Lade Inhalt...

Klagen von Umweltvereinigungen in Deutschland im System der Grundrechte des GG und des Verwaltungsprozessrechts

Eine grundsätzliche Einordnung und Bewertung

Studienarbeit 2015 27 Seiten

Jura - Öffentliches Recht / VerwaltungsR

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Literaturverzeichnis

Klagen von Umweltvereinigungen in Deutschland im System der Grundrechte des GG und des Verwaltungsprozessrechts – Eine grundsätzliche Einordnung und Bewertung

A. Einleitung

B. Verfassungsrechtliche und einfachgesetzliche Vorgaben an den (Umwelt‑)Rechtsschutz
I. Systementscheidung zugunsten des Individualrechtsschutzes
II. § 42 II 2. Hs. VwGO (analog) als allgemeines Strukturprinzip des Verwaltungsrechtsschutzes
III. Umweltrechtsvorschriften als subjektiv-öffentliche Rechte

C. Die Einführung von Verbandsklagemöglichkeiten im nationalen Recht
I. Öffnungsklausel gem. § 42 II 1. Hs. VwGO
1. Naturschutzrechtliche Verbandsklage nach § 64 BNatschG
2. § 2 UmwRG
II. Weitere Ansatzpunkte umweltschutzbezogener Verbandsklagen

D. Ausbau überindividuellen Rechtsschutzes als neuartiger Auftrag der Verwaltungsgerichte
I. Trianel-Entscheidung des EuGH
II. Entscheidung des EuGH zum Slowakischen Braunbären
III. Ausweitung des Anwendungsbereichs der Verbandsklage auf „prokuratorische Rechte“ i.S.v. § 42 II 2. Hs. VwGO
1. Hintergrund der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zum Luftreinhalteplan Darmstadt
2. Wesentliche Gründe und Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts
3. Die richterrechtliche Verbandsklage als neue Rechtsbehelfsmöglichkeit

E. Bedeutung der Entscheidung für das deutsche Individualrechtsschutzsystem
I. Erweiterung des Begriffs des subjektiven Rechts und der Schutznormtheorie
II. System- und funktionsbedingte Grenzen der Europäisierung der Schutznormdoktrin
III. Rechtsvergleichende Perspektive

F. Zusammenfassung

Literaturverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Klagen von Umweltvereinigungen in Deutschland im System der Grundrechte des GG und des Verwaltungsprozessrechts – Eine grundsätzliche Einordnung und Bewertung

A. Einleitung

„Es wäre vielleicht schöner, wenn wir § 42 II VwGO gar nicht hätten; das wäre vielleicht einfacher“, sagte Prof. Dr. Dr. Jörg Berkemann im Rahmen der Tagung „Rechtsschutz im Umweltrecht“ am 07.02.2014 in Berlin. Was den Richter am Bundesverwaltungsgericht a.D. dazu bewegte, eine solche Aussage zu treffen, ergänzte er sogleich selbst: „Denn dann wäre die hyperkomplexe Anpassung des deutschen Umweltprozessrechts an Völker- und Europarecht einfacher leistbar.“

Über Jahrzehnte haben deutsche Verwaltungsgerichte den Begriff des subjektiv-öffentlichen Rechts i.S.v. § 42 II 2. Hs. VwGO relativ „eng“ im Sinne der Schutznormtheorie interpretiert. Das nationale (verwaltungsgerichtliche) Rechtsschutzsystem gestattet demnach nur dann eine Klage, wenn die Möglichkeit besteht, dass individuelle Rechte gewährende, d.h. drittschützende Normen verletzt sind.[1] Insbesondere im Bereich des Umweltrechts existieren jedoch viele Normen des sogenannten objektiven Rechts, also Vorschriften, die ausschließlich dem Allgemeininteresse an der Bewahrung der Umwelt als natürliche Lebensgrundlage dienen. Diese können folglich nicht vor Gericht geltend gemacht werden.[2]

Vor dem Hintergrund dieser Lücke im Individualrechtsschutzsystem wurde befürchtet, dass Umweltrechtsvorschriften nicht vollumfänglich durch die Verwaltung durchgesetzt werden würden. Vollzugsdefizite wurden dabei aus verschiedenen Gründen beklagt. Zum einen wurde der Fokus auf einen möglichen Interessenkonflikt, dem die Verwaltung ausgesetzt sei, gelegt. Insbesondere unter Berücksichtigung der fortschreitenden Globalisierung sah man die zuständigen Behörden sowohl dem Druck der Wirtschaft als auch dem Druck vonseiten der Politik ausgesetzt. Zudem sei die Verwaltung oft nicht ausreichend mit Sach- und/oder Personalmitteln ausgestattet.[3]

Zu Beginn der 1970er-Jahre entstand auf Basis dieser Erkenntnis sodann die Idee einer Verbandsklage als eine Art Korrektiv für Vollzugsdefizite im Umweltrecht.[4] Unter dem Begriff der Verbandsklage versteht man hierbei (heutzutage) die Befugnis von Umweltschutzorganisationen gegen Verwaltungsakte, deren Unterlassung und sonstige behördliche Maßnahmen, welche die Umwelt beeinträchtigen können, die nach der Verwaltungsgerichtsordnung vorgesehenen Rechtsbehelfe einzulegen.[5]

Seither wurde sowohl über die Einführung von Verbandsklagemöglichkeiten im Umweltrecht als auch über deren Erweiterung diskutiert. Während die Diskussionen in den Anfangsjahren von deutschen Sichtweisen dominiert wurden, traten ab Mitte der 1980er-Jahre vermehrt europäische Einflüsse hinzu.[6] Hier sind insbesondere die Trianel-Entscheidung[7] und die Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) zum Slowakischen Braunbären[8] zu nennen.

