieses Ansatzes verweisen auf eine Zeit- bzw. Pfadabhängigkeit. So erfolgen Begründungen für gegenwärtige Erscheinungen aus den Ereignissen der Vergangenheit und ihrer Kontinuität. Dabei sind die Effekte der Resultate vom jeweiligen Kontext abhängig welcher wiederum durch historische Ereignisse geprägt ist (ebd. S. 225-246).

3.2 Vetospielertheorie

Der von George Tsebelis entworfene Ansatz soll einen Vergleich zwischen Ländern ermöglich, ohne dabei das jeweilige politische System oder dessen spezielle Eigenschaften berücksichtigen zu müssen, denn die zu vergleichenden Systeme werden lediglich im Hinblick auf die Variable „Fähigkeit zur Reform“ differenziert. Der Politikwissenschaftler ordnet sich selbst dem Institutionalismus zu und negiert zwar nicht die Option, dass Institutionen das politische System beeinflussen können, will aber das Akteurshandeln als höher eingestuft sehen als den Einfluss der Institutionen. Dazu konstatiert Tsebelis (2000, S. 441): „My idea was to start from the final policy outcome of any political game. It different characteristics of political systems are signifikant it must be because of the effects they have on policy outcomes“. Damit kann Tsebelis zufolge mit diesem Ansatz sowohl die Kontinuität der Politik als auch deren Wandel erklärt werden. Dabei definiert Tsebelis als Vetospieler jene Akteure, deren Zustimmung zur Überwindung des Status quo erforderlich sind und stellt fest, dass:

significant departures from the status quo are impossible when the winset is small - that is, when veto players are many - when they have significant ideological distances among them, and when they are internally cohesive (Tsebelis 2002. S. 2).

Somit sieht er die Chance für Wandel im politischen Prozess kleiner an, je größer die Zahl der Vetospieler ist, mit denen sich das System konfrontiert sieht. Damit sind dem Urheber folgend die Vetospieler als unabhängige Variable zu setzen, während die Reformfähigkeit die abhängige Variable darstellt. Als Vetospieler betrachtet die Theorie dann zum einen den institutionellen Vetospieler (Individuen wie Präsident), der seine Rolle qua Institution erhält oder kollektive Akteure (Kammern), deren Eingriff sich aus der Verfassung ergibt: „Veto players are specified in a country by constitution (…) or by the political system (…)“ (ebd. 2002, S. 2). Zudem nennt er parteiliche Vetospieler, zum Beispiel innerhalb einer Koalition aber auch Interessengruppen, Referenden oder Institutionen ohne formelles Vetopotential, die aber an einem Wandel beteiligt sind (Tsebelis 1995, S. 305 f.).

Nachfolgend muss nun dem Modell folgend zunächst die abhängige Variable, hier also die Reformfähigkeit, betrachtet werden und daran anschließend die unabhängige Variable.

3.3 Operationalisierung der abhängigen Variablen – Reformfähigkeit

Für die Messbarkeit einer möglichen Reformfähigkeit bedient sich Tsebelis des sogenannten „winset“. Hierbei unterstellt sein Modell, dass die beteiligten Vetospieler unterschiedliche Präferenzen hinsichtlich einer Reform haben. Dabei hängt der Umfang der Reform von der Größe des winset ab und ein größeres winset ermöglicht demzufolge auch eine größere Entfernung vom Status quo:

The size of the winset of the status quo has specific consequences on policy making: signifi cant departures from the status quo are impossible when the winset is small - that is, when veto players are many - when they have significant ideological distances among them, and when they are internally cohesive (Tsebelis 2002, S. 2).

Demzufolge korreliert die Reformfähigkeit mit der Größe des winset. Mit anderen Worten würde ein kleines oder leeres winset Reformen unmöglich machen, während ein großes winset zu Veränderungen führen kann, aber nicht muss.

