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Die Punctuated-Equilibrium-Theorie und die Arbeitsmarktreform Agenda 2010

Eine politikwissenschaftliche Ausarbeitung

Ausarbeitung 2018 11 Seiten

BWL - Wirtschaftspolitik

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1. Einführung.

2. Die Punctuated-Equilibrium-Theorie angewandt auf die Arbeitsmarktreform „Agenda 2010“.
2.1 Punctuated-Equilibrium-Theorie.
2.2 Anwendungsbeispiel Agenda 2010.

3. Fazit

Bibliographie.

1. Einführung

Die Policy-Forschung gehört zu den besonders jungen Teilgebieten der Politikwissenschaft, sie wird insbesondere in der deutschsprachigen Politologie erst seit Ende der 1970er Jahre ernsthaft betrieben. Die analytisch ausgerichtete Policy-Forschung untersucht wie Politiken, also gesellschaftlich verbindliche Entscheidungen, zustande kommen und hilft auf diese Weise bei der Klärung von zentralen politikwissenschaftlichen Fragestellungen.1 Die Policy-Analyse, auch Politikfeldanalyse genannt, beinhaltet demnach mehrere politikwissenschaftliche Theorien, mit denen versucht wird, Inhalte, Auswirkungen und Determinanten von politischen Entscheidungen zu erklären.

Eine Theorie der Policy-Forschung, die in der Wissenschaft einen hohen Stellenwert einnimmt, ist die sogenannte Punctuated-Equilibrium-Theorie (PET), die ich in dieser Arbeit aufgreifen werde. Diese Theorie analysiert, warum und wie sprunghafter Politikwandel stattfindet.2 Verdeutlichen möchte ich diese Theorie durch eine Anwendung auf die Arbeitsmarktreform Agenda 2010. Diese hat sowohl in der Wirtschafts- und Sozialpolitik Deutschlands bis heute, als auch in der Parteipolitik und der Entwicklung des deutschen Parteiensystems, enorme Auswirkungen. Dabei kann die PET Erklärungsversuche liefern, warum es damals zu dieser einschneidenden Reform gekommen und warum diese ausgerechnet unter einem sozialdemokratischen Kanzler durchgesetzt worden ist. Dadurch halte ich das Thema für wissenschaftlich relevant.

Somit werde ich also eine Theorie der Politikfeldanalyse auf eine politische Reform anwenden.

Meine Forschungsfrage lautet dabei: Was ist die Punctuated-Equilibrium-Theorie und wie lässt sich diese auf die Entstehung der Arbeitsmarktreform Agenda 2020 anwenden?

Insgesamt werde ich es jeweils bei einer Theorie und einer Fallauswahl belassen, dadurch aber mehr in die Tiefe gehen. Die PET werde ich hauptsächlich anhand der Lektüre „Handbuch Policy-Forschung“ erläutern, die auch die dazugehörige Primärliteratur beinhaltet. Darüber hinaus werde ich verschiedene Quellen zu der Agenda 2010 verwenden.

Im Folgenden werde ich die PET beschreiben und analysieren, um anschließend zu versuchen, diese auf das Beispiel der Agenda 2010 anzuwenden und zu verdeutlichen.

Abschließend wird die Forschungsfrage beantwortet.

2. Die Punctuated-Equilibrium-Theorie angewandt auf die Arbeitsmarktreform „Agenda 2010“

Der Begriff „Punctuated Equilibrium“ wurde von Frank R. Baumgartner und Bryan D. Jones 1993 in ihrem Buch „Agendas and Instability in American Politics“ in die Policy-Forschung eingeführt.3 Sie bedienen sich dabei der Terminologie des kontroversen Evolutionsmodells der beiden Paläontologen Eldredge und Gould, um Stabilität und Wandel in groß angelegten Policyprozessen zu beschreiben. Die beiden charakterisieren Punktualismus als „rapid evolutionary events punctuating a history of stasis.“4

Das Punctuated Equilibrium ist ein theoretischer Rahmen für den Entscheidungsfindungsprozess.5

