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Post New Public Management (NPM). Neuausrichtung des NPM. Bewertung der Wirkungen der Einführung von Elementen des Neuen Steuerungsmodells in deutschen Verwaltungen

Hausarbeit (Hauptseminar) 2017 30 Seiten

Organisation und Verwaltung

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Die geschichtliche Entwicklung des öffentlichen Sektors in Hinblick auf das Neue Steuerungsmodell
2.1 Das bürokratische Verwaltungssystem
2.2 Die Ökonomisierung der Verwaltung
2.3 Konzeptionelle Neuorientierung der Verwaltung

3 Das Public Management
3.1 Die Public-Management-Bewegung
3.2 Einführung neuer Steuerungsformen aufgrund wachsender Anforderungen und Rahmenbedingungen

4 Das New Public Management
4.1 Vom Public Management hin zum New Public Management
4.2 Veränderung der Verwaltungsorganisation

5 Wirkungen des New Public Managements
5.1 Herausbildung einer strukturellen Veränderungsdynamik im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung
5.2 Ergebnisorientierte Ziele und Maßnahmen der Strukturreform und Verwaltungsmodernisierung
5.3 Auswertung der empirischen Daten und Ergebnisse
5.3.1 Reformerfolge
5.3.2 Reformkritik
5.3.3 Reformziele und deren Erreichung

6 Das Post New Public Management – Ersatz oder Ergänzung des New Public Managements?
6.1 Entstehung und Wesensmerkmale des Post New Public Managements
6.2 Post New Public Management – Eine strategische Neuorientierung?

7 Fazit

8 Literaturverzeichnis

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

Abbildung 1: Organisationswandel

Abbildung 2: Veränderungsdynamik

Abbildung 3: Verteilung der Anteile von Reformzielen in deutschen Kommunalverwaltungen

Tabelle 1: Ziele und Instrumente des NSM

Tabelle 2: Instrumentelle Wirkung und Anwendung des NSM

Tabelle 3: Reformerfolge des NSM

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Der öffentliche Sektor ist ein komplexes und vielschichtiges System, das in sich wirtschaftliche, politische und gesellschaftliche Elemente und Aspekte vereint. Wörtlich stellen sich nach herrschender Meinung die Bezeichnungen der „Staat“ oder die „öffentliche Hand“ ein. Der öffentliche Sektor/die öffentliche Verwaltung ist ein klassischer Bestandteil des staatlichen Gebildes und nimmt neben dem privaten Sektor eine wesentliche Rolle im Wirtschaftssystem ein.

Setzt man einen weiteren Gedanken an, der sich auf die Organisation desjenigen stützt, so verbindet man den Staat mit Begriffen wie das „Webersche Bürokratiemodell/Gesetz“ oder auch der „Neo-Weberianische Staat.“[1] Das Wesen einer funktionierenden, staatlichen Bürokratie droht jedoch gegenwärtig anhaltend in Verruf zu geraten. Rückblickend hat der öffentliche Sektor einen enormen Wandel durchlaufen. Ab dem 19. Jahrhundert waren hierarchische Strukturelemente und Organisationsmethoden, für ein geregeltes System zwischen Staat, Politik und Zivilgesellschaft, nicht wegzudenken. Als heute relativ junger Entwicklungstrend entpuppte sich der Wechsel in das sog. New Public Management. Die Liste der einhergegangenen Änderungen ist lang, da die in der Verwaltung entstandenen Defizite schwerwiegend waren und es gar immer noch sind. Jetzt steht der öffentliche Sektor vor laufenden Herausforderungen sowohl teils globalen, gesellschaftlichen als auch technischen Ausmaßes. In deutschen Verwaltungen wurde das Neue Steuerungsmodell, analog zum NPM, durchgesetzt, um weitere nationale Krisen abzuwenden. Wie die Wirkungen des NSM insbesondere hinsichtlich deutscher Verwaltungspraktik zu bewerten sind und inwieweit ein Ausblick gegeben werden kann, das NPM qua Post New Public Management neu auszurichten, wird in dieser Arbeit maßgeblich überprüft.