3.4 Operationalisierung der unabhängigen Variablen – Vetospieler

Zusätzlich zu der Anzahl institutioneller, parteilicher und „anderer“ Vetospieler, die je höher sie ist eher zu einer Bewahrung des Status quo führen würde, benennt Tsebelis noch zwei weitere Parameter, die seinem Modell folgend eine Änderung des Status quo auslösen können: ihre Kongruenz, also ihre ideologische Distanz und Polarisierung sowie die Kohäsion, also den internen Zusammenhalt der kollektiven Vetospieler. Um den Status quo im Politikfeld zu verändern, bedarf es ihrer Zustimmung. Wächst die Distanz zwischen den Vetospielern bleibt die Reformfähigkeit gleich oder sinkt und je höher die Kohäsion eines Vetospielers ist, desto geringer ist die Wahrscheinlichkeit zur Reform. Hier vertritt der Politikwissenschaftler die Meinung, dass in sich geschlossene Akteure im Sinne von Zusammenhalt ihre Positionen besser durchsetzen können.

Die vorliegende Arbeit möchte -dem Theoriemodell folgend- die drei Aspekte Anzahl Vetospieler, Kohäsion und ideologische Distanz untersuchen, da mit Blick auf nur einen Faktor das Ergebnis verfälscht werden könnte. Im Folgenden sollen daher nun die identifizierten Faktoren der unabhängigen Variable „Vetospieler“ analysiert werden.

3.4.1 Anzahl der Vetospieler

Wie bereits ausgeführt, sollen Vetospieler verstanden werden als Akteure, die eine Status Quo Veränderung verhindern können. Dabei unterscheidet Tsebelis unterschiedliche Vetospieler:

If veto players are generated by the constitution, they are called institutional veto players, (…). If veto players are generated by political game, they are called partisan veto players (Tsebelis 2002, S. 19).

die nachstehend beschrieben werden. Zunächst wäre also der institutionelle Vetospieler zu nennen, der in der Verfassung verankert ist und dadurch Vetomacht innehält. So setzt das deutsche Grundgesetz z.B. in der Zustimmungsgesetzgebung Bundestag und Bundesrat als institutionelle Vetospieler fest. Ob jedoch die zweite Kammer als tatsächlicher Vetospieler gewertet werden kann, hängt von den Mehrheitsverhältnissen in dieser ab. Sofern die Regierung in beiden Kammern über die Mehrheit verfügt, entfällt der Status des Vetospielers für die zweite Kammer. Dieser Annahme folgt Tsebelis „Absorptionsregel“, die Lauth (2010, S. 133) folgendermaßen formuliert:

Zum einen besagt sie, dass Vetospieler mit identischen Politikpositionen nur als ein Vetospieler gezählt werden. Zum anderen werden Einspruchsberechtigte, deren Präferenzen durch andere Vetospieler abgedeckt werden, deren Politikposition also zwischen den Positionen zweier an derer Vetospieler liegen, „absorbiert“, also nicht gezählt“.

Des Weiteren wäre der parteiliche Vetospieler zu kennzeichnen, unter dem alle an einer Regierung beteiligten Parteien zu verstehen sind. Dabei stößt man aber auf einen besonderen Fall, den Tsebelis (2002, S. 97-99) erwähnt: Minderheitsregierungen, die über Agenda setzende Macht verfügen und somit keine Konzessionen eingehen müssen. Daher geht das Modell davon aus, dass sie wie Mehrheitsregierungen zu betrachten seien. Die dritte Art Vetospieler wird unter dem Begriff „andere“ Vetospieler geführt. Hierunter werden durchsetzungskräftige Interessengruppen sowie Referenden (und somit die Bürger) subsumiert. Wenn Mehrheiten erhöht werden müssen, z.B. für verfassungsändernde Gesetze, zählen auch jene erforderlichen Parteien dazu. Das Verfassungsgericht wählt Tsebelis nicht zu den Vetospielern, es sei denn: „The only exeptions would be if the existing veto players are located in extreme policy postitons (...), or if new isues come under consideration (ebd. 2002, S. 228).

