Der damalige UN-Sekretär Kofi Annan bezeichnete die Aarhus-Konvention (AK) als „the most ambitious venture in the area of ‚environmental democracy’ so far undertaken under the auspices of the United Nation“. Auf internationaler Ebene stellt das Zustandekommen der AK einen Meilenstein für Umweltbelange dar. Bereits im Jahre 1998 wurden die Verhandlungen zur AK aufgenommen, die den Grundstein für das heutige Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwRG) darstellen. Allerdings ist die Umsetzung ins nationale Recht durch Deutschland weniger als ein „ambitious venture“ zu bezeichnen, sondern womöglich eher als „adventure“. Am 15.12.2006 begann für Deutschland der holprige Weg hin zu einem europa- und völkerrechtskonformen UmwRG. Bereits 2009 kam es zu Änderungen des § 3 UmwRG a.F.. 2011 musste aufgrund klarer Anweisungen des EuGH in der Trianel-Entscheidung der Gesetzgeber erneut an die Arbeit. Dies führte zur ersten größeren Novelle des UmwRG im Jahr 2013. 2015 erfolgten die Anpassung an das Altrip-Urteil, indem §§ 4, 5 UmwRG a.F. novelliert wurden. Schließlich ließ der EuGH nicht locker und kam nach einem Verletzungsverfahren der Kommission gegen Deutschland zu dem Ergebnis, dass auch das damalige Regelwerk große Lücken aufweise. Nicht nur auf europäischer Ebene, sondern auch auf internationaler Ebene wurde dem deutschen Gesetzgeber Druck gemacht. Auch die 5. Vertragsstaatenkonferenz der AK stellte eine Verletzung von Völkerrecht fest. Der deutsche Gesetzgeber wurde also immer wieder durch diverse Verfahren über einen langen Zeitraum hinweg nachdrücklich darauf hingewiesen, europa- und völkerrechtliche Vorgaben einzuhalten. Die bisher größte Novellierung erfolgte am 2.6.2017. Fraglich ist allerdings, ob diese ausreicht, um nicht wieder von den Gerichten reglementiert zu werden oder ob das UmwRG doch ein ewiger Patient bleibt.
Inhaltsverzeichnis
A. Einführung
B. Zur Entwicklung des บท!พRG von 1998 bis
I. Völkerrechtliche Ebene
II. Europarechtliche Ebene
III. Umsetzung auf nationaler Ebene
IV. Zwischenfazit
c. Bisherige Umsetzung des UmwRG a.F. - ein Problemaufriss
I. Beschränkung der Rügebefugnis auf dem Umweltschutz dienende Vorschriften
II. Zu den Folgen von Fehlem im Zusammenhang mit UVP (§ 4 UmwRG a.F.)
1. Anspmch auf Aufhebung der Entscheidung nur bei Verletzung drittschützender Normen?
2. Rechtsfolge von Verfahrensfehlem außerhalb § 4 I UmwRG a.F
3. Zwischenfazit
III. Präklusion verspäteter Einwendungen
1. Einordnung der Präklusion § 2 III UmwRG a.F
2. Vereinbar mit Unionsrecht?
3. Zwischenfazit
IV. Fehlende Umsetzung von Art. 9 III AK
1. Regelungsinhalt Art. 9 III AK
2. Umsetzung in nationales Recht erforderlich?
3. Zwischenfazit
V. Zwischenfazit
D. Rechtsvergleich Österreich - Deutschland ist nicht allein
E. UmwRG n.F. - der ewige Patient?
I. Überblick über die Novelle von
1. Anwendungsbereich - Ändemngen des § 1 UmwRG
a. § 1 I ร. 1 Nr. 4UmwRG
b. § 1 I S. 1 Nr. 5 UmwRG
c. § 1 I S. 1 Nr. 6 UmwRG
d. § 1 III UmwRG
2. Änderungen des § 2 UmwRG
a. „Umweltbezogene Bestimmungen“ - Änderungen des § 2 I UmwRG
b. Materielle Präklusion - Änderung des § 2 III UmwRG
3. Anerkennung von Vereinigungen - Klarstellung durch § 3 UmwRG
4. Verfahrens fehler - Änderungen des § 4 UmwRG
5. Neue Missbrauchsklausel - Einfügen eines neuen § 5 UmRG
6. Festlegung und Verschärfung - Änderungen des § 6 UmwRG
7. Prozessrechtliche Sondervorschriften - der neue § 7 UmwRG
8. Perpetuierung rechtswidriger Akte - Einfügen des neuen § 8 UmwRG
II. Bewertung
III. Eigener Lösungsansatz
E. Fazit
Literaturverzeichnis
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
A. Einführung
Der damalige UN-Sekretär Kofi Annan bezeichnete die Aarhus-Konvention (AK) als „the most ambitious venture in the area of ..environmental democracy’ so far undertaken under the auspices of the United Nation“1. Auf internationaler Ebene stellt das Zustandekommen der AK einen Meilenstein für Umweltbelange dar. Bereits im Jahre 1998 wurden die Verhandlungen zur AK aufgenommen, die den Grundstein für das heutige Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwRG) darstellen. Allerdings ist die Umsetzung ins nationale Recht durch Deutschland weniger als ein „ambitious venture“ zu bezeichnen, sondern womöglich eher als „adventure“. Am 15.12.2006 begann für Deutschland der holprige Weg hin zu einem europa- und völkerrechtskonformen UmwRG. Bereits 2009 kam es zu Änderungen des § 3 UmwRG a.E. 2011 musste aufgrund klarer Anweisungen des EuGH in der Trianel-Entscheidung2 der Gesetzgeber erneut an die Arbeit. Dies führte zur ersten größeren Novelle des UmwRG im Jahr 2013. 2015 erfolgten die Anpassung an das Altrip-Urteil3, indem §§ 4, 5 UmwRG a.F. novelliert wurden. Schließlich ließ der EuGH nicht locker und kam nach einem Verletzungsverfahren der Kommission4 gegen Deutschland zu dem Ergebnis, dass auch das damalige Regelwerk große Lücken aufweise. Nicht nur auf europäischer Ebene, sondern auch auf internationaler Ebene wurde dem deutschen Gesetzgeber Druck gemacht. Auch die 5. Vertragsstaatenkonferenz der AK stellte eine Verletzung von Völkerrecht fest.5 Der deutsche Gesetzgeber wurde also immer wieder durch diverse Verfahren über einen langen Zeitraum hinweg nachdrücklich darauf hingewiesen, europa- und völkerrechtliche Vorgaben einzuhalten. Die bisher größte Novellierung erfolgte am 2.6.2017. Fraglich ist allerdings, ob diese ausreicht, um nicht wieder von den Gerichten reglementiert zu werden oder ob das UmwRG doch ein ewiger Patient6 bleibt.
