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Netzneutralität zwischen Chancengleichheit und Infrastruktureffizienz

Netzneutralität aus rechtlicher und wirtschaftlicher Sicht

Seminararbeit 2013 21 Seiten

Jura - Öffentliches Recht / VerwaltungsR

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

A. Einführung

B. Verteilungstechnik des Internets
I. Aktuelle Transport- und Finanzierungskette
1. Best-Effort-Prinzip und First-in/First-Out-Prinzip
2. Priorisierung der Transportgruppen
II. Änderung der Transport- und Finanzierungskette durch die DTAG ab 2016

C. Recht auf Netzneutralität
I. Verfassungsrechtlicher Schutz
1. Meinungsfreiheit, Art. 5 GG
a) Kommunikations- und Informationsfreiheit
b) Rundfunkfreiheit
c) Drittwirkung der Grundrechte
2. Gewährleistungsgarantie des Telekommunikationswesens, Art. 87f GG
II. Einfachgesetzlicher Schutz
1. Regulierung durch das Wettbewerbs- und Kartellrecht
2. Regulierung durch das TKG
III. Unternehmerische Handlungsfreiheit

D. Wirtschaftlichkeit der Einschränkung
I. Netzneutralität unter dem Gesichtspunkt der Effizienz
1. Das Netz als knappe Ressource
2. Netz-Drosselung als wohlfahrtssteigernde Maßnahme?
3. Zwischenergebnis
II. Netzneutralität unter dem Gesichtspunkt der Gerechtigkeit

E. Ergebnis

Literaturverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

A. Einführung

Aktuell ist das Thema der Netzneutralität in den Medien und der Politik äußerst präsent. Ausschlaggebend war die Ankündigung der Deutschen Telekom AG zukünftig bei ihren Kunden eine Obergrenze für den im Internet verbrauchten Traffic einzuführen. Mit Erreichen dieser Grenze sollte die von der Telekom zur Verfügung gestellte Bandbreite auf ein Minimum heruntergestuft werden. Die Folge war eine breite Diskussion darüber, ob der betroffene Internetnutzer einen Anspruch auf Netzneutralität hat und dieser Anspruch durch die geplanten Änderungen möglicherweise beeinträchtigt wird. In diesem Zusammenhang wurden auch Stimmen laut, wonach der Staat eine verfassungsrechtliche Schutzpflicht habe und ein „Recht auf Internet“ entsprechend gegenüber den Providern durchsetzen müsse.

Im Folgenden soll näher beurteilt werden, was der Begriff der Netzneutralität bedeutet und ob die Nutzer hierauf einen rechtlichen Anspruch haben. Im Anschluss soll die Wirtschaftlichkeit der Netzneutralität näher untersucht werden.

B. Verteilungstechnik des Internets

I. Aktuelle Transport- und Finanzierungskette

Das Internet, so wie wir es derzeit nutzen, zeichnet sich im Wesentlichen dadurch aus, dass viele kleine dezentrale Netzwerke miteinander verbunden sind, so dass jeder auf Daten innerhalb seines Netzwerkes und gleichzeitig anderen Netzwerken zugreifen kann. Die Verbindung zwischen den Endnutzern auf der einen und den Hostern bzw. Diensteanbietern auf der anderen Seite erfolgt durch die Internet Service Provider (Telekom, Kabel Deutschland, etc.). Ein ISP bildet dabei ein eigenes Netzwerk und kann mit anderen ISP’s verbunden sein. Die Hoster von Diensten wie Google, Facebook & Co sind mit einem oder mehreren ISP‘s verbunden.

Der Aufbau und der Unterhalt der Netze verursacht bei dem einzelnen ISP Kosten. Die Gegenfinanzierung erfolgt auf zwei verschiedenen Varianten. Einerseits zahlen die Endkunden typischerweise volumenunabhängig einen Festpreis für die Nutzung Leitungen (Flatrate). Anderseits zahlen die Hoster an den ihnen angeschlossenen Access-ISP ein nutzungs- und volumenabhängiges Entgelt. Die Dienstanbieter beteiligen sich in aller Regel nicht an den Kosten. Dies geschieht bislang lediglich mittelbar über die Gebühren, die sie an die Hoster zahlen müssen.