3.4.2 Ideologische Distanz

Die unabhängige Variable „Distanz“ soll unter der Prämisse, dass Vetospieler unterschiedliche Präferenzen bzgl. der umzusetzenden Reform haben, operationalisiert werden. Dabei bleibt festzuhalten, dass je größer der Unterschied zwischen zwei Parteien auf einer Rechts-Links-Skala ist, desto problematischer wird es für die Akteure sich zu einigen, desto unwahrscheinlicher wird die Veränderung des Status Quo. Um also die Reformfähigkeit einschätzen zu können, muss die Distanz der identifizierten Vetospieler zu der Reform erkannt werden. Da eine solche Distanz schwierig ist zu manifestieren, wird in der vorliegenden Arbeit versucht, eine Auswertung anhand von Reformdokumenten vorzunehmen.

3.4.3 Interne Kohäsion

Die Kohäsion der Vetospieler soll hier verstanden werden als den Zusammenhalt innerhalb der politischen Positionen (hier soll ausdrücklich nicht die „Fraktionsdisziplin“ herangezogen werden). Da anzunehmen ist, dass bzgl. der Geschlossenheit der an der zu untersuchenden Reform beteiligten Akteure nur beschränkt Informationen zu finden sind, will sich die vorliegende Arbeit folgender Annahme bedienen: ein einzelner Vetospieler weist die höchstmögliche Kohäsion auf, demzufolge soll die Größe eines Akteurs in Betracht gezogen werden, denn je mehr Mitglieder ein Vetospieler in Einklang bringen muss, desto kohäsiver ist er, dies bezeichnet Tsebelis als „counterintiutive result (2002, S. 48). Ein weiterer Faktor könnte das politische System sein denn, Tsebelis (1995, S. 311-313) folgend sind parlamentarische Systeme geschlossener als präsidentielle.

3.5 Aufstellung der Forschungshypothese

Zusätzlich zu der Leitfragestellung ist im Laufe der Untersuchung aus der Theorie abgeleitet eine oder mehrere Hypothesen zu bilden. Dabei sollen diese eine Aussage über den Konnex abhängige Variable (die Reformfähigkeit) und der unabhängigen Variablen finden. Für die vorliegende Arbeit wurden daher folgende Hypothesen formuliert:

- Je weniger Vetospieler an der Reform beteiligt sind, desto eher ist sie umsetzbar
- Je geringer die Distanz zwischen den Vetospieler ist, desto eher ist die Reform umsetzbar
- Je geringer die Kohäsion der Vetospieler ist, desto eher ist die Reform umsetzbar

4 Forschungsdesign

Unter diesem Kapitel werden die methodischen Grundlagen sowie die Auswahl der Fälle dargestellt.

4.1 Methodische Grundlagen

Die vorliegende Arbeit will die Reform zur LOB und die Abschaffung des Beamtenstatus anhand einer qualitativen, vergleichenden Länderanalyse vornehmen. Ein Vergleich weniger Länder (hier zwei) soll das Abstraktionsniveau niedrig halten auch in Bezug auf die theoretische Annahme der Vetospieleranalyse, erscheint diese Methode praktikabel.