Im Jahr 1998 versammelten sich im dänischen Aarhus Umweltminister aus 35 Staaten sowie Repräsentanten der Europäischen Union (EU). Auch Deutschland unterzeichnete den dort beschlossenen völkerrechtlichen Vertrag, namentlich die Aarhus-Konvention. In Art. 9 AK wird der Zugang zu Gericht für die Öffentlichkeit, unter die auch Umweltvereinigungen fallen, thematisiert. Seitdem werden die national bestehenden Klagebefugnisse von Umweltvereinigungen auch völkerrechtlich beeinflusst.[9]

Die Frage, unter welchen Voraussetzungen Umweltvereinigungen die Einhaltung von Umweltrechtsvorschriften vor Gericht geltend machen können, ist insbesondere vor dem Hintergrund dieser europarechtlichen sowie völkerrechtlichen Vorgaben für das deutsche Rechtsschutzsystem von großer Bedeutung.[10]

Zunächst soll ein Überblick über die nationalen Vorgaben im Rahmen der Grundrechte des Grundgesetzes sowie des Verwaltungsprozessrechts gegeben werden, in die Klagen von Umweltvereinigungen eingeordnet werden müssen (B.). Welche umweltrechtlichen Verbandsklagemöglichkeiten in Deutschland bestehen soll sodann näher unter C. beleuchtet werden. Auf die Thematik, inwiefern die bereits erwähnten europa- und völkerrechtlichen Vorgaben die Ausgestaltung der nationalen Verbandsklagebefugnisse beeinflussen, soll unter D. eingegangen werden. In diesem Kontext ist auch die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zum Luftreinhalteplan Darmstadt[11] zu betrachten. Bewertet werden muss, welche Folgerungen aus dieser Entscheidung für das nationale (Umwelt‑)Rechtsschutzsystem gezogen werden sollten (E.). In einem letzten Schritt erfolgt unter F. schließlich eine Zusammenfassung der gewonnenen Ergebnisse, welche auch einen rechtspolitischen Ausblick auf die Zukunft beinhalten soll.

B. Verfassungsrechtliche und einfachgesetzliche Vorgaben an den (Umwelt‑)Rechtsschutz

Vorgaben für den (Umwelt-)Rechtsschutz ergeben sich zunächst aus dem Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland. Zu beachten sind jedoch auch die, die Verfassung konkretisierenden, einfachgesetzlichen Vorgaben des Verwaltungsprozessrechts.

I. Systementscheidung zugunsten des Individualrechtsschutzes

Gem. Art. 19 IV 1 GG steht in Deutschland jeder Person, die durch die öffentliche Gewalt in ihren Rechten verletzt wird, der Rechtsweg offen. Mit dieser Grundrechtsnorm hat der deutsche Verfassungsgeber eine Systementscheidung zugunsten des Individualrechtsschutzes getroffen.[12] Art. 19 IV 1 GG gewährleistet allerdings nur die Verfolgung eines dem Bürger eingeräumten Rechts. Er bestimmt jedoch nicht, welche Rechte dem Bürger zukommen.[13] Ob eine Vorschrift subjektiv-öffentliche Rechte verleiht, legt vielmehr – von den Fällen der Grundrechte und sonstiger verfassungsmäßiger Rechte abgesehen - der Gesetzgeber durch materielles Recht fest.[14]

II. § 42 II 2. Hs. VwGO (analog) als allgemeines Strukturprinzip des Verwaltungsrechtsschutzes

Die verfassungsrechtlich verankerte Systementscheidung zugunsten des Individualrechtsschutzes prägt auch den deutschen Verwaltungsrechtsschutz.[15] Zugang zu deutschen Verwaltungsgerichten erhalten grundsätzlich nur diejenigen, die eine Verletzung ihrer subjektiven Rechte geltend machen können.[16] Die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 IV 1 GG wird hier konkretisiert durch die Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung über die Klagebefugnis in § 42 II. Demnach muss der Kläger geltend machen, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Spiegelbildlich zu dieser prozessrechtlichen Systementscheidung für den Individualrechtsschutz steht § 113 I 1 und V 1 VwGO auf Seiten der Begründetheit. Dort wird normiert, dass zwischen der angefochtenen Entscheidung und der Verletzung der subjektiv-öffentlichen Rechte des Klägers ein Rechtswidrigkeitszusammenhang bestehen muss.[17] Subjektiv-öffentliche Rechte können sich hierbei sowohl aus der Verfassung als auch aus Gesetzen, Rechtsverordnungen, Satzungen, Völkerrecht oder dem Unionsrecht ergeben.[18] Gegebenenfalls muss durch Auslegung ermittelt werden, ob eine Norm dem Kläger ein subjektives Recht vermittelt. Dies ist nach der „Schutznormtheorie“ zu bejahen, wenn sie zumindest auch dem Schutz der Interessen des Einzelnen zu dienen bestimmt ist und der Kläger zum geschützten Personenkreis gehört.[19]