B, Zur Entwicklung des UmwRG von 1998 bis 2017
Das UmwRG geht auf die AK und auf verschiedene Richtlinien zurück. Daher sind sowohl Völker- als auch europarechtliche Aspekte zu beachten.
I. Völkerrechtliche Ebene
Die AK bildet die Grundlage für die Diskussionen um das UmwRG. Sie basiert auf einem Drei-Säulen-Konzept.7 Die erste Säule stellt der in Art. 4 AK gewährte Anspruch auf Zugang zu Informationen dar. Informationen gelten heute als das Nervensystem des von technisch-naturwissenschaftlichen Bewertungen geprägten Umweltrechts und sind deshalb von besonderer Bedeutung tur die praktische Wirksamkeit des demokratisch gesetzten Umweltrechts.8 Die zweite Säule bildet die in Art. 6 bis 8 AK geregelte öffentlichkeitsbeteiligung. Der Zugang zu Gerichten nach Art. 9 AK markiert die dritte Säule. Letzterer, der sog. Rechtsschutzsäule9, kommt vor allem im Rahmen der Novellierung des UmwRG vom 2.6.2017 besonderes Gewicht zu. über die Einhaltung der Vorgaben der AK wacht ein gern. Art. 15 AK eigens dafür geschaffenes Organ, das Aarhus Convention Compliance Committee (ACCC).10 Aufgabe des ACCC ist es, mögliche Verstöße der AK zu prüfen und Empfehlungen an die Vertragsstaatenkonferenz, meeting of parties (MoP), abzugeben. Die Vertragsstaatenkonferenz beschließt dann, wie auf den Compliance Verstoß zu reagieren ist.11 In einer solchen Entscheidung werden die angeordneten Maßnahmen gern. Art. 15 AK allerdings als „non-confrontational, non-judical and consultative“ dargestellt. Das heißt, die Entscheidung steht der eines ordentlichen Gerichts nicht gleich, es sind lediglich „findings and recommendations“.12 Ein solches Compliance-Verfahren wurde auch gegen Deutschland wegen unzureichender Umsetzung der Art. 9 II, III AK durchgefährt und entsprechende recommendations an Deutschland weitergegeben.13 Zwar sind dies nur unverbindliche Empfehlungen, dennoch haben sie erhebliche politische Bedeutung und lösen insoweit auch Druck auf den deutschen Gesetzgeber aus.
II. Europarechtliche Ebene
Als sog. gemischtes Abkommen, bei der auch die EU selbst Vertragspartei der Konvention ist, war eine Implementierung der AK auch auf europäischer Ebene notwendig.14 Dies erfolgte durch die Umsetzung der AK in die Umweltinformations-Richtlinie15 und die Öffentlichkeitsbeteiligungs-Richtlinie16. Nach Änderungen und Neufassungen wird heute die AK hauptsächlich durch die UVP-Richtlinie17 und die IE-Richtlinie18 umgesetzt.19 Dies hat zur Folge, dass Deutschland als Vertragspartei der AK und als Mitglied der Europäischen Union sowohl die völkerrechtlichen Vorgaben, als auch zugleich die konkretisierenden europarechtlichen Regelungen zu beachten hat.20 Schließlich trug die Rechtsprechung des EuGH maßgeblich zur schrittweisen Weiterentwicklung hin zum Völker- und europarechtskonformen UmwRG bei. Am 12.5.2011 entschied der EuGH in der sog. Trianel-Entscheidung, dass es anerkannten Umweltverbänden möglich sein muss, gegenüber Entscheidungen für Projekte mit möglicherweise erheblichen Umweltauswirkungen, die Verletzung auch von solchem Umweltrecht europäischen Ursprungs geltend zu machen, das nur dem Schutz von Interessen der Allgemeinheit und nicht Rechtsgütem Einzelner dient.21 Dem widersprach § 2 I Nr. 1 UmwRG a.F., wonach ein anerkannter Umweltverband für die Zulässigkeit eines Rechtsbehelfs einen Verstoß gegen eine umweltrechtliche Vorschrift geltend machen musste, die ein subjektiv-öffentliches Recht begründet.22 Es wurde deutlich, dass die Schutznormakzessorietät des deutschen Rechts23, die gern. § 42 II VwGO Voraussetzung der Klagebefugnis vor deutschen Verwaltungsgerichten ist,24 sich dem europäischen Recht unterwerfen muss. Dies begründete der EuGH zum einen mit dem Äquivalenz- und