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"Ein Verwaltungsakt bleibt wirksam". § 43 Abs. 2 VwVfG und das Rechtsstaatsprinzip

Seminararbeit 2017 30 Seiten

Jura - Öffentliches Recht / VerwaltungsR

Leseprobe

I. Gliederung

1. Einleitung

2. Der Verwaltungsakt und seine Wirksamkeit
a) Der Verwaltungsakt als Handlungsform
b) Die Trennung von Rechtmäßigkeit und Rechtswirksamkeit
(1) Die Rechtswidrigkeit von Verwaltungsakten
(2) Rechtmäßigkeitsrestitution rechtswidriger Verwaltungsakte
(3) Die Ordnungs- und Orientierungsfunktion des Rechts...
(4) Einheitliche Rechtsordnung trotz rechtswidriger aber wirksamer Rechtsakte
(5) Effiziente Verfahrensgestaltung
(6) Die Bedenklichkeit der §§ 45 ff. VwVfG

3. Die Vereinbarkeit mit dem Rechtsstaatsprinzip
a) Rechtssicherheit
b) Rechtsfrieden
c) Abwägung zwischen Rechtssicherheit und materieller Rechtmäßigkeit
d) Die Nichtigkeitsfolge als Ausnahme

4. Das Verhältnis zwischen Verwaltung und Verfassung

5. Fazit.

II. Literaturverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

„Ein Verwaltungsakt bleibt wirksam, solange und soweit er nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist“ (vgl. § 43 Abs. 2 des VwVfG). Wirksam ist somit jeder Verwaltungsakt, der nicht aufgehoben oder erledigt ist. Die Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts stellt im Umkehrschluss also keine notwendige Voraussetzung für seine Wirksamkeit dar. Unwirksam ist ein Verwaltungsakt gemäß § 43 Abs. 3 VwVfG insbesondere bei Nichtigkeit desselben. Die Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes hat demnach nicht zwangsläufig seine Nichtigkeit zur Folge, zumal diese nach § 44 VwVfG wiederum an eigene Voraussetzungen geknüpft ist. Entscheidend ist daher nicht wie bei Gesetzen oder Verträgen die Rechtswidrigkeit, sondern allein die Bekanntgabe als Beginn der Wirksamkeit (vgl. § 43 Abs. 1 S. 1 VwVfG) und das Fehlen schwerwiegender und offenkundiger Fehler, die unmittelbar zur Nichtigkeit führen (vgl. §§ 43 Abs. 3, 44 VwVfG).

Abgesehen davon, dass ein rechtswidriger Verwaltungsakt dennoch rechtswirksam bleibt, kann dieser ebenfalls rechtmäßig werden und über den Regelfall der Rechtmäßigkeit Rechtswirkungen entfalten. Ist ein Verwaltungsakt formell rechtswidrig, besteht nämlich noch die Möglichkeit der Heilung durch Nachholung nach § 45 VwVfG, um die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts doch noch herzustellen. Absatz 1 bietet dazu einen abschließenden Katalog1 an Fehlern, bei denen dies möglich ist. So kann zum Beispiel gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG die Anhörung nach § 28 I VwVfG später im Verfahren noch vorgenommen werden. Der zuvor formell rechtswidrige Verwaltungsakt wird somit formell rechtmäßig.

Eine weitere Möglichkeit rechtswidrigen Verwaltungsakten zu begegnen eröffnet sich nach § 46 VwVfG. Nach dieser Vorschrift kann der Verwaltungsakt nicht angefochten werden, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Die Vorschrift erklärt einen Fehler bei Verfahren, Form oder örtlicher Zuständigkeit für unbeachtlich, falls er nicht schon zur Nichtigkeit nach § 44 VwVfG des Verwaltungsakts führt oder gemäß § 45 VwVfG geheilt werden kann. Im Gegensatz zur Heilungsvorschrift des § 45 VwVfG bleibt zwar die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts unberührt, jedoch führt diese Unbeachtlichkeitsregelung zum Ausschluss des Aufhebungsanspruchs nach § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO. Folglich wird die Regelfolge von rechtswidrigen Verwaltungsakten ausgeschlossen und dadurch die Fehlerfolge modifiziert. Die formelle Rechtswidrigkeit wird schlichtweg umgangen. Hinzu kommt die Berichtigung rechtswidriger Verwaltungsakte durch die Möglichkeit der Umdeutung nach § 47 VwVfG. Dabei wird ein fehlerhafter Verwaltungsakt in einen demselben Ziel dienenden, rechtmäßigen Verwaltungsakt umgewandelt.