Im ersten Schritt gibt uns Knappe mit seinem Kapitel „New Public Management im Kontext der Reformen des öffentlichen Sektors“ einen kompositionsgeschichtlichen Einblick zur Entwicklung des NPM bzw. NSM. Nachfolgend werden die Merkmale des Ursprungsmodells Public Management und im Anschluss des benannten NPM skizziert. Für die Darstellung der Wirkungen und Ergebnisse bezüglich der Durchsetzung des NPM geben ganz besonders die Werke „New Public Management und die Demokratisierung der öffentlichen Verwaltung“ von Czerwick und Christensens wissenschaftlicher Artikel „Post-NPM and changing public governance“ aus dem MJPSE Aufschluss. Abschließend werden im Einstieg vorangestellte Fragen nochmals aufgeworfen und das Kernthema in einem Fazit revidierend zusammengefasst.

2 Die geschichtliche Entwicklung des öffentlichen Sektors in Hinblick auf das Neue Steuerungsmodell

2.1 Das bürokratische Verwaltungssystem

Der Eindruck einer klar geführten, bei seiner Urform bleibenden Verwaltung mag sich vermutlich nicht ständig andeuten. Verwaltung besteht bereits seit Anbeginn des 19. Jahrhunderts und hinterließ mehrschichtige Spuren in der Entwicklungsgeschichte der Verwaltung.[2] Hauptsächlich geprägt durch die Bürokratie, ein Begriff der aus dem Französischem stammt und im Englischen überdies den ausgefallenen Ausdruck „red tape“ besitzt. Dieser wiederum wird übersetzt in Amtsschimmel oder exzessive Regelungswut.

Bürokratie stellt hier jedoch rein begrifflich Verwaltungshandeln dar. Sie äußert sich in einer starren Regelgebundenheit und altmodischen hierarchischen Strukturen. Bogumil beschreibt sie unter zweierlei Aspekten als bundesrepublikanische Verwaltung mit "[...] rechtlich festgelegte[n] behördliche[n] Kompetenzen, Amtshierarchie, aktenmäßige[r] [...] regelgebundene[r] Amtsführung und Berufsbeamtentum."[3] Andererseits bedeutet dies aus Sicht der DDR-Zeit einen mit "[...] Etatismus, Kaderverwaltung und Nomenklatur, demokratischen Zentralismus und Doppelunterstellung unter Partei und Staatsapparat"[4] durchzogenen öffentlichen Sektor.

Knappe fügt diesen Ausführungen hinzu, dass es sich dabei um "[...] ein robustes, kalkulierbares und krisensicheres Verwaltungsparadigma zur Herrschaftsausübung im monokratischen Nationalstaat [...]"[5] handelt. Für Max Weber gehörte die Bürokratie zu seinen selbst ernannten Idealtypen. Diese sind eine besondere Art von Begriffen, die der Darstellung der Wirklichkeit dienen – analog kann man aus volkswirtschaftlicher Sicht darunter Modelle verstehen.[6] Bürokratie ist, neben der Tatsache, dass sie schlichtes Verwaltungshandeln darstellt, ferner mit einer Herrschaftsform zu vergleichen. Doch womöglich kann davon ausgegangen werden, dass mitunter jede Herrschafts- bzw. Organisationsform ihre Tücken aufweist.