4.2 Fallauswahl

Bei der Auswahl der Fälle wurde zunächst eine Einbettung in das europäische Verwaltungsprofil unter Berücksichtigung der unter 3.5 herangezogenen unabhängigen Variablen vorgenommen. Da vorliegend eine ländervergleichende Analyse auf Grundlage eines most similar system designs gewählt wurde, ist ein Vergleich von möglichst homogenen Systemen vorzunehmen. Damit sollen ähnliche Bedingungen kontrolliert werden können, um die Ausprägung auf der abhängigen Variablen gering zu halten. Nach dem MSSD liegt es nahe, einen Vergleich von zwei mitteleuropäischen Staaten vorzunehmen. Dabei findet man zwischen Deutschland und der Schweiz auskömmliche Gemeinsamkeiten. Die beiden Länder verfügen über gemeinsame Grenzen, sie verwenden beide die deutsche Sprache, haben eine gemeinsame kontinental-europäische Rechtsstradition und sind der kontinentaleuropäisch-föderal geprägten Verwaltungstradition zuzuordnen (vgl. Kuhlmann/Wollmann 2012, S. 20-32). Bezugnehmend auf den eingangs beschriebenen, historischen Institutionalismus und der Pfadabhängigkeit, kann hier ebenfalls eine Gemeinsamkeit vorausgesetzt werden. Schedler und Proeller (vgl. 2009, S. 25-30) erwähnen verschiedene Faktoren, in denen sich öffentliche Verwaltungen befinden, die durchaus als Reform anstossend angesehen werden können. Darunter der Fakt, dass die Gesellschaft in den letzten 25 Jahren einen beachtlichen Wandel hin zu einer stärkeren Individualisierung vollzogen hat, die die Aufgaben von Staat und Verwaltung verändern lassen. Zudem sahen sich die meisten europäischen Länder zu Beginn der 90er Jahre in einer finanziellen Krise, welche die Regierungen zur Analyse von möglichen Reformen drängten. Die Literatur zum Themenbereich NPM weist eindeutig als Anstoß oder Auslöser diese teilweise gravierenden finanziellen Probleme, denen sich öffentliche Verwaltungen ausgesetzt sehen, aus. Dabei ist ein „additives Ressourcenmanagement“ bzw. der additive Ausbau der Verwaltungsstruktur unter gleichzeitiger Beibehaltung des bisherigen Aufbaus bzw. der gleichen Instrumente nicht zweckmäßig (vgl. Budäus 1994). Sinkende Steuereinnahmen sowie obligatorische Sozialleistungen führten zu einer Finanzkrise im öffentlichen Sektor. Zudem ist eine kontinuierliche Expansion von Staatsaufgaben identifizierbar, die: „(...) den Staat an den Rand seiner Leistungsfähigkeit und zu Überlastungs- und Überforderungssymptomen, die eine wirkliche Reform von Staat und Verwaltung notwendig macht“ führt (Schmid 2012, S.80). Vor diesem Hintergrund sollte NPM sowohl in Deutschland wie auch der Schweiz finanzpolitische Anreize schaffen für eine effizientere Ressourcenverwendung. Denn:

Die Finanzierungsprobleme betreffen auch die Personalausgaben, die z.B. im Jahr 2005 auf Bundesebene in der Schweiz 8,4% und in Deutschland 10,5% am Gesamthaushalt betrugen (Sudjana 2007, S. 53).

Des Weiteren führt Sudjana aus, dass beide Länder einen Reformbedarf für sich erkannten und daraufhin beschlossen:

eine umfassende Verwaltungsreform i.S. eines New Public Management (NPM) durchzuführen und das vorhandene Potential effizienter zu nutzen. Zu letzterem zählt das Bemühen, die Be schäftigten mit Anreizen zu gesteigertem Aufwand und besseren Leistungen zu motivieren (ebd. S. 44).

Die vorliegende Arbeit wird sich mit der bundesrechtlichen Situation beschäftigen.

4.3 Datenerhebung

Die gesammelten Daten und Schriften sollen primär nach den Prinzipien der Sekun-däranalyse untersucht werden. Es muss aber auch Primärliteratur, wie Gesetzestexte oder parlamentarische Materialien, aus den beiden Ländern ausgewertet werden. Etwaige, entstehende Lücken wollen mit Informationen aus Presseartikeln ggf. gefüllt werden. Die aufgeführte Literatur bzw. bestehenden Forschungsergebnisse werden dann in der forschungsrelevanten Perspektive berücksichtigt und in Richtung der abweichenden, eigenen Fragestellung reanalysiert.

5 Leistungsorientierte Bezahlung und Beamtenstatus– Reformfähigkeit im Vergleich

Nachfolgend sollen die Pfade der Ausgestaltung der Leistungsorientierten Bezahlung in den Vergleichsländern dargestellt werden.