Angesichts der Tatsache, dass somit rechtswidrige Verwaltungsakte ebenso Rechtswirkungen gegenüber seinen Adressaten bzw. den von ihn Betroffenen entfalten können und diese unter bestimmten Voraussetzungen sogar geheilt oder umgedeutet und dadurch Rechtmäßigkeit erlangen können, stellt sich nun die Frage, ob der Staat sich nicht dadurch eine „brauchbare Illegalität“2 schafft und inwiefern dies mit dem Rechtsstaatsprinzip vereinbar ist. In diesem Rahmen ist auch fraglich, ob der Rechtsstaat überhaupt das Versprechen gibt, dass alles staatliche, hoheitliche Handeln rechtmäßig ist. Bedenklich erscheint vor diesem Hintergrund gleichermaßen, ob der § 43 Abs. 2 VwVfG die Regel oder die Ausnahme darstellt.

Im folgenden werden daher zunächst der Verwaltungsakt und seine von der Rechtmäßigkeit unabhängige Wirksamkeit dargestellt, um historisch sowie systematisch die Ausformungen der für das umfassende Verständnis der Wirksamkeit im Rahmen des § 43 Abs. 2 VwVfG erforderlichen Vorschriften des VwVfG nachvollziehen zu können. Im Anschluss wird der Vereinbarkeit des § 43 Abs. 2 VwVfG mit dem in der Verfassung verankerten Prinzip der Rechtsstaatlichkeit nachgegangen. Abschließend richtet sich einer generellen Betrachtung dieser Problematik willen, der Fokus auf das Verhältnis zwischen Verwaltung und Verfassung.

2. Der Verwaltungsakt und seine Wirksamkeit

a) Der Verwaltungsakt als Handlungsform

Eine der ersten klassischen Definitionen des Verwaltungsakts stammt vom sogenannten „Erfinder“3 Otto Mayer. Er bezeichnete den Verwaltungsakt als einen „der Verwaltung zugehörige(n) obrigkeitliche(n) Ausspruch, der dem Unterthanen im Einzelfall bestimmt, was für ihn Rechtens sein soll“4. Ausschlaggebend waren für Mayer die Parallele zum Gerichtsurteil sowie seine Erkenntnis, dass die Verwaltung mangels Anfechtbarkeit ihrer Rechtsakte ihrerseits letztverbindlich entschied.5 Zumal der Verwaltungsakt von seiner Rechtsschutzfunktion her verstanden wurde, geriet die von Mayer in den Blick genommene Bedeutung des Verwaltungsaktes als spezifische Handlungsform der Verwaltung zeitweise aus dem Blick.6 Das Bundesverwaltungs- gericht bezeichnete den Verwaltungsakt als „Zweckerschöpfung“, durch die wirksamer Rechtsschutz gewährleistet werden solle.7 Die Rechtsprechung war demnach bemüht, den Rechtsschutz durch eine Ausdehnung des Begriffs möglichst weit zu fassen,8 so dass sich eine Definition des Verwaltungsaktes allein in § 25 MRVO Nr. 165 fand.9 Diese erste gesetzliche Definition des Verwaltungsakts als „jede Verfügung, Anordnung, Entscheidung oder sonstige Maßnahme, die von einer Verwaltungsbehörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts getroffen wird“ verlieh dem Verwaltungsakt eine rechtsschutzeröffnende Funktion und wurde von den Verwaltungsgerichtsordnungen der Länder übernommen, sodass der Bürger Rechts- schutz nur gegenüber Maßnahmen erlangen konnte, die sich als Verwaltungsakt qualifizieren ließen.10 Diese Entwicklung fand letztlich sein Ende erst nach Gewährung eines von der Handlungsform unabhängigen Verwaltungsrechtsschutzes durch die Verwaltungsgerichtsordnung 1960.11 Außerdem ist der Schutz gegen Rechts- beeinträchtigungen verfassungsrechtlich normiert: er wird durch Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes unabhängig von der Handlungsform der Verwaltung garantiert. Die Legaldefinition des Verwaltungsakt findet sich heute in § 35 VwVfG. Auch wenn der § 25 MRVO Nr. 165 eine präziser formulierte Definition enthielt, weicht diese sachlich nicht von der des § 35 VwVfG ab.12 Die §§ 35 ff VwVfG u.a. kehren zur Sicht des Verwaltungsaktes als spezifischer Handlungsform der Verwaltung zurück. Während Mayer den Verwaltungsakt als „die“ Handlungsform der Verwaltung zur Regelung von Einzelfällen ansah, ist er heute nur eine von vielen, wenn auch nach wie vor die praktisch bedeutsamste.13 Die Rechtsordnung geht nach den §§ 9, 54 S. 2 VwVfG davon aus, dass die Verwaltung denselben Sachverhalt durch verschiedene Rechtsformen, d.h. rechtlich gestaltende Verwaltungshandlungen,14 regeln und damit zwischen verschiedenen Rechtsformen wählen kann. Diese Wahlmöglichkeit der Behörde wird zumeist vorausgesetzt15 und nicht hinterfragt.16 Es ist dabei von einer „Bereitstellungsfunktion des Rechts“17 die Rede. Dabei unterscheiden sich die Rechtsformen der Verwaltung durch ihre Wirksamkeitsvoraussetzungen und ihre Fehlerfolgen, sodass die Qualifizierung einer Maßnahme als Verwaltungsakt über das maßgebliche Verfahren für den Erlass nach den §§ 9 ff VwVfG und die Voraussetzungen des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes nach den §§ 42, 68, 113 VwVfG hinaus Bedeutung hat: es eröffnet vielmehr Fragen des materiellen Rechts.18 So auch der Wirksamkeit nach § 43 VwVfG. Zumal nach § 43 Abs. 2 VwVfG die Wirksamkeit des Verwaltungsaktes grundsätzlich nicht von seiner materiellen Rechtmäßigkeit abhängig ist, gestaltet ein Verwaltungsakt dem Adressaten bzw. den von