dem Effektivitätsgrundsatz, zu deren Einhaltung die Mitgliedsstaaten verpflichtet sind, wenn es mangels unionsrechtlicher Vorschriften ihre Aufgabe ist, die zuständigen Gerichte zu bestimmen und die Verfahrensmodalitäten der Rechtsbehelfe zu regeln.25 Zum anderen zog der EuGH Art. 9 II UA 2 ร. 1 AK heran, der vorsieht der betroffenen Öffentlichkeit einen „weiten Zugang zu Gerichten“ zu gewähren.26 Art 9 II AK wurde auch im Rahmen von Art. 10a III UVP- RL (Art. 11 III UVP-RL n.F.) umgesetzt, auf dessen Verletzung der EuGH schließlich abstellt. Die Kontrollbefugnisse, die den Umweltverbänden durch die AK gerade zugesprochen wurden, liefen sonst weitgehend leer.27 Der EuGH setzte sich in seinem Urteil vom 8.3.2011 zum slowakischen Braunbären28 mit der Frage auseinander, ob aus Art. 9
Ill AK Klagerechte von Umweltverbänden begründet werden können und daher eine Umsetzungspflicht für alle Vertragsstaaten besteht. Er kam zu dem Ergebnis, dass die Mitgliedsstaaten ihre nationalen Vorschriften so weit wie möglich in Einklang, sowohl mit den Zielen des Art. 9 III AK, als auch mit dem Ziel des effektiven Rechtsschutzes auslegen müssen.29 Zur Begründung der Entscheidung zog der Gerichtshof wieder den Äquivalenz- und Effektivtätsgrundsatz heran. Mit dieser Entscheidung stärkte der EuGH deutlich die Klagebefugnisse von Verbänden, die keine eigene Rechtsverletzung gelten machen können, sondern sich auf Verletzungen des objektiven Umweltrechts berufen müssen.30 Nachdem in der Novellierung des UmwRG vom Januar 2013 die Mängel behoben wurden, die der EuGH in der Trianel-Entscheidung monierte, folgte das Urteil des EuGH vom 7.11.2013 in der Rechtssache Altrip31. Der EuGH setzte sich im Rahmen der Vorlagefragen des BVerwG unter anderem32 mit der Ausgestaltung der Verfahrensfehlerfolgen und dem Kausalitätskriterium auseinander.33 Die erste Frage, entschied der EuGH dahingehend, dass die nationalen Vorschriften nicht allein darauf beschränkt werden dürfen, die Anfechtung der Rechtmäßigkeit auf das Unterbleiben der Umweltverträglichkeitsprüfüng (บVP) zu stützen.34 Der Ausschluss der gerichtlichen Kontrolle für den Fall einer zwar durchgeführten, allerdings unwirksamen UVP würde den Bestimmungen über die Beteiligung der Öffentlichkeit ihre praktische Wirksamkeit nehmen und damit Art. 10 a UVP-RL a.F. zuwiderlaufen.35 Die zweite Frage thematisierte das nationale Kausalitätskriterium36. Der EuGH entschied, dass das Unionsrecht der nationalen Rechtsprechung zum Kausalitätkriterium nicht entgegensteht. Allerdings erkennt der EuGH das Kausalitätskriterium nur dann an, wenn dem Rechtsbehelfsführer in keiner Form die Beweislast aufgebürdet wird.37 Die Reaktion des Gesetzgebers auf die Altrip-Entscheidung erfolgte mit einer Änderung der §§ 4, 5 UmwRG a.F. am 6.11.2015. Zuletzt beschäftigte sich der EuGH im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens gegen Deutschland38 mit der mangelhaften Umsetzung von Art. 11 UVP-RL und Art. 25 IE-RL. Diesbezüglich wurde festgestellt, dass der Ausschluss der gerichtli- chen Überprüfbarkeit von lediglich fehlerhaft durchgeführten Prüfungen nicht mit Unionsrecht vereinbar sei.39 Außerdem setzten sich die Richter noch mit den Präklusionsvorschriften der § 2 III UmRG a.F. und § 73 IV VwVfG auseinander. Der EuGH konstatierte, dass eine Beschränkung des gerichtlichen Prüfungsumfanges durch ein vorgelagertes Verwaltungsverfahren keine Grundlage im Unionsrecht findet und erklärte damit die Präklusionsvorschriften für unvereinbar mit Europarecht.40 Der EuGH hat dem deutschen Gesetzgeber immer wieder klare Anweisungen gegeben. Die Novellierung vom 2.6.2017 stellte also eine große Chance dar, alle Hinweise gänzlich umzusetzen.
