Als sich die 5+1 Gruppe mit dem Iran nach jahrzehntelangen Verhandlungen auf einen gemeinsamen Vertrag über das iranische Atomprogramm einigen konnte sprach US-amerikanische Präsident Obama von einer „historischen Vereinbarung“, während Israel, einer der schärfsten Kritiker des Atomabkommens, von einem „historischen Fehler“ sprach. Der Iran beteuert zwar stets sein Atomprogramm diene nur friedlichen Zwecken, Aussagen von Exiliranern und die jahrelange Verschleierung der Atomforschung zeigen das Gegenteil. Nach der Einigung vergangenen Jahres, stellen sich viele Kritiker die Frage, welche Garantien die USA haben, dass der Iran im Geheimen nicht doch an den Bau von Atombomben arbeitet. Kann der Vertrag überhaupt langfristig bestehen bleiben? Mit Hilfe verhandlungstheoretischer Methoden wird in dieser Arbeit versucht, die Atomverhandlungen zwischen den USA und der EU mit dem Iran zu analysieren. Als theoretische Grundlage wird die Rational-Choice Theorie und das daraus entwickelte Konzept des two-level games von Robert Putnam verwendet.
Zunächst erfolgt eine chronologische Darstellung der Atomverhandlungen zwischen der Internationalen Staatengemeinschaft und dem Iran bis zur endgültigen Einigung auf einen Vertrag in Wien am 14. Juli 2015. Die vorangegangenen fast 15 Jahre waren geprägt von Hinhaltetaktiken und Vertragsbrüchen seitens des Iran. Die Voraussetzungen für eine Einigung waren
denkbar schlecht. Warum es dennoch zu einer Einigung gekommen ist, wird Gegenstand der Hausarbeit sein.
Dazu ist es notwendig, die möglichen Motive und Handlungsmöglichkeiten des Irans und der Internationalen Staatengemeinschaft bei den Atomverhandlungen zu betrachten. Aufgrund der Komplexität der politischen Beziehung des Iran mit dem Westen werden die Atomverhandlungen nur stark verkürzt dargestellt. Ein Schwerpunkt bildet dabei die Frage, welche Ziele beide Akteure verfolgt haben und warum es nach der Theorie des two-level games zu einer Vertragsvereinbarung gekommen ist. Die Akteure der 5-1 Gruppe werden dabei als einheitlicher Akteur mit einheitlichen Zielen betrachtet. Zum Schluss erfolgt eine Zusammenfassung der Erkenntnisse und eine Einschätzung hinsichtlich der Beständigkeit des Vertrages.
Inhaltsverzeichnis
Einleitung
2. Theorie des Verhandelns in Konflikten
3. Chronologie der Atomverhandlungen mit dem Iran
4. Verhandlungen der Internationalen Staatengemeinschaft mit dem Iran
4.1 Strategien und Motive des Iran
4.2 Strategien und Motive der 5+1 Gruppe
4.3 Ergebnis der Verhandlungen mit verhandlungstheoretischer Interpretation
5. Fazit
1. Einleitung
Als sich die 5+1 Gruppe mit dem Iran nach jahrzehntelangen Verhandlungen auf einen gemeinsamen Vertrag über das iranische Atomprogramm einigen konnte sprach US-amerikanische Präsident Obama von einer „historischen Vereinbarung“, während Israel, einer der schärfsten Kritiker des Atomabkommens, von einem „historischen Fehler“ sprach. Der Iran beteuert zwar stets sein Atomprogramm diene nur friedlichen Zwecken, Aussagen von Exiliranern und die jahrelange Verschleierung der Atomforschung zeigen das Gegenteil. Nach der Einigung vergangenen Jahres, stellen sich viele Kritiker die Frage, welche Garantien die USA haben, dass der Iran im Geheimen nicht doch an den Bau von Atombomben arbeitet. Kann der Vertrag überhaupt langfristig bestehen bleiben?