Mithin hat sich der Gesetzgeber dafür entschieden, das in Art. 19 IV 1 GG angelegte Modell der Verletztenklage zu übernehmen.[20] Die Klagebefugnis in § 42 II 2. Hs. VwGO soll sogenannte Popularklagen ausschließen. Darunter versteht man gerichtliche Rechtsbehelfe, die von jedermann erhoben werden können - unabhängig von einer Verletzung der Rechte oder Interessen des Klägers. Die Popularklage beschränkt sich stattdessen auf die Kontrolle des objektiven Rechts durch den Popularkläger. Die Durchsetzung objektiver, im öffentlichen Interesse liegender Rechtssätze wird jedoch im deutschen Recht als Aufgabe der staatlichen Behörden als Exekutive angesehen.[21]

Zusammengefasst verdeutlicht § 42 II VwGO ein allgemeines Strukturprinzip des Verwaltungsrechtsschutzes.[22] Um Wertungswidersprüche zu vermeiden, wird das Verletztenerfordernis überwiegend analog auch für Leistungs- und Feststellungsklagen sowie den vorläufigen Rechtsschutz verlangt.[23]

III. Umweltrechtsvorschriften als subjektiv-öffentliche Rechte

Besonders deutlich wird die Folge eines solchen Systemverständnisses im Umweltrecht. Einige Umweltrechtsvorschriften schützen zwar den Einzelnen, wobei hier insbesondere der Schutz vor Gesundheitsbeeinträchtigungen im Vordergrund steht. Zu 90-95 %[24] besteht das Umweltrecht jedoch aus Normen rein objektiv-rechtlicher Natur. Vor allem zentrale Bereiche des Umweltrechts dienen allein der Bewahrung der Umweltgüter als Allgemeininteresse. Mangels individualschützenden Charakters begründen sie folglich keine subjektiv-öffentlichen Rechte.[25] Es obliegt allein der Umweltverwaltung, den Vollzug dieser objektiven Rechtssätze sicherzustellen.[26] Ihre Verletzung ist von Umweltvereinigungen grundsätzlich nicht einklagbar, es sei denn es besteht eine normierte Verbandsklagebefugnis.[27]

C. Die Einführung von Verbandsklagemöglichkeiten im nationalen Recht

Im Ausgangspunkt lassen sich zwei Modelle der Verbandsklage unterscheiden: Die materiell-rechtliche und die verfahrensrechtliche Verbandsklage. Im Rahmen der materiell-rechtlichen Verbandsklage rügt die Umweltvereinigung, dass materielle Vorschriften verletzt wurden, die bei der Verwaltungsentscheidung hätten berücksichtigt werden müssen. Im Gegensatz dazu muss die Umweltvereinigung bei der verfahrensrechtlichen Verbandsklage geltend machen, dass ein eigenes formelles Beteiligungsrecht verletzt wurde.[28] Die materiell-rechtliche Verbandsklage ist weiter in die egoistische und die altruistische Verbandsklage zu unterteilen.[29] Im Rahmen der egoistischen Verbandsklage macht die Umweltvereinigung die Verletzung eigener[30] oder Rechte ihrer Mitglieder[31] geltend. Die altruistische Variante zielt darauf ab, Rechte Dritter oder der Allgemeinheit durchzusetzen.[32]

Im Hinblick auf das in Deutschland vorherrschende Modell der Verletztenklage erschien eine Verbandsklagemöglichkeit lange Zeit als eine Art Fremdkörper. Insbesondere die Einordnung der altruistischen Verbandsklage in das nationale subjektiv-rechtliche Rechtsschutzsystem fiel und fällt schwer.[33] Betrachtet man zunächst die Grundrechte des Grundgesetzes, so lässt sich feststellen, dass die Einführung einer solchen Verbandsklage verfassungsrechtlich nicht geboten ist. Art. 19 IV 1 GG setzt wie bereits dargelegt voraus, dass ein vom Gesetzgeber normiertes subjektiv-öffentliches Recht besteht. Somit lässt sich aus dieser Grundrechtsnorm kein umweltrechtliches Verbandsklagerecht ableiten.[34] Auch Art. 9 I GG vermittelt – unabhängig von dem festgelegten Vereinszweck - kein Recht einer Vereinigung, ausschließlich objektiv-rechtliche Interessen gerichtlich geltend zu machen.[35] Etwas anderes ergibt sich des Weiteren nicht mit Blick auf Art. 20 a GG. Als Staatszielbestimmung lassen sich aus dieser Grundrechtsnorm keine subjektiv-öffentlichen Rechte ableiten.[36]

Es darf jedoch nicht übersehen werden, dass die Verfassungsordnung des Grundgesetzes selbst, die auch den normativen Bezugsrahmen des nationalen Rechtsschutzsystems bildet, eine Einbindung des Individuums in die Gemeinschaft in engen Grenzen zulässt.[37] Auch das Bundesverfassungsgericht urteilte, dass das Menschenbild des Grundgesetzes nicht das eines isolierten Individuums sei.[38] Dies kann als verfassungsrechtlicher Anknüpfungspunkt für einen sogenannten prokuratorischen (Umwelt‑)Rechtsschutz gesehen werden.[39]