2.2 Die Ökonomisierung der Verwaltung

Beginnend mit 1966 rückte der sog. „Aktive Staat“ vor.[7] Damit sollte der öffentliche Sektor wohl einen unregelmäßigen Aktionismus an den Tag legen, da man unter der Prämisse bürokratischen Handelns solide Kontroll- und Steuerungserfolge erwarten sollte. Knappe benennt dieses Phänomen als expandierende Verwaltung mit aktiv eingreifender Politik.[8] Mit dem Begriff „Expansion“ verbindet man im Normalfall eine Ausweitung von Kompetenzen oder allenfalls den Ausbau funktionaler Einfluss- bzw. Wirkungsmacht. Der öffentliche Sektor hat aus diesem Blickwinkel betrachtet umso mehr seine Fühler in der freien Marktwirtschaft. Damit gehen womöglich wachsende Anforderungen und Anpassungsdruck einher. Knappe möchte offenbar darauf hinweisen, dass mit zunehmender Einflusskraft Auseinandersetzungen mit anderen Einflussgrößen häufiger auftreten als bisher. Tatsächlich wurde alsbald systemische Kritik an der Bürokratie mit den Argumenten „Ineffizienz, hohe Kosten und die Beschränkung von Bürgerrechten“ ausgeübt.[9] Wo genau diese Ursachen liegen, kann nicht auf Anhieb festgestellt werden. Kritisch anzusehen sind Mängel der Ineffizienz in Verbindung mit monopolistischer Überproduktion. Schlanke Hierarchien und schnelle Entscheidungswege mit bestmöglicher Kosteneinsparung sollen nach Stegemann, die Bürokratie am Beispiel der Bundeswehr thematisiert, einen Ausgleich schaffen.[10] Hierzu formuliert sie Niskanens Aussage aus, indem sie anführt, dass "[...] Bürokratien (im Sinne öffentlicher Verwaltungen) [...], übermäßig viele Leistungen bereitstellen und durch aufgeblähte Verwaltungsstrukturen gekennzeichnet sind."[11] Dies korreliert bei genauer Betrachtung mit dem Begriff „Bürokratisierung“ oder auch „Bürokratismus“, ein Prozess, der unter Webers Auffassung "[...] [durch] die kapitalistische Ökonomie selbst [...] im Zuge der Kapitalkonzentration [...] [vorangetrieben wird]"[12]. Aufgrund hochgradiger Stringenz, Regelgebundenheit und dem Drang nach Disziplin ist es unter diesen Umständen möglich, dass das Ziel der Instanzen aus den Augen verloren wird und nicht zuletzt wirtschaftliche Einbußen riskiert werden.

2.3 Konzeptionelle Neuorientierung der Verwaltung

Zu Beginn von 1978 nahm man sich schließlich die Aufgabe vor, umfassende Reformen in Form des „Schlanken Staates“ in Gang zu setzen – ganz nach dem Credo „weniger Staat mehr Markt“.[13] Durch etliche Veränderungen politischer, sozialer und wirtschaftlicher Natur sah sich der öffentliche Sektor als handlungsunfähig, überfordert und in der individuellen Eigenverantwortung zurückgedrängt.[14] Im Jahre 1980 beschloss man hernach den Prozess der „Entbürokratisierung“ durch Regelabbau, Verfahrensvereinfachung und Kompetenzbereinigung zu realisieren.[15] Damit war einer neuen Etappe, dem Prozess einer Modernisierungsbewegung, der Weg geebnet. Das sog. Neue Steuerungsmodell wurde von der KGSt (Kommunale Gemeinschaft für Verwaltungsmanagement) in einem Bericht begründet, um nach Wortlaut von Banner "[...] eine Neuorientierung "von der Behörde zum Dienstleistungsunternehmen"[16] verwirklichen zu können. Die weitreichende Folge bildete die Ankündigung von zahlreichen Binnenreformen in den 90er Jahren, zunächst jedoch nur auf kommunaler Ebene.[17] Das Erfordernis, die Inhalte und Elemente des NSM einzuführen, wurde bei nahezu allen Kommunalverwaltungen in Deutschland festgestellt und fand demnach um die Jahrtausendwende entsprechende Umsetzung. Weiterhin kann das NSM hier mit dem konzeptionellen Analogon New Public Management wesentlich gleichgestellt werden. Knappe ergänzt dies damit, dass das "[...] NSM als Adaption von NPM für die kommunale Ebene und damit erste deutsche Implementation des internationalen NPM-Reformprozesses interpretiert werden kann."[18] Die Tendenz der Neuorientierung nach dem NSM betraf dabei ganz und gar die Kommunalverwaltungen in Deutschland, da das NSM-Konzept nach Ansinnen der KGSt eine Verwaltungsvereinfachung auf kommunaler Ebene vorsah. Hinweise, ob und in welcher Weise das NSM auf Bundesebene wirkte, wurden nicht gesichtet und in der Literatur von benannten Autoren ausschließlich in Fallstudien auf Kommunal- und Landesebene evaluiert.

3 Das Public Management

3.1 Die Public-Management-Bewegung

Im weiteren Verlauf wird aus kompositionsgeschichtlichem Blickwinkel eine Brücke zum Konzept des Public Managements geschlagen. Dieses stellt gewissermaßen das theoretische Fundament vom NPM bzw. NSM dar. Dazu erfreut es sich mit seinem betriebswirtschaftlichen Charakter international großer Beliebtheit.