[1] Mit Hilfe verhandlungstheoretischer Methoden wird in dieser Arbeit versucht, die Atomverhandlungen zwischen den USA und der EU mit dem Iran zu analysieren. Als theoretische Grundlage wird die Rational-Choice Theorie und das daraus entwickelte Konzept des two-level games von Robert Putnam verwendet. Zunächst erfolgt eine chronologische Darstellung der Atomverhandlungen zwischen der Internationalen Staatengemeinschaft und dem Iran bis zur endgültigen Einigung auf einen Vertrag in Wien am 14. Juli 2015. Die vorangegangenen fast 15 Jahre waren geprägt von Hinhaltetaktiken und Vertragsbrüchen seitens des Iran. Die Voraussetzungen für eine Einigung waren denkbar schlecht. Warum es dennoch zu einer Einigung gekommen ist, wird Gegenstand der Hausarbeit sein.[2]
Dazu ist es notwendig, die möglichen Motive und Handlungsmöglichkeiten des Irans und der Internationalen Staatengemeinschaft bei den Atomverhandlungen zu betrachten. Aufgrund der Komplexität der politischen Beziehung des Iran mit dem Westen werden die Atomverhandlungen nur stark verkürzt dargestellt. Ein Schwerpunkt bildet dabei die Frage, welche Ziele beide Akteure verfolgt haben und warum es nach der Theorie des two-level games zu einer Vertragsvereinbarung gekommen ist. Die Akteure der 5-1 Gruppe werden dabei als einheitlicher Akteur mit einheitlichen Zielen betrachtet. Zum Schluss erfolgt eine Zusammenfassung der Erkenntnisse und eine Einschätzung hinsichtlich der Beständigkeit des Vertrages.
2. Theorie des Verhandelns in Konflikten
Die Rational-Choice Theorie befasst sich in den Internationalen Beziehungen mit der Frage, welche Strategien Staaten nutzen, um die Verteilung von knappen Gütern gegenüber Konkurrenten durchzusetzen. Innerhalb der Rational-Choice Theorie gibt es verschiedene Theorien, die Verhandlungsprozesse von unterschiedlichen Frage- und Gesichtspunkten zu erklären versuchen. Wegweisend ist vor allem das Buch Strategy of Conflict von Thomas C. Schelling. Der Grundgedanke der Theorie besteht darin, dass Staaten bei internationalen Verhandlungen durch strategisches Verhalten versuchen die Verteilung von knappen Gütern zu ihren Gunsten zu beeinflussen. Entscheidend für Verhandlungserfolge sind Machtstrukturen zwischen den Verhandlungsparteien.[3]
Staaten versuchen durch Strategien wie Drohungen, Verpflichtungen und Versprechen eine von ihnen bevorzugte Verteilung von Gütern zu erreichen. Eine Verpflichtung gehen Staaten in der Regel dann ein, wenn der Verhandlungsgegenstand für denjenigen Akteur einen Vorteil bietet, der zu erst handelt. Durch Drohungen hingegen können Reaktionen auf bestimmte Verhaltensweisen der Verhandlungspartner vorbestimmt werden. Das Verhalten wird somit vom Verhalten des Verhandlungspartners abhängig gemacht, mit dem Ziel den Verhandlungspartner zu einer bestimmten Handlung zu zwingen. Bei Versprechen macht der Akteur seine Reaktionsweise vom Verhalten seines Verhandlungspartners abhängig. Im Unterschied zur Drohung kündigt er jedoch kein schädigendes Verhalten an, sondern ein für den Verhandlungspartner begünstigendes Verhalten. Versprechen müssen durch Verpflichtungen glaubhaft gemacht werden. Ein Versprechen das nicht glaubhaft ist, wird kaum eine Verhaltensänderung des Verhandlungspartners bewirken. Versprechen werden deshalb durch die Unterzeichnung von Verträgen oder die Einbindung in Internationale Organisationen glaubhaft gemacht. Putnam entwickelte diese Theorie mit seinem Konzept der two-level games weiter: Der auf der neoinstitutionalistischen Schule der IB basierende Ansatz ermöglicht die Berücksichtigung von unterschiedlichen Faktoren wie sich wandelnden Interessen und gesellschaftlichen Akteuren