III. Umsetzung auf nationaler Ebene
Mit dem Urteil vom 5.9.201341 reagierte das BVerwG auf die Entscheidung des EuGH zum slowakischen Braunbären.42 Es griff für die Überprüfung eines Luftreinhaheplans, der nicht in den Anwendungsbereich des § 1 UmwRG a.F. fiel, auf eine Neuinterpretation von § 42 II HS 2 VwGO zurück.43 Eine gesetzlich verankerte Verbandsklagebefugnis - ein überindividueller Rechtsbehelf - stand dem Umwehverband nach dem UmwRG gerade nicht zu.44 Irgendwie musste das BVerwG also eine Klagebefugnis des Umwehverbandes anerkennen, um den Vorgaben des EuGH gerecht zu werden.45 Der Weg über das UmwRG schied aus, auch eine unmittelbare oder analoge Anwendung des Art. 9 III AK lehnte das Gericht ab.46 So stellte eine Neuinterpretation des § 42 II HS 2 VwGO mithin die letzte Möglichkeit dar, den Rechtsschutzauftrag des EuGH wahrzunehmen. Damit hat das BVerwG eine richterrechtliche Verbandsklage geschaffen.[[47]] Das Grundkonzept von Popular-Rechtsbehelfen iSe. Verbandsklage war dem deutschen Verwaltungsrecht bis dato grundsätzlich fremd. Die deutschen Richter haben sich im Urteil vom 5.9.2013 also bereits dem europa- und völkerrechtlichem Auftrag angenommen. IV. Zwischenfazit Sowohl die Rechtsprechung von EuGH und BVerwG, als auch die Empfehlungen des ACCC zeigen, dass der deutsche Gesetzgeber seiner Umsetzungspflicht hinterherhinkt· Es bleibt also weiter mit Spannung zu erwarten, ob der deutsche Gesetzgeber sich durch die Novellierung 2017 auf den Weg der Rechtskonformität begeben hat.
c. Bisherige Umsetzung des UmwRG a.F. - ein Problemaufriss
Der Gesetzgeber war vor allem durch das Urteil des EuGH vom 15.10.2015 und die Empfehlungen der 5. Vertragsparteienkonferenz vor die Aufgabe gestellt, die gerügten Mängel zu beheben. Um die Intention des Gesetzgebers bei der Novellierung 2017 zu verstehen, bedarf es einer Darstellung der bis dato bestehenden Kernprobleme des UmwRG a.F. Insbesondere Art. 9 II und III AK werfen Fragen bei der Umsetzung ins deutsche Recht auf.
I. Beschränkung der Rflgebefugnis auf dem Umweltschutz dienende Vorschriften
Art. 9 II AK sieht eine Überprüfung der materiell-rechtlichen und verfahrensmäßigen Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen vor und verfolgt dabei das Ziel der betroffenen Öffentlichkeit „einen weiten Zugang zu Gerichten zu gewähren“. § 2 I Nr. 1, V UmwRG a.F. setzt Art. 9 II AK in nationales Recht um. Die Klagemöglichkeit der Umweltverbände wird bezüglich des gerichtlichen Kontrollumfangs der Zulässigkeit (§21 Nr. 1 UmwRG a.F.) und Begründetheit (§ 2 V UmwRG a.F.) auf die Vorschriften, „die dem Umweltschutz dienen“, eingeschränkt. Problematisch ist folglich, ob die Beschränkung der Rügebefugnis den Völker- und unionsrechtlichen Vorgaben entspricht, oder ob sämtliche für die Genehmigung des betreffenden Vorhabens einschlägigen Vorschriften geprüft werden müssen.47 Unter anderem Berkemann48 spricht sich für die Notwendigkeit einer objektivrechtlichen Totalprüfüng (Vollkontrolle) durch die Gerichte und damit auch für eine Unionswidrigkeit der Vorschrift aus.49 Es lasse sich nämlich feststellen, dass Art. 9 II AK keinerlei Einschränkung dahingehend vorsieht, dass Umweltverbände nur die Verletzung bestimmter Normen rügen dürfen. Hinzu kommt, dass die Auslegung der Konvention sich nach der Wiener Vertragsrechtskonvention (WVK) richtet. Nach Art 31 II WVK ist der Vertrag nach Treu und Glauben im Lichte des Ziels des völkerrechtlichen Vertrages auszulegen. Ziel der Aarhus-Kon- vention ist es einen weiten Zugang zu Gerichten zu gewähren. Der weitgefasste Art. 9 II AK müsse daher in seinem systematischen Kontext, vor allem unter Betrachtung des Ziels der Konvention, ausgelegt werden und bedarf einer teleologischen Reduktion.50 Außerdem gilt der pacta sunt servanda Grundsatz nach Art. 26 WVK. Als Vertragspartei der AK muss Deutschland Art 9 II AK seiner Tragweite nach in nationales Recht implementieren. Dies wird durch den nahezu wortidentischen Art. 11 UVP-RL auf europäischer Ebene nochmals bestätigt. Folglich stehen die Beschränkungen nach dem § 2 I Nr. 1, V UmwRG a.F. im Widerspruch zu einer Auslegung im Lichte des Ziels der AK, vgl. Art. 31 WVK. Andere Stimmen in der Literatur51 halten die deutschen Vorschriften für vereinbar mit dem Europarecht und der AK. Sie berufen sich darauf, dass die Richtlinien auf Grundlage der Umweltkompetenz nach Art. 174, 175 EG-Vertrag (heute: Art. 191, 192 AEUV) beruhen. Darüber hinaus habe die EU keine Kompetenz, Aspekte des gerichtlichen Zugangs zu regeln.52 Mit der Entscheidung der Vertragsstaatenkonferenz vom 2.7.2014 steht ทนท fest, dass diese Beschränkung nicht mit Art. 9 II AK und Art. 11 UVP-RL und Art. 25 IE-RL vereinbar ist.53 Es ist daher Aufgabe des deutschen Gesetzgebers diese Einschränkung in Einklang mit Europa- und Völkerrecht zu bringen.