Das PM fußt auf eine weltweite Public Management-„Bewegung“ im Jahre 1970, vordergründig in den angelsächsischen Räumen. Dabei sollte insbesondere das Selbstverständnis des Staates und der Regierung neu definiert und stärker ausdifferenziert werden.[19] In Deutschland werden durch die Bewegung größtenteils interne Binnenmodernisierungen durchgeführt, die eine Privatisierungs- und Liberalisierungsdiskussion seit Anfang der 90er Jahre anschließen.[20] Mit der Umsetzung des PMs führt der öffentliche Sektor Strategien und Maßnahmen zur Optimierung der organisationalen Verwaltungsstruktur ein, die vor allem auf den einzelnen Verwaltungseinheiten ihre Wirkung entfalten sollen. Konkret versteht Bogumil darunter "[...] eine Neuorganisation [analog Scheidemann mit "Neuorientierung"] der Aufgabenerledigung durch staatliche und kommunale Institutionen und eine Neubewertung der Staatsaufgaben [...]".[21]

3.2 Einführung neuer Steuerungsformen aufgrund wachsender Anforderungen und Rahmenbedingungen

Wie bereits erwähnt, knüpft PM an Betriebswirtschaftslehre an. In der englischen Sprache wird diese übersetzt in Business Administration. Es kann daher an dieser Stelle unterstrichen werden, dass PM in diesem Zusammenhang anstrebt, Geschäftsprozessoptimierungen und Kosteneinsparungen innerhalb der betrieblichen Verwaltung zu erreichen. Die Verwaltung und Betriebslehre gehen hier folglich „Hand in Hand“. Wichtig zu wissen ist, dass auf Grundlage folgender Aussage Bogumils, PM die kommunale und staatliche Ebene zusammen in den Fokus nimmt: "Begreift man Management allgemein als die Steuerung komplexer Organisationen, so kümmert sich Public Management um die Spezifizierung der Steuerungsprobleme von öffentlichen Organisationen."[22] Die Begriffe „Optimierung“ und „Einsparung“ beziehen sich auf die Ressourcen des öffentlichen Sektors. Gemeint sind Leistungseinheiten in Form von Produkten, Prozessen und/oder Dienstleistungen. Es ist das „Was?“ und das „Wie?“ gefordert. Fassbarer wird dies durch die Fragen „Wie kann Effizienz im öffentlichen Sektor gesteigert werden und ob und in welchen Formen soll staatliches Handeln stattfinden?“[23] Mit dem Umstand des anstehenden Anpassungsdrucks und dem Zwang des öffentlichen Sektors sich diesen reformbasierten Regulierungen zu unterziehen, beschäftigen sich Thom und Ritz. Die Spanne an Verwaltungsaufgaben steigt mit dem Wandel der Zeit und dem Streben nach höherer Effizienz und Kostenreduzierung. Mit verantwortlich sind die zunehmende Globalisierung und Internationalisierung, die unmittelbar Einfluss auf den öffentlichen Sektor in Deutschland ausüben. Damit einhergehend ist von vermehrter Pluralisierung, Individualisierung, Mobilität und Flexibilität die Rede, die sich als Veränderungen bemerkbar machen. Dabei stehen vor allem die Beleg- und die Kundschaft (Leistungsempfänger) diesem Wandel gegenüber.[24] Thom und Ritz wollen darauf hinweisen, dass durch diese globalen Einflüsse neue Anforderungen erwachsen. Allen voran treten aus gesellschaftspolitischer Sicht neue Werthaltungen der Menschen an den Tag. Besonders durch das Wirken der EU-Gemeinschaft, die auf die vier Grundfreiheiten freien Waren- und Kapitalverkehrs, Personenfreizügigkeit, und Dienstleistungsfreiheit pocht, muss der öffentliche Sektor entsprechend Anpassungen vornehmen. Zusätzlich zu erwähnen sind der Demografie- und Klimawandel, die Zuwanderungssituation, die zunehmende „Medialisierung“, aber auch der Kampf gegen den Terrorismus als Einflussfaktoren. Erforderlich sind demzufolge neue Steuerungsformen für den europäischen Verwaltungsstaat.[25] Es wird sich den Aussagen nach der Gesamtsituation zugewandt. Diese kann selbstverständlich auf die Ebene deutscher Verwaltungen heruntergebrochen werden. Das Übermaß an Tendenzen und Änderungen impliziert im weiteren Verlauf eine Art Krisensituation oder auch Überforderung des öffentlichen Sektors. Einen langfristigen Konsensus zwischen den Beteiligten zu finden und die erforderlichen Maßnahmenregelungen in die Tat umzusetzen, erweist sich zu Beginn als schwierig. Thom und Ritz sind daher der Ansicht, dass der öffentliche Sektor unter einer Flexibilitätskrise des Gesamtsystems leidet. Aufgrund von Anpassungsschwierigkeiten im politisch-administrativen System kommen daher verschiedene Krisenerscheinungen zustande:

- Trennung von Politik und Verwaltung (Legitimitätskrise)
- Komplexe Abhängigkeiten zu anderen Staaten (Interdependenzkrise)
- Überbeanspruchung, falscher Einsatz des staatlichen Leistungsapparats (Leistungskrise).[26]

Vornehmlich drängt sich die Legitimitätskrise in das Bild des öffentlichen Sektors. Sie steht in naher Verbindung zum Leitbild des Individualismus, da hier Einzelinteressen im Vordergrund stehen.[27] Genauer betrachtet handelt es sich um eine Identitäts- und Legitimitätskrise beim Staat. Mitarbeiter verlangen mehr Gestaltungsspielraum und Möglichkeiten zur Selbstverwirklichung, wogegen Bürger für einfachere und schnellere Erledigung ihrer Anliegen und politischer Partizipation plädieren.[28] Es heißt nach Fobe weiter, dass "Politik [...] [zu wenig] konkret erlebt [wird] und [...] zudem oft nicht glaubwürdig, sondern eher verselbstständigt [erscheint]."[29] Die Interdependenz- und die Leistungskrise gelten an diesem Punkt für selbsterklärend und werden aus Gründen der Vereinfachung und Übersichtlichkeit nicht weiter erläutert.

[...]


[1] Vgl. Bogumil und Werner 2009, S. 248

[2] Vgl. Kunig 1987

[3] Bogumil und Werner 2009, S. 271

[4] Ebd.

[5] Knappe 2010, S. 53

[6] Vgl. Kruse und Barrelmeyer 2012, S. 53

[7] Vgl. Knappe 2010, S. 53

[8] Vgl. Knappe 2010, S. 53

[9] Vgl. Ebd.

[10] Vgl. Stegemann 2010, S. 33–34

[11] Stegemann 2010, S. 11

[12] Kruse und Barrelmeyer 2012, S. 123–124

[13] Vgl. Knappe 2010, S. 53

[14] Vgl. Ebd.

[15] Vgl. Knappe 2010, S. 54

[16] Scheidemann 2008, S. 46

[17] Vgl. Knappe 2010, S. 54

[18] Knappe 2010, S. 55

[19] Vgl. Knappe 2010, S. 55

[20] Vgl. Bogumil und Werner 2009, S. 220

[21] Bogumil und Werner 2009, S. 238

[22] Bogumil und Werner 2009, S. 237

[23] Vgl. Bogumil und Werner 2009, S. 238

[24] Vgl. Thom und Ritz 2016, S. 7

[25] Vgl. Thom und Ritz 2016, S. 8

[26] Vgl. Ebd.

[27] Vgl. Bundeszentrale für politische Bildung 2016 (html)

[28] Vgl. Fobe 1999, S. 51

[29] Ebd.

Details

Seiten
30
Jahr
2017
ISBN (eBook)
9783668826618
ISBN (Buch)
9783668826625
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v446370
Institution / Hochschule
Hochschule Harz - Hochschule für angewandte Wissenschaften (FH) – Fachbereich Verwaltungswissenschaften
Note
1,7
Schlagworte
Verwaltung New Public Management Post New Public Management Neues Steuerungsmodell Verwaltungsökonomie Public Management Ökonomisierung Verwaltungsorganisation Verwaltungsmodernisierung Innovation Strukturreform Verwaltungsreform Organisationswandel NSM NPM PNPM KGSt PM Bürokratie Bürokratismus Optimierung Einsparung Deregulierung Effizienz Effektivität Haushaltskonsolidierung

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Titel: Post New Public Management (NPM). Neuausrichtung des NPM. Bewertung der Wirkungen der Einführung von Elementen des Neuen Steuerungsmodells in deutschen Verwaltungen