bei Verhandlungen. Der Ansatz unterteilt Verhandlungen analytisch in zwei verschiedene Phasen: Eine innerstaatliche Phase und eine zwischenstaatliche Phase. Auf der internationalen Ebene werden Verhandlungen geführt, um dem Druck gesellschaftlicher Akteure nachzukommen oder nachteilige Konsequenzen von internationalen Entwicklungen für den Staat zu verringern. Auf der nationalen Ebene hingegen üben gesellschaftliche Akteure Druck auf die Regierung aus, gleichzeitig versucht die Regierung ihre Macht zu erhalten. Die Konflikte finden gleichzeitig auf beiden Ebenen statt. Das Ergebnis der Verhandlungen muss innerstaatlich vertretbar sein, um den Rückhalt der Wählerschaft des Landes nicht zu verlieren.[4]
Der Verhandlungsspielraum also alle theoretisch möglichen Vereinbarungen im Verhandlungsprozess, die für die beteiligten Staaten akzeptabel sind, wird als win-set bezeichnet. Voraussetzung für einen erfolgreichen Abschluss der Verhandlungen ist es, dass die win-sets beider Staaten überlappen. Bei Verhandlungsprozessen geht es im wesentlichen darum „zones of agreements“ zu finden, also Schnittmengen zwischen den jeweiligen win-sets, welche die jeweiligen Verhandlungspartner gegenüber den gesellschaftlichen Akteuren vertreten können.
Die Annahme des win-set geht von zwei Hypothesen aus: Ein größerer win-set der Verhandlungspartner macht erstens den Abschluss eines internationalen Abkommens wahrscheinlicher, da die Vereinbarung für die Akteure vorteilhafter ist als der bisherige Status quo. Zweitens wird angenommen, dass die Gefahr eines Abbruchs der Verhandlungen umso größer wird, je kleiner die win-sets werden. Dabei wird zwischen einem freiwilligen Abbruch und einem unfreiwilligen Abbruch unterschieden. Ein freiwilliger Verhandlungsabbruch entsteht dann, wenn jeder Akteur egoistisch handelt und zu keinerlei Kompromissen bereit ist. Ein unfreiwilliger Vertragsabbruch hingegen ist möglich, wenn einer der Akteure seine Vertragsversprechen durch Ratifizierungsschwierigkeiten nicht erfüllen kann. Je kleiner dabei die Größe des win-sets ist, desto höher ist die Wahrscheinlichkeit eines unfreiwilligen Vertragsabbruchs. Kleinere win-sets verringern somit die Kompromissfähigkeit eines Staates. Gleichzeitig stellt dieser Umstand einen Verhandlungsvorteil gegenüber dem Verhandlungspartner dar: Regierungen können weitreichende Kompromisse unter den Hinweis auf innerstaatliche Ratifizierungsschwierigkeiten unwahrscheinlich machen. Für die Bestimmung der win-sets nennt Putnam drei verschiedene Kategorien: So hängt erstens die Größe eines win-sets von der Verteilung von Macht, Interessen und Koalitionen auf der nationalen Ebene ab. Putnam schließt von der Macht von Interessengruppen auf mögliche Kosten einer Nichtvereinbarung für den Wähler. Sind die Kosten geringer, sind auch die win-sets kleiner. Bei Verhandlungen im wirtschaftlichen Bereich besitzen große Volkswirtschaften eine geringere Notwendigkeit zur Kooperation, sie haben somit kleinere win-sets. Größere Volkswirtschaften müssen sich jedoch nicht zwangsläufig gegen über kleineren Volkswirtschaften bei Verhandlungen durchsetzen. Je weniger Verhandlungsgegenstände es gibt, desto größer der win-set. Gibt es jedoch mehrere Verhandlungsgegenstände sind die Chancen auf einen Vertragsabschluss erschwert.[5]