Dahinter steht die Idee, dass subjektiv-öffentliche Rechte sowohl im individuellen Interesse – wie unter B. beschrieben – als auch zur Durchsetzung von Allgemeininteressen gewährt werden können. Es muss demnach zwischen verschiedenen Typen subjektiv-öffentlicher Rechte unterschieden werden. Zunächst gibt es privatnützige Rechte, d.h. Rechte, die dem Einzelnen im individuellen Interesse eingeräumt werden. Ergänzend dazu existieren jedoch auch prokuratorische Rechte. Diese Rechte werden dem Einzelnen nicht im individuellen Interesse sondern im öffentlichen Interesse eingeräumt.[40] Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, prokuratorische Rechte zu normieren.[41]

I. Öffnungsklausel gem. § 42 II 1. Hs. VwGO

Objektive Kontrollaufträge der Verwaltungsgerichte sind Art. 19 IV 1 GG zwar nicht zu entnehmen. Die Rechtsschutzgarantie stellt allerdings lediglich Mindestanforderungen an den Gesetzgeber. Andere Formen der gerichtlichen Kontrolle werden dadurch nicht ausgeschlossen. Mit § 42 II 1. Hs. VwGO („soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist“) hat sich der Gesetzgeber eine Möglichkeit geschaffen, in festgelegten Grenzen über diese Mindestanforderungen hinauszugehen. Eine dieser Grenzen besteht in Art. 19 IV 1 GG selbst. Es soll verhindert werden, dass objektive Kontrollaufträge die Verwaltungsgerichtsbarkeit so stark belasten und verfremden, dass subjektiver Rechtsschutz nicht mehr ausreichend gewährleistet werden kann. Daneben ergibt sich eine weitere Grenze aus dem Gewaltenteilungsprinzip des Art. 20 II und III GG. Eine immer weitergehende gesetzliche Zulassung objektiver gerichtlicher Kontrollen darf nicht dazu führen, dass die Exekutive durch die Judikative beeinträchtigt wird.[42]

Kennzeichen der vor dem Hintergrund des § 42 II 1. Hs. VwGO schrittweise eingeführten und stetig weiterentwickelten umweltrechtlichen Rechtsbehelfe ist, dass Verbände sie unabhängig von der Verletzung eines subjektiv-öffentlichen Rechts erheben können. Man kann sie daher als überindividuelle Klagebefugnisse bezeichnen.[43] Altruistische Verbandsklagen finden sich im Bereich des Umweltrechts sowohl in § 64 BNatschG als auch in § 2 UmwRG.[44]

1. Naturschutzrechtliche Verbandsklage nach § 64 BNatschG

Zunächst waren naturschutzrechtliche Verbandsklagen nur nach landesrechtlichen Vorschriften möglich. Im Jahr 2002 führte der nationale Gesetzgeber dann eine Verbandsklage auf Bundesebene im Bundesnaturschutzgesetz ein, vgl. § 61 BNatschG a.F. Im Rahmen der Novellierung des Bundesnaturschutzgesetzes im Jahr 2010 hat der Gesetzgeber die Vereinsklage sodann in § 64 BNatschG n.F. normiert.[45] Gem. § 64 I BNatschG kann eine anerkannte Naturschutzvereinigung ohne in eigenen Rechten verletzt zu sein, Rechtsbehelfe gegen Entscheidungen nach § 63 I Nr. 2-4 und II Nr. 5-7 BNatschG einlegen. Der Anwendungsbereich dieser naturschutzrechtlichen Verbandsklage ist allerdings sowohl mit Blick auf den soeben beschriebenen Klagegegenstand als auch hinsichtlich des rügefähigen Rechts eingeschränkt. Anerkannte Naturschutzvereinigungen können lediglich die Verletzung spezifisch naturschutzrechtlicher Normen rügen, vgl. § 64 I Nr. 1 BNatschG.[46]

2. § 2 UmwRG

Im Jahr 2006 wurden die Klagerechte der anerkannten Umweltvereinigungen durch Erlass des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes erweitert. Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz muss hierbei im Zusammenhang mit der völkerrechtlichen Aarhus-Konvention gesehen werden, die wie bereits erwähnt sowohl von der Bundesrepublik Deutschland als auch von der EU ratifiziert wurde. Diese Konvention ist als Drei-Säulen-Modell ausgestaltet. Die dritte Säule bildet der Zugang zu Gericht in Umweltangelegenheiten.[47] Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz dient der Umsetzung dieser dritten Säule – namentlich des Art. 9 II AK - und der darauf basierenden Öffentlichkeitsbeteiligungs-Richtlinie 2003/35/EG der EU.[48]

In § 2 I enthält das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz nunmehr eine weitere Rechtsbehelfsmöglichkeit für Umweltvereinigungen. Demnach können nach § 3 UmwRG anerkannte Umweltvereinigungen Rechtsbehelfe gegen Entscheidungen nach § 1 I 1 UmwRG oder deren Unterlassen einlegen. Hierbei müssen sich die Umweltvereinigungen nicht mehr darauf berufen, dass drittschützende Umweltvorschriften verletzt sind. Es genügt bereits, wenn eine Umweltvereinigung geltend macht, dass eine Entscheidung i.S.v. § 1 I 1 UmwRG gegen Rechtsvorschriften verstößt, die dem Umweltschutz dienen.[49]