ihm Betroffenen gegenüber die Rechtslage einseitig, sodass seine vom materiellen Recht unabhängige Wirksamkeit und die daraus sich ergebende Verbindlichkeit die wesentliche Bedeutung des Verwaltungsaktes ausmachen, die ihn von den übrigen Handlungsformen unterscheiden.19 Aus der Handlungsperspektive der Verwaltung stellt der Verwaltungsakt demnach diejenige Rechtsform dar, die es erlaubt, durch einseitige Entscheidungen die Verbindlichkeit von Behördenentscheidungen herzustellen, selbst wenn diese rechtswidrig sind.

b) Die Trennung von Rechtmäßigkeit und Rechtswirksamkeit

Grundsätzlich gilt, dass rechtswidrige Staatsakte nichtig und damit rechtsunwirksam sind, folglich von den Bürgern nicht beachtet werden müssen.20 Dies erscheint vor dem Hintergrund der Grundrechte sowie des Rechtsstaatsprinzips des Grundgesetzes selbstverständlich. Allerdings gilt dieser Grundsatz nicht uneingeschränkt: Der parlamentarische Gesetzgeber hat entschieden, dass ein rechtswidriger und damit fehlerhafter Verwaltungsakt nicht in jedem Fall, sondern nur ausnahmsweise nichtig ist. 21 Die Nichtigkeit von Verwaltungsakten ist gemäß § 44 VwVfG auf besonders schwerwiegende Fehler beschränkt, die bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommender Umstände offensichtlich sind. Im Übrigen hat der Gesetzgeber den rechtswidrigen Verwaltungsakt grundsätzlich für wirksam erklärt, vgl. §§ 43 Abs. 2, Abs. 3 VwVfG e contrario. Folglich weicht der Gesetzgeber des VwVfG von dem für die Gesetzgebung entscheidenden „traditionellen Nichtigkeitsdogma“22 ab.23