5.1 Deutschland

Die Verwaltungsreformen in den Bundesländern und kommunalen Ebenen sind fortgeschrittener als jene der Bundesverwaltung. Dazu konstatieren Ritz/Thom: „In der gesamten NSM Reformentwicklung dominieren Reformansätze im Teilbereich der Binnenmodernisierung“ (ebd. 2000, S. 36). Der öffentliche Dienst in Deutschland unterliegt dem Laufbahnprinzip und dem Berufsbeamtentum. Dazu hält Vesper in einem Gutachten fest: „Waren Anfang der 90er Jahre noch 5,6 Mill. Arbeitnehmer im mittelbaren und unmittelbaren öffentlichen Dienst tätig, so wies die Statistik 2010 nur noch 4,5 Mill. Beschäftigte aus“ (Vesper 2012, S. 4). Ein Teil sei jedoch nicht Effizienzüberlegungen zuzuschreiben, sondern: „In erheblichem Umfang wurden Aufgaben und Personal aus dem öffentlichen Sektor ausgegliedert“ (ebd. S. 4). Lagerte in den 1970er Jahren die Diskussion um leistungsbezogene Bezahlung noch um die Voraussetzung, dass diese kostenneutral zu erfolgen habe (vgl. Jörges-Süß 2007, S. 190), so galt seit 1991 der „Tarifvertrag zur Anpassung des Tarifrechts – Manteltarifliche Vorschriften" - für die Angestellten (BAT-O) und für die Arbeiter gemeindlicher Verwaltungen und Betriebe (BMT-G-O). Ende Januar wurde das Dienstrechtsbesoldungsgesetz von Bundestag und Bundesrat beschlossen, welches als Ziele die Stärkung des Leistungsgedankens, Flexibilisierung des Personaleinsatzes und Reduzierung der Versorgungskosten (Staatsministerium Finanzen 1997) vorsah. Hierdurch erfolgte eine erste Abkehr vom leistungsabhängigen Bewährungs- und Zeitaufstieg mit variablen Leistungselementen. Eine im Jahr 2003 von der Landesregierung NRW eingesetzte Kommission (sog. Bull-Kommission) entwickelte weitere Vorschläge für ein neues Entgeltsystem und empfahl u.a., dass es wichtig sei, „zu einem Vergütungssystem zu kommen, das in seiner Grundorientierung mit der Wertordnung übereinstimmt, die in den Entgeltsystemen der Wirtschaft gilt und vor allem Leistung belohnt (Innenministerium NRW 2003, S. 133) und schlägt zusätzlich ihre Idee vor:

Beim Grundstatus besteht zwischen „Beamten“ und „Angestellten“ (sowie „Arbeitern“) im öffentlichen Dienst kein Unterschied mehr, sondern es soll nur noch einen einheitlichen Beschäftigungsstatus geben. Die aufwändige Zweigleisigkeit des jetzigen Dienstrechts muss aufgehoben werden (ebd. 2003, S. 145).

Im Jahr 2005 legte die Bundesregierung einen Gesetzesentwurf zur Reform der Struk-turen des öffentlichen Dienstrechts vor (Bundestag 2005), der die Einführung eines umfassenderen, leistungsbezogenen Bezahlungssystems vorsah. Der Entwurf erledigte sich jedoch durch die Neuwahl des Bundestages im September 2005 (vgl. Funke/Walther 2010, S. 28). Mit dem am 1. Oktober 2005 in Kraft getretenen Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVÖD), mit welchem das Leistungsentgelt bzw. leistungsorientierte Bezahlung (LOB) für alle Tarifbeschäftigten (ausser Beamte und Auszubildende) des Bundes und der Kommunen eingeführt wurde, wandelte sich die Bezahlung im öffentlichen Dienst (vgl. Bundesministerium 2006). Der TVÖD ersetzte damit den Bundesangestelltentarifvertrag (BAT). Dies erfolgte durch Verhandlungen:

Dem In-Kraft-Treten des TVÖD ging ein gut zweijähriger intensiver Reformprozess voraus: Im Jahr 2003 einigten sich die Arbeitgeber und die Gewerkschaften des öffentlichen Dienstes auf eine umfassende Reform des Tarifrechts für den öffentlichen Dienst (ebd. 2006, S. 56).