Eine zweite Determinante liegt bei den Merkmalen der politischen Institutionen auf nationaler Ebene. Je mehr innenpolitische Vetospieler es gibt, desto kleiner wird das win-set und es erhöht sich gleichzeitig das Risiko eines späteren unabsichtlichen Vertragsabbruchs. Außerdem wird es für den Verhandlungspartner schwerer den Verhandlungsraum des Kontrahenten zu bestimmen. Entscheidend ist dabei auch der Grad an Autonomie, die der zentrale Entscheidungsträger (in der Regel die Regierung) hat: Je größer die Autonomie gegenüber innerstaatlichen gesellschaftlichen Gruppen, desto größer sein win-set. Die dritte Kategorie von Faktoren, welche die Größe der win-sets beeinflussen sind die Strategien des Verhandlungsführers auf der internationalen Ebene. Der Verhandlungsführer steht in Verbindung zu beiden Verhandlungsebenen und versucht die Wahrscheinlichkeit eines Vertragsabschlusses zu maximieren. Mögliche Motive können die Verbesserung der innenpolitischen Position durch internationale Verhandlungen und/oder die Verfolgung nationaler Interessen sein. Je größer sein Verhandlungsspielraum ist, desto größer ist die Wahrscheinlichkeit eines Vertragsabschlusses, aber umso schlechter seine Verhandlungsposition gegenüber dem Kontrahenten. Regierungen müssen bei internationalen Verhandlungen sowohl die innerstaatliche als auch die internationale Arena „bewältigen“ können. Die Ungewissheit über die Größe des win-sets des Verhandlungspartners und mögliche Unsicherheiten über die Größe des eigenen win-sets sorgen für eine gewisse Unsicherheit bei den Verhandlungen. Für die Akteure ist es besonders wichtig, möglichst viele Informationen über das win-set des Verhandlungspartners zu erfahren. Eine Drohung der Nicht-Unterzeichnung ist glaubwürdiger, je abhängiger die Regierung vom innenpolitischen Druck ist.[6]
3. Chronologie der Atomverhandlungen mit dem Iran
Der Iran unterzeichnete zunächst unter Schah Mohammed Reza Pahlavi 1968 den Atomwaffensperrvertrag, der zwei Jahre später ratifiziert wurde. Verfolgte aber gleichzeitig das Ziel. mindestens 20 Atomreaktoren für eine zivile Nutzung zu bauen. Bereits in den 1970er Jahren hatten die USA Verhandlungen mit dem Iran hinsichtlich einer ausschließlich zivilen Nutzung von Atomenergie begonnen, nach dem Pahlavi öffentlich bekannt gab, den Bau von Atomwaffen anzustreben. Die Islamische Revolution beendete allerdings jegliche diplomatische Gespräche beider Länder. Der neue Staatspräsident Ajatolla Chomeini interessierte sich zunächst wenig für Atomenergie und ließ verlauten, dass Massenvernichtungswaffen nicht mit dem islamischen Glauben vereinbar seien. Der verheerende irakisch-iranische Krieg mit fast einer Millionen Tote auf Seiten des Iran sorgten jedoch für ein Umdenken bei der iranischen Führung. Seit dem verfolgt der Iran eindeutig das Ziel Atomenergie für militärische Zwecke zu nutzen. Das technische know-how bekamen die Iraner vermutlich aus Russland.[7]
2002 ergaben sich erste konkrete Hinweise auf geheime Atomanlagen im Iran. Die Regierung wieß diese Vorwürfe als Propaganda zurück. Nach dem sich die Hinweise verdichteten, dass der Iran ein fortgeschrittenes Atomprogramm unterhält und dieses nicht nur zu zivilen Zwecken sondern auch den Bau einer Atombombe dienen könnte, drängten die USA und einige weitere Staaten der EU auf ein Abkommen mit der iranischen Regierung. Im Dezember 2003 erklärte sich der Iran bereit ein Zusatzabkommen zum Atomwaffensperrvertrag zu unterzeichnen. Die Urananreicherung und die Wiederaufbereitung von Brennstäben sollte laut Vertrag ausgesetzt werden. Zudem sollte der Internationalen Atomenergiebehörde uneingeschränkten Zugang zu allen iranischen Atomanlagen erhalten. Drei