2.1 Punctuated-Equilibrium-Theorie

Ausgangspunkt ist die Erfahrung, dass öffentliche Politik oft aufgrund von institutionellen Hürden und politischer Trägheit über lange Zeiträume hinweg keinen Wandel erfährt. Von Zeit zu Zeit jedoch sind Momente beachtlicher Innovation zu beobachten.6 Viele Veränderungen in Deutschland waren eher sogenannte inkrementelle Anpassungen. Diese Stabilität wird plötzlich gestört, wenn nationale politische Entscheidungsträger ihre Aufmerksamkeit auf ein spezifisches Problem richten; daraus können tiefgreifende Reformen folgen.7 Passend dazu ist der neu gewählte Bundeskanzler Gerhard Schröder in einer Rede an den Deutschen Bundestag zur Staatsbürgerschaft aus dem Jahre 1998 zu zitieren, wonach Politikgestaltung in solchen Fällen die längst überfällige politische Antwort auf neue politische Realitäten sei.8 Public Policy ist in einer langfristigen Perspektive demnach also von einem punktuierten Gleichgewicht (punctuated equilibrium) charakterisiert. PET erklärt, warum dieser sprunghafte Politikwandel stattfindet.9

Die PET ist ein Policy-Prozessmodel, welches zwei unabhängige Feedback-Zyklen umschließt. Negatives Feedback ist von Routineentscheidungsfindung auf einer unteren Entscheidungsebene charakterisiert, in der eine begrenzte Gruppe von institutionell privilegierten Akteuren bei marginalen Policy-Änderungen und damit einer dominanten Policy-Idee („policy image“) bleibt.10 Eine institutionelle Arena, die es einer begrenzten Akteurskoalition ermöglicht, Entscheidungen für ein definiertes Thema zu treffen, wird „policy venue“ genannt. Das policy image ist also eine Anzahl von Ideen, welche das Verstehen von und den Diskurs über ein Politikfeld ermöglichen.

Das Erscheinungsbild einer Policy setzt sich aus einer Mischung von Fakten und emotionalen Anreizen zusammen.11

Positive Feedbackzyklen hingegen entstehen immer dann, wenn sich die öffentliche politische Meinung auf eine neue Dimension oder ein gänzlich neues Policy-Problem fokussiert. Dadurch findet Policy-Wandel statt, weil neue politische Akteure und neue Zuständigkeitsbereiche in den Entscheidungsfindungsprozess aufgenommen werden.12

PET vereinigt ein Modell der Entscheidungsfindung auf Mikroebene mit einem Policy-Prozessmodel auf Makroebene. Als Mikrofundierung erwartet PET, dass politische Akteure begrenzt rational handeln, was beinhaltet, dass perfekte Information nicht umfassend, sondern nur seriell als Reaktion auf Umweltreize (Aufmerksamkeit) verarbeitet werden kann.13 Außerdem haben Akteure häufig eine verschiedenartige und in Konflikt miteinander stehende Ziele. Reagiert wird aus diesem Grund nur für Ziele und Probleme, die am meisten hervorstechen: Die Entscheidungsfindung ist adaptiv. Zwar beabsichtigen Individuen zielorientiert zu handeln, doch erschweren ihre kognitiven Einschränkungen und die Komplexität der Umwelt als auch die Unsicherheit über die Problemstellung und die zu erwartenden Ergebnisse diese Absicht.14

Die Entscheidungsfindung von Individuen ist durch begrenzte Aufmerksamkeit gekennzeichnet. Diese treffen regelmäßig Entscheidungen über verschiedene Themen, indem sie Informationskosten durch Routine-Problemlösungstechniken verringern, was ihnen ermöglicht, schnell und effizient zu entscheiden. Der Nachteil besteht darin, dass Menschen routinemäßig daran scheitern, neue und relevante Informationen aufzunehmen.

Es lässt sich also verifizieren, dass Individuen Informationen ungleichmäßig verarbeiten, indem sie auf einige Impulse zu schwach und auf andere zu stark reagieren.15

Als ein Prozessmodell auf der Makroebene kombiniert die PET zwei Phasen: Policy-Inkrementalismus und weitreichender Wandel. Die Grundidee des Inkrementalismus ist, dass Entscheidungsträger auf verschiedenartige und komplexe Forderungen antworten, indem sie existierende Politik marginal über routinemäßige, prozedural gesteuerte und einstimmig beschlossene Änderungen beeinflussen.16 Im Entscheidungsfindungsprozess führen Institutionen zu einem Status-Quo-Bias in der Entscheidungsfindung; deliberative Organe, wie die Legislative, stellen formelle und informelle Hürden für die Änderung der Gesetzgebung dar.