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass ein sukzessiver Umbau hin zu leistungsabhängigen Elementen stattfand, während die Diskussion um die Abschaffung des Beamtenstatus -und der damit erforderlichen Änderung der Verfassung- immer wieder geführt wurde, bis heute jedoch daran festgehalten wird.

5.2 Schweiz

Die schweizerische Variante des NPM, die sog. „wirkungsorientierte Verwaltungsführung“, führte zu einer Reformierung sowohl der Verwaltungsstrukturen als auch des öffentlichen Dienstrechts. So wurde 1993 das Projekt „Regierungs- und Verwaltungsreform“ (RVR) eingerichtet, auf dessen Basis im März 1997 das Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) in Kraft trat (vgl. Ritz 2003). Dies schaffte die Grundlage zu Reformen nach dem NPM in der Bundesverwaltung (vgl. Schweizerische Bundeskanzlei 2000a). Es folgte die Einleitung des Projektes: „Führen mit Lei-stungsauftrag und Globalbudget“ (FLAG) (vgl. Olev.de). So wurden in der Pilotphase bis 2001 elf Verwaltungseinheiten auf FLAG umgestellt, um dann im Jahre 2002 FLAG in ein Programm umzugestalten und der definitiven Einführung zuzuführen (vgl. Schweizerische Eidgenossenschaft). Nach dem Beschluss des Bundesrats 1991 folgte dann im Januar 1996 die Teilrevision des Bundesbeamtengesetzes (BtG) und die mit dem Bundespersonalgesetz (BPG) folgende Totalrevision vom 24. März 2000. Hiermit wurde auf Bundesebene:

(…) das öffentliche Dienstverhältnis für das Personal der Bundesverwaltung, der dezentralisierten Verwaltungseinheiten, der Gerichtsbehörden des Bundes, der Parlamentsdienste und verschiedener Bundesbetriebe zum 01. Januar 2002 von Grund auf neu geregelt (Landtag NRW 2003, S. 4).

Bereits die Teilrevision führte die Flexibilisierung des Lohnsystems, eine Einführung leistungsabhängiger Prämien und weitere Maßnahmen (vgl. Helbling 1999, S. 10 ff.) ein. Das Bundespersonalgesetz, welches nach einer Volksabstimmung (vgl. Bundesrat 2000) angenommen wurde, enthielt u.a. die Abschaffung des Beamtenstatus (ausser Bereich Judikative) Übergang in unbefristete Arbeitsverhältnisse mittels öffentlich-rechtlichen Einzelarbeitsverträgen, Kündigungsschutz sowie den Wandel zum Lohn nach „Funktion, Erfahrung und Leistung“ (vgl. Schweizerische Bundeskanzlei 2000a). Zuvor waren die Beamten durch Ernennung für die Dauer von 4 Jahren mit der Option der Wiederwahl verbeamtet. Eine Amtsdauer auf Lebenszeit bestand in der Schweiz nicht (Thom/Ritz 2000a, S. 52). Das unter Art.15f.BPG Bundespersonalverordnung aufgeführte Lohnsystem sieht eine Unterscheidung in „Funktionslohn“ sowie eine weitere Berechnungsgrundlage aufgrund von Personalbeurteilung (Leistung) und Zielvereinbarungen sowie Erfahrung vor (vgl. Schweizerische Bundeskanzlei 2000b). Weitere Möglichkeiten wie Anerkennungsprämie, Einsatzprämie oder Arbeitsmarktzulage sollen nicht Bestandteil dieser Arbeit sein.

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