II. Zu den Folgen von Fehlern im Zusammenhang mit UVP (§ 4 UmwRG a.F.) Hintergrund der Probleme über die Einklagbarkeit von Verfahrensfehlem ist die Frage, wovon die jeweilige Rechtsordnung die Richtigkeit von Entscheidungen abhängig macht. Dabei gilt es zwei Modelle zu unterscheiden. Nach einem Ansatz soll Verfahrensrecht die Richtigkeit von Entscheidungen gewährleisten, nach einem anderem Ansatz soll die Richtigkeitsgewähr allein durch materielles Recht und dessen gerichtlicher Kontrolle erfolgen.54 Diese Unterscheidung hat zur Folge, dass im ersten Ansatz dem Verfahrensrecht ein Eigenwert zu kommt, hingegen im zweiten Ansatz Verfahrensrecht lediglich eine dienende Funktion für das materielle Recht inne hat.55 Das deutsche Verwaltungsrecht folgt dem letzteren Modell, was vor allem durch § 46 VwVfG deutlich wird. Konsequenz dessen ist, dass Verfahrensfehler regelmäßig unbeachtlich sind und nicht zur Aufhebung einer Sachentscheidung führen.56 Stattdessen erfolgt eine umfassende materielle Prüfung. Das Eigenverwaltungsrecht der EU folgt jedoch dem ersten Modell, das heißt, Verletzungen wesentlicher Form- und Verfahrensvorschriften führen zur Aufhebung der Entscheidung.57 Probleme entstehen folglich dann, wenn Deutschland Unionsrecht Umsetzen muss. Es kommt daher zu Konflikten zwischen dem Effektivitätsgebot des Unionsrechts und Systembrüchen im nationalen Recht.58 1. Anspruch auf Aufhebung der Entscheidung nur bei Verletzung drittschützender Normen? Nach deutschem Recht hängt die Zulässigkeit und Begründetheit einer Klage von der Verletzung eines subjektiv-öffentlichen Rechts ab, vgl. §§ 42 II, 113 I ร. 1 VwGO. Geht es um die Rechtsbehelfe eines Dritten, muss die Verletzung einer drittschützenden Norm geltend gemacht werden (Schutznormtheorie).59 Steht hingegen die Verletzung von Verfahrensrecht im Raum, so wird zwischen relativen und absoluten Verfahrensfehlem นแterschieden.60 Absolutes Verfahrensrecht hat drittschützenden Charakter, für relatives Verfahrensrecht gelten die herkömmlichen deutschen Verwaltungsgrundsätze. Für letzteres gilt also auch die Kausalitätsrechtsprechung der deutschen Gerichten zu § 46 VwVfG. Problematisch war vor allem die Frage, ob ein Verfahrensfehler in Bezug auf die UVP nur dann einen Aufhebungsanspruch für Einzelkläger begründet, wenn eine drittschützende Norm gerügt wird.61 Diese Frage hing also damit zusammen, welcher Natur der Verfahrensfehler war. Als Folgefrage wurde damals auch diskutiert, ob § 4 III UmwRG a.F. für sonstige Beteiligte iSd. § 61 Nr. 1 und 2 VwGO eine subjektiv-rechtliche Anreicherung der von § 4 I UmwRG erfassten UVP-Fehler entnommen werden kann.62 Beides wurde durch die Novellierung im Jahr 2015 beantwortet: § 4 I UmwRG a p 2015 slcii 1 einen absoluten Verfahrensfehler dar.63 Für absolute Verfahrensfehler64 besteht nach der Rechtsprechung des EuGH ein unmittelbarer Aufhebungsanspruch aus §41 UmwRG a.F.[[2015]].65 § 113 I VwGO findet dann keine Anwendung. § 4 Ia UmwRG a p 2015 hingegen sieht nur relative Verfahrensfehler66 vor. Für relative Verfahrensfehler ist § 113 I VwGO anwendbar mit der Folge, dass der Einzelkläger eine subjektive Rechtsverletzung geltend machen muss. § 4 I Nr. 3 UmwRG a.F.[[2015]] wurde im Zuge der Änderungen 2015 als Auffangtatbestand ausgestaltet.67 Es ist Aufgabe der Rechtsprechung, § 4 UmwRG a.F.[[2015]] im Einklang mit den Forderungen des EuGH auszulegen, um ein weiteres Vertragsverletzungsverfahren zu vermeiden.