Angesichts der Regelung des § 43 Abs. 2 VwVfG, ist der Verwaltungsakt also schlechthin - ohne die Unterscheidung in „rechtmäßig“ oder „rechtswidrig“ - wirksam, solange er nicht aufgehoben oder erledigt ist. Somit trennt der § 43 Abs. 2 VwVfG die Rechtmäßigkeit von der Rechtswirksamkeit. Die Frage der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes richtet sich nach der Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht, sodass er rechtswidrig ist, wenn er gegen dieses verstößt. Dabei kann die Rechtswidrigkeit sowohl aus einer (rechtlichen) Unzulässigkeit der im Verwaltung getroffenen Regelung folgen (materielle Rechtswidrigkeit) als auch in einem Rechtsverstoß beim Vorgang seines Erlasses liegen (formelle Rechtswidrigkeit).24 Die Frage der Rechtswirksamkeit betrifft demgegenüber die Frage, ob die mit dem Verwaltungsakt intendierten Regelungen gegenüber dem Adressaten Geltungskraft erreichen.25 Rechtswirksam wird ein Verwaltungsakt grundsätzlich mit seiner Bekanntgabe, sofern er nicht ausnahms- weise wegen eines offenkundigen und schwerwiegenden Rechtsverstoßes nichtig ist (vgl. §§ 43 Abs. 1, 3, 44 VwVfG).26

Es erscheint allerdings erstaunlich, dass diese Trennung seit mehr als hundert Jahren in der Lehre vom Verwaltungsakt vertreten wird, denn bereits bei Otto Mayer heißt es 27: „In allen sonstigen Fällen steht der Verwaltungsakt auf sich selbst; es kommt nur darauf an, wieweit Mittel gegeben sind, ihn umzuwerfen (…). Daß der Akt seine Kraft nicht dem Gesetz entlehnt (…), erweist sich übrigens hierhin gerade auf das deutlichste“28. Diese wurde allerdings auch in der Folgezeit weder hinterfragt, noch dogmatisch schlüssig begründet.29 Während verfassungswidrige und damit rechtswidrige Gesetze grundsätzlich nichtig sind, müssen rechtswidrige Verwaltungsakte meist dennoch befolgt werden und sind nur vernichtbar.30 Der Betroffene kann sich gegen einen rechtswidrigen Verwaltungsakt mit den im Gesetz vorgesehenen Rechtsbehelfen wehren, wobei bei einer Nicht-Vornahme entsprechender Rechtsbehelfe und dem Verstreichen-Lassen der gesetzlich normierten Rechtsbehelfsfristen der Verwaltungsakt trotz seiner Rechtswidrigkeit in Bestandskraft31 erwächst und nicht mehr mit ordentlichen Rechtsbehelfen mit Aussicht auf Erfolg angegriffen werden kann.32 Die Rechtsordnung behandelt folglich rechtswidrige Gesetze anders als Verwaltungsakte. Es entstehe dadurch der Eindruck, es würde sich tatsächlich um eine „dem Verwaltungsakt innewohnende - quasi physikalische - Kraft“ handeln.33

Vor dem Verwaltungsverfahrensgesetz und somit vor der dadurch erlangten Positivierung weiter Teile der Lehre vom Verwaltungsakt galten die von der Rechtsprechung entwickelten allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsrechts, sodass auf Gerichtsentscheidungen, die auf Vorarbeiten der Verwaltungsrechtswissenschaft beruhen, zurückgegriffen wurde.34 Rechtsprechung und Lehre standen letztlich vor dem Regelungsproblem, ob eine Abhängigkeit der Rechtswirksamkeit des Verwaltungsaktes von seiner Rechtmäßigkeit bestehen sollte oder nicht, und lehnten eine Abhängigkeit ab, ohne eine überzeugende Begründung geliefert zu haben.35 Ernst Forsthoff begründet dies folgendermaßen: „Der Verwaltungsakt ist - unbeschadet seiner Ordnungsmäßigkeit oder Fehlerhaftigkeit - in jedem Falle eine Bekundung der Staatsautorität und hat als solche Anspruch auf Beachtung. Deshalb verdient derjenige, welcher auf die Gültigkeit des Verwaltungsakts vertraut, auch den Schutz des Rechts. (…) Die Verwaltung (befindet sich) nicht in einem Verhältnis absoluter Abhängigkeit der normativen Lage, sondern steht ihr mit einer Eigenständigkeit gegenüber, die durch die normative Bindung nicht ausgeschlossen wird. Der Verwaltungsakt gilt nicht darum weil er die Emanation einer Norm wäre, sondern weil die staatliche Autorität ihm Geltung gibt“36. Forsthoff erklärt diese Unabhängigkeit folglich mit dem Beachtungsanspruch der Staatsautorität, dem Vertrauensschutz des Bürgers, sowie dem Verhältnis zwischen Verwaltung und Verfassung.