Greift nun ein Endnutzer auf Hosts innerhalb des gleichen ISP zu, entstehen keinerlei Kosten. Dies passiert erst, wenn ein Nutzer auf Daten innerhalb eines anderen ISP‘s zugreift (sog. Peering). Soweit jedoch das Datenvolumen der direkt verbundenen ISP’s ähnlich groß ist, heben sich die beiderseitigen Kosten auf. Aus diesem Grund haben die verbundenen ISP’s mit ihrer Verbindung vertraglich vereinbart, dass im Fall eines asymmetrischen Verkehrsaufkommens ein finanzieller Ausgleich geschaffen wird.1 Kosten entstehen also erst beim sog. Transit. Hierbei werden die Datenströme zwischen zwei nur mittelbar verbundenen ISP’s über die Backbones dritter ISP’s geleitet. Dabei stellt der Dritt-ISP das Datenvolumen einer der Partei, i.d.R. dem Empfänger-ISP, in Rechnung.

1. Best-Effort-Prinzip und First-in/First-Out-Prinzip

Die Verarbeitung der Daten erfolgt nach dem sog. Best-Effort -Prinzip. Dabei werden sämtliche Daten ungeachtet ihres Inhaltes gleich behandelt, weshalb auch eine Unterscheidung zwischen den Diensten nicht vorgenommen wird. Die Transportgeschwindigkeit der Datenübermittlung wird einzig von der zur Verfügung stehenden Bandbreite bestimmt und nicht durch einseitigen Eingriff künstlich gedrosselt.

Dieses neutrale Verfahren wird auch bei der zeitlichen Abarbeitung der Datenaufträge vorgenommen. Die ISP’s führen aktuell keine Priorisierung einzelner Daten durch. Die Übertragung zwischen den Routern und Backbones der ISP’s folgt nach dem First-in/First-Out -Prinzip. Die gesamte Infrastruktur der ISP’s ist aktuell darauf ausgerichtet, lediglich die Daten nach dem Best-Effort -Prinzip zu transportieren.

Diese Form der Gleichbehandlung wird allgemein hin als die Netzneutralität bezeichnet.2

Diese einfachen Prinzipien sind dabei so konsequent durchgesetzt, dass auch im Falle einer Überlastung der Netze keine Unterscheidung über die Dringlichkeit vorgenommen wird. Viel mehr kann die Verteilung der Daten auch als „dumm“ bezeichnet werden. Statt einer intelligenten Zuweisung je nach Bedeutung oder Nachfrage werden zuerst die Datenpakete übertragen, die zuerst eingegangen sind. Die nachfolgenden Daten werden dann nur verzögert weitergereicht. Typische Folge kann dann ein „Daten-Stau“ sein, bei dem Daten für bspw. Internet-Telefonie, Live-Videos oder E-Health-Anwendungen, die gerade darauf angewiesen sind in Echtzeit übertragen zu werden, gegenüber zeitlich eher irrelevanten Diensten wie E-Mail oder allgemeine Downloads zurücktreten. Die Erstgenannten Dienste können dann nur noch mit erheblichen zeitlichen Verzögerungen oder gar nicht übertragen werden. Solche Echtzeit-Dienste sind dann praktisch nicht mehr nutzbar.

Generell ist festzustellen, dass eine Überlastung der Netze derzeit und auch in naher Zukunft nur auf „den letzten Metern“ stattfinden kann. Die Netze zwischen den ISP’s haben so große Kapazitäten, dass eine Überlastung hier nicht eintreten kann. Dies findet nur in den Leitungen statt, die direkt mit den Endkunden verbunden sind.

Das Best-Effort -Prinzip ist aktuell bereits in großen Teilen nicht mehr eingehalten. So halten die ISP‘s Bereiche ihrer Netze für bestimmte Dienste frei, um diese dann exklusiv nutzen zu können. Hierbei handelt es sich i.W. um Informationen zur Netzsteuerung (sog. Routing), IP-basierte Telefongespräche sowie sicherheitsrelevante Dienste und Notrufnummern. Darüber hinaus buchen Organisationen und Unternehmen teilweise Teilbereiche der Netze um eine reibungslose Kommunikation sicherstellen zu können.3

2. Priorisierung der Transportgruppen

Die Einschränkung des Best-Effort -Prinzips kann durch die Schaffung von Transportgruppen und deren Priorisierung weiter erreicht werden. Dabei wird auf die Relevanz und Qualität der einzelnen Gruppe abgestellt (sog. Quality of Service). Dieses Prinzip ist im Bereich des Mobilfunks verbreitet und ist in einzelnen Ausprägungen bereits im Breitbandbereich innerhalb der USA eingesetzt worden.4