Des Weiteren führt die Existenz einer Gruppe Teilnehmer auf der Ebene des Policy-Subsystems zu Policy-Stabilität. Diese sogenannten Policy-Monopole bestehen aus gewählten Repräsentanten, Bürokraten und Interessengruppen, die die legislative Agenda in einer bestimmten Policy-Domäne kontrollieren.17 Schließlich wird das bestehende institutionelle Arrangement von einer dominanten Idee (policy image) gestützt. Zusammen generieren diese drei Merkmale – Institutionen, Policy-Monopole und Policy-Ideen – einen negativen Feedbackprozess. Störungen im Policy-Prozess wird entgegengearbeitet und politische Entscheidungsfindung bleibt inkrementell.18

Im Gegensatz dazu verstärken positive Feedback-Mechanismen Politikwandel: Umfassender Politikwandel erfolgt dann, wenn Umweltveränderungen systemweite Aufmerksamkeit auf einen neuen, wichtigen Aspekt eines Themas lenken und das Thema damit auf die politische Agenda gelangt. Positive Feedbackzyklen haben drei gemeinsame Merkmale: Erstens geht eine Verschiebung makropolitischer Aufmerksamkeit radikalem Policy-Wandel voraus; beispielsweiße wecken exogene Schocks, wie fokussierende Ereignisse, öffentliche politische Aufmerksamkeit für ein Thema und enthüllen ein kritisches Problem, das in der Folge Regierungsintervention fordert. Das zweite Merkmal von positivem Feedback ist der Wandel des öffentlichen Erscheinungsbilds einer Policy (policy image): Andauernder Wandel in Policy-Indikatoren, wie beispielsweise Kriminalitätsrate oder Luftqualitätsmessungen, aber auch der Ton der Medienberichterstattung können die Wahrnehmung einer Policy verändern. Eine Meinungsänderung wird erreicht, indem die kollektive Aufmerksamkeit von einer Reihe von Konsequenzen zu einer anderen gelenkt wird.19 Drittens gibt es ebenso institutionelle Konsequenzen: Themen-Erweiterung geschieht dann, wenn ein Thema mehrere Entscheidungsfindungskanäle in rascher Folge erreicht. Während also in negativen Feedbackzyklen eine begrenzte Akteurskoalition innerhalb eines festgelegten institutionellen Rahmens Entscheidungen für ein fest definiertes Thema trifft, wird die institutionelle Arena eines Themas im Fall eines positiven Feedback-Prozesses verlegt.

Strategisch angetriebene politische Akteure versuchen das Thema in für sie vorteilhafte politische Austragungsorte zu verlegen; dieser Prozess nennt sich „venue shopping.“20

Wichtig ist klarzustellen, dass sich ein grundsätzlicher Gegensatz von Inkrementalismus und Punktuation verifizieren lässt: Inkrementalismus impliziert, dass eine Normalverteilung des Policy-Wandels durch graduelle Anpassungen geschieht. Im typischen inkrementellen Modell aktualisieren Entscheidungsträger oder Organisationen vorhergegangene Policy-Entscheidungen. Im Gegensatz dazu wird eine punktuierte Verteilung des Wandels erwartet, wenn Entscheidungsfindung eine Reaktion auf Informationsveränderungen durch eine Kombination von Unaufmerksamkeit und schneller Reaktion ist.21

Das sind die Kernelemente der PET. Der Forschungsstand in der Politikwissenschaft geht noch deutlich darüber hinaus, gerade hinsichtlich der einzelnen Differenzierungen. Dies würde hier allerdings etwas zu weit gehen.

Nun soll versucht werden, diese Theorie auf die Agenda 2010 anzuwenden.