2. Rechtsfolge von Verfahrensfehlem außerhalb § 4 I UmwRG a.F.
Ebenso fraglich sind die Unterschiede zwischen deutschen und europäischen Modell im Rahmen von § 46 VwVfG. Dabei ist darauf zu achten, die eben behandelte Frage des drittschützenden Charakters von Verfahrensfolgen vom Fehlerfolgeregime im Falle ihrer Verletzung zu trennen.68 Hintergrund der letzteren Frage ist die Forderung deutscher Verwaltungsrichter nach einem Kausalzusammenhang zwischen Verfahrensfehler und Entscheidung im Rahmen von § 46 VwVfG.69 Folglich war fraglich, ob § 46 VwVfG und die Kausalitätsrechtsprechung auch für die in § 4 UmwRG a.F. nicht aufgelisteten Fehler anwendbar ist. Die Rechtsprechung ging bis 2011 von dem verwaltungsrechtlichen Grundsatz des § 46 VwVfG und dem Kausalitätserfordemis auch im Rahmen der nicht aufgelisteten Verfahrensfehler von § 4 UmwRG a.F. aus.70 § 4 UmwRG a.F. war auf die Fälle des vollständigen Fehlens einer UVP bzw. UVP-Vorprüfung beschränkt. Ohne den Nachweis der Kausalität zwischen Fehler und Entscheidung konnte der Kläger keinen Anspruch auf Aufhebung der Entscheidung durchsetzen. Da das UVP-Recht damals noch als reines Verfahrensrecht ausgestaltet war, führten Klagen zu wenig Erfolg.71 Das Schrifttum hat zu Recht vielfach daraufhingewiesen, dass die Beschränkung des § 4 I 1 UmwRG a.F. auf zwei Verfahrensfehlertypen und die Kausalitätsrechtsprechung des BVerwG weder den Anforderungen des Art. 11 UVP-RL, der eine materielle und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeitskontrolle fordert, noch dem Wells-Urteil des EuGH72 entsprechen dürfte.73 Dem schloss sich der EuGH im Altrip-Urteil an.74 Auf die Frage, ob die Kausalitätsrechtsprechung für die in § 4 UmwRG a.F. nicht aufgelisteten Fehler gelte, eröffnete der EuGH, dass Verfahrensfehler grundsätzlich kontrollfähig sein müssen.75 Den Mitgliedsstaaten verbleibe aber ein gewisser Gestaltungsspielraum. Dabei ist zu beachten, dass es nicht dem Kläger aufgelegt werden darf, die Kausalität nachzuweisen.76 Mithin bedeutetete die Entscheidung kein Ende für die Kausalitätsrechtsprechung, sondern lediglich eine Modifizierung in Form einer Darlegungslastumkehr. Nun lag die Frage über die Anwendbarkeit des § 46 VwVfG und des § 113 I VwGO bei Defiziten, die nicht unter § 4 I UmwRG a.F. fallen, erneut dem EuGH vor. Die Anwendbarkeit des § 113 I VwGO hat der EuGH für zulässig erklärt.77 Was § 46 VwVfG betrifft, setzte der EuGH die Altrip-Rechtsprechung fort: Soweit Art. 11 UVP-RL reicht, wird § 46 VwVfG und das damit verbundene Kausalitätserfordemis außer Kraft gesetzt.78 Sonst ist § 46 VwVfG anwendbar. Die Anregungen des Alrtip-Urteils wurden in der Novellierung von 2015 bereits in § 4 UmwRG a.F.[[2015]] berücksichtigt.
3. Zwischenfazit
Zwar konnte der Gesetzgeber bereits 2015 § 4 UmwRG a.F. an die Vorgaben der Rechtsprechung anpassen. Für § 4 UmwRG a.F. waren also keine Neufassungen zu erwarten. Dennoch ist § 4 UmwRG a.F. wesentlicher Bestandteil des neuen UmwRG und daher relevant für das Gesamtverständnis des UmwRG.
III. Präklusion verspäteter Einwendungen
Vor der Entscheidung des EuGH vom 15.10.2015 konnte man von der Unbedenklichkeit nationaler Präklusionvorschriften ausgehen. Konkret ging es um § 2 III UmwRG a.F. und § 73 IV ร. 3 VwVfG. So hatte die ständige Rechtsprechung Ruhe in die Frage um die Europarechtskonformität der Präklusion gebracht.79 Der EuGH sah bis dahin keine Gefahr für Vertrauenschutz und Rechtssicherheit durch Präklusionsvorschriften.80 Nach der Entscheidung Djurgarden-Lilla,81 nahmen die kritischen Stimmen in der Literatur zu, die Zweifel an der Vereinbarkeit der Präklusion mit Europarecht hegten.82 Die Neuorientierung des EuGH am 15.10.2015 wurde daher mit Spannung erwartet.
1 - Einordnung der Präklusion ร 2 III UmwRG a.F,
Präklusionsvorschriften verfolgen den Zweck Entscheidungsprozesse von Genehmigungsbehörden und Planungsträgem zu beschleunigen, zu konzentrieren und effektiver zu gestalten.83 Eine materielle Präklusion hegt vor, wenn der Ausschluss von Einwendungen sowohl im Rahmen des Verwaltungsverfahrens als auch des gerichtlichen Prozesses bezweckt wird.84 Nach § 2 III UmwRG a.F. sind Einwendungen, die ein klagender Umweltverband im Verfahren nicht geltend macht, obwohl er sie hätte geltend machen können, ausgeschlossen. § 2 III UmwRG a.F. normiert für die umweltrechtliche Verbandsklage eine im deutschen Recht übliche materielle Präklusionsregel.
2. Vereinbar mit Unionsrecht?
Die Entscheidung des EuGH vom 15.10.201585 betraf § 2 III UmwRG a.F. und dessen Vereinbarkeit mit Europarecht. Im Rahmen der dritten Rüge befasste der EuGH sich mit dieser Frage. Er kam zu dem Ergebnis, dass die materielle Präklusion nach § 2 III UmwRG a.F. gegen Art. 11 UVP-RL und Art 25 IE-RL verstößt. Zur Begründung wurde angeführt, dass Richtlinienziele dahingehend auszulegen seien, einen „möglichst weitreichenden Zugang zu gerichtlicher überprüfüng“ und „umfassende materiell-rechtliche und verfahrensrechtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung“ sicherzustellen.86 Gleichzeitig hoben die luxemburger Richter hervor, dass der nationale Gesetzgeber im Lichte der Verfahrenseffizienz „spezifische [Vorschriften] vorsehen kann, nach denen zum Beispiel ein missbräuchliches oder unredliches Vorbringen
[...]