Dabei werden verschiedene Transportklassen mit jeweils eigenständigen Qualitäts- und Leistungsmerkmalen signiert. Je nach Funktionalität sollen dann die einzelnen Klassen im Internet befördert werden. Technisch erhält dafür jedes Datenpaket von seinem Sender einen sog. Header mit den notwendigen Informationen über die Qualität des Paketes. Bei Kapazitätsengpässen können dann die ISP’s entscheiden, welche Header, und damit auch welche Datenpakete, in der Verarbeitung priorisiert werden sollen. Diese Differenzierung nach verschiedenen Transportgruppen ermöglicht ein neues Netzwerkmanagement, mit dem je nach den Bedürfnissen einzelner Dienste bestimmte Systemkomponenten im Netz nachfragegerechte bereitgestellt werden können.5 Auf diese Weise können Video-on-Demand-Dienste, Kommunikationsdienste wie Skype oder VoIP und andere Echtzeitdienste priorisiert werden, während Datenpakete anderer Dienste mit einem Header markiert werden, der Ihnen einen eine geringe Priorisierung zuteilt.

II. Änderung der Transport- und Finanzierungskette durch die DTAG ab 2016

Mitte April 2013 erklärte die Deutsche Telekom AG im Privatkundensegment eine Grenze beim Traffic-Volumen einführen zu wollen. Bislang waren Flatrates so ausgestaltet, dass der Endkunde mit der vollen zur Verfügung stehenden Bandbreite die Netze ohne eine volumenabhängige Beschränkung nutzen konnte. Wie im Mobilfunkbereich bereits immer schon üblich, soll diese Form der Flatrate abgeschafft werden und durch ein volumenabhängigen Tarifstruktur ersetzt werden. So soll nun für Neu- und auch Bestandskunden der genutzte Traffic auf 75 GB je Abrechnungsmonat begrenzt werden.6 Nutzt der Kunde die Netze der Telekom darüber hinaus, wird automatisch die zur Verfügung stehende Bandbreite auf 384 Kbit/s7 begrenzt.

Ausgenommen von dieser Drosselung sind aber die eigenen Dienste der DTAG, wie das Fernseh- und Video-on-Demand-Angebot „Entertain“. Dieser Dienst steht dabei in direkter Konkurrenz zu Angeboten von Amazon, Google und Apple. Diese und andere Unternehmen können sich aber gegenüber der Telekom „freikaufen“, in dem sie gegen Zahlung eines entsprechenden Entgeltes an die DTAG ebenfalls von der Drosselung ausgenommen werden (sog. Managed Service). Geht ein Unternehmen dies nicht ein, ist damit zu rechnen, dass eine einwandfreie Nutzung ihres Dienstes gar nicht mehr oder nur mit erheblichen Beeinträchtigungen nutzbar ist. Dies ist abhängig davon, wie breitbandintensiv der betroffene Dienst gerade ist.

Auf diese Weise führt die Telekom also indirekt eine Einschränkung des Best-Effort -Prinzips und damit der Netzneutralität ein. Sinn und Zweck der Regelung ist es einerseits die Endkunden stärker an den Kosten für den Betrieb und den Aufbau der Netze zu beteiligen und andererseits die Dienstanbieter, die auf hohe Netzkapazitäten angewiesen sind, ebenfalls direkt an der Tragung der Kostenlast einzubinden. Gleichzeitig erhalten die eigenen Dienste einen Wettbewerbsvorteil.

C. Recht auf Netzneutralität

Auf Grund der von der Telekom beabsichtigten Änderungen ihres Finanzierungsmodells wird in der Öffentlichkeit immer wieder der Ruf nach einer gesetzlichen Regulierung laut. Die Befürworter der Netzneutralität verlangen, dass das Best-Effort-Prinzip universell Geltung finden soll. Internationale Vergleiche zeigen, dass dies grundsätzlich auch möglich ist. So haben die Niederlande im vergangenen Jahr als erstes Land innerhalb der EU eine solche Netzneutralität gesetzlich festgelegt.8 Und auch das deutsche Parlament wird sich künftig, auf Grund einer kürzlich zugelassenen Online-Petition mit rund 51.000 Unterzeichnern in nur 4 Tagen, mit der Thematik befassen müssen.9

Bevor also die gesamtgesellschaftliche Wirtschaftlichkeit einer Einschränkung der Netzneutralität bewertet wird, ist daher zunächst die Frage zu stellen, ob eine normative Regulierung über die Netzneutralität bereits gegeben ist oder an welche Stelle hierfür am ehesten rechtliche Anknüpfungspunkte bestehen.