II. Weitere Ansatzpunkte umweltschutzbezogener Verbandsklagen

Eine Umweltvereinigung kann des Weiteren klagebefugt sein, wenn sie als juristische Person durch eine behördliche Entscheidung in subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt wird. Insbesondere vor Einführung der naturschutzrechtlichen Verbandsklage haben Vereinigungen daher versucht, im Bereich geplanter Großvorhaben liegende Grundstücke zu erwerben, um dann als Eigentümer den Schutz des Art. 14 GG geltend machen zu können. In diesem Rahmen war es Umweltvereinigungen möglich, Planungen vollständig auf ihre Rechtmäßigkeit überprüfen zu lassen. Somit waren z.B. auch Verstöße gegen naturschutzrechtliche Vorschriften beachtlich.[50] Mit der Zeit wurde es jedoch als kritisch gesehen, dass Umweltvereinigungen sich die für § 42 II VwGO erforderliche Klagebefugnis „erkauften“.[51] Solche Sperrgrundstücksklagen unterliegen daher inzwischen rechtlichen Einschränkungen. Insbesondere vor dem Hintergrund der Ausweitung der Verbandsklagebefugnisse haben sie in der Praxis auch an Bedeutung verloren.[52]

D. Ausbau überindividuellen Rechtsschutzes als neuartiger Auftrag der Verwaltungsgerichte

Neben Individualrechtsschutz auch überindividuellen Rechtsschutz zu gewährleisten ist, wie unter C. dargestellt, längst keine Ausnahmeerscheinung mehr im deutschen Verwaltungsrecht. Das deutsche Individualrechtsschutzsystem wird also bereits seit einiger Zeit durchbrochen. Wie bereits ausgeführt, bestehen Klagemöglichkeiten von Umweltvereinigungen bislang allerdings nur bei behördlich veranlassten Entscheidungen und Vorhaben, die in den genannten Regelungen aufgelistet sind. Inter- sowie supranationalrechtliche Vorgaben im Bereich des Umweltrechts geben jedoch auch entscheidende Anstöße für die Einführung einer allgemeinen Umweltverbandsklage. Auf völkerrechtlicher Ebene ist hier erneut die Aarhus-Konvention zu nennen, die zwar im Jahr 1998 von Deutschland paraphiert, jedoch erst 9 Jahre später ratifiziert wurde.[53] Diese normiert in Art. 1 (AK) als Zielsetzung u.a. das Recht auf Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten.

Ergänzend zu den nationalen umweltrechtlichen Verbandsklagemöglichkeiten sieht die völkerrechtliche Vorgabe des Art. 9 III AK vor, dass Mitglieder der Öffentlichkeit auch ganz allgemein bei behördlichen Handlungen und Unterlassungen, die gegen umweltschutzbezogene Normen verstoßen, Zugang zu verwaltungsgerichtlichen oder gerichtlichen Verfahren haben sollen. Somit kommt dieser Regelung in Deutschland zwar sehr große Bedeutung zu. Sie wurde bislang jedoch nicht in innerstaatliches Recht umgesetzt. Handelt der nationale Gesetzgeber nicht, so ist es laut EuGH Aufgabe der Verwaltungsgerichte, im Rahmen einer unionsrechtlichen Notkompetenz das „Gebotene“ zu tun.[54] Überindividuelle Klagebefugnisse weiter auszuweiten kann somit als neuartiger Rechtsschutzauftrag der Verwaltungsgerichte eingeordnet werden.[55]

I. Trianel-Entscheidung des EuGH

Dem Versuch des Bundesgesetzgebers, die überindividuellen Klagebefugnisse „schutznormakzessorisch“[56] zu begrenzen, ist der EuGH im Rahmen seiner Trianel-Entscheidung vom 12.05.2011 entgegengetreten. Der deutsche Gesetzgeber hatte Umweltvereinigungen bis dahin zwar eine eigene Klagebefugnis bei Verletzungen von Umweltrechtsvorschriften eingeräumt. Diese Klagebefugnis machte er jedoch davon abhängig, dass die Vorschriften „Rechte Einzelner begründen“, § 2 I Nr. 1, V I Nr. 1 UmwRG a.F. Somit mussten Umweltvereinigungen zwar nicht vor Gericht geltend machen, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Sie konnten aber nur drittschützende Umweltrechtsvorschriften gerichtlich überprüfen lassen.[57] Mit dem Trianel-Urteil steht fest, dass diese bis dahin geltende Schutznormakzessorietät der Verbandsklage europarechtswidrig ist. Mit Blick auf den Effektivitätsgrundsatz führte die Generalanwältin Sharpston in ihrem Schlussantrag aus: „Eine intensive gerichtliche Kontrolldichte hilft wie ein Ferrari mit verschlossenen Türen in der Praxis wenig, wenn das System für bestimmte Klagen überhaupt nicht zugänglich ist.“[58] Die durch das Trianel-Urteil notwendige Anpassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes an das Unionsrecht trat am 29.01.2013 in Kraft.[59]

II. Entscheidung des EuGH zum Slowakischen Braunbären

Am 08.03.2011 erging das Urteil des EuGH in dem Verfahren „Lesoochranárske zoskupenie VLK“, in Deutschland bekannt geworden unter dem Namen „Slowakischer Braunbär“. Klägerin war eine Personenvereinigung, die in der Slowakischen Republik im Bereich des Umweltschutzes – vergleichbar einer deutschen Umweltvereinigung - tätig ist. Sie wandte sich gegen die Tatsache, dass das zuständige slowakische Ministerium den Abschuss von Braunbären im Ausnahmewege erlaube obwohl Braunbären europarechtlich zu den streng geschützten Tierarten gehörten.[60] Die Klägerin forderte, dass das Ministerium sie an Verwaltungsverfahren zur Erteilung von Ausnahmegenehmigungen beteiligen solle. Das wurde vonseiten des Ministeriums abgelehnt, woraufhin die slowakische Personenvereinigung klagte.[61]