1 Aarhus Implementation Guide, ร. 253.
2 EuGH, Urt. V. 12.5.2011 - C-115/09, BeckEuRS 2011, 572177.
3 EuGH, Urt. V. 7.11.2013 - C-72/12, ZUR 2014, 36.
4 EuGH, Urt. V. 15.10.2015-c 137/14, UPR 2016, 30.
5 ACCC/C/2008/31.
6 Kment in UPR 2013, 41.
7 Niesler, Individualrechtsschutz im Verwaltungsprozess, ร.222.
8 Gärditz in ZfU 2015, 343 (348).
9 Niesler, Individualrechtsschutz im Verwaltungsprozess, ร.222.
10 Riese in Landmann/Rohmer UmwR, WHG § 68, Rn. 36.
11 Grunow!Salzborn in ZUR 2015, 156 (158).
12 Die Entscheidungen der MoP dienen vor allem der Hilfestellung bei der Auslegung der Konvention. Die Bedeutung der Entscheidungen wurden zuletzt deutlich beim Urteil des BVerwG vom 13.9.2013.
13 ACCC/C/2008/31.
14 Guckelberger in NVwZ 2013, 1196.
15 Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28.Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates (ABI. L 41, ร.26).
16 Richtlinie 2003/35/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 26. 5. 2003 über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und zur Änderung der Richtlinien 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates in Bezug auf die öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten (ABI. LNr. 156, ร. 17).
17 Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 13. 12. 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABI. LNr. 26, ร. 1).
18 Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. 11. 2010 über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) (ABI. LNr. 334, ร. 17).
19 Fellenberg/Schiller in Landmann/Rohmer UmwR, UmwRG, Vorbemerkung, Rn. 16-17.
20 fenerin ZUR 2014, 195.
21 EuGH,Urt. V. 12.5.2011- C-115/09, BeckEuRS 2011, 572177, Rn. 50.
22 Schwerdtfeger in EuR 2012, 80.
23 Hintergrund dieser Diskussion ist, dass verschiedene Rechtsschutzmodelle in Europa existieren: die Interessentenklage und die Verletztenklage. Aufgrund des § 42 II VwGO bedarf es in Deutschland grundsätzlich die Verletzung eines subjektiv-öffentlichen Rechts iSe. Verletztenklage. Zwar sieht Art. Ill, III ร. 1 UVP-RL beide Modelle vor, allerdings sind diese unter Berücksichtigung des Ziels eines weiten Gerichtszugangs zu bestimmen. Siehe dazu näher Schmidt-Kötters in BeckOK VwGO, § 42, Rn. 167ff. ; EuGH Urt. V. 7.11.2013 - C-72/12, ZUR 2014, 3 6, Rn. 42ff. ; Schlacke, Aarhus-Handbuch, ร. 377; Skouris, Verletztenklagen und Interessentenklagen im Verwaltungsprozeß, ร. 119ff.
24 Schwerdtfeger in EuR 2012, 80.
25 EuGH, Urt. V. 12.5.2011 - C-115/09, BeckEuRS 2011, 572177, Rn. 43.
26 EuGH, Urt. V. 12.5.2011 - C-115/09, BeckEuRS 2011, 572177, Rn. 46.
27 EuGH, Urt. V. 12.5.2011 - C-115/09, BeckEuRS 2011, 572177, Rn. 46; Schwerdtfeger in EuR 2012, 83
28 EuGH, Urt V. 8.3.2011 - C-240/09, NVwZ 2011, 673.
29 EuGH, Urt V. 8.3.2011- C-240/09, NVwZ 2011, 673, Rn. 52; Schink in DÖV2012, 622 (623).
30 Schlacke in ZUR 2011, 312.
31 EuGH, Urt. V. 7.11.2013 - C-72/12, ZUR 2014, 36.
32 Auch die Frage nach dem zeitlichen Anwendungsbereich des § 5 UmwRG a.F. wurde vorgelegt, siehe EuGH Urt. V. 7.11.2013 - C-72/12, ZUR 2014, 36, Rn. 21 ff.
33 Me/feinZUR2014, 36.
34 EuGH, Urt V. 7.11.2013 - C-72/12, ZUR 2014, 36.
35 Meitz in ZUR 2014, 36, 42.
36 Danach soll keine Rechtsverletzung vorliegen, wenn nach den Umständen des konkreten Falls nachweislich die Möglichkeit besteht, dass die angegriffene Entscheidung ohne den geltend gemachten Verfahrensfehler nicht anders ausgefallen wäre. Siehe näher: Siegel in NJW 2014, 973, 975; Kahl in NVwZ 2011, 449 (451); Klinger in ZUR 2014, 535 (537).