I. Verfassungsrechtlicher Schutz

1. Meinungsfreiheit, Art. 5 GG

Der augenscheinlichste Anknüpfungspunkt für die Bildung einer grundrechtlichen Anspruchsgrundlage für die Netzneutralität kann wohl in der allgemeinen Meinungsfreiheit gesehen werden. Das Internet ist a priori Mittel des Meinungsaustausches. Eine Beschneidung von Zugängen zu diesem Kommunikationsmedium könnte als eine Beeinträchtigung der allgemeinen Meinungsfreiheit gedeutet werden. Doch ist das Internet und seine Netzarchitektur mit einem neutralen Datentransport von den Schutzgütern des Art. 5 Abs. 1 und 2 GG überhaupt umfasst?

a) Kommunikations- und Informationsfreiheit

Geschützt werden soll danach zum einen die Informationsfreiheit des Rezipienten. Hierdurch soll das Recht auf Zugang und die Verschaffung von Informationen zu allen öffentlichen Quellen gesichert werden.10 Damit ist das Internet als Mittel und Quelle des Informationszugangs und der –verschaffung Schutzgut des Art. 5 GG. Dieses ist bereits dann beeinträchtigt, wenn der Zugang nicht erst gänzlich ver-, sondern bereits behindert wird. Das BVerfG entschied bspw., dass es bei Tageszeitungen erheblich auf den Zeitpunkt des Zugangs einer Publikation ankommt.11 Eine für die Meinungsbildung des Rezipienten erforderliche Vergleichbarkeit ist danach dann nicht mehr gewährleistet, wenn Informationen eines Anbieters verspätet zugestellt werden. Gleiches muss auch auf für Internetdienste gelten. Werden Angebote, egal welchen Inhaltes oder Qualität12, in ihrer Übertragung gedrosselt, während andere Dienste bevorzugt übertragen werden, ist hierin ein Eingriff in die Informationsfreiheit zu erkennen. Dies gilt auch, wenn man davon ausgeht, dass durch eine Priorisierung die Informationsbeschaffung nicht erheblich eingeschränkt wird. Nach den Plänen der DTAG ist es nach wie vor vorgesehen, dass die Nutzer nach Verbrauch ihres Traffickontingents gedrosselt werden. Allein hierin liegt noch kein Eingriff in die Informationsfreiheit. Aber durch eine so massive Drosselung auf nur noch 384 Kbit/s werden Dienste, die auf Grund ihrer Ausgestaltung auf eine hohe Datenübertragung angewiesen sind (z.B. Videoberichte Videos von Spiegel Online oder ZEIT.de) möglichweise nicht mehr nutzbar und daher praktisch doch erheblich in ihrem Zugang eingeschränkt. Werden dann zusätzlich noch eigene Dienste der DTAG priorisiert übertragen, liegt hierin erst Recht ein Eingriff in die Informationsfreiheit.

Im Umkehrschluss muss dies auch für die Meinungsfreiheit des Kommunikators gelten. Denn das Netz ist schon auf Grund seiner Infrastruktur eine Hybris. Anders als alle bisherigen Medien herrscht hier eine many-to-many -Kommunikationsstruktur. Dienste wie Skype, Blogs und Videodienste wie YouTube sind per se an eine Vielzahl von Nutzern adressiert und damit typischerweise von der Meinungsfreiheit betroffen. Eine übermäßige Drosselung und die gleichzeitig Priorisierung bestimmter Kommunikationsinhalte betreffen unmittelbar die Vermittlungsleistungen des Internets und können eine Behinderung im Prozess der demokratischen Willensbildung darstellen.13

Die DTAG hat auf die heftigen öffentlichen Kritiken in diesem Zusammenhang reagiert und daher die Drosselung von 384 Kbit/s auf nunmehr 2 Mbit/s reduziert.14 Damit sind vor allem im Bereich des Videostreaming immerhin noch SD- statt HD-Inhalte praktisch abrufbar. Ein Verstoß gegen die Informations- und Meinungsfreiheit liegt damit wohl nicht mehr vor.

b) Rundfunkfreiheit

Durch eine Drosselung des Internetverkehrs und der damit einhergehenden Priorisierung besteht auch die Gefahr der Verletzung der Rundfunkfreiheit. Nach wie vor besteht die streitige Frage, ob das Internet unter den Rundfunkbegriff fällt15. Gegner dieser herrschenden Meinung verlangen eine Internetdienstefreiheit aus dem Grundgesetz zu lesen, die, anders als die Rundfunkfreiheit16, auch den telekommunikativen Transport der Informationen schützen soll.17 Dieses abgeleitete Grundrecht findet seine gesetzgeberische Grundlage in der objektiv-rechtlichen Staatszielbestimmung des Art. 87 f GG (s.u.) über die flächendeckend angemessene und ausreichende Abdeckung der Telekommunikation. Ungeachtet einer Streitentscheidung über die Schutzgutbestimmung käme man jedenfalls damit, wie auch bei der Meinungs- und Informationsfreiheit, zu einer Grundrechtsverletzung wenn der Rundfunk bzw. die Internetdienstefreiheit behindert wird.