Im Kern ging es hierbei um die Frage, ob sich aus dem bereits beschriebenen Art. 9 III AK Klagerechte von Umweltvereinigungen ergeben. Hierzu ist zunächst festzustellen, dass die Aarhus-Konvention völkerrechtlicher Natur ist, sodass auf die Prüfungskompetenz des EuGH eingegangen werden muss. Es ist zwar nicht selbstverständlich, dass der EuGH völkerrechtliche Verträge auslegt.[62] Er begründete seine Zuständigkeit jedoch damit, dass eine Frage bei einem gemischten Abkommen (wie der Aarhus-Konvention) inhaltlich dem Unionsrecht unterliege, „wenn sie in Übereinkommen geregelt wird, die von der EU und ihren Mitgliedsstaaten geschlossen wurden, und einen weitgehend vom Unionsrecht erfassten Bereich betrifft“. Dies sei bei der Aarhus-Konvention und dem Ausgangsrechtsstreit der Fall.[63]

Nach der Feststellung seiner Zuständigkeit prüfte der EuGH, ob Art. 9 III AK für eine unmittelbare Anwendung hinreichend bestimmt ist. Dies wäre der Fall, wenn Art. 9 III AK eine klare und präzise Verpflichtung enthielte, deren Erfüllung und deren Wirkung nicht vom Erlass eines weiteren Rechtsakts abhänge.[64] Art. 9 III AK normiert, dass nur „Mitglieder der Öffentlichkeit, die etwaige im innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen“, Inhaber der in dieser Norm vorgesehenen Rechte sind. Somit ist im Rahmen des Art. 9 III AK ein weiterer Rechtsakt erforderlich. Zugegeben war für den Rechtsstreit das slowakische Recht entscheidungserheblich. Dort wurde jedoch – ebenso wie in Deutschland – bisher der Rechtsschutzauftrag des Art. 9 III AK nicht umgesetzt. Auch im Unionsrecht fehlt(e) es an einer entsprechenden Umsetzungsvorschrift. Mithin entschied der EuGH, dass sich aus Art. 9 III AK kein unmittelbares Klagerecht ableiten lasse. Er betonte jedoch, dass „das nationale Recht im Hinblick auf die Gewährung eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes in den vom Umweltrecht der EU erfassten Bereichen so auszulegen sei, dass es so weit wie möglich im Einklang mit den in Art. 9 III AK festgelegten Zielen stehe“. Der Passus „so weit wie möglich“ sei hierbei so zu verstehen, dass eine extensive Auslegung des nationalen Rechts bis an die Grenzen des Zulässigen erfolge.[65]

III. Ausweitung des Anwendungsbereichs der Verbandsklage auf „prokuratorische Rechte“ i.S.v. § 42 II 2. Hs. VwGO

Aufgrund des Urteils des EuGH zum Slowakischen Braunbären stellte sich die Frage, ob das deutsche Recht einer derartigen Auslegung überhaupt zugänglich ist. Es gab sowohl deutsche Verwaltungsgerichte, die dies bejahten[66] als auch solche, die eine Zulässigkeit der Klage unter Berufung auf Art. 9 III AK ablehnten.[67] Dabei überwog jedoch die Tendenz, Klagen von anerkannten Umweltvereinigungen auch über die ausdrücklichen national geregelten Normen hinaus zuzulassen.[68] Diese Rechtsprechung hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 05.09.2013 höchstrichterlich bestätigt.

1. Hintergrund der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zum Luftreinhalteplan Darmstadt

Hintergrund der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts war, dass die nach § 3 UmwRG anerkannte Umweltvereinigung Deutsche Umwelthilfe die Maßnahmen zur Senkung der Emissionen in der Stadt Darmstadt als nicht ausreichend bewertete. Sie begehrte daher eine Änderung des dort aufgestellten Luftreinhalteplans. Im Februar 2012 erhob die Deutsche Umwelthilfe folglich Klage vor dem Verwaltungsgericht Wiesbaden. Das Verwaltungsgericht hatte in seinem Urteil der Klage stattgegeben. Die erforderliche Klagebefugnis ergab sich nach dem Verwaltungsgericht hierbei direkt aus Art. 9 III AK unter Berufung auf das Urteil des EuGH zum Slowakischen Braunbären. Es ließ jedoch zugleich eine von dem beklagten Land Hessen initiierte Sprungrevision gem. § 134 I i.V.m. § 132 II Nr. 1 VwGO zu, die mit Zustimmung der Klägerin erhoben wurde.[69]

2. Wesentliche Gründe und Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts

Das Bundesverwaltungsgericht stützte seine Entscheidung im Wesentlichen auf die bereits dargestellte Entscheidung des EuGH zum Slowakischen Braunbären.[70] Es begründete die Klagebefugnis der Umweltvereinigung folgendermaßen:

Zunächst prüft das Bundesverwaltungsgericht eine gesetzliche Zuweisung einer Verbandsklagebefugnis i.S.v. § 42 II 1. Hs. VwGO. Es stellte jedoch fest, dass der Anwendungsbereich der bereits vorhandenen Verbandsklagebefugnis in § 64 I BNatSchG nicht eröffnet sei. Eine Erstreckung dieses Verbandsklagerechts auf Vorschriften außerhalb des Naturschutzrechts überschreite die Grenzen des Wortlauts dieser Norm. Derselbe Befund sei für das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz festzustellen, welches nach seinem § 1 nicht für eine Klage auf Änderung eines Luftreinhalteplanes gelte.[71]

Weiterhin sehe der nationale Gesetzgeber - ungeachtet der Entscheidung des EuGH zum Slowakischen Braunbären - den in § 1 UmwRG normierten Anwendungsbereich als abschließend an. Dies drücke sich u.a. dadurch aus, dass er im Rahmen der Novelle des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes im Jahr 2013 an der Beschränkung des Anwendungsbereichs festgehalten habe. Somit scheitere auch eine analoge Anwendung der Verbandsklagebefugnis nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz mangels planwidriger Regelungslücke.[72]

Eine planwidrige Regelungslücke ergebe sich des Weiteren auch nicht aus der noch ausstehenden Umsetzung der Beschlussempfehlungen des Aarhus Convention Compliance Committees. Während das „Ob“ einer umweltrechtlichen Verbandsklage durch die Aarhus-Konvention entschieden sei, obliege das „Wie“ der Ausgestaltung dieser Verbandsklage den Mitgliedsstaaten selbst.[73]

Das Bundesverwaltungsgericht führte weiter aus, dass Art. 9 III AK einer Konkretisierung durch die Vertragsstaaten bedürfe. Diese ist wie bereits erwähnt in Deutschland bislang nicht erfolgt. Somit entfalte die Norm keine unmittelbare Wirkung.[74] In Art. 9 III AK liege folglich auch keine andere gesetzliche Bestimmung i.S.v. § 42 II 1. Hs. VwGO.[75]

Ob eine auf die Verletzung von Art. 14 GG gestützte Sperrgrundstücksklage in Betracht kommt erwähnte das Gericht nicht. Sodann prüfte es aber, ob eine Klagebefugnis der Vereinigung auf § 42 II 2. Hs. VwGO gestützt werden kann. Dafür müsste die Vereinigung geltend machen können, durch die Ablehnung der Aufstellung eines Luftreinhalteplans in eigenen Rechten verletzt zu werden. Dies wurde bejaht und wie folgt begründet:

Zunächst bezog sich das Bundesverwaltungsgericht auf die Entscheidung des EuGH in der Rechtssache Janecek.[76] Es stellte fest, dass der EuGH sowohl natürlichen als auch juristischen Personen einen Anspruch auf Erstellung eines Luftreinhalteplans nach Art. 23 I RL 2008/50/EG, § 47 I BImSchG gewähre, soweit sie unmittelbar betroffen seien. Während Individuen unmittelbar von den Immissionsgrenzwertüberschreitungen betroffen sein könnten, wenn die Luftbelastungen ihre Gesundheit beeinträchtigten, sei eine derartige Betroffenheit bei juristischen Personen ausgeschlossen. Der EuGH erwähnte sie in seinem Urteil zur Rechtssache Janecek dennoch als potentielle Kläger. Daraus folgerte das Bundesverwaltungsgericht, dass hierin „die Erweiterung der Rechtsschutzmöglichkeiten über die Geltendmachung individueller Rechtspositionen hinaus“, angelegt sei. Als unmittelbare Betroffenheit komme zwar ein räumlicher Bezug zum Wirkungsbereich der Immissionen infrage. Daran knüpfte das Bundesverwaltungsgericht allerdings nicht an. Vielmehr stellte es darauf ab, dass das Unionsrecht einer juristischen Person zubillige, ein fremdes Interesse zum eigenen Anliegen zu machen.[77] Die prokuratorische Rechtsmacht, das öffentliche Interesse am Umweltschutz durchzusetzen, sei in unionsrechtskonformer Auslegung des § 42 II 2. Hs. VwGO als subjektiv-öffentliches Recht anzuerkennen.[78] Ein solches Klagerecht räume § 47 I BImSchG unter Berücksichtigung des Unionsrechts und Art. 9 III AK auch den nach § 3 UmwRG anerkannten Umweltvereinigungen als unmittelbar betroffenen juristischen Personen ein.[79]

[...]


[1] Koch, NVwZ 2007, 369.

[2] Guckelberger, JA 2014, 647.

[3] Koch, NVwZ 2007, 369 (370).

[4] Schmidt / Schrader / Zschiesche, Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht, S. 3 f.

[5] Radespiel, Die naturschutzrechtliche Verbandsklage, S. 33.

[6] Schmidt / Schrader / Zschiesche, Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht, S. 7.

[7] EuGH, Rs. C-115/09 (Trianel), Slg. 2011, I-3673.

[8] EuGH, Rs. C-240/09 (Braunbär), Slg. 2011, I-1255.

[9] Schmidt / Schrader / Zschiesche, Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht, S. 12.

[10] Guckelberger, JA 2014, 647.

[11] BVerwGE 147, 312.

[12] Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4 Rn. 8.

[13] BVerfGE 78, 214 (226); 83, 182 (194 f.); 103, 142 (156).

[14] Leidinger, NVwZ 2011, 1345 (1346).

[15] Wahl, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Vorb. § 42 Abs. 2 Rn. 1.

[16] Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, S. 1.