37 EuGH, Urt. V. 7.11.2013 - C-72/12, ZUR 2014, 36, Rn. 57.
38 EuGH, Urteil V. 15.10.2015-C 137/14, UPR 2016, 30.
39 EuGH, Urteil V. 15.10.2015-C 137/14, UPR 2016, 30, Rn. 49,50.
40 Missling in EnWZ 2016, 78 (83).
41 BVerwG, Urt. V. 5.9.2013 - 7 c 21/12, NVwZ 2014, 64.
42 Frenz in UPR 2014, 1.
43 BVerwG, Urt. V. 5.9.2013 - 7 c 21/12, NVwZ 2014, 64, Rn. 46, Schlacke inNVwZ 2017, 905 (906).
44 Schlackern DVB1 2015, 929 (930) Schlacke in DVB1 2015, 929 (932)
45 S.oben:S.4.
46 BVerwG, Urt. V. 5.9.2013 - 7 c 21/12, NVwZ 2014, 64, Rn. 30, 37.
47 Seibert inNVwZ 2013, 1040 (1043).
48 Berkemann in NuR 2011,780 (785); Bunge in UmwRG Kommentar, § 2, Rn. 14; Ekardt in NuR 2006, 221 (224); Schlacke in Effektiver Rechtsschutz im Umweltrecht?, ร. 119 (127).
49 Berkemann in NuR 2011,780 (785), Bunge in NuR 2011, 605 (612f).
50 Berkemann in NuR 2011,780 (785).
51 Gärditz in EurUP 2010, 210 (215); Epiney in EurUP 2012, 88 (91). ร3 Epiney in EurUP 2012, 88 (91).
52 Gärditz in EurUP 2010, 210 (215); Epiney in EurUP 2012, 88 (91). ร3 Epiney in EurUP 2012, 88 (91).
53 ACCC/C/2008/31, Rn. 48.
54 Wahl in DVB1 2003, 1285 (1286); Schoch in VB1BW 2013, 361 (368f.).
55 Wahl in DVB1 2003, 1285 (1286); Köck in ZUR 2013, 449 (450); Schoch in VB1BW 2013, 361
56 Schlacke in UPR 2016, 478 (479), Schüren/Kramer in ZUR 2016, 400 (401).
57 Wahl in DVB1 2003, 1285 (1288).
58 Köck in ZUR 2013, 449 (450); Schlacke in UPR 2016, 478 (479).
59 Held in DVB1 2016, 12 (13), Frenz in NuR 2015, 832 (833).
60 Appe/in NVwZ 2010, 473.
61 Zum Meinungsstand: Bunge in ZUR 2015, 535 (536); Appel in NVwZ 2010, 473 (475); Schlacke in UPR 2016, 478 (481).
62 Zum Meinungsstand: Schlacke in Gärditz-VwGO, UmwRG, § 4, Rn. 38; Appel in NVwZ 2010, 473
63 BR-Drs. 361/15, ร.6.
64 Vertiefend zu absoluten Verfahrensfehlem: Held in DVB1 2016, 12 (14), Greim, Rechtsschutz bei Verfahrensfehlem im Umweltrecht, ร. 33ff.
65 EuGH, Urt. V. 15.10.2015-c 137/14, UPR 2016, 30, Rn. 36ff.
66 Vertiefend zu relativen Verfahrensfehlem: Held in DVB1 2016, 12 (14), Greim, Rechtsschutz bei Verfahrensfehlem im Umweltrecht, ร. 49ff.
67 Schlacke in UPR 2016, 478 (481).
68 Held in NVwZ 2012, 461.
69 ร. oben: ร. 4.
70 Ständige Rechtsprechung: BVerwG, Urt. V. 24.11.2011 - 9 A23.10; BVerwG 141, 171.
71 Bunge in ZUR 2015, 531 (536); Ramsauer/Wysk in Kopp/Ramsauer VwVfG, § 75, Rn. 77.
72 EuGH, Urt V. 7.1.2004 - c 201/02, BeckEuRS 2004, 287592, Rn. 57.
73 So Kment in NVwZ 2012, 481 (482f); Kahl in NVwZ 2011, 449 (451 mit weiteren Nachweisen), Schlacke in ZUR 2013, 195 (198f); a.A. Appel in NVwZ 2010, 473 (477f).
74 EuGH, Urt. V. 7.11.2013 - C-72/12, ZUR 2014, 36, Rn. 37.
75 EuGH, Urt. V. 7.11.2013 - C-72/12, ZUR 2014, 36, Rn. 48.
76 EuGH, Urt. V. 7.11.2013 - C-72/12, ZUR 2014, 36, Rn. 57.
77 EuGH, Urt. V. 15.10.2015 - c 137/14, UPR 2016, 30, Rn. 30 ff, 63 ff.
78 EuGH, Urt. V. 15.10.2015 - c 137/14, UPR 2016, 30, Rn. 33 ff, 56f, 62.
79 So etwa BVerwG, Urt. V. 29.09.2011 - 7 c 21.09, NVwZ 2012, 176, Rn. 31 ff.
80 EuGH, Urt.v. 16.05.2000 - C-78/98, NZA 2000, 889, Rn. 33, Kment, Nationale Unbeachtlichkeits-, Heilungs- und Präklusionsvorschriften und Europäisches Recht, ร. 66.
81 EuGH, Urt. V. 15.1.2009 - Rs. C-263/08, NVwZ 2009, 1553.
82 Guckelberger/Geber in EurUP 2014, 167 (176f); Schlacke in NuR 2007, 8 (15); Kment in UPR 2016, 487 (489) mit weiteren Nachweisen.
83 Kment in UPR 2016, 487 (488), Bunge in ZUR 2014, 195 (198).
84 Kment, Nationale Unbeachtlichkeits-, Heilungs- und Präklusionsvorschriften und Europäisches Recht, ร. 24.
85 EuGH, Urt. V. 15.10.2015-c 137/14, UPR 2016, 30.
86 EuGH, Urt.v. 15.10.2015 - c 137/14, UPR 2016, 30, Rn. 80f.