Jahre nach der Vertragsunterzeichnung nahm der Iran die Urananreicherung allerdings wieder auf, unter Verletzung des Zusatzabkommens und ohne der IAEA Zugang zu allen Atomanlagen gewährt zu haben. Der UN-Sicherheitsrat verhängte daraufhin Sanktionen. Im Jahr 2008 versuchte die EU im Namen der 5+1 Gruppe (fünf Vetomächte im UN-Sicherheitsrat und Deutschland) dem Iran ein Angebot zu unterbreiten, dass der Iran allerdings ablehnte. Zwar stimmte der Iran dem Angebot der Internationalen Staatengemeinschaft zu, Uran im Ausland anzureichern, zu einer Einigung kommt es jedoch nicht. In den darauffolgenden Jahren spielte der Iran vor allem auf Zeit und ließ mehrere Verhandlungen und Fristen der IAEA verstreichen. Am 27. September 2012 warnte Israels Ministerpräsident Netanjahu vor der UN-Vollversammlung eindringlich vor einen mit Atomwaffen ausgerüsteten Iran. Der Iran müsse unbedingt daran gehindert werden, die letzte Stufe der Urananreicherung zu erreichen.[8]
Im August 2013 wird bei den Präsidentschaftswahlen im Iran Hassan Rohani zum neuen Präsidenten gewählt. Im Gegensatz zu seinem Vorgänger Ahmadinedschad wird Rohani weniger als Hardliner sondern als realistischer Politiker vom Westen eingeschätzt. Die 5+1 Gruppe knüpfte durch die Wahl Rohanis neue Hoffnungen auf eine Einigung im Atomstreit. Gleichwohl war das iranische Atomprogramm schon weit vorgeschritten: Zum Amtsantritt von Mahmud Ahmadinedschad verfügte der Iran über 650 Zentrifugen, acht Jahre später bereits über 21,000. Im November 2013 konnten sich die 5+1 Gruppe und der Iran allerdings auf eine Übergangslösung einigen. Rohani willigte ein, das iranische Atomprogramm für sechs Monate stillzulegen. Im Gegenzug dafür wurden erste Sanktionen gelockert. Im Februar 2014 fährt der Iran sein Atomabkommen erstmals nachweisbar zurück. Die USA und die EU lockern nun auch ihre Sanktionen. Im September 2014 kommt es am Rande der UN-Vollversammlung, an der auch der iranische Präsident Rohani teilnimmt, zu neuen Verhandlungen. Die weiteren Gespräche bis in den November 2014 bringen jedoch keine greifbaren Ergebnisse. Ein Treffen der 5+1 Gruppe mit dem Iran bleibt im Wien ohne Ergebnis, ebenso die Verhandlungen der Außenminister der 5+1 Staaten mit dem iranischen Außenminister. Um die Verhandlungen nicht vollständig scheitern zu lassen, werden die Verhandlungen bis zum Juli 2015 aufgeschoben.[9]
[...]
[1] Vgl. Gehlen, Martin, Atomwaffen – Irans Streben nach der Bombe, http://www.zeit.de/politik/ausland/2013-11/atombombe-iran-schah, zugegriffen am 06.08.2016 16:58.
[2] Vgl. Pfetsch, Frank R., Kreatives Verhandeln in Politik und Wirtschaft, http://archiv.ub.uni-heidelberg.de/volltextserver/3404/17/HD8.pdf, zugegriffen am 06.08.2016 12:43.
[3] Vgl. Druwe, Ulrich; Kunz, Volker, Rationale Choice in der Politik-Wissenschaft – Grundlagen und Anwendungen, Opladen 1994, S. 88ff.
[4] Vgl. Putnam, Robert, Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games, International Organization, Vol. 42, No. 3., S. 430ff.
[5] Vgl. a.a.O., S. 440ff.
[6] Vgl. Putnam, Diplomacy, S. 453f.
[7] Vgl. Gehlen, Atomwaffen.
[8] Vgl. O.V., Die Zeit, Iranisches Atomprogramm – Verhandeln, verhandeln, verhandeln, http://www.zeit.de/politik/ausland/2015-07/iran-atomprogramm-un-verhandlungen-chronologie, zugegriffen am 08.08.2016 13:55.
[9] Vgl. O.V., Chronologie der Verhandlungen um das iranische Atomprogramm in: Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik (Hrsg.), IP – Internationale Politik, Mai/Juni 2012, S. 52ff.