[...]


1 Vgl. Kopp / Ramsauser, VwVfG, § 45, Rn. 3; Sachs in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 45, Rn. 1 ff.

2 Die Figur der „brauchbaren Illegalität“ geht auf Niklas Luhmann zurück und erfasst Handlungen in einer Organisation bzw. einem sozialen System, die zwar die formalen Regeln überschreiten oder verletzen, aber den Zielen oder der Stabilität des Systems nützlich sind, vgl. Luhmann, Funktionen und Folgen formaler Organisation. S. 304 f.

3 So Schmidt-de Caluwe, Der Verwaltungsakt in der Lehre Otto Mayers, S. 19 f., 206 ff.

4 So Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht I, S. 93.

5 Vgl. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht I, S. 58 ff.

6 Dazu Bumke in: Hoffman-Riem / Schmidt-Aßmann / Voßkuhle, GVerwR II, § 35, Rn. 13; Stelkens in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 45, Rn. 2.

7 Vgl. BVerwGE 3, 258, 262; BVerwGE 4, 298, 299; BVerwGE 5, 325, 329.

8 Vgl. BVerwGE 26, 161, 164.

9 Dazu Kopp / Ramsauser, VwVfG, § 35, Rn. 8; Stelkens in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 35, Rn. 2.

10 Vgl. Bumke in: Hoffman-Riem / Schmidt-Aßmann / Voßkuhle, GVerwR II, § 35, Rn. 13; Vgl. zB. BVerwGE 4, 128; BVerwGE 13, 47, 48.

11 Dazu Bumke in: Hoffman-Riem / Schmidt-Aßmann / Voßkuhle, GVerwR II, § 35, Rn. 13.

12 Vgl. Kopp / Ramsauser, VwVfG, § 35, Rn. 8.

13 Dazu Stelkens in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 35, Rn. 3.

14 Näher hierzu Pauly in: Becker-Schwarze, Wandel der Handlungsformen im Öffentl. Recht, S. 25, Rn. 32 f.

15 Vgl. Bumke in: Hoffman-Riem / Schmidt-Aßmann / Voßkuhle, GVerwR II, § 35, Rn. 35 ff.

16 Vgl. Stelkens in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 35, Rn. 3.

17 So Stelkens in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 35, Rn. 3.

18 Dazu Kopp / Ramsauser, VwVfG, § 35, Rn. 4.

19 Vgl. Kopp / Ramsauser, VwVfG, § 35, Rn. 4.

20 Vgl. Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 7, Rn. 676.

21 Dazu. Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 7, Rn. 676; Schmidt, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rn. 503.

22 So Ossenb ü hl, NJW 1986, 2805 (2806); Peine, NVwZ 1989, 637 (639).

23 Näher hierzu Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 7, Rn. 676.

24 Vgl. Erbguth, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 15, Rn. 1.

25 Dazu Erbguth, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 15, Rn. 1.

26 Dazu Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 10, Rn. 21.

27 Vgl. Ipsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 10, Rn. 667.

28 So Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht I, S. 100.

29 Vgl. Ipsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 10 Rn. 669.

30 Dazu Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 10, Rn. 563; Bumke, Relative Rechtswidrigkeit, S. 201.

31 Trotz bestehender Uneinigkeiten in Rechtsprechung und Literatur über den genauen Inhalt des Begriffes „Bestandskraft“ ist allgemein anerkannt, dass die durch den Verwaltungsakt einmal getroffene hoheitliche Regelung möglichst von Dauer sein und damit Rechtssicherheit entfalten soll, dazu Sachs in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, § 43, Rn. 9.

32 Dazu Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 10, Rn. 563.

33 So Ipsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 10, Rn. 669; Nachweis in Ipsen, Rechtsfolgen der Verfassungswidrigkeit von Norm und Einzelakt, S. 47 f.

34 Dazu Ipsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 10, Rn. 669.

35 Dazu Ipsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 10, Rn. 669.

36 So Forsthoff, Verwaltungsrecht I, S. 224.

Details

Seiten
30
Jahr
2017
ISBN (eBook)
9783668604360
ISBN (Buch)
9783668604377
Dateigröße
435 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v386580
Institution / Hochschule
Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf – Universität
Note
15 Punkte
Schlagworte
Rechtstaatlichkeit Rechtstaatsprinzip Verwaltungsakt § 43 II VwVfG Bestandskraft

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