2.2 Anwendungsbeispiel Agenda 2010

Die Agenda 2010 war vor allem eine Sozialreform: Die Neuausrichtung dessen, was zukünftig gemeinwohldienlich ist oder nicht. Mit der Agenda wurden neue Legitimationsmuster in der Sozialpolitik dominant, die die individuelle Verantwortung zum Selbstmanagement und die Pflicht des Einzelnen betonen, seine prekäre Situation aktiv und unter öffentlichem Nachweis dieser Aktivität zu beenden.22 Der Begriff der Agenda 2010 steht darüber hinaus für eine fundamentale Richtungsänderung der deutschen Sozialdemokratie und soll somit auch einen Bruch mit der bisherigen Parteipolitik symbolisieren. Die Sozialdemokratie steht traditionell dafür, dass die Probleme, die die arbeitende Bevölkerung beim Zurechtkommen in der Marktwirtschaft hat, dadurch bewältigt werden können, dass der Staat für einen sozialen Ausgleich sorgt.23 Wenn nun mit der Agenda 2010 die sozialstaatlichen Leistungen davon abhängig gemacht werden, ob die Wirtschaft solche Kosten verkraften kann, dann wird damit dieses jahrzehntelange Versprechen der Sozialdemokratie, durch einen Sozialstaat für eine gerechte Teilhabe der arbeitenden Bevölkerung am gesellschaftlichen Wohlstand zu sorgen, aus dem Verkehr gezogen.24

In dieser Arbeit sollen ausdrücklich nicht die einzelnen Bestandteile dieser Reform dargelegt und analysiert werden. Vielmehr soll untersucht werden, inwiefern sich die PET auf die Agenda anwenden lässt.

Gerhard Schröder, der es im Jahr 1998 schaffte, Helmut Kohl nach 16 Jahren Kanzlerschaft abzulösen, prägte in seiner ersten Regierungserklärung den Satz:

„Wir wollen uns jederzeit – nicht erst in vier Jahren – daran messen lassen, in welchem Maße wir zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit beitragen.“25

Im Dezember 1998 sagte er außerdem:

„Wenn wir die Arbeitslosenquote nicht spürbar senken, dann haben wir es nicht verdient, wieder gewählt zu werden.“26

[...]


1 Wenzelburger & Zohlnhöfer, 2015: 15 & 16

2 Wenzelburger & Zohlnhöfer, 2015: 356

3 Wenzelburger & Zohlnhöfer, 2015: 357

4 Wenzelburger & Zohlnhöfer, 2015: 357 zitiert nach Eldredge & Gould, 1972: 108

5 Wenzelburger & Zohlnhöfer, 2015: 357

6 Wenzelburger & Zohlnhöfer, 2015: 356

7 Wenzelburger & Zohlnhöfer, 2015: 356

8 Wenzelburger & Zohlnhöfer, 2015: 356

9 Wenzelburger & Zohlnhöfer, 2015: 356

10 Wenzelburger & Zohlnhöfer, 2015: 356

11 Wenzelburger & Zohlnhöfer, 2015: 357

12 Wenzelburger & Zohlnhöfer, 2015: 357

13 Wenzelburger & Zohlnhöfer, 2015: 358

14 Wenzelburger & Zohlnhöfer, 2015: 358

15 Wenzelburger & Zohlnhöfer, 2015: 358

16 Wenzelburger & Zohlnhöfer, 2015: 359

17 Wenzelburger & Zohlnhöfer, 2015: 359

18 Wenzelburger & Zohlnhöfer, 2015: 359

19 Wenzelburger & Zohlnhöfer, 2015: 360

20 Wenzelburger & Zohlnhöfer, 2015: 361

21 Wenzelburger & Zohlnhöfer, 2015: 369

22 Hegelich et. al. 2011: 12

23 Hegelich et. al. 2011: 12

24 Hegelich et. al. 2011: 12

25 Becker et. al. 2007: 92 zitiert nach Schröder, 1998a

26 Becker et. al. 2008: 92 zitiert nach dem Spiegel 10/2005 vom 7.März, Titelbild, und 50/1998 vom 7.Dezember, S. 26 ff.

Details

Seiten
11
Jahr
2018
ISBN (eBook)
9783668955509
ISBN (Buch)
9783668955516
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v470778
Institution / Hochschule
Hochschule für Politik München – Hochschule für Politik München
Note
1,3
Schlagworte
policy analysis Agenda 2010 Schröder SPD

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