[17] Wahl, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Vorb. § 42 Abs. 2 Rn. 1.

[18] Kahl/Ohlendorf, JA 2010, 872 (874).

[19] BVerwGE 1, 83; 81, 329 (334); 92, 313 (317).

[20] Schlacke, DVBl. 2015, 929; Kahl/Ohlendorf, JA 2010, 872 (873).

[21] Menger, DÖV 1955, 587 (591).

[22] BVerwGE, 147, 312 (316 Rn. 18).

[23] Kahl/Ohlendorf, JA 2010, 872 (873); Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, S. 73.

[24] Schlacke, DVBl. 2015, 929 (935).

[25] Kahl/Ohlendorf, JA 2010, 872 (877).

[26] Wegener, ZUR 2011, 363 (364).

[27] Schlacke, DVBl. 2015, 929 (935).

[28] Pieroth / Schlink, Grundrechte, § 26 Rn. 1133.

[29] Faber, Die Verbandsklage im Verwaltungsprozeß, S. 10.

[30] Schenke, Verwaltungsprozessrecht, § 14 Rn. 525.

[31] Hufen, Verwaltungsprozessrecht, § 14 Rn. 93.

[32] Sparwasser / Engel / Voßkuhle, Umweltrecht, § 5 Rn. 25.

[33] Krüper, in: Kloepfer, Rechtsschutz im Umweltrecht, S. 163 (174).

[34] BVerwGE 101, 73 (81 f.).

[35] BVerwGE 54, 211 (219 f.).

[36] Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, S. 65 ff.

[37] Vgl. Fellenberg / Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Vorb. zum UmwRG Rn. 36.

[38] BVerfGE 4, 7 (15 f.).

[39] Krüper, in: Kloepfer, Rechtsschutz im Umweltrecht, S. 163 (185).

[40] Masing, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, § 7 Rn. 108 ff.

[41] Masing, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, § 7 Rn. 115.

[42] Wahl / Schütz, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 42 Abs. 2 Rn. 38.

[43] Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, S. 2.

[44] Schmidt-Kötters, in: BeckOK VwGO, § 42 Rn. 214 f.

[45] Siegel, DÖV 2012, 709.

[46] Kment, UPR 2013, 41 (42).

[47] Siegel, DÖV 2012, 709.

[48] Schmidt / Schrader / Zschiesche, Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht, S. 20.

[49] BT-Drs. 17/10957, S. 16.

[50] Schmidt / Schrader / Zschiesche, Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht, S. 23.

[51] Krüper, Gemeinwohl im Prozess, S. 161.

[52] Schmidt / Schrader / Zschiesche, Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht, S. 23.

[53] Seibert, NVwZ 2013, 1040 (1041).

[54] Berkemann, DVBl. 2013, 1137 (1148).

[55] Schlacke, DVBl. 2015, 929.

[56] Ziekow, NVwZ 2007, 259 (261).

[57] Kment, UPR 2013, 41 (43).

[58] Generalanwältin Sharpston, Schlussantr. Rs. C-115/09 (Trianel), Slg. 2011, I-3673 Rn. 77.

[59] Seibert, NVwZ 2013, 1040 (1041).

[60] Anhang IV der Richtlinie 92/43/EWG des Rates zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen vom 21.05.1992, ABl. Nr. L 206, S. 7 (38).

[61] Berkemann, DVBl. 2013, 1137 (1138).

[62] Berkemann, DVBl. 2013, 1137 (1139).

[63] EuGH, Rs. C-240/09 (Braunbär), Slg. 2011, I-1255 Rn. 36 ff.

[64] EuGH, Rs. C-240/09 (Braunbär), Slg. 2011, I-1255 Rn. 44.

[65] Klinger, NVwZ 2013, 850.

[66] VGH Kassel, ZUR 2012, 438 (440); VG Wiesbaden, ZUR 2012, 113 (115 f.); VG München, ZUR 2012, 699 (700).

[67] OVG Koblenz, ZUR 2013, 291; OVG Lüneburg, ZUR 2013, 627 (629).

[68] Schmidt / Schrader / Zschiesche, Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht, S. 159.

[69] Schmidt / Schrader / Zschiesche, Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht, S. 159.

[70] BVerwGE 147, 312 (316 f. Rn. 19 ff.).

[71] BVerwGE 147, 312 (319 Rn. 29).

[72] BVerwGE 147, 312 (319 f. Rn. 30 f.).

[73] BVerwGE 147, 312 (322 Rn. 35).

[74] BVerwGE 147, 312 (322 f. Rn. 37).

[75] Seibert, NVwZ 2013, 1040 (1043).

[76] EuGH, Rs. C-237/07 (Janecek), Slg. 2008, I-6221.

[77] BVerwGE 147, 312 (324 f. Rn. 41 ff.).

[78] Franzius, DVBl. 2014, 543 (550).

[79] BVerwGE 147, 312 (325 ff. Rn. 47 ff.).

Details

Seiten
27
Jahr
2015
ISBN (eBook)
9783668741744
ISBN (Buch)
9783668741751
Dateigröße
607 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v429531
Institution / Hochschule
Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg
Note
9 Punkte
Schlagworte
klagen umweltvereinigungen deutschland system grundrechte verwaltungsprozessrechts eine einordnung bewertung
Zurück

Titel: Klagen von Umweltvereinigungen in Deutschland im System der Grundrechte des GG und des Verwaltungsprozessrechts