c) Drittwirkung der Grundrechte

Bei all diesen Überlegungen muss aber beachtet werden, dass die Grundrechte typischerweise lediglich als Abwehrrechte gegen staatliches Handeln dienen. Zwischen Privaten gelten die Grundrechte nicht unmittelbar. Handelt der Staat in privat-rechtlichen Form, kann auf die Grundrechte nur Bezug genommen werden, soweit dieser die Mehrheitsrechte der Vereinigung hält.18 Die Bundesrepublik Deutschland ist mittlerweile nur noch mit 15% an der DTAG beteiligt19, weshalb eine Grundrechtsbindung ausscheidet. Doch ließ das BVerfGE außerhalb dieser Entscheidung wohl schon in weiser Voraussicht verlauten, dass eine mittelbare Bindung an die Grundrechte, bspw. über die bekannten Einfallstore des BGB, als gegeben sieht, „ wenn private Unternehmen die Bereitstellung schon der Rahmenbedingungen öffentlicher Kommunikation selbst übernehmen und damit in Funktionen eintreten, die – wie die Post- und Telekommunikationsdienstleistungen – früher dem Staat als Aufgabe der Daseinsvorsorge zugewiesen werden20. Eine Monopolstellung eines einzelnen Anbieters ist danach nicht notwendig. Sollten also weitere ISP’s wie Kabel Deutschland, Vodafone, und 1+1 den Plänen der DTAG folgen, könnte dies das BVerfG auf den Plan rufen.21

[...]


1 Gersdorf, AfP 2011, 209 ff.

2 z.T. wird der Begriff nicht nur für die neutrale Behandlung der Daten benutzt, sondern auch für die Neutralität der Übertragung also solche. Hiernach soll der ISP nicht für der Übertragung von bspw. strafrechtlich relevanten Daten haftbar sein, da er die Übertragung wertneutral durchführt, vgl. § 8 Abs. 1 TMG

3 Gersdorf, AfP 2011, 209 ff.

4 Martini, VerwArch 2011, 315 (330)

5 Gersdorf, AfP 2011, 209 ff.

6 Pressemitteilung der DTAG v. 22.4.2013 (http://www.telekom.com/medien/produkte-fuer-privatkunden/184370, letzter Abruf: 24.5.2013)

7 Dies entspricht einer Übertragung von nur 47 Kilobyte pro Sekunde.

8 Frevert, MMR 2012, 510 (510)

9 Bundestag.de (https://epetitionen.bundestag.de/petitionen/_2013/_04/_23/Petition_41906.nc.html, letzter Aufruf: 27.5.2013)

10 Wendt in: Münch/Kunig, GG – Bd. 1, Art. 5 Rn. 23

11 BVerfGE v. 14.10.1969 - 1 BvR 30/66, BVerfGE 27, 88

12 Wendt in: Münch/Kunig, GG – Bd. 1, Art. 5 Rn. 8

13 Holznagel, AfP 2011, 532 ff.

14 Pressemitteilung der DTAG vom 12.6.2013 (http://www.telekom.com/medien/produkte-fuer-privatkunden/187666, letzter Aufruf: 12.6.2013)

15 vgl. Wendt in: Münch/Kunig, GG – Bd. 1, Art. 5 Rn. 58

16 Schulze-Fielitz in: Dreier, GG, Art. 5 Rn. 99

17 Holznagel, AfP 2011, 532 ff.

18 BVerfGE v. 22.02.2010 - 1 BvR 699/06, BVerfGE 128, 226

19 Stand November 2012, Wikipedia.de – Deutsche Telekom (https://de.wikipedia.org/wiki/Deutsche_Telekom#Telekom-Aktie.2FAnteilseigner, letzter Aufruf 23.6.2013)

20 BVerfGE v. 22.02.2010 - 1 BvR 699/06, BVerfGE 128, 226

21 BVerfGE v. 11.9.2007 – 1 BvR 2270/05, 1 BvR 809/06, 1 BvR 830/06, BVerfGE 119, 181

Details

Seiten
21
Jahr
2013
ISBN (eBook)
9783668967977
ISBN (Buch)
9783668967984
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v478228
Institution / Hochschule
Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer (ehem. Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer) – Verwaltungswissenschaften, Staats-, Verwaltungs- und Europarecht
Note
13
Schlagworte
Netzneutralität Internet Verteilungstechnik Meinungsfreiheit Wettbewerbsrecht Kartellrecht Effizienz Wirtschaftlichkeit